王守清 陳海清 蘇靖丹

PPP模式由于能夠減輕政府部門的財政負(fù)擔(dān)、發(fā)揮社會資本的專業(yè)能力、提高基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)項(xiàng)目的效率，得到了越來越廣泛的應(yīng)用。對于大中型企業(yè)特別是工程企業(yè)來說，參與PPP項(xiàng)目是企業(yè)轉(zhuǎn)型升級和可持續(xù)發(fā)展的重要機(jī)會。然而，PPP項(xiàng)目具有周期長、結(jié)構(gòu)與合同關(guān)系復(fù)雜、相關(guān)方眾多等特點(diǎn)，在項(xiàng)目合同期內(nèi)會面臨各種錯綜復(fù)雜的風(fēng)險，從而增加了項(xiàng)目管理的難度。

眾所周知，項(xiàng)目是企業(yè)發(fā)展的載體，項(xiàng)目管理是戰(zhàn)略落地、事情辦成、經(jīng)驗(yàn)復(fù)制的流程與方法論。企業(yè)選擇了正確的項(xiàng)目后，還需要合理地實(shí)施與運(yùn)營，才能發(fā)揮項(xiàng)目對企業(yè)的貢獻(xiàn)?，F(xiàn)代項(xiàng)目管理的目標(biāo)已經(jīng)從傳統(tǒng)的“范圍、進(jìn)度、成本、質(zhì)量”鐵三角逐漸向健康安全、資源節(jié)約、各方滿意，進(jìn)而向社會責(zé)任、環(huán)境協(xié)調(diào)和以人為本等方面轉(zhuǎn)變，企業(yè)實(shí)施PPP項(xiàng)目時更要注重項(xiàng)目管理。項(xiàng)目經(jīng)理是推動項(xiàng)目進(jìn)展的靈魂人物，相較于一般項(xiàng)目，PPP項(xiàng)目更需要項(xiàng)目經(jīng)理具備復(fù)合型能力，具體原因如下。

全生命周期管理

對任何項(xiàng)目的管理都必須經(jīng)過啟動、規(guī)劃、執(zhí)行、監(jiān)控與收尾五個階段，每個階段的目標(biāo)、任務(wù)和工作方法都不相同。根據(jù)2000年的《中華人民共和國招標(biāo)投標(biāo)法》及2012年的《中華人民共和國招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》、2014年11月財政部頒布的《政府和社會資本合作模式操作指南（試行）》、2015年3月施行的《中華人民共和國政府采購法實(shí)施條例》等法規(guī)政策，以及世界銀行、亞洲開發(fā)銀行等建議的PPP項(xiàng)目流程文件，PPP項(xiàng)目的一般過程包括準(zhǔn)備階段、招標(biāo)階段、融資階段和實(shí)施（含建設(shè)和運(yùn)營）階段。對社會資本而言，與一般項(xiàng)目管理的內(nèi)容相比，PPP項(xiàng)目管理還包括前期的融資和后期的運(yùn)營等環(huán)節(jié)。

此外，PPP項(xiàng)目的目標(biāo)層次也與一般項(xiàng)目不同。除了政府希望增加基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)供應(yīng)、企業(yè)希望獲得合理項(xiàng)目回報等初級目標(biāo)外，PPP項(xiàng)目還具有政府希望提高供給效率、企業(yè)希望提高市場占有份額等高層次目標(biāo)，這就要求PPP項(xiàng)目在實(shí)施中要實(shí)現(xiàn)物有所值（比傳統(tǒng)模式效率高），各參與方發(fā)揮各自優(yōu)勢，合理分擔(dān)項(xiàng)目風(fēng)險和收益，最終實(shí)現(xiàn)共贏。如何在把握項(xiàng)目整體目標(biāo)的同時合理規(guī)劃各個階段的目標(biāo)，最終實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目成功，都考驗(yàn)著項(xiàng)目經(jīng)理的復(fù)合型能力。

