丁 霖

(中國(guó)人民大學(xué) 國(guó)家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院，北京 100872)

一、 引 言

“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬(wàn)古不易的一種經(jīng)驗(yàn)。有權(quán)力的人們使用權(quán)力一直到遇到有界限的地方才休止。”[1]“為使法治在社會(huì)中得到維護(hù),行政裁量權(quán)就必須受到合理的限制。”[2]隨著2014年《環(huán)境保護(hù)法》修訂以及其他環(huán)境單行法的修改，生態(tài)環(huán)境行政機(jī)關(guān)的行政執(zhí)法權(quán)限大大擴(kuò)張，罰款額度、處罰措施等均大幅增加，生態(tài)環(huán)境行政機(jī)關(guān)享有較大幅度的行政處罰裁量空間。在“史上最嚴(yán)”環(huán)保法實(shí)施的當(dāng)下，環(huán)境行政處罰權(quán)限不斷擴(kuò)張，也引發(fā)了對(duì)處罰裁量權(quán)限過(guò)大的擔(dān)憂。

為此，生態(tài)環(huán)境部試圖通過(guò)行政機(jī)關(guān)內(nèi)部文件規(guī)制環(huán)境行政處罰裁量權(quán)的適用。2019年5月22日，生態(tài)環(huán)境部發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范適用環(huán)境行政處罰自由裁量權(quán)的指導(dǎo)意見(jiàn)》，規(guī)范生態(tài)環(huán)境行政處罰裁量權(quán)的適用與監(jiān)督，防范執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)。該意見(jiàn)明確了行政處罰裁量權(quán)的適用原則與制度，裁量規(guī)則和基準(zhǔn)制定的總體要求與程序，裁量規(guī)則和基準(zhǔn)的適用。該文件要求“細(xì)化裁量標(biāo)準(zhǔn)，壓縮裁量空間”。生態(tài)環(huán)境部將在“全國(guó)環(huán)境行政處罰案件辦理系統(tǒng)”中設(shè)置“行政處罰自由裁量計(jì)算器”功能，通過(guò)輸入有關(guān)裁量因子，經(jīng)過(guò)內(nèi)設(shè)函數(shù)運(yùn)算，對(duì)處罰額度進(jìn)行模擬裁量，供各地參考。(1)參見(jiàn)國(guó)務(wù)院：《生態(tài)環(huán)境部關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范適用環(huán)境行政處罰自由裁量權(quán)的指導(dǎo)意見(jiàn)》，載http:/ www.gov.cn/gongbao/content/2019/content_5437145.htm，2020年1月25日訪問(wèn)。

然而，環(huán)境行政機(jī)關(guān)通過(guò)制定環(huán)境行政處罰裁量基準(zhǔn)來(lái)實(shí)現(xiàn)規(guī)制的方式，使其既是“裁判員”又是“運(yùn)動(dòng)員”，難以使人信服。僅依靠行政機(jī)關(guān)自身還不足以對(duì)環(huán)境行政處罰裁量形成規(guī)制，需要結(jié)合其他規(guī)制方式，共同實(shí)現(xiàn)對(duì)環(huán)境行政處罰裁量的規(guī)制。但是，傳統(tǒng)環(huán)境行政處罰裁量規(guī)制方式具有一定的缺陷，難以在規(guī)制環(huán)境行政處罰裁量的同時(shí)保有環(huán)境行政處罰裁量實(shí)現(xiàn)個(gè)案正義的特性。

2017年黨的十九大報(bào)告提出“構(gòu)建政府為主導(dǎo)、企業(yè)為主體、社會(huì)組織和公眾共同參與的環(huán)境治理體系”。2019年11月，十九屆四中全會(huì)提出“堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”，其中生態(tài)環(huán)境治理體系現(xiàn)代化是其重要內(nèi)容。2020年3月中央兩辦印發(fā)《關(guān)于構(gòu)建現(xiàn)代環(huán)境治理體系的指導(dǎo)意見(jiàn)》提出“以強(qiáng)化政府主導(dǎo)作用為關(guān)鍵，以深化企業(yè)主體作用為根本，以更好動(dòng)員社會(huì)組織和公眾共同參與為支撐，實(shí)現(xiàn)政府治理和社會(huì)調(diào)節(jié)、企業(yè)自治良性互動(dòng)”。可見(jiàn)，現(xiàn)代化生態(tài)環(huán)境治理體系要求政府、企業(yè)、社會(huì)三元主體共同參生態(tài)環(huán)境治理并形成良性互動(dòng)。生態(tài)環(huán)境治理體系現(xiàn)代化的三元主體框架，為環(huán)境行政處罰裁量的規(guī)制提供了新的思路。因此，在生態(tài)環(huán)境治理體系現(xiàn)代化背景下，我們有必要重新審視傳統(tǒng)環(huán)境行政處罰裁量規(guī)制方式的不足，探討更為有效的裁量規(guī)制方式。

二、 環(huán)境行政處罰裁量傳統(tǒng)規(guī)制方式的瓶頸

隨著社會(huì)發(fā)展與國(guó)家行政任務(wù)的轉(zhuǎn)變，傳統(tǒng)行政裁量規(guī)制方式已不足以應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)中環(huán)境行政裁量權(quán)的擴(kuò)張。行政裁量的產(chǎn)生之初就試圖“將行政裁量完全限制在一定的范圍內(nèi)，從而不脫離司法審查的視野，以達(dá)到有效控制行政裁量的目的”[3]。伴隨著行政裁量權(quán)限的不斷擴(kuò)展，行政裁量規(guī)制理論不斷發(fā)展，形成了立法規(guī)制、司法規(guī)制與自我規(guī)制等傳統(tǒng)規(guī)制方式。在傳統(tǒng)“傳送帶”的行政模式下，行政機(jī)關(guān)的職責(zé)限于“在特定案件中執(zhí)行立法指令”[4]。在以干預(yù)行政為主要行政任務(wù)的自由國(guó)家中，行政裁量通過(guò)立法完善與司法審查予以規(guī)制。隨著福利國(guó)家的出現(xiàn)，給付行政成為行政任務(wù)的核心，立法機(jī)關(guān)力量被削弱，而行政機(jī)關(guān)被賦予廣泛的裁量權(quán)限[5]241。為了限制日益廣泛的裁量權(quán)，1969年美國(guó)學(xué)者戴維斯在提出通過(guò)行政機(jī)關(guān)的自制來(lái)限定、構(gòu)建、制約行政裁量[6]。

隨著社會(huì)的發(fā)展，福利國(guó)家進(jìn)入風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)。國(guó)家行政任務(wù)也不再局限于給付行政，更重要的是風(fēng)險(xiǎn)行政。風(fēng)險(xiǎn)行政要求國(guó)家，尤其是政府積極作為，主動(dòng)行政，預(yù)防風(fēng)險(xiǎn)。在此背景下，行政機(jī)關(guān)的行政裁量空間更加廣闊，尤其是在環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)激增的當(dāng)下，環(huán)境行政裁量空間不斷擴(kuò)張，傳統(tǒng)的立法、執(zhí)法、司法規(guī)制模式已展現(xiàn)疲憊之態(tài)，僅僅依靠傳統(tǒng)規(guī)制方式難以有效規(guī)制環(huán)境行政處罰裁量。

