中國城市生活垃圾分類管理研究

摘 要：中國長期粗放式的城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式，城市生活垃圾的總量和產(chǎn)量正呈逐年上漲的趨勢，全國三分之二的大中型城市面臨著垃圾圍城的尷尬局面。在城市生活垃圾處置方面，中國主要采用以填埋技術(shù)為主，焚燒和堆肥技術(shù)為輔的垃圾處理模式。占用大量稀缺城市土地的同時(shí)，易導(dǎo)致垃圾滲濾液滲漏污染地下水系統(tǒng)，危急城市生態(tài)系統(tǒng)。城市生活垃圾分類倡議由來已久，但限于城市生活垃圾分類政策難點(diǎn)以及管理難點(diǎn)，執(zhí)行效果不佳。轉(zhuǎn)變垃圾分類管理思路，通過源頭治理、分類治理、技術(shù)治理、治理模式創(chuàng)新以及可回收垃圾再利用機(jī)制的有效結(jié)合，對于緩和與解決城市生活垃圾分類問題具有直接現(xiàn)實(shí)意義。

關(guān)鍵詞：生活垃圾;垃圾分類;管理難點(diǎn)

中圖分類號：TB 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：Adoi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2020.11.102

1 我國當(dāng)前城市生活垃圾問題現(xiàn)狀

隨著我國經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，以及人民生活水平和生活質(zhì)量的大幅提高，我國正處于一個(gè)高生產(chǎn)、高消耗的階段。伴隨著物流產(chǎn)業(yè)和外賣產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，城市生活垃圾的種類和數(shù)量日趨嚴(yán)峻化和復(fù)雜化，我國的城市生態(tài)壓力正與日俱增。正確處理經(jīng)濟(jì)與環(huán)境的關(guān)系，以實(shí)現(xiàn)社會和經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。根據(jù)中國生態(tài)環(huán)境部最新更新的《2018年全國大、中城市固體廢物污染環(huán)境防治年報(bào)》顯示，2018年全國生活垃圾產(chǎn)量為20194.4萬噸（如圖1所示），并且呈逐年上漲趨勢。在202個(gè)主要大、中城市中，生活垃圾產(chǎn)量最大的是北京市，其次為上海、廣州、深圳和成都。前十位城市產(chǎn)生的生活垃圾總量高達(dá)5685.8萬噸，占全部發(fā)布城市總產(chǎn)量的28.2%。并且有三分之二的城市處于“垃圾圍城”的尷尬局面。由于長期受制于垃圾處置技術(shù)的滯后以及經(jīng)濟(jì)效益的考量，我國長期使用填埋法式的垃圾處理模式，占用大量稀缺土地資源的同時(shí)，也造成了城市生活垃圾的二次污染。轉(zhuǎn)變城市生活垃圾處理模式與方法，對我國的經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型、社會生活以及可持續(xù)發(fā)展都具有重要意義。

2 城市生活垃圾分類管理難點(diǎn)——基于“史密斯過程模型”分析

（1）理想化的政策——即垃圾分類管理政策的合理性和可行性。垃圾分類管理的推進(jìn)工作由來已久，但基于種種原因，并沒有持續(xù)推進(jìn)。近年來，垃圾圍城的視覺危機(jī)感沖擊著社會對于可持續(xù)發(fā)展觀的思考。從1996年北京西城區(qū)的垃圾分類嘗試到2019年垃圾分類工作在全國46個(gè)大中城市的全面鋪開，垃圾分類管理政策的合理性得到不斷地完善。但垃圾分類工作從政策制定-輿論宣導(dǎo)-政策執(zhí)行的各個(gè)環(huán)節(jié)受到復(fù)雜的社會因素所影響。從經(jīng)濟(jì)角度分析，我國正處于并將長期處于發(fā)展中國家行列，粗放型到集約型發(fā)展模式的轉(zhuǎn)變需要高昂的經(jīng)濟(jì)成本作為支撐;從意識角度分析，城市垃圾分類的核心是居民垃圾分類意識的培育，垃圾分類意識作為一種意識形態(tài)，其培育是件長期工作。因此受多方面因素的影響，導(dǎo)致垃圾分類政策執(zhí)行的可行性大打折扣。從執(zhí)行角度分析，政策本身具有較高的合理性，但執(zhí)行模式和執(zhí)行監(jiān)管體系具有一定的現(xiàn)實(shí)難度，例如限塑令和有償使用塑料制品政策的執(zhí)行，在大中城市以及大中型購物場所效果顯著，但在區(qū)縣小城市以及中小型零售店，塑料制品的限用以及有償使用塑料袋的執(zhí)行效果甚微。