目前，公共管理正呈現(xiàn)從政府統(tǒng)管傳統(tǒng)模式逐步向功能性和實(shí)質(zhì)性企業(yè)化轉(zhuǎn)化的趨勢，國有企業(yè)乃至民營企業(yè)、外資企業(yè)都將成為公共項(xiàng)目的參與主體；項(xiàng)目交付模式也從單一的建設(shè)階段發(fā)包到包含“設(shè)計+建設(shè)”發(fā)包，再到包含“融資+建設(shè)+運(yùn)營”全過程發(fā)包模式。基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)項(xiàng)目的PPP應(yīng)用，既是政府管理的改革，也是大中型企業(yè)的發(fā)展路徑?？梢?，隨著國內(nèi)外建筑業(yè)市場及項(xiàng)目交付模式的變化，以“帶資”特別是基于項(xiàng)目融資的PPP模式承攬基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)、資源開發(fā)等公共項(xiàng)目的企業(yè)就更具備競爭優(yōu)勢，更能從項(xiàng)目的上游盈利，從項(xiàng)目的集成管理盈利，同時延長公司的業(yè)務(wù)期和盈利期，獲取更高水平的收益，實(shí)現(xiàn)工程管理各階段利潤的“微笑曲線”，同時應(yīng)對建筑業(yè)市場的波動和夕陽化，實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)型升級。

然而，PPP項(xiàng)目有著更高層次的目標(biāo)、更多的相關(guān)方、更復(fù)雜的合同關(guān)系、更多的環(huán)節(jié)、更長的周期、更多的不確定性等特點(diǎn)，使得對PPP項(xiàng)目的管理難度更大，風(fēng)險處理不當(dāng)造成的損失也更大，需要項(xiàng)目經(jīng)理具有全過程各階段的知識和專業(yè)能力，才能更好地把PPP項(xiàng)目實(shí)施成功。

涉及學(xué)科多

項(xiàng)目管理知識體系不僅包含一般管理知識和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)、應(yīng)用領(lǐng)域的知識和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，還特別強(qiáng)調(diào)與項(xiàng)目本身特點(diǎn)相關(guān)的知識和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，后者按《PMBOK？指南》而言，具體包括整合管理、范圍管理、進(jìn)度管理、成本管理、質(zhì)量管理、資源管理、采購管理、溝通管理、風(fēng)險管理和相關(guān)方管理；按IPMA ICB而言，則包括行為能力、技術(shù)能力和環(huán)境能力；都是復(fù)合型要求。

PPP項(xiàng)目除了要求項(xiàng)目經(jīng)理具有一般項(xiàng)目管理的各方面知識和能力，還特別強(qiáng)調(diào)項(xiàng)目各個階段和領(lǐng)域的學(xué)科知識，如財務(wù)、經(jīng)濟(jì)、管理等方面。同時，PPP項(xiàng)目所應(yīng)用的基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)領(lǐng)域，項(xiàng)目的規(guī)模、技術(shù)要求和行業(yè)特點(diǎn)與一般項(xiàng)目也有較大的差異，項(xiàng)目經(jīng)理應(yīng)對項(xiàng)目所在的行業(yè)和技術(shù)有充分的了解。PPP項(xiàng)目還涉及政府，并向公眾提供產(chǎn)品和服務(wù)，因此PPP項(xiàng)目經(jīng)理還必須懂政治和社會。

另外，PPP項(xiàng)目一般涉及資金規(guī)模大、項(xiàng)目組織結(jié)構(gòu)復(fù)雜，融資難度也相應(yīng)增加。在融資模式上，與一般項(xiàng)目不同，PPP項(xiàng)目的融資方式主要是項(xiàng)目融資（通過項(xiàng)目去融資），它是以項(xiàng)目未來的期望現(xiàn)金收入為主要還款保證的有限追索甚至無追索的一種融資方式，這個過程不僅涉及投融資領(lǐng)域的知識，還要求項(xiàng)目相關(guān)方在嚴(yán)格的法律框架下簽署各種相關(guān)合同或協(xié)議，進(jìn)行收益和風(fēng)險的合理分配，因此項(xiàng)目經(jīng)理還應(yīng)熟悉相關(guān)法規(guī)政策、合同知識。