(一) 環(huán)境行政處罰裁量立法規(guī)制局限

行政裁量的立法規(guī)制，一般由立法者通過(guò)法律來(lái)實(shí)現(xiàn)。由于立法者能力與法律本身語(yǔ)言表達(dá)的局限，立法對(duì)于環(huán)境行政處罰裁量規(guī)制也具有局限性?！坝捎谡Z(yǔ)義的模糊性、現(xiàn)實(shí)的復(fù)雜性、行政的專業(yè)性，面對(duì)種類繁多、幾乎彌漫于社會(huì)生活各個(gè)領(lǐng)域的行政行為，立法者無(wú)法做出精確到每個(gè)細(xì)節(jié)的規(guī)范。”[7]立法者作為法律專家，也不能預(yù)見(jiàn)社會(huì)發(fā)展的方方面面。立法只能針對(duì)已經(jīng)出現(xiàn)或確定會(huì)出現(xiàn)的問(wèn)題作出規(guī)范。然而，隨著社會(huì)科技的發(fā)展，環(huán)境問(wèn)題層出不窮，僅僅依靠立法者是無(wú)法預(yù)見(jiàn)和通過(guò)及時(shí)修改法律對(duì)這些問(wèn)題予以規(guī)范的。因此，不能期望立法者通過(guò)法律條文就能達(dá)到毫無(wú)遺漏、邏輯嚴(yán)密地規(guī)制社會(huì)問(wèn)題的效果，必須賦予行政機(jī)關(guān)相關(guān)權(quán)利，使其在執(zhí)法過(guò)程中發(fā)現(xiàn)問(wèn)題并彌補(bǔ)漏洞[8]。因此，立法者所制定的環(huán)境法律對(duì)于行政事務(wù)更多通過(guò)授權(quán)予以規(guī)范，無(wú)法對(duì)已經(jīng)授權(quán)的環(huán)境行政處罰裁量空間予以收縮。

另外，立法規(guī)制的基礎(chǔ)是法律，法律的表達(dá)媒介是語(yǔ)言，語(yǔ)言具有局限性。對(duì)于行政裁量空間的收縮，拉倫茨認(rèn)為“法學(xué)固然一再努力縮小這個(gè)活動(dòng)空間，然而其完全消失則既不能預(yù)期，也不值得期待”[9]。因此，無(wú)論立法者如何努力精確法律文字，縮小裁量空間，裁量空間由于語(yǔ)言的抽象性、模糊性而依然存在，立法機(jī)關(guān)所立之法難以精確定位并細(xì)致規(guī)范裁量權(quán)。尤其是環(huán)境立法之中，由于環(huán)境問(wèn)題的專業(yè)性、復(fù)雜性、公益性，使得環(huán)境立法中充斥著不確定法律概念，僅憑法律規(guī)范的語(yǔ)言無(wú)法正確適用。

(二) 環(huán)境行政處罰裁量司法規(guī)制消極

環(huán)境行政司法的滯后性使得其對(duì)環(huán)境行政處罰裁量規(guī)制發(fā)揮作用較為有限。環(huán)境司法對(duì)環(huán)境行政處罰裁量行為的審查態(tài)度不一，也使得司法對(duì)環(huán)境權(quán)力收縮呈現(xiàn)消極態(tài)勢(shì)。首先，環(huán)境司法對(duì)于行政權(quán)力一般是較為謙抑的態(tài)度。司法作為權(quán)力的最后一道屏障，對(duì)于環(huán)境行政處罰裁量的規(guī)制也具有滯后性。司法對(duì)行政裁量的規(guī)制，一般通過(guò)行政訴訟實(shí)現(xiàn)。但基于“不告不理”的訴訟原則，絕大多數(shù)的行政行為不會(huì)進(jìn)入到司法訴訟環(huán)節(jié)中。行政相對(duì)人基于各種因素的考量而不提起行政訴訟，亦或通過(guò)其它途徑解決行政糾紛，“法院只能對(duì)它所受理的極小部分案件加以深究”[10]，司法對(duì)于權(quán)力收縮、裁量規(guī)制范圍極其有限。即使與行政裁量相關(guān)的案件進(jìn)入司法程序，司法機(jī)關(guān)或者案件審查法官一般也會(huì)尊重行政機(jī)關(guān)判斷，不輕易對(duì)行政機(jī)關(guān)的決策予以否定，“強(qiáng)調(diào)要充分尊重行政機(jī)關(guān)的判斷，尤其是強(qiáng)調(diào)要尊重行政機(jī)關(guān)的首次性判斷權(quán)”[11]。

其次，司法具有滯后性，無(wú)法填補(bǔ)由于環(huán)境裁量權(quán)濫用造成的環(huán)境損害。司法“是一種事后控制，與行政行為不具同步性，其顯著缺陷在于不能挽回行政行為所造成的損害結(jié)果”[12]。生態(tài)(環(huán)境)損害具有不可逆性，對(duì)生態(tài)(環(huán)境)損害的修復(fù)成本遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于其預(yù)防成本，當(dāng)環(huán)境權(quán)力的行使對(duì)行政相對(duì)人的環(huán)境權(quán)益造成損害或可能造成損害后，即使通過(guò)耗時(shí)較長(zhǎng)的行政訴訟勝訴，也無(wú)法及時(shí)預(yù)防和阻止(環(huán)境)損害的發(fā)生。

最后，司法實(shí)踐對(duì)行政裁量規(guī)制功能較弱。由我國(guó)《行政訴訟法》(2017年修正)第6條可見(jiàn)，我國(guó)司法對(duì)行政行為以“合法性”為標(biāo)準(zhǔn)。在2014年《行政訴訟法》修改之前，我國(guó)司法對(duì)行政行為合理性審查，主要通過(guò)是否“濫用職權(quán)”與“顯失公正”來(lái)實(shí)現(xiàn)。經(jīng)研究，法官在司法判決中以“濫用職權(quán)”與“顯失公正”作為判案的直接證據(jù)暫不多見(jiàn)。依據(jù)鄭春燕、(2)鄭春燕梳理浙江省臺(tái)州市中級(jí)人民法院行政審判庭2004年度134份二審行政判決書(shū)，無(wú)涉及對(duì)行政行為是否構(gòu)成濫用職權(quán)的判斷；7份判決書(shū)出現(xiàn)“顯失公正”爭(zhēng)議；兩者僅占總判決數(shù)的5.22%；梳理《最高人民法院公報(bào)》上76份行政裁判文書(shū)，出現(xiàn)“濫用職權(quán)”概念判決書(shū)7份，“顯失公正”2份。參見(jiàn)鄭春燕：《“隱匿”司法審查下的行政裁量觀及其修正——以〈最高人民法院公報(bào)〉中的相關(guān)案例為樣本的分析》，載《法商研究》2013年第1期。李哲范、(3)李哲范以1991—2012年《中國(guó)審判要覽》中收錄的行政案件1189件為分析樣本，指出從1991年到1999年，涉及濫用職權(quán)的案件共45件，占總案件的3.78%；以1992—2012年《人民法院案例選》中收錄的行政案件568件為分析樣本，從1992年到1999年，涉及濫用職權(quán)的案件共3件，占總案件的0.52%。參見(jiàn)李哲范：《論行政裁量權(quán)的司法控制——〈行政訴訟法〉第5條、第54條之解讀》，載《法制與社會(huì)發(fā)展》2012年第6期。孫啟福、張建平(4)孫啟福、張建平梳理發(fā)現(xiàn)，廣州市中級(jí)人民法院2001至2004年審結(jié)的1727件行政案件中，行政機(jī)關(guān)敗訴713件，因?yàn)E用職權(quán)被撤銷具體行政行為53件，僅占敗訴案件總數(shù)的7%；重慶市第二中級(jí)人民法院2005—2009年審結(jié)的627件行政案件中，行政機(jī)關(guān)敗訴84件，沒(méi)有以濫用職權(quán)標(biāo)準(zhǔn)撤銷具體行政行為案件；參見(jiàn)孫啟福、張建平：《行政濫用職權(quán)司法審查的檢討與重構(gòu)——以法官的規(guī)避傾向?yàn)橐暯恰?，載《法律適用》2011年第3期。等行政法學(xué)者對(duì)行政案例的收集與分析，我國(guó)行政司法審判適用“濫用職權(quán)”與“顯失公正”的比例均較少，其比例均在5%以下。而2014年《行政訴訟法》修改，新增“明顯不當(dāng)”作為審查行政行為合理性的標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)周浩仁對(duì)2015年1月1日至2018年6月10日裁判文書(shū)網(wǎng)的行政訴訟裁判文書(shū)的檢索、收集與分析可見(jiàn)，涉及“明顯不當(dāng)”的裁判文書(shū)僅134個(gè)，(5)參見(jiàn)周浩仁：《“行政處罰明顯不當(dāng)”的行政訴訟研究——基于134份行政訴訟裁判文書(shū)的分析》，載《西部法學(xué)評(píng)論2019年第4期?？芍^“寥若晨星”。(6)根據(jù)2016—2019年最高人民法院工作報(bào)告，2015—2018年審結(jié)的行政訴訟案件分別為19.9萬(wàn)、22.5萬(wàn)、91.3萬(wàn)、25.1萬(wàn)，在如此豐富的行政訴訟案例中，涉及“明顯不當(dāng)”案例的僅以百為單位計(jì)算，可見(jiàn)適用“明顯不當(dāng)”對(duì)行政行為進(jìn)行審查的司法實(shí)踐之稀少。參見(jiàn)最高人民法院：《最高人民法院工作報(bào)告——2016年3月13日在第十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)第四次會(huì)議上》，載http:/ gongbao.court.gov.cn/Details/6ce239a82c31348f8856a986e9eb45.html；《最高人民法院工作報(bào)告——2017年3月12日在第十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)第五次會(huì)議上》，載http:/ gongbao.court.gov.cn/Details/9ec8c0cddd12d82ecc7cb653441b36.html；《最高人民法院工作報(bào)告——2018年3月9日在第十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)第一次會(huì)議上》，載http:/ gongbao.court.gov.cn/Details/69d3772d9e94aae3ea2af3165322a1.html；《最高人民法院工作報(bào)告——2019年3月12日在第十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)第二次會(huì)議上》，載http:/ gongbao.court.gov.cn/Details/a5a0efa5a6041f6dfec0863c84d538.html，2019年12月18日訪問(wèn)。可見(jiàn)，法院在司法審判過(guò)程中，法官極少以“濫用職權(quán)”“顯失公正”或“明顯不當(dāng)”為由對(duì)行政權(quán)力進(jìn)行司法規(guī)制。我國(guó)行政司法中，“重合法性審查、輕合理性審查司法理念盛行”“學(xué)術(shù)研究與司法實(shí)踐常出現(xiàn)相距甚遠(yuǎn)的脫節(jié)現(xiàn)象”“法官的經(jīng)濟(jì)人思維使回避濫用職權(quán)標(biāo)準(zhǔn)的適用成為便宜選擇”等因素，導(dǎo)致了司法在裁量規(guī)制中功能較弱[13]。

