王垚

[摘要]新中國成立70年來，邊疆地區(qū)區(qū)域政策大致經(jīng)歷了生產(chǎn)力均衡布局、服務(wù)沿海優(yōu)先發(fā)展、重視邊疆地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展和全面建設(shè)邊疆地區(qū)四個階段的演變。但從絕對發(fā)展水平來看，邊疆地區(qū)與其他地區(qū)尤其是東部地區(qū)之間的發(fā)展差距依然較大，改革開放以來的“中國奇跡”并未顯著扭轉(zhuǎn)邊疆地區(qū)與其他地區(qū)發(fā)展差距較大的趨勢。而經(jīng)濟發(fā)展水平落后、人口流失和生態(tài)環(huán)境脆弱又成為當前邊疆地區(qū)實現(xiàn)“跨越式”發(fā)展面臨的主要挑戰(zhàn)。文章作者認為，未來邊疆地區(qū)應(yīng)積極抓住區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的政策機遇，通過積極參與國內(nèi)區(qū)域協(xié)作與分工、走綠色發(fā)展的新型工業(yè)化道路、以城市集群建設(shè)為核心增長極、全面擴大沿邊開放來實現(xiàn)經(jīng)濟的騰飛。

[關(guān)鍵詞] 邊疆地區(qū);經(jīng)濟發(fā)展;政策演變

[中圖分類號] D633 [文獻標識碼]A ??[文章編號]1673-0461（2020）03-0012-09

一、引 言

改革開放以來，我國經(jīng)歷了飛速的發(fā)展，被稱為“中國奇跡”（林毅夫和姚洋，2009）。與迅速發(fā)展的東部沿海地區(qū)相比，邊疆地區(qū)①的發(fā)展相對緩慢，區(qū)域差距不斷擴大。為促進區(qū)域之間協(xié)調(diào)發(fā)展、縮小區(qū)域發(fā)展差距，中央政府先后制定和實施了一系列區(qū)域政策，并于“十一五”期間形成了西部開發(fā)、東北振興、中部崛起和東部率先發(fā)展的區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略。

區(qū)域政策是中央政府為促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、優(yōu)化空間布局結(jié)構(gòu)、提高資源空間配置效率的重要途徑和手段（魏后凱，2011）。從區(qū)域政策的演變來看，邊疆地區(qū)在區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展中的重要性被逐漸提升。針對邊疆地區(qū)的區(qū)域政策從建國初期的國防需要，到20世紀90年代初的增加財政撥款和對口支援，再到20世紀初的大規(guī)模交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和2013年提出的“一帶一路”倡議，都充分反映了邊疆地區(qū)重要性的變化。邊疆地區(qū)是一個特殊區(qū)域：一方面，支援落后地區(qū)的區(qū)域政策基本涵蓋了邊疆地區(qū);另一方面，邊疆地區(qū)除了自身發(fā)展經(jīng)濟，脫貧致富外，還肩負著祖國邊疆安全的歷史重任。因此，黨的十九大報告中明確提出“加快邊疆發(fā)展，確保邊疆鞏固、邊境安全”。本文通過對新中國成立70年來中國政府針對邊疆地區(qū)實施的區(qū)域政策進行梳理和總結(jié)的基礎(chǔ)上，提出當前邊疆地區(qū)發(fā)展面臨的主要挑戰(zhàn)，為“十四五”期間中國邊疆區(qū)域政策的制定提供可借鑒參考，以促進中國發(fā)展成果更多更公平地惠及邊疆地區(qū)居民，實現(xiàn)共同富裕。

二、邊疆地區(qū)區(qū)域政策階段特征及其演變

一些學(xué)者對區(qū)域政策的演變進行了整理（李華香、李澍，2017;李仙，2017;付曉東等，2019），但是這些研究主要著眼于全國層面。本文著重分析針對邊疆地區(qū)的區(qū)域政策演變歷程，并依據(jù)其政策特征劃分為以下四個階段。

（一）1953—1979年：生產(chǎn)力均衡布局階段

新中國成立以后，由于小農(nóng)經(jīng)濟在國民經(jīng)濟中占有相當大的比重，為了鞏固國防、發(fā)展經(jīng)濟和滿足居民生活需要，工業(yè)尤其是重工業(yè)成為中國經(jīng)濟建設(shè)的核心內(nèi)容。新中國成立初期，中國工業(yè)布局主要集中于沿海地區(qū)，基于國防和均衡地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的角度出發(fā)，避免生產(chǎn)力布局過度集中，1953—1979年期間中央政府運用行政和政策手段一方面將有遷移條件的企業(yè)向內(nèi)地轉(zhuǎn)移，另一方面在邊疆地區(qū)新布局了一批工業(yè)基地，在一定程度上緩解了區(qū)域經(jīng)濟不平衡的狀況。