（2）執(zhí)行機(jī)關(guān)——即垃圾分類管理中具體負(fù)責(zé)政策執(zhí)行的機(jī)構(gòu)。一方面，在當(dāng)前的46個(gè)垃圾分類試點(diǎn)大中城市中，垃圾分類管理工作的推動主體是市-區(qū)（市）縣-鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）三級人民政府。在這個(gè)過程中，政府負(fù)責(zé)了從垃圾分類宣傳-垃圾分類管理-垃圾回收的全部環(huán)節(jié)，社會和市場缺乏活力和積極性。并且政府對垃圾違規(guī)丟棄的管理方式是相對較為單一的處罰模式，無法充分調(diào)動城市居民的積極性和危機(jī)意識。而在具體的政策執(zhí)行環(huán)節(jié)，政府需要大量依托街道和社區(qū)人員，但是街道和社區(qū)專職工作人員的缺失，造成政策執(zhí)行的失真，形成簡單粗暴的“罰款模式”，垃圾分類工作變成了城市居民與垃圾分類工作人員的“多智斗勇”，長久以往形成惡性循環(huán)。另一方面，懲罰性的罰款制度作為垃圾分類管理的輔助性功能，執(zhí)行中依舊存在合法性障礙。在垃圾分類的政策執(zhí)行過程中，基層監(jiān)督主體以街道辦工作人員、居委會以及物業(yè)為主體，其并不具有執(zhí)法權(quán)。同時(shí)，罰款金的收集上繳亦缺乏相應(yīng)的監(jiān)督機(jī)制，易產(chǎn)生“人治思維”，合法性問題必然受到城市居民的詬病。

（3）目標(biāo)群體——即垃圾分類政策的受眾。作為城市垃圾分類管理工作的受眾——城市居民，具有基數(shù)大、人員結(jié)構(gòu)復(fù)雜、區(qū)域特色明顯的特征。存在著許多制約垃圾分類管理工作推進(jìn)的障礙，例如文化素質(zhì)水平參差不齊、生活方式的“不拘小節(jié)”、常住民與流動人口交錯(cuò)聚居以及城市垃圾種類上的差異等，都給垃圾分類意識的普及以及管理工作的推進(jìn)造成深刻影響。

（4）環(huán)境因素——即與垃圾分類政策相關(guān)聯(lián)的一系列因素，如經(jīng)濟(jì)環(huán)境、文化環(huán)境和歷史環(huán)境等。一方面，經(jīng)過幾十年的改革開放，我國的經(jīng)濟(jì)水平以及城市化進(jìn)程不斷刷新“中國紀(jì)錄”。但與之并行的是我國長期的粗放式經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式，發(fā)展模式和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型需要政策支持，更需要的時(shí)間的積淀。另一方面，我國深遠(yuǎn)的歷史文化背景下，在農(nóng)村地區(qū)滋生培育了濃厚的“鄉(xiāng)土文化”，但農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的相對滯后，導(dǎo)致鄉(xiāng)土文化并沒有得到相適應(yīng)的發(fā)展。許多傳統(tǒng)的生活方式和生活文化也阻礙了垃圾分類意識的傳播。例如秸稈焚燒、生活垃圾直接填埋等現(xiàn)象。

3 對城市生活垃圾分類管理問題的思考

3.1 源頭治理

目前我國在垃圾治理工作中的主要方式是“事后管理模式”——垃圾分類。這樣的垃圾治理模式難以從根本上解決我國垃圾產(chǎn)量高、垃圾處理難的問題。一方面，投資大、建設(shè)周期長、占用大量公共事業(yè)經(jīng)費(fèi);另一方面，也容易對環(huán)境產(chǎn)生二次污染，造成不可逆的生態(tài)環(huán)境破壞。因此需要轉(zhuǎn)變垃圾治理模式，由“事后管理模式”轉(zhuǎn)變?yōu)椤笆虑昂褪轮泄芾砟Ｊ健?。從源頭上減少生活垃圾的產(chǎn)生，大力倡導(dǎo)包裝簡化、減少塑料袋使用，杜絕無償包裝袋使用。

3.2 分類治理

第一，垃圾分類管理的核心依舊是“人”本身，推動城市居民環(huán)保意識和可循環(huán)意識的培育。通過借鑒歐美日等國家的垃圾分類治理歷史，可以看到垃圾分類治理非一日之功，城市居民垃圾分類意識的培育需要循序漸進(jìn)，不可冒進(jìn)。同時(shí)，我國各個(gè)地區(qū)居民的文化素質(zhì)具有較大的差異性，需要政府和市場相輔相成，推動垃圾分類知識的普及，真正做到“自愿分類，懂的分類”。同時(shí)，垃圾分類管理政策的實(shí)施效果與實(shí)施舉措密不可分，傳統(tǒng)的文字式和語言式宣傳模式民眾的接受度較低，通過圖片式等通俗易懂的方式，將垃圾的種類進(jìn)行明確標(biāo)注，更有利于垃圾分類意識和知識的普及。