以環(huán)境行政處罰相關(guān)司法案例為例分析，不同法院對(duì)待環(huán)境行政處罰裁量行為態(tài)度不同。大致分為三類：一部分法官選擇尊重環(huán)境行政機(jī)關(guān)的裁量行為，不對(duì)其作出是否合理的評(píng)價(jià)。如鄭文玉、鄭國(guó)頂訴漳平市環(huán)境保護(hù)局案中，二審法院福建省龍巖市中級(jí)人民法院認(rèn)為“漳平市環(huán)境保護(hù)局責(zé)令第三人福建省青晨竹業(yè)有限公司立即停止生產(chǎn)”，“系被告漳平市環(huán)境保護(hù)局行使行政自由裁量權(quán)的范圍，司法權(quán)不能超越界限來(lái)干涉或者指導(dǎo)屬于行政裁量的內(nèi)容?！?7)福建省龍巖市中級(jí)人民法院：《鄭文玉、鄭國(guó)頂環(huán)境保護(hù)行政管理(環(huán)保)二審行政裁定書(shū)》，載http:/ wenshu.court.gov.cn/website/wenshu/181107ANFZ0BXSK4/index.html?docId=cb8a1b9d7c8945609948a89c009cc052，2019年12月20日訪問(wèn)。另一部分法官依據(jù)環(huán)境行政機(jī)關(guān)的裁量基準(zhǔn)文件對(duì)環(huán)境行政機(jī)關(guān)的裁量行為進(jìn)行審查。如奮力達(dá)五金制品有限公司訴深圳市寶安區(qū)環(huán)境保護(hù)和水務(wù)局等案(8)廣東省深圳市中級(jí)人民法院：《深圳市奮力達(dá)五金制品有限公司與深圳市寶安區(qū)環(huán)境保護(hù)和水務(wù)局、深圳市寶安區(qū)人民政府不服環(huán)境管理罰款處罰二審行政判決書(shū)》，載http:/ wenshu.court.gov.cn/website/wenshu/181107ANFZ0BXSK4/index.html?docId=595763abd3624cfcb41fdc7bfebf6391，2019年12月20日訪問(wèn)。中，二審廣東省深圳市中級(jí)人民法院認(rèn)定區(qū)環(huán)保和水務(wù)局未依據(jù)《深圳市環(huán)境行政處罰裁量權(quán)實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)》前言第9項(xiàng)規(guī)定(9)《深圳市環(huán)境行政處罰裁量權(quán)實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)》前言第9項(xiàng)規(guī)定：“違法者有下列情形之一，且未對(duì)環(huán)境造成較大影響的，可降低一個(gè)檔次處罰，符合最低處罰檔次的，按照最低檔次處罰：(1)當(dāng)事人無(wú)主觀過(guò)錯(cuò)且初次違法；(2)當(dāng)事人立即糾正違法行為，積極消除違法后果的；……”對(duì)奮力達(dá)五金制品有限公司降低量罰，“過(guò)于苛責(zé)上訴人的過(guò)錯(cuò)責(zé)任，作出過(guò)重的處罰，明顯違背了行政處罰中的比例原則?！边€有部分法官認(rèn)為環(huán)境行政機(jī)關(guān)的行政處罰裁量基準(zhǔn)不是規(guī)范性文件，不具有法律效力，進(jìn)而對(duì)環(huán)境行政機(jī)關(guān)行政處罰裁量行為進(jìn)行合法合理性審查。如長(zhǎng)勝服飾有限公司訴市環(huán)境保護(hù)局案中，東莞市第二人民法院認(rèn)為“《東莞市環(huán)境保護(hù)局行政處罰自由裁量標(biāo)準(zhǔn)》系環(huán)保局內(nèi)部作出的執(zhí)法參考”，市環(huán)保局據(jù)此作出的“指定數(shù)額的處罰不合法，并且處罰數(shù)額過(guò)高，顯失公正”(10)廣東省東莞市第二人民法院：《東莞市長(zhǎng)勝服飾有限公司與東莞市環(huán)境保護(hù)局不服環(huán)境管理罰款處罰一審行政判決書(shū)》，載http:/ wenshu.court.gov.cn/website/wenshu/181107ANFZ0BXSK4/index.html?docId=50c91bdc6151447380df33392bcd6fb4，2019年11月20日訪問(wèn)。?？梢?jiàn)，司法實(shí)踐對(duì)環(huán)境行政處罰裁量的審查莫衷一是，沒(méi)有統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，大多側(cè)重于對(duì)環(huán)境行政行為合法性的審查。理論與實(shí)踐的雙重缺陷，進(jìn)一步限制了司法對(duì)行政裁量的規(guī)制功能。