“一五”（1953—1957年）期間，中央政府著重對東北工業(yè)基地進行改建和擴建，同時新建了西北地區(qū)工業(yè)基地，并積極為西南新工業(yè)基地建設(shè)創(chuàng)造條件?！岸濉保?958—1962年）期間，工業(yè)布局的重心仍是內(nèi)地，而沿海地區(qū)工業(yè)發(fā)展定位為適應(yīng)經(jīng)濟增長和支援內(nèi)地建設(shè)。這時期，邊疆地區(qū)建設(shè)重點圍繞能源、鋼鐵、化工等重工業(yè)領(lǐng)域。例如，東北和內(nèi)蒙古地區(qū)重點發(fā)展鋼鐵工業(yè)，西南地區(qū)發(fā)展以鋼鐵、水電站建設(shè)為主，新疆地區(qū)主要進行石油和有色金屬工業(yè)建設(shè)?！叭濉保?966—1970年）和“四五”（1971—1975年）期間，國家投資重點于“三線建設(shè)”?！拔逦濉保?976—1985年）時期，中央政府將全國劃分為六大經(jīng)濟協(xié)作區(qū)，即華北、東北、華東、中南、西南和西北，其中東北、西南和西北三個地區(qū)主要涉及邊疆地區(qū)。根據(jù)該計劃，東北地區(qū)發(fā)展定位是燃料、動力、原材料和加工工業(yè)門類比較齊全、協(xié)調(diào)配套的大型重工業(yè)區(qū)，西北地區(qū)要形成一個以國防工業(yè)、機械工業(yè)為中心的工業(yè)體系，而西南地區(qū)則是較為強大的戰(zhàn)略后方基地。除此之外，為了配合工業(yè)發(fā)展需要各種原材料的運輸，這時期中央政府也在邊疆地區(qū)進行了大規(guī)模交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。“一五”計劃期間，鐵路方面，重點建設(shè)蘭新、寶成、內(nèi)蒙古包頭到甘肅蘭州、內(nèi)蒙古集寧到二連線、廣西省黎塘到廣東省湛江的鐵路;在公路方面，主要是改建甘肅河口到青海西寧公路、新建甘肅中堡到郎木寺公路、新建康藏公路西康馬尼崗果到西藏拉薩段、改建云南楊林到會澤（礦山場）公路、修建青藏公路等?！岸濉睍r期則建成蘭州到新疆、包頭到蘭州、蘭州到柴達木等鐵路干線以及為工礦、林業(yè)服務(wù)的鐵路支線。

綜上所述，建國初期的生產(chǎn)力布局主要出于國防以及國家戰(zhàn)略安全的需要，未考慮與產(chǎn)業(yè)發(fā)展密切相關(guān)的要素稟賦和市場需求，生產(chǎn)力布局過于分散難以形成聚集經(jīng)濟，制約了沿海地區(qū)經(jīng)濟的發(fā)展，但邊疆地區(qū)獲得了極大的發(fā)展機遇，縮小了邊疆地區(qū)與沿海地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展差距。根據(jù)圖1，1953—1979年邊疆地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展呈現(xiàn)兩個特點：一是實際人均GDP與其他地區(qū)差距較小，處于較低水平;二是實際人均GDP增長率波動大，與其他地區(qū)的增長率平均值基本持平。因此，在這個階段，邊疆地區(qū)與其他地區(qū)基本處于發(fā)展協(xié)調(diào)的狀態(tài)。

（二）1979—1990年：服務(wù)沿海地區(qū)優(yōu)先發(fā)展階段

改革開放以后，中國外部環(huán)境發(fā)生改變，和平與發(fā)展取代對抗與沖突，經(jīng)濟增長成為國家首要任務(wù)。為實現(xiàn)經(jīng)濟快速增長，這一時期的生產(chǎn)力布局開始追求效率優(yōu)先，東部沿海地區(qū)成為建設(shè)重點，區(qū)域均衡發(fā)展模式開始向東部沿海地區(qū)傾斜模式進行轉(zhuǎn)變。為順利實現(xiàn)區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略轉(zhuǎn)變，鄧小平同時提出“兩個大局”思想：一個“大局”是東部沿海地區(qū)率先發(fā)展，中西部地區(qū)要顧全這個“大局”;另一個“大局”是20世紀末全國達到小康水平時，東部地區(qū)拿出更多力量幫助中西部地區(qū)加快發(fā)展，東部沿海地區(qū)也要服從這個“大局”。