綜上所述，PPP項(xiàng)目管理會涉及行業(yè)、技術(shù)、投融資、管理、經(jīng)濟(jì)、財務(wù)與法律等多個領(lǐng)域，不了解相關(guān)學(xué)科知識、不具備復(fù)合背景的項(xiàng)目經(jīng)理無法管控項(xiàng)目進(jìn)程，還可能造成項(xiàng)目的混亂和失敗。

相關(guān)方眾多，關(guān)系與合同復(fù)雜

PPP模式，顧名思義，是政府和社會資本之間的合作伙伴關(guān)系模式，但實(shí)際上，PPP項(xiàng)目的相關(guān)方遠(yuǎn)不止此，除了政府、社會資本外，還包括通過投融資、承發(fā)包與社會資本建立關(guān)系的各個股東、金融機(jī)構(gòu)、承包商、供貨商、咨詢公司等第三方，以及與項(xiàng)目密切相關(guān)的社會公眾。在項(xiàng)目中，各個相關(guān)方承擔(dān)著不同的角色，在進(jìn)行項(xiàng)目管理時也應(yīng)該兼顧各個相關(guān)方的利益與訴求，恰當(dāng)?shù)南嚓P(guān)方管理是項(xiàng)目管理十分重要的一環(huán)。

復(fù)雜的相關(guān)方關(guān)系、相關(guān)方之間迥異的合同類型與內(nèi)容，使得PPP項(xiàng)目的合同關(guān)系十分繁雜，再加上為了合理分擔(dān)風(fēng)險和收益，PPP項(xiàng)目的合同設(shè)置極為詳盡復(fù)雜，包括政府與由投資者組成的項(xiàng)目公司之間的PPP項(xiàng)目協(xié)議、項(xiàng)目公司內(nèi)部的資本金出資協(xié)議與股東協(xié)議、項(xiàng)目公司與債權(quán)人的貸款融資協(xié)議，項(xiàng)目公司與建造商、供貨商與運(yùn)營商等之間的分包合同，項(xiàng)目公司與保險公司/擔(dān)保公司之間的保險/擔(dān)保合同等。這些合同或者協(xié)議以項(xiàng)目公司為核心，錯綜復(fù)雜的條款與關(guān)系給項(xiàng)目管理帶來了較大難度。因此，項(xiàng)目經(jīng)理為了解并管理復(fù)雜的合同結(jié)構(gòu)與相應(yīng)的合同條款，應(yīng)有足夠的能力和手段在各個相關(guān)方之間周旋和平衡。

風(fēng)險不易管理

PPP項(xiàng)目是長期合同，風(fēng)險種類復(fù)雜多樣。

按照項(xiàng)目類別，可以將PPP項(xiàng)目風(fēng)險分為所有類別項(xiàng)目共有的風(fēng)險，如電廠項(xiàng)目風(fēng)險，交通項(xiàng)目（道路、橋梁隧道、鐵路、港口等）風(fēng)險，（供水、污水、垃圾）處理廠項(xiàng)目風(fēng)險，通信項(xiàng)目風(fēng)險等，不同類別的項(xiàng)目都有其特有的風(fēng)險。

按照風(fēng)險類別，可將PPP項(xiàng)目風(fēng)險分為政治風(fēng)險、建造風(fēng)險、運(yùn)營風(fēng)險、市場和收益風(fēng)險、財經(jīng)風(fēng)險和法律風(fēng)險等。

按照項(xiàng)目階段，可將PPP項(xiàng)目風(fēng)險分為建造階段風(fēng)險、運(yùn)營階段風(fēng)險和全階段風(fēng)險。