(三) 環(huán)境行政處罰裁量自我規(guī)制乏力

環(huán)境法律授權(quán)寬泛且不明晰，使得政府對(duì)環(huán)境行政處罰裁量的規(guī)制具有先天不足的缺陷。環(huán)境法律授予政府較大的環(huán)境行政權(quán)限，賦予環(huán)保行政機(jī)關(guān)較大的裁量空間。但環(huán)境法律授權(quán)不完善，授權(quán)范圍不明晰加劇了環(huán)保行政機(jī)關(guān)進(jìn)行環(huán)境行政處罰裁量時(shí)合法但不合理情形發(fā)生的可能性。例如，對(duì)于“不正常運(yùn)行防治污染設(shè)施等逃避監(jiān)管的方式超標(biāo)排污的行為”，僅依據(jù)2014年《環(huán)境保護(hù)法》第60條規(guī)定，即可責(zé)令違法者采取限制生產(chǎn)措施、停產(chǎn)整治措施，或責(zé)令其停業(yè)、關(guān)閉，還可依據(jù)第63條處以行政拘留的處罰措施。另外，還可依據(jù)各單行法的規(guī)定處以罰款處罰。而具體采取何種處罰措施，需要由環(huán)保行政機(jī)關(guān)予以裁量決定。倘若違法者出現(xiàn)多次逃避監(jiān)管方式超標(biāo)排污行為，而環(huán)保行政機(jī)關(guān)均選擇罰款處罰這類經(jīng)濟(jì)制裁措施，不僅無(wú)法及時(shí)阻止排污者的超標(biāo)排污行為，還會(huì)加重對(duì)環(huán)境的損害。在這種情形下，環(huán)境行政行為的裁量行為合法，但是否合理卻有待考證。

環(huán)境權(quán)力行使者規(guī)制意識(shí)缺失，使政府對(duì)于環(huán)境行政處罰裁量規(guī)制缺乏動(dòng)力。環(huán)境行政處罰權(quán)的行使者是行政機(jī)關(guān)工作人員，對(duì)環(huán)境行政裁量的行政規(guī)制也需通過(guò)行政機(jī)關(guān)工作人員來(lái)實(shí)現(xiàn)。然而，行政機(jī)關(guān)工作人員行使環(huán)境行政處罰權(quán)時(shí)，無(wú)法避免主觀因素的影響，對(duì)于違法行為的判斷、違法情形的分析、適用法律條款的選擇以及決定處罰類型與幅度等均需行政機(jī)關(guān)工作人員進(jìn)行主觀考量。在主觀考量時(shí)，執(zhí)法人員是否考慮了相關(guān)因素，是否考慮了不相關(guān)因素等，除了執(zhí)法者本人外，他人無(wú)法知悉。同時(shí)，行政機(jī)關(guān)工作人員對(duì)行政裁量的規(guī)制還會(huì)受到行政機(jī)關(guān)自身專業(yè)素養(yǎng)的影響。隨著新《環(huán)境保護(hù)法》的出臺(tái)與實(shí)施，為打擊環(huán)境違法行為，治理環(huán)境污染等環(huán)境問(wèn)題，環(huán)境行政執(zhí)法均從嚴(yán)進(jìn)行。為此，環(huán)境行政執(zhí)法人員在行使環(huán)境行政處罰權(quán)時(shí)，往往選擇最為嚴(yán)厲的懲處方式與懲處內(nèi)容，任意行使裁量權(quán)的情形時(shí)有發(fā)生?？梢?jiàn)，對(duì)于環(huán)境行政處罰裁量權(quán)的規(guī)制，環(huán)境行政機(jī)關(guān)工作人員從基層到中央，均將其視為可自由行使的權(quán)力，而非需要規(guī)范控制的權(quán)力。我國(guó)環(huán)保行政機(jī)關(guān)的環(huán)境行政處罰裁量規(guī)制意識(shí)缺失。

環(huán)境行政處罰裁量行政規(guī)制新的探索，仍不足以對(duì)環(huán)境行政處罰裁量形成有效規(guī)制。2019年生態(tài)環(huán)境部發(fā)布新的規(guī)范適用環(huán)境行政處罰自由裁量權(quán)的指導(dǎo)意見(jiàn)，對(duì)10年前發(fā)布的裁量規(guī)制文件(11)原環(huán)境保護(hù)部2009年發(fā)布《關(guān)于印發(fā)有關(guān)規(guī)范行使環(huán)境行政處罰自由裁量權(quán)文件的通知》環(huán)辦〔2009〕107號(hào)，出臺(tái)了《主要環(huán)境違法行為行政處罰自由裁量權(quán)細(xì)化參考指南》與《關(guān)于規(guī)范行使環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法自由裁量權(quán)的指導(dǎo)意見(jiàn)》。予以更新?？梢?jiàn)，中央試圖通過(guò)規(guī)范的環(huán)境行政處罰裁量基準(zhǔn)、規(guī)則制定過(guò)程、制度規(guī)范，指導(dǎo)地方制定環(huán)境行政處罰裁量基準(zhǔn)或規(guī)則，統(tǒng)一規(guī)制環(huán)境行政處罰裁量。然而，理論上，裁量基準(zhǔn)的制定主體問(wèn)題、效力范圍問(wèn)題、制定技術(shù)問(wèn)題，以及各地或上下級(jí)之間裁量基準(zhǔn)存在沖突如何處理等問(wèn)題尚無(wú)定論。實(shí)踐中，行政裁量基準(zhǔn)制度是否會(huì)導(dǎo)致執(zhí)法僵化也越來(lái)越受到學(xué)者與執(zhí)法者的質(zhì)疑。對(duì)于行政機(jī)關(guān)而言，制定裁量基準(zhǔn)要耗費(fèi)本已捉襟見(jiàn)肘的稀缺資源，且技術(shù)難度大；而信息公開(kāi)的要求，又會(huì)讓質(zhì)量不高的裁量基準(zhǔn)招致公眾的無(wú)情批判和奚落[14]。

由此可見(jiàn)，立法無(wú)法限縮環(huán)境行政處罰裁量的空間，司法對(duì)環(huán)境行政處罰裁量行為與裁量基準(zhǔn)持謙抑態(tài)度，僅依靠環(huán)境行政處罰裁量基準(zhǔn)或裁量規(guī)則這一行政自我規(guī)制方式，難以實(shí)現(xiàn)對(duì)空前擴(kuò)張的環(huán)境處罰裁量全面規(guī)制。在生態(tài)環(huán)境治理成為國(guó)家治理重要內(nèi)容，推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化背景下，可以從現(xiàn)代化的生態(tài)環(huán)境治理體系中探求新的，適應(yīng)當(dāng)前環(huán)境行政執(zhí)法發(fā)展的環(huán)境行政處罰裁量規(guī)制方式。

三、生態(tài)環(huán)境治理體系現(xiàn)代化框架下環(huán)境行政處罰裁量規(guī)制的發(fā)展

應(yīng)對(duì)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，傳統(tǒng)環(huán)境行政處罰裁量規(guī)制方式進(jìn)入困境。但新型生態(tài)環(huán)境治理體系的提出，與生態(tài)環(huán)境治理體系現(xiàn)代化的發(fā)展，為環(huán)境行政處罰裁量規(guī)制方式的更新提供了新的框架?！罢疄橹鲗?dǎo)、企業(yè)為主體、社會(huì)組織和公眾共同參與”的生態(tài)環(huán)境治理體系，以及生態(tài)環(huán)境治理體系現(xiàn)代化要求“明晰政府、企業(yè)、公眾等各類主體權(quán)責(zé)，暢通參與渠道，形成全社會(huì)共同推進(jìn)環(huán)境治理的良好格局”的多方共治原則，為環(huán)境行政處罰裁量規(guī)制提供了政府、企業(yè)、社會(huì)公眾三元主體的規(guī)制框架。以現(xiàn)代化生態(tài)環(huán)境治理體系為框架的環(huán)境行政處罰裁量的規(guī)制，回歸法學(xué)領(lǐng)域，結(jié)合傳統(tǒng)法學(xué)理論，可促成環(huán)境行政處罰裁量規(guī)制向自我規(guī)制、協(xié)商規(guī)制、社會(huì)規(guī)制方式的發(fā)展。