第二，借鑒歐美日垃圾分類管理模式，建立垃圾回收收費(fèi)體系，對垃圾袋實(shí)行有價(jià)購買，對垃圾分類采取“戶籍管理”。通過垃圾投放APP系統(tǒng)，真正實(shí)現(xiàn)“一戶一貼碼”模式，居民在投放家庭垃圾時(shí)，將貼碼貼置于垃圾袋上，垃圾站在進(jìn)行回收處理后，對符合垃圾分類管理標(biāo)準(zhǔn)的家庭，通過APP進(jìn)行垃圾袋退稅獎(jiǎng)勵(lì)。

第三，在城市各區(qū)域投放可回收垃圾自動回收機(jī)。通過自動回收機(jī)，城市居民可將塑料瓶、紙殼等可回收垃圾進(jìn)行自助式回收處理，并得到一定的回收金補(bǔ)償，有利于居民垃圾分類意識地培育工作，提高居民垃圾分類熱情和積極性。

3.3 技術(shù)治理

一方面，加快垃圾處理技術(shù)的更新?lián)Q代。我國當(dāng)前的垃圾處置方式依舊以填埋式為主，焚燒式為輔。隨著我國土地資源和資源稀缺性等問題的暴露，傳統(tǒng)的垃圾處置辦法已不合時(shí)宜。同時(shí)，我國現(xiàn)有的垃圾焚燒技術(shù)具有滯后性，易造成有害物質(zhì)排放的二次污染。例如通過飛灰熔融焚燒技術(shù)以及“三明治”式垃圾填埋技術(shù)的創(chuàng)新，將垃圾處置二次污染的可能性降到最低。

另一方面，充分利用物聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的時(shí)效性。傳統(tǒng)的人力監(jiān)督和檢查的模式，具有一定的主觀性和時(shí)時(shí)滯性，物聯(lián)網(wǎng)技術(shù)具有人力所不具備的高效性、準(zhǔn)確性、時(shí)效性特征。通過物聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，實(shí)現(xiàn)對定點(diǎn)垃圾分類的實(shí)時(shí)監(jiān)測。降低人力成本、優(yōu)化監(jiān)督體系、實(shí)現(xiàn)城市垃圾運(yùn)輸一體化。

3.4 治理模式創(chuàng)新

一方面，將市場機(jī)制引入到垃圾分類治理工作中來。通過政府購買的方式，聘請第三方機(jī)構(gòu)來對垃圾分類工作進(jìn)行檢查和監(jiān)督，制定標(biāo)準(zhǔn)化的垃圾分類指標(biāo)，并對不符合垃圾分類要求的進(jìn)行公示和整改，以提高政府治理效率、節(jié)省人力成本。同時(shí)，對考核的數(shù)據(jù)進(jìn)行定期摸查和統(tǒng)計(jì)，對不符合實(shí)情的指標(biāo)進(jìn)行改良，并將考核數(shù)據(jù)進(jìn)行有效轉(zhuǎn)化，推動政府制定和改革垃圾分類政策。另一方面，創(chuàng)新垃圾焚燒廠建造模式。長期以來，城市垃圾處理屬于城市公共事業(yè)，基本由政府兜底進(jìn)行投資撥款，造成政府財(cái)政資金困難，市場缺乏創(chuàng)新動力和創(chuàng)新機(jī)制。通過PPP等模式，引入市場資金進(jìn)入垃圾處理領(lǐng)域，有利于企業(yè)進(jìn)行技術(shù)創(chuàng)新，提高垃圾處理效率、減少有害物質(zhì)的排放。

3.5 可回收垃圾再利用機(jī)制

我國在可二次回收利用物資回收領(lǐng)域依舊以私人流動收購為主要形式，具有規(guī)模小、效率差和回收率低的特點(diǎn)。一方面，大量的可重復(fù)利用物資與城市垃圾混雜在一起，既造成資源的浪費(fèi)，又加劇了城市垃圾處理的難度;另一方面，由于私人流動收購的“小本經(jīng)營”特點(diǎn)，存在著只收購高回收價(jià)值物品的現(xiàn)象，例如電視、冰箱以及空調(diào)等，低價(jià)值物品則被排除在回收物的范圍之外。城市生活垃圾中包含著塑料、玻璃、木材、紙張以及金屬等大量的可回收物資，建立完善的可回收垃圾回收機(jī)制的核心在于有償且高效的回收。這就需要打破傳統(tǒng)的小型、流動式的私人回收式，建立起廣泛分布、回收流程標(biāo)準(zhǔn)化以及回收價(jià)格標(biāo)準(zhǔn)化的城市可回收垃圾回收點(diǎn)，提高回收效率和城市居民參與積極性。

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作者簡介：張思洋（1994-），男，四川眉山人，西南民族大學(xué)在讀研究生，研究方向：社會組織管理。