為促進東部沿海地區(qū)加快發(fā)展，1979年中央政府決定在深圳、珠海、汕頭和廈門試辦特區(qū)，讓東部沿海地區(qū)成為改革開放的前沿，這一時期邊疆地區(qū)發(fā)展以支持東部產(chǎn)業(yè)發(fā)展需要為中心。例如，“六五”（1980—1985年）期間，為了滿足沿海地區(qū)工業(yè)發(fā)展的原材料需求，邊疆地區(qū)大力發(fā)展石油工業(yè)，重點進行了東北松遼盆地、內(nèi)蒙古二連盆地和新疆準噶爾盆地的勘探;“七五”（1986—1990年）時期，則提出要進一步加速東部沿海地帶發(fā)展，把能源、原材料建設(shè)的重點放到中部，并積極做好進一步開發(fā)西部地區(qū)的準備，這一時期在邊疆地區(qū)完成了云南魯布革水電站、新疆塔里木油田的建設(shè)。

綜合以上分析，這一時期邊疆地區(qū)主要是作為東部沿海地區(qū)的原材料和能源基地，重點發(fā)展農(nóng)業(yè)和資源開采業(yè)，為東部沿海地區(qū)提供穩(wěn)定和低價的原材料，農(nóng)產(chǎn)品和礦產(chǎn)資源價格一定程度上存在扭曲，嚴重低于市場價格，導(dǎo)致了邊疆與其他地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展差距逐漸擴大。圖 1中，1979—2000年，邊疆地區(qū)人均GDP增長速度開始落后其他地區(qū)。此外，邊疆地區(qū)在人均固定資產(chǎn)方面與其他區(qū)域也逐漸擴大（如圖 2所示）。

（三）1991—2000年：重視邊疆地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展階段

隨著改革開放以來東部沿海地區(qū)獲得了優(yōu)先發(fā)展的機遇，造成沿海與內(nèi)地之間經(jīng)濟發(fā)展差距迅速擴大，區(qū)域之間發(fā)展已經(jīng)嚴重不協(xié)調(diào)，在一定程度上已經(jīng)影響到了總體經(jīng)濟的長期穩(wěn)定增長，引起了中央政府的高度關(guān)注。為縮小區(qū)域差距，從“八五”計劃開始，中央政府開始陸續(xù)出臺相關(guān)區(qū)域政策促進落后地區(qū)發(fā)展。“八五”計劃（1991—1995年）提出，要正確處理發(fā)揮地區(qū)優(yōu)勢與全國統(tǒng)籌規(guī)劃、沿海與內(nèi)地、經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)與較不發(fā)達地區(qū)之間的關(guān)系，促進地區(qū)經(jīng)濟朝著合理分工、各展其長、優(yōu)勢互補、協(xié)調(diào)發(fā)展的方向前進。“九五”計劃（1996—2000年）提出地區(qū)經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展，促進符合地區(qū)特色的經(jīng)濟和經(jīng)濟布局合理化。

這一時期，為縮小邊疆與其他地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展差距，中央政府也出臺了一些促進邊疆地區(qū)發(fā)展的政策，主要包括以下五個方面。一是加強能源、原材料工業(yè)建設(shè)和農(nóng)牧業(yè)的開發(fā)，例如支持黑龍江、吉林、新疆等地區(qū)的糧棉生產(chǎn)基地建設(shè)和當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展，理順資源性產(chǎn)品價格，增強邊疆地區(qū)自我發(fā)展能力。二是加大對邊疆地區(qū)項目投入力度、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和扶貧開發(fā)力度，發(fā)放“支援不發(fā)達地區(qū)發(fā)展資金”和提供低息貼息貸款。這一時期，邊疆地區(qū)固定資產(chǎn)投入與其他地區(qū)的差距開始收窄（如圖 2所示）。三是開始實施規(guī)范的中央財政轉(zhuǎn)移支付制度，逐步增加對邊疆地區(qū)的財政支持。四是促進邊疆地區(qū)與周邊國家開展邊境貿(mào)易，發(fā)展外向型經(jīng)濟。20世紀90年代以后，中國開放戰(zhàn)略開始由沿海向沿邊、沿江和內(nèi)陸城市延伸，邊境貿(mào)易逐漸發(fā)展起來，滿洲里、丹東、綏芬河和琿春等邊境城市得到發(fā)展機遇。五是隨著東部沿海地區(qū)經(jīng)濟實力增強，國家開始組織中央各部門、社會各界和東部沿海各地區(qū)以多種形式支援相對貧困地區(qū)。例如，對新疆、西藏等地區(qū)開展對口支援。