(一) 以自我拘束為基礎(chǔ)的行政自制

在政府主導(dǎo)的現(xiàn)代化生態(tài)環(huán)境治理體系之下，政府作為環(huán)境權(quán)力主體，通過(guò)其自身行為對(duì)環(huán)境行政處罰裁量進(jìn)行規(guī)制，可以最大限度地實(shí)現(xiàn)合理裁量與個(gè)案正義，也是行政自我拘束的要求。自我拘束(self-regulation)，廣義而言即指任何行政機(jī)關(guān)限制其裁量的行為；狹義上是對(duì)行政機(jī)關(guān)選擇的自我限制，特別是在行政機(jī)關(guān)并無(wú)授權(quán)之時(shí)，其自愿啟動(dòng)的對(duì)自身裁量權(quán)的限制。自我拘束強(qiáng)調(diào)行政機(jī)關(guān)在進(jìn)行自我限制時(shí)的“自愿性”。若法律明確規(guī)定行政機(jī)關(guān)須制定規(guī)則限定裁量時(shí)，行政機(jī)關(guān)的限定裁量行為不是自主、自發(fā)、自愿的，則不是自我拘束的體現(xiàn)[15]863。因此，行政裁量的自我拘束，是指行政機(jī)關(guān)自愿、自發(fā)、自主采取的自我限制行為，一般沒(méi)有法律法規(guī)、行政命令、法院判決以及其他強(qiáng)制性的要求和規(guī)定。(12)參見(jiàn)高秦偉：《論行政裁量的自我拘束》，載《當(dāng)代法學(xué)》2014年第1期。行政自我拘束并非“行政自我拘束原則”，行政自我拘束原則是“是指行政主體如果曾經(jīng)在某個(gè)案件中做出一定內(nèi)容的決定或者采取一定的措施，那么在其后的所有同類案件中，行政主體都要受前面所做出的決定或者所采取的措施的拘束，對(duì)有關(guān)行政相對(duì)人做出相同的決定或者采取相同的措施的原則”。行政自我拘束，強(qiáng)調(diào)的是在法律法規(guī)未明確規(guī)定的情況下，行政機(jī)關(guān)通過(guò)制定基準(zhǔn)、決定等規(guī)則限制裁量權(quán)。而行政自我拘束原則，強(qiáng)調(diào)的則是行政自身所制定的基準(zhǔn)、所做出的決定乃至所采取的措施，都是在以前的案件中，通過(guò)行政主體的明示或暗示的行為形式所顯示的。行政自我拘束原則是“從保護(hù)私人權(quán)利的觀點(diǎn)出發(fā)，來(lái)擴(kuò)大法院對(duì)行使行政裁量權(quán)進(jìn)行事后干預(yù)的范圍”。有關(guān)行政自我拘束原則的論述參見(jiàn)楊建順：《論行政裁量與司法審查——兼及行政自我拘束原則的理論根據(jù)》，載《法商研究》2003年第1期。

行政機(jī)關(guān)通過(guò)自我拘束，為其行政行為提供中立、客觀規(guī)則，以實(shí)現(xiàn)行政執(zhí)法的統(tǒng)一。一方面，行政機(jī)關(guān)的自我拘束為外部提供一套較為客觀的規(guī)則，以使外部，尤其是行政相對(duì)人，得以監(jiān)督行政機(jī)關(guān)的行政行為。另一方面，行政機(jī)關(guān)的自我拘束為內(nèi)部提供具有連續(xù)性的政策方案。環(huán)境行政處罰實(shí)施主要依靠行政機(jī)關(guān)工作人員，而行政機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人、責(zé)任人，行政機(jī)關(guān)工作人員處于流動(dòng)狀態(tài)，通過(guò)自我拘束，行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部規(guī)則不受其內(nèi)部工作人員變動(dòng)，尤其是負(fù)責(zé)人變動(dòng)的影響，確保行政機(jī)關(guān)政策目標(biāo)的一貫性[15]887-891。

基于自我拘束，環(huán)境行政機(jī)關(guān)自愿進(jìn)行裁量規(guī)制，更能推動(dòng)個(gè)案正義的實(shí)現(xiàn)。環(huán)境行政處罰裁量是實(shí)現(xiàn)個(gè)案正義的方式和手段。環(huán)境行政處罰方式多樣且罰款幅度大，需要根據(jù)具體案件情形決定最終的處罰方式與罰款金額。正因如此，環(huán)境行政處罰容易出現(xiàn)“同案不同罰”的不正義。如“據(jù)浙江省統(tǒng)計(jì)，2008年浙江省環(huán)境行政處罰案件平均個(gè)案罰款額為37485元，其中，有的地區(qū)平均個(gè)案罰款額高達(dá)80000余元，而有的地區(qū)平均個(gè)案罰款額只有24000余元”[16]。而環(huán)境行政處罰個(gè)案正義的實(shí)現(xiàn)，由于涉及每個(gè)案件不同的違法情形、違法主體、環(huán)境狀況、社會(huì)經(jīng)濟(jì)水平等因素，無(wú)法依靠立法抑或司法來(lái)實(shí)現(xiàn)，需要通過(guò)環(huán)境行政處罰裁量自我規(guī)制，促使個(gè)案正義的實(shí)現(xiàn)。環(huán)境行政處罰裁量由環(huán)境行政機(jī)關(guān)及其工作人員作出，他們具有豐富的執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)，對(duì)違法行為最為了解，因而也最為了解在處罰裁量過(guò)程中哪些行為需要規(guī)制、應(yīng)該如何規(guī)制?；谧晕揖惺O(shè)計(jì)的裁量規(guī)則、程序等，也最能“有效實(shí)現(xiàn)法律、法規(guī)授予行政裁量權(quán)的目的，有效地防止行政裁量權(quán)濫用”[17]。

(二) 基于協(xié)商民主的協(xié)商規(guī)制

在環(huán)境行政處罰之中，企業(yè)作為行政相對(duì)人，一般處于被動(dòng)地位，難以參與到環(huán)境行政處罰裁量之中?，F(xiàn)代化生態(tài)環(huán)境治理體系中，企業(yè)居于主體地位，也為企業(yè)作為主體參與環(huán)境行政執(zhí)法提供了契機(jī)。理論上，“協(xié)商民主”也為企業(yè)作為主體參與環(huán)境行政處罰裁量的規(guī)制提供了基礎(chǔ)。

協(xié)商民主有利于實(shí)現(xiàn)環(huán)境行政處罰裁量的個(gè)案實(shí)質(zhì)正義，為環(huán)境行政處罰裁量的規(guī)制提供協(xié)商的新思路。哈貝馬斯指出：“一個(gè)規(guī)范是顯見(jiàn)有效的，僅僅意味著它已經(jīng)被公平地論證過(guò)了；只有這個(gè)規(guī)范的公平運(yùn)用，才導(dǎo)致一個(gè)案例的有效判決?！盵18]法律賦予環(huán)境行政機(jī)關(guān)裁量空間植根于個(gè)案正義的追求。而環(huán)境行政處罰裁量以及裁量的自我規(guī)制只能確保個(gè)案程序正義的實(shí)現(xiàn)，而實(shí)質(zhì)的個(gè)案正義卻無(wú)法通過(guò)行政機(jī)關(guān)一方的行為來(lái)評(píng)判。尤其是在涉及高科技、高風(fēng)險(xiǎn)的風(fēng)險(xiǎn)行政領(lǐng)域，行政機(jī)關(guān)行政裁量權(quán)的行使與規(guī)制，均不可能通過(guò)自身來(lái)實(shí)現(xiàn)，需要尋求更為直接的民主根基，即協(xié)商民主，來(lái)實(shí)現(xiàn)行政裁量的個(gè)案實(shí)質(zhì)正義。