按照層次，可將PPP項(xiàng)目風(fēng)險劃分為公司層面、項(xiàng)目層面、行業(yè)層面和國家層面的風(fēng)險，每一個層面的風(fēng)險都包含法律、財務(wù)、管理、文化等多個方面的風(fēng)險，這其中的風(fēng)險根據(jù)是否可控制、可保險又分為可控制的風(fēng)險、不可控制的風(fēng)險、可保險的風(fēng)險、不可保險的風(fēng)險。

由此可見，PPP項(xiàng)目風(fēng)險種類繁多，要想全面合理地預(yù)測每一方面的風(fēng)險非常困難。因此，PPP項(xiàng)目經(jīng)理必須具備復(fù)合型知識背景，掌握扎實(shí)的基礎(chǔ)知識，才能夠從全局精準(zhǔn)管理風(fēng)險。

對于PPP項(xiàng)目而言，風(fēng)險管理非常重要。風(fēng)險管理主要有風(fēng)險識別、風(fēng)險分析和風(fēng)險應(yīng)對三個階段，其中風(fēng)險分析包含風(fēng)險衡量和風(fēng)險評估兩部分。對不同的風(fēng)險要用科學(xué)的方法識別風(fēng)險、評價風(fēng)險，并設(shè)計、實(shí)施有效的措施來實(shí)現(xiàn)風(fēng)險應(yīng)對。風(fēng)險應(yīng)對的策略包含風(fēng)險回避、轉(zhuǎn)移、減輕、共擔(dān)、自擔(dān)。應(yīng)對風(fēng)險可以采用合同、保險、準(zhǔn)備金等具體措施，對不同的風(fēng)險要采取不同的應(yīng)對方法。風(fēng)險應(yīng)對能否成功取決于項(xiàng)目經(jīng)理對風(fēng)險的態(tài)度、控制力和承受力。在風(fēng)險管理的過程中，項(xiàng)目經(jīng)理必須具備極高的風(fēng)險意識，重視風(fēng)險的存在，在實(shí)施過程中嚴(yán)密地把控，落實(shí)工作計劃，在成本、時間、質(zhì)量等多方面予以保證。

以產(chǎn)出和績效為導(dǎo)向

PPP項(xiàng)目在項(xiàng)目全生命周期內(nèi)以產(chǎn)出和績效為導(dǎo)向。項(xiàng)目的概念和定義階段確定項(xiàng)目目標(biāo)和相應(yīng)的績效指標(biāo)（產(chǎn)出要求），每個階段結(jié)束都要檢查是否實(shí)現(xiàn)了績效指標(biāo)，如設(shè)計階段要完善設(shè)計并保證該設(shè)計有利于實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目的績效指標(biāo)，使用階段更要評估績效。政府代表使用者監(jiān)管項(xiàng)目的績效，根據(jù)績效向企業(yè)支付，有效實(shí)現(xiàn)了將有關(guān)風(fēng)險轉(zhuǎn)移給企業(yè)。

PPP項(xiàng)目基于績效的支付主要有以下四個原則：①可用性支付（轉(zhuǎn)移完工與質(zhì)量風(fēng)險），即設(shè)施建成開始提供產(chǎn)品、服務(wù)時才支付，而且一般是特許期均布支付。②績效支付（轉(zhuǎn)移產(chǎn)出與服務(wù)水平風(fēng)險），即支付與績效掛鉤，若所提供服務(wù)達(dá)不到所要求的標(biāo)準(zhǔn)，支付將扣減，甚至罰款。③用量支付（分擔(dān)市場需求風(fēng)險），即支付與使用量掛鉤。若低于所期望的用量時，得不到全額支付；若用量多，價格應(yīng)該打折。④移交支付（應(yīng)對社會資本投機(jī)風(fēng)險），即特許權(quán)終止時的支付取決于合同中規(guī)定的有償或者無償移交、投資者有無過錯等。由此可見，在績效考核壓力下，項(xiàng)目經(jīng)理需要尋求質(zhì)量、成本、進(jìn)度三大目標(biāo)與約束之間的最優(yōu)解，這直接關(guān)系到項(xiàng)目運(yùn)行和盈利問題，只有專業(yè)、高水平的項(xiàng)目經(jīng)理才能保證項(xiàng)目的順利實(shí)施。