（四）2001年至今：全面建設(shè)邊疆地區(qū)階段

這一時期，區(qū)域發(fā)展總體進入相對均衡階段，但是東快西慢格局仍然未變（安樹偉，2015），邊疆地區(qū)與其他地區(qū)發(fā)展差距依然不斷擴大（見圖 1）。為進一步促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，“十五”（2001—2005年）期間開始加快中西部地區(qū)發(fā)展，中央政府將區(qū)域發(fā)展推進次序調(diào)整為西部、中部和東部。“十一五”（2006—2010年）提出區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略，即西部大開發(fā)、東北振興、中部崛起和東部率先，將東北地區(qū)獨立納入?yún)^(qū)域政策框架?！笆濉保?011—2015年）在提出實施區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略的基礎(chǔ)上，又提出了主體功能區(qū)戰(zhàn)略?！笆濉保?016—2020年）提出以區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略為基礎(chǔ)，以“一帶一路”建設(shè)、京津冀協(xié)同發(fā)展、長江經(jīng)濟帶發(fā)展為引領(lǐng)，形成沿海沿江沿線經(jīng)濟帶為主的縱向橫向經(jīng)濟軸帶，塑造要素有序自由流動、主體功能約束有效、基本公共服務(wù)均等、資源環(huán)境可承載的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新格局，區(qū)域政策總體框架不斷完善。

“十五”至“十三五”時期是區(qū)域總體發(fā)展戰(zhàn)略形成和完善的時期，邊疆地區(qū)也作為“老少邊窮”特殊區(qū)域范圍而納入國家區(qū)域政策總體框架之中?？傮w來看，這一時期的邊疆政策具有以下特點。

一是政策差別化更加明顯?！拔鞑看箝_發(fā)”戰(zhàn)略，涉及12個省、自治區(qū)、直轄市③，覆蓋了大部分陸地邊疆地區(qū)。2019年3月19日，中央政府在《關(guān)于新時代推進西部大開發(fā)形成新格局的指導(dǎo)意見》提出，西部大開發(fā)要形成新格局，重點包括生態(tài)環(huán)境保護、提高對外開放和外向型經(jīng)濟發(fā)展水平和推動高質(zhì)量發(fā)展。為振興東北邊疆地區(qū)，中央政府則先后出臺了《關(guān)于全面振興東北地區(qū)等老工業(yè)基地的若干意見》《東北地區(qū)振興規(guī)劃》等文件，提出東北地區(qū)要依靠改革開放激發(fā)市場活力，推動經(jīng)濟結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級培育新的競爭優(yōu)勢，集聚各類人才，實現(xiàn)振興。

二是將區(qū)域政策與國土空間利用結(jié)合。黨的十七大報告提出“完善區(qū)域政策，調(diào)整經(jīng)濟布局，形成主體功能區(qū)”，將區(qū)域政策與國土空間利用結(jié)合。根據(jù)《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》：在城市化戰(zhàn)略格局中，邊疆地區(qū)城市化發(fā)展方向主要分布在重點開發(fā)的區(qū)域性城市群，農(nóng)業(yè)和生態(tài)戰(zhàn)略中基本涉及了邊疆所有地區(qū)（具體如表1所示），與其他區(qū)域相比限制及禁止開發(fā)面積占比相對較大?！秶倚滦统擎?zhèn)化規(guī)劃（2014—2020年）》明確指出，邊疆地區(qū)需要在嚴格保護生態(tài)環(huán)境的基礎(chǔ)上培育城市群、聚集產(chǎn)業(yè)和人口。

三是加強邊疆地區(qū)對外開放。“十二五”（2011—2015年）提出為邊疆沿邊地區(qū)制定和實行特殊開放政策，加強邊疆地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施與周邊國家互聯(lián)互通，發(fā)展面向周邊的特色外向型產(chǎn)業(yè)群和產(chǎn)業(yè)基地，把黑龍江、吉林、遼寧