協(xié)商民主要求協(xié)商貫穿于環(huán)境行政處罰裁量的全過(guò)程。傳統(tǒng)行政法只是研究行政行為體系中的一個(gè)“點(diǎn)”，而未考慮行政過(guò)程的研究。行政過(guò)程研究不僅將某個(gè)行政行為分解為不同的環(huán)節(jié)和階段進(jìn)行研究，而且還研究若干前后相關(guān)聯(lián)的行政行為之間的關(guān)系，以及行政行為的主體和行政相對(duì)人彼此之間的相互作用等內(nèi)容[19]。在現(xiàn)代風(fēng)險(xiǎn)行政中，需要從行政過(guò)程論角度出發(fā)，對(duì)行政行為全過(guò)程中的風(fēng)險(xiǎn)予以考慮，才能真正實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制。一方面，企業(yè)應(yīng)當(dāng)參與環(huán)境行政處罰裁量相關(guān)政策制定的協(xié)商之中?；趨f(xié)商民主制度，協(xié)商行政規(guī)制模式可“通過(guò)直接吸納相對(duì)人參與規(guī)制政策的制定過(guò)程，借助相對(duì)人的知識(shí)，與相對(duì)人共同形成個(gè)案中行政裁量權(quán)具體運(yùn)作的條件與基準(zhǔn)，從而個(gè)別限制行政裁量權(quán)的行使，贏得行政相對(duì)人的配合，達(dá)到良性行政的目標(biāo)”[5]185。另一方面，企業(yè)應(yīng)當(dāng)參與環(huán)境行政處罰裁量過(guò)程之中。協(xié)商民主不局限于政策制定的民主性，更應(yīng)體現(xiàn)在行政執(zhí)法過(guò)程與結(jié)果的民主性。因此，企業(yè)也應(yīng)當(dāng)具有參與環(huán)境行政處罰的權(quán)利，參與決策過(guò)程，對(duì)決策結(jié)果予以協(xié)商，全面參與行政裁量過(guò)程以實(shí)現(xiàn)規(guī)制。

(三)基于行政正當(dāng)?shù)纳鐣?huì)規(guī)制

現(xiàn)代化生態(tài)環(huán)境治理體系中，社會(huì)組織與公眾廣泛參與環(huán)境治理，也為社會(huì)組織與公眾參與環(huán)境行政處罰，為環(huán)境行政處罰裁量的社會(huì)規(guī)制，提供了契機(jī)?，F(xiàn)代化生態(tài)環(huán)境治理體系的三元主體框架下，政府、企業(yè)與社會(huì)公眾三者互動(dòng)，對(duì)環(huán)境行政機(jī)關(guān)處罰裁量的制約也需要三者同時(shí)進(jìn)行。環(huán)境行政機(jī)關(guān)的自我規(guī)制是一種內(nèi)部制約機(jī)制，亦可能出現(xiàn)權(quán)力的濫用。企業(yè)對(duì)環(huán)境行政機(jī)關(guān)處罰裁量行為的制約是通過(guò)參與協(xié)商進(jìn)行的，是一種外部機(jī)制，但由于我國(guó)政企協(xié)商規(guī)則尚不完善，不能對(duì)企業(yè)參與協(xié)商提供完善的保障機(jī)制，使得企業(yè)通過(guò)協(xié)商對(duì)環(huán)境行政機(jī)關(guān)處罰裁量行為的制約存在灰色區(qū)域，這就需要社會(huì)共治中另一最重要的主體，社會(huì)公眾來(lái)填補(bǔ)制約空白，形成現(xiàn)代化生態(tài)環(huán)境治理體系之下完整的規(guī)制機(jī)制，達(dá)到彼此的平衡?，F(xiàn)代化生態(tài)環(huán)境治理體系引入社會(huì)公眾的參與，恰與行政正當(dāng)與民主行政相契合。

行政正當(dāng)原則與民主行政也為環(huán)境行政處罰裁量的社會(huì)規(guī)制提供理論基礎(chǔ)?！靶姓?dāng)原則起源于英國(guó)法中的自然正義，發(fā)達(dá)于美國(guó)法所繼承的正當(dāng)法律程序。”“行政正當(dāng)原則作為行政權(quán)力的運(yùn)行必須符合最低限度的程序公正標(biāo)準(zhǔn)，具體包括避免偏私、公平聽(tīng)證和行政公開(kāi)三項(xiàng)內(nèi)容?！盵20]社會(huì)規(guī)制的實(shí)質(zhì)是公眾權(quán)利的行使，核心是公眾參與行政處罰裁量過(guò)程，是政治民主在行政領(lǐng)域的延伸和補(bǔ)充，是實(shí)現(xiàn)行政正當(dāng)?shù)闹匾A(chǔ)。“參與是民主政治的基石，政治民主和行政民主共同構(gòu)成了現(xiàn)代民主的主要內(nèi)容，也是近代憲政制度的核心理念?！盵21]“在現(xiàn)代民主政治國(guó)家，公民權(quán)利，尤其是參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)的制度化和程序化，是公民參與行政過(guò)程和抗衡行政權(quán)力的基礎(chǔ)”。通過(guò)社會(huì)規(guī)制裁量，需要“建立和完善參與型行政的理念和制度，監(jiān)督和制約行政裁量權(quán)的正確行使”[22]。現(xiàn)代化生態(tài)環(huán)境治理體系中，社會(huì)公眾是重要主體，在環(huán)境行政處罰裁量之中對(duì)公共利益以及社會(huì)公眾關(guān)注的民主價(jià)值予以考量，是行政民主的必然要求。

在行政正當(dāng)原則要求下，環(huán)境行政處罰應(yīng)當(dāng)引入公眾參與。由社會(huì)公眾對(duì)環(huán)境行政機(jī)關(guān)的裁量行為進(jìn)行監(jiān)督，獲取由環(huán)境行政機(jī)關(guān)公開(kāi)的有關(guān)環(huán)境行政處罰信息，并參與到環(huán)境行政處罰聽(tīng)證之中，對(duì)環(huán)境行政處罰裁量進(jìn)行規(guī)制，確保處罰裁量的正當(dāng)性。環(huán)境行政處罰裁量的社會(huì)規(guī)制，是現(xiàn)代化生態(tài)環(huán)境治理體系之下設(shè)置的最后保障，以社會(huì)規(guī)制實(shí)現(xiàn)對(duì)環(huán)境行政處罰的規(guī)制，并同時(shí)實(shí)現(xiàn)對(duì)行政機(jī)關(guān)自我規(guī)制與企業(yè)協(xié)商規(guī)制的規(guī)制，確保三元規(guī)制系統(tǒng)發(fā)揮真正的規(guī)制效果。

四、 生態(tài)環(huán)境治理體系現(xiàn)代化框架下環(huán)境行政處罰裁量規(guī)制方式的更新

環(huán)境行政處罰裁量規(guī)制的實(shí)現(xiàn)依賴于相關(guān)制度的建立與更新。以生態(tài)環(huán)境治理體系現(xiàn)代化多方共治為原則的三元結(jié)構(gòu)為框架，促進(jìn)環(huán)境行政處罰裁量三元規(guī)制的實(shí)現(xiàn)，需要以行政機(jī)關(guān)、企業(yè)、社會(huì)公眾為主體分別設(shè)計(jì)相關(guān)制度，確保三元主體參與環(huán)境行政處罰，實(shí)現(xiàn)對(duì)環(huán)境行政處罰的全過(guò)程規(guī)制。以上述自我拘束、協(xié)商民主與行政正當(dāng)為理論基礎(chǔ)，以政府、企業(yè)、社會(huì)公眾為三元主體的現(xiàn)代化生態(tài)環(huán)境治理體系為框架，結(jié)合行政執(zhí)法現(xiàn)有制度與實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，推動(dòng)環(huán)境行政處罰裁量規(guī)制方式的更新。