矩陣型組織協(xié)調(diào)難度高

對社會資本而言（對政府也類似），PPP項(xiàng)目涉及部門多，故常采用矩陣型組織模式，該模式下項(xiàng)目經(jīng)理對項(xiàng)目的結(jié)果負(fù)責(zé)，職能部門經(jīng)理負(fù)責(zé)提供和協(xié)調(diào)本項(xiàng)目所需資源，一個員工可能同時被分配到多個項(xiàng)目中，項(xiàng)目完畢后，回到自己所屬的部門。

矩陣型組織充分利用了企業(yè)資源，減少了人力資源的浪費(fèi)。項(xiàng)目團(tuán)隊(duì)的責(zé)權(quán)利比較對等，有雙重或多重匯報機(jī)制。存在資源沖突問題時，需要項(xiàng)目經(jīng)理和職能經(jīng)理進(jìn)行經(jīng)常性的協(xié)調(diào)和溝通。根據(jù)企業(yè)或行業(yè)的不同，可以采取不同控制等級的弱矩陣、均衡矩陣和強(qiáng)矩陣形式。矩陣型組織覆蓋了多個職能部門，成員具備不同的知識背景，將不同類別的人員組成一個緊密團(tuán)結(jié)的高效團(tuán)隊(duì)是一項(xiàng)挑戰(zhàn)。具備復(fù)合型知識背景有利于項(xiàng)目經(jīng)理對各項(xiàng)矛盾合理化解，提高團(tuán)隊(duì)的凝聚力，更好地完成工作任務(wù)。

全新的知識體系

PPP模式是近三十年才發(fā)展起來的一種新興模式，但發(fā)展非常迅速。同時，由于PPP模式的復(fù)雜性和各國體制的不同，導(dǎo)致了PPP的國際經(jīng)驗(yàn)難以在一個國家直接應(yīng)用，一個PPP項(xiàng)目的經(jīng)驗(yàn)難以在另一個特別是另一類項(xiàng)目中直接應(yīng)用，而學(xué)校還缺乏相應(yīng)的課程設(shè)置和對人才的培養(yǎng)，于是產(chǎn)生了對PPP知識的迫切需求。此外，PPP項(xiàng)目的長期合同期內(nèi)相關(guān)政策與法律、金融市場與工具、項(xiàng)目相關(guān)技術(shù)與工藝等的變化，以及多種相關(guān)學(xué)科的不斷發(fā)展，促使PPP知識需要保持更新。

以上三個方面的需求共同催生了全新的PPP知識體系（PPPBoK）。PPP項(xiàng)目經(jīng)理只有對PPP知識體系進(jìn)行系統(tǒng)學(xué)習(xí)，不斷總結(jié)、交流和提高，才能為成功的項(xiàng)目管理打下堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

結(jié)語

PPP項(xiàng)目涉及面廣、合同時間長、不確定性大、參與方多，又是新興模式，PPP項(xiàng)目管理是最復(fù)雜的項(xiàng)目管理，迫切需要對工程與技術(shù)、經(jīng)濟(jì)與管理、金融與財稅、法律與政策等多方面知識都了解的復(fù)合型項(xiàng)目經(jīng)理。鑒于目前我國高層次復(fù)合型人才急缺，因此對于PPP項(xiàng)目經(jīng)理而言，在職教育、終身學(xué)習(xí)和能力培養(yǎng)非常重要，不僅要培養(yǎng)自學(xué)、應(yīng)用和創(chuàng)新知識的能力，還要培養(yǎng)發(fā)現(xiàn)、分析和解決問題的能力。只有具備扎實(shí)的基礎(chǔ)知識和優(yōu)秀的領(lǐng)導(dǎo)能力，項(xiàng)目經(jīng)理才能成功應(yīng)對復(fù)雜PPP項(xiàng)目中的各項(xiàng)挑戰(zhàn)，保證項(xiàng)目順利實(shí)施。P