總體而言，環(huán)境行政處罰裁量的新型規(guī)制框架，需涵蓋環(huán)境行政處罰裁量過(guò)程的始終，并向環(huán)境行政處罰開(kāi)始前與結(jié)束后延伸，形成環(huán)境行政處罰全過(guò)程的規(guī)制閉環(huán)。在生態(tài)環(huán)境治理現(xiàn)代化框架下，環(huán)境行政處罰裁量的規(guī)制須在以環(huán)境行政機(jī)關(guān)為主導(dǎo)的基礎(chǔ)上，尊重企業(yè)的主體地位，并充分吸納社會(huì)公眾的廣泛參與。具體而言，生態(tài)環(huán)境治理體系現(xiàn)代化框架下的環(huán)境行政處罰裁量規(guī)制，要通過(guò)環(huán)境行政機(jī)關(guān)的自我拘束、企業(yè)與環(huán)境行政機(jī)關(guān)的協(xié)商、社會(huì)公眾的直接參與和監(jiān)督，以嚴(yán)格的程序規(guī)范與制度設(shè)計(jì)，限制環(huán)境行政執(zhí)法人員裁量權(quán)的行使，并賦予企業(yè)與社會(huì)公眾直接參與行政處罰的權(quán)利，充分保障行政相對(duì)人的合法權(quán)限，為社會(huì)公眾直接參與環(huán)境行政處罰提供更為通暢的渠道。即以程序性與實(shí)體性的制度設(shè)計(jì)實(shí)現(xiàn)環(huán)境行政機(jī)關(guān)的自我規(guī)制，以充分的協(xié)商機(jī)制實(shí)現(xiàn)企業(yè)對(duì)環(huán)境行政處罰裁量的協(xié)商規(guī)制，再以直接與廣泛的公眾參與制度實(shí)現(xiàn)社會(huì)公眾對(duì)環(huán)境行政處罰裁量的規(guī)制，同時(shí)實(shí)現(xiàn)社會(huì)公眾對(duì)行政自我規(guī)制、企業(yè)協(xié)商規(guī)制的再次規(guī)制。(圖1)

圖1 生態(tài)環(huán)境治理體系現(xiàn)代化框架下環(huán)境行政處罰裁量規(guī)制方式

(一) 行政機(jī)關(guān)對(duì)環(huán)境行政處罰過(guò)程的自我規(guī)制方式

基于行政拘束理論，環(huán)境行政處罰裁量的自我規(guī)制，絕非環(huán)境行政機(jī)關(guān)工作人員之間的規(guī)制，更非領(lǐng)導(dǎo)對(duì)下級(jí)的控制。環(huán)境行政處罰裁量自我規(guī)制是內(nèi)發(fā)性的，是從行政機(jī)關(guān)及行政人員自身生發(fā)出來(lái)，并通過(guò)行政系統(tǒng)內(nèi)部的一系列機(jī)制來(lái)具體實(shí)現(xiàn)的。環(huán)境行政機(jī)關(guān)通過(guò)行政規(guī)則的制定與行政程序的規(guī)范對(duì)處罰裁量進(jìn)行規(guī)制，并通過(guò)環(huán)境行政機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督問(wèn)責(zé)機(jī)制對(duì)環(huán)境行政機(jī)關(guān)工作人員的裁量行為予以規(guī)制；環(huán)境行政機(jī)關(guān)工作人員以自我拘束為原則，提高自身業(yè)務(wù)與法律素質(zhì)，通過(guò)內(nèi)發(fā)性規(guī)制其環(huán)境行政處罰裁量行為，依照環(huán)境行政機(jī)關(guān)制定的規(guī)則與程序進(jìn)行環(huán)境行政處罰裁量。具體而言，現(xiàn)代化生態(tài)環(huán)境治理體系框架下的環(huán)境行政處罰裁量自我規(guī)制，是以環(huán)境行政機(jī)關(guān)為主體，以自我控制、自我約束相關(guān)的實(shí)體與程序規(guī)則為手段的規(guī)制行為。

行政機(jī)關(guān)內(nèi)部應(yīng)制定相關(guān)裁量基準(zhǔn)文件、裁量基準(zhǔn)制定的程序，并公開(kāi)相關(guān)文件。在制定相關(guān)裁量文件過(guò)程中，吸納企業(yè)與公眾的參與，聽(tīng)取其意見(jiàn)和建議，使裁量基準(zhǔn)文件易實(shí)施，真正限縮裁量空間。環(huán)境違法行為發(fā)生后，環(huán)境行政機(jī)關(guān)行使環(huán)境行政處罰權(quán)，進(jìn)行環(huán)境行政執(zhí)法活動(dòng)，享有較大裁量空間。對(duì)于環(huán)境行政處罰之中的裁量規(guī)制，行政機(jī)關(guān)內(nèi)部應(yīng)制定明確的程序規(guī)則，建立完善的執(zhí)法記錄制度、裁量審核制度以及集體審議制度。

在環(huán)境行政處罰裁量實(shí)施之后，環(huán)境行政機(jī)關(guān)仍可通過(guò)環(huán)境督查、環(huán)境監(jiān)察、環(huán)境行政復(fù)議、問(wèn)責(zé)等內(nèi)部監(jiān)督以及環(huán)境行政處罰裁量基準(zhǔn)后評(píng)估程序?qū)崿F(xiàn)環(huán)境行政處罰裁量自我規(guī)制。環(huán)境督查與環(huán)境監(jiān)察是環(huán)境行政機(jī)關(guān)主動(dòng)監(jiān)督，是環(huán)境行政監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)環(huán)境行政機(jī)關(guān)日常執(zhí)法、行使環(huán)境行政處罰裁量權(quán)的情況進(jìn)行監(jiān)督；環(huán)境復(fù)議則是環(huán)境行政機(jī)關(guān)被動(dòng)監(jiān)督，在行政相對(duì)人提起行政復(fù)議后，復(fù)議機(jī)關(guān)對(duì)裁量行為進(jìn)行審查。裁量基準(zhǔn)的后評(píng)估，能夠?qū)Σ昧炕鶞?zhǔn)的實(shí)行情況進(jìn)行全面考察，完善裁量基準(zhǔn)本身，使其更加合理化，更加符合實(shí)踐需求。

(二) 企業(yè)參與環(huán)境行政處罰過(guò)程的協(xié)商規(guī)制方式

基于民主協(xié)商，對(duì)于環(huán)境行政處罰裁量的規(guī)制需要環(huán)境行政機(jī)關(guān)與環(huán)境行政相對(duì)人在環(huán)境行政處罰裁量文件制定、實(shí)施及執(zhí)行全過(guò)程的協(xié)商。即企業(yè)通過(guò)協(xié)商制度，參與環(huán)境行政處罰事前、事中、事后的協(xié)商之中，對(duì)環(huán)境行政處罰全過(guò)程形成規(guī)制。

首先，企業(yè)的事前協(xié)商規(guī)制，即通過(guò)行政合同，設(shè)置符合每一企業(yè)實(shí)際情況的環(huán)保設(shè)施標(biāo)準(zhǔn)、排放標(biāo)準(zhǔn)等，以及違約與違法的懲處方式，激勵(lì)企業(yè)守法。以雙方協(xié)商的環(huán)境行政合同中關(guān)于違約與違法懲處的約定，對(duì)后續(xù)環(huán)境行政處罰裁量形成約束。

其次，通過(guò)企業(yè)參與環(huán)境行政處罰，對(duì)其裁量形成規(guī)制。一方面，通過(guò)說(shuō)明理由制度與聽(tīng)證制度，確保行政相對(duì)人的意見(jiàn)建議得以表達(dá)，使其參與到環(huán)境行政處罰過(guò)程之中。另一方面，通過(guò)和解制度，企業(yè)與環(huán)境行政機(jī)關(guān)在環(huán)境行政處罰之中進(jìn)行磋商，有利于在非正式場(chǎng)合與條件就環(huán)境行政處罰達(dá)成合意，減少“官企”矛盾，化解執(zhí)行難，有利于實(shí)現(xiàn)環(huán)境行政處罰的社會(huì)效益。由于經(jīng)過(guò)企業(yè)與環(huán)保機(jī)關(guān)磋商達(dá)成的合意具有行政契約的性質(zhì)，因而具有事實(shí)上的約束力。在環(huán)境行政處罰過(guò)程中，環(huán)境行政機(jī)關(guān)可以通過(guò)裁量權(quán)的行使，選擇與相對(duì)人進(jìn)行協(xié)商，就處罰措施與處罰額度等事項(xiàng)達(dá)成合意[20]。

最后，環(huán)境行政處罰決定作出后，也應(yīng)當(dāng)賦予企業(yè)一定的協(xié)商機(jī)會(huì)，與環(huán)境行政機(jī)關(guān)就環(huán)境行政處罰執(zhí)行方式與執(zhí)行時(shí)間進(jìn)行的溝通與協(xié)商，環(huán)境行政機(jī)關(guān)就企業(yè)提出的履行方式與履行期限進(jìn)行裁量。通過(guò)履行方式的協(xié)商，實(shí)現(xiàn)環(huán)境行政處罰決定的履行。

(三) 社會(huì)公眾參與和監(jiān)督環(huán)境行政處罰過(guò)程的社會(huì)規(guī)制方式

社會(huì)規(guī)制，即通過(guò)社會(huì)主體，包括公眾，包括專家、媒體、社會(huì)組織等對(duì)政府的環(huán)境行政行為進(jìn)行的監(jiān)督與限制?！吧鐣?huì)統(tǒng)制一般包括兩支重要的力量：一支是以權(quán)利抗衡權(quán)力；另一支是以輿論監(jiān)督權(quán)力?！盵22]歸納而言，其實(shí)質(zhì)仍在于以社會(huì)各個(gè)主體的權(quán)利規(guī)范和限制行政機(jī)關(guān)的權(quán)力。環(huán)境行政行為的社會(huì)規(guī)制，是通過(guò)公眾的知情權(quán)、參與權(quán)、救濟(jì)權(quán)來(lái)實(shí)現(xiàn)。

首先，社會(huì)規(guī)制以公眾知情為前提。社會(huì)公眾通過(guò)知情權(quán)，知悉了“環(huán)境行政處罰裁量”“環(huán)境行政處罰裁量基準(zhǔn)”，“環(huán)境行政機(jī)關(guān)與行政相對(duì)人就行政處罰開(kāi)展的協(xié)商過(guò)程及最終結(jié)果”等情況，實(shí)現(xiàn)了對(duì)環(huán)境行政處罰裁量及其自我規(guī)制與協(xié)商規(guī)制的監(jiān)督與限制。

其次，在環(huán)境行政處罰中引入公眾評(píng)審制度，“將公眾參與機(jī)制引入環(huán)境行政處罰的審議過(guò)程，組成公眾評(píng)審團(tuán)，以召開(kāi)案件公眾評(píng)審會(huì)的形式，對(duì)原本法律只賦予行政機(jī)關(guān)的自由裁量權(quán)進(jìn)行評(píng)議”[23]。公眾評(píng)審可由政府機(jī)構(gòu)根據(jù)一定條件向社會(huì)招聘，并建立公眾評(píng)審庫(kù)。公眾評(píng)審會(huì)每月召開(kāi)1～2次，每次會(huì)議由5名公眾評(píng)審參加。參會(huì)的公眾評(píng)審員在公眾評(píng)審庫(kù)中通過(guò)隨機(jī)抽選的方式產(chǎn)生。公眾評(píng)審員對(duì)案件材料及處罰的初步意見(jiàn)進(jìn)行公開(kāi)評(píng)議，形成公議意見(jiàn)。行政機(jī)關(guān)以該公眾意見(jiàn)作為最終行政處罰決定的重要依據(jù)[24]。公眾評(píng)審制度，吸納社會(huì)公眾真正參與環(huán)境行政處罰裁量過(guò)程之中，實(shí)現(xiàn)對(duì)環(huán)境行政處罰裁量的規(guī)制。同時(shí)，社會(huì)公眾作為監(jiān)督者和參與者，監(jiān)督行政機(jī)關(guān)環(huán)境行政處罰的程序，參與環(huán)境行政處罰過(guò)程中的聽(tīng)證與和解，對(duì)行政自制與協(xié)商規(guī)制形成規(guī)制。

最后，以社會(huì)公眾的環(huán)境救濟(jì)權(quán)兜底。一方面，社會(huì)公眾對(duì)環(huán)境行政機(jī)關(guān)的履職行為進(jìn)行監(jiān)督，若發(fā)現(xiàn)環(huán)境行政機(jī)關(guān)的裁量行為違法或不合理，可能損害公共利益，則可以依法向法院提起公益訴訟；另一方面，社會(huì)公眾對(duì)企業(yè)與環(huán)境行政機(jī)關(guān)的協(xié)商過(guò)程、協(xié)商結(jié)果等進(jìn)行監(jiān)督，若發(fā)現(xiàn)協(xié)商過(guò)程中政企“合謀”，或企業(yè)未依約行事，可以通過(guò)舉報(bào)或訴訟對(duì)其予以規(guī)制。

五、結(jié) 論

生態(tài)環(huán)境治理體系的現(xiàn)代化，為我國(guó)生態(tài)環(huán)境治理注入了政府、企業(yè)、社會(huì)公眾多方共治的新框架。隨著環(huán)境法及其單行法的修改，環(huán)境行政權(quán)限不斷擴(kuò)張，環(huán)境行政處罰裁量空間也進(jìn)一步擴(kuò)大。因此，在生態(tài)環(huán)境治理現(xiàn)代化背景下，環(huán)境行政機(jī)關(guān)出臺(tái)了新的環(huán)境行政處罰裁量基準(zhǔn)相關(guān)文件、程序規(guī)定，以內(nèi)部規(guī)則限縮自我裁量的空間，助推環(huán)境行政處罰個(gè)案正義的實(shí)現(xiàn)。然而，在環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)之下，傳統(tǒng)環(huán)境行政處罰裁量的規(guī)制方式具有一定的局限性，無(wú)法發(fā)揮真正的規(guī)制功能。而以強(qiáng)化政府主導(dǎo)作用為關(guān)鍵的現(xiàn)代化生態(tài)環(huán)境治理體系之中，還以企業(yè)主體作用為根本，以社會(huì)組織和公眾共同參與為支撐。因此，以現(xiàn)代化生態(tài)環(huán)境治理多方共治原則與三元主體框架之下，在生態(tài)環(huán)境行政機(jī)關(guān)通過(guò)環(huán)境行政處罰裁量基準(zhǔn)限縮裁量空間的同時(shí)，還可以引入企業(yè)與社會(huì)公眾兩類主體通過(guò)協(xié)商與參與的方式共同規(guī)制環(huán)境行政處罰裁量。以行政自我拘束、協(xié)商民主與行政正當(dāng)?shù)壤碚摓榛A(chǔ)，為環(huán)境行政處罰裁量規(guī)制方式的更新提供行政自制、協(xié)商規(guī)制與社會(huì)規(guī)制的新方案，以推動(dòng)最嚴(yán)厲環(huán)境法真正實(shí)現(xiàn)保護(hù)環(huán)境公益與私人合法權(quán)益的雙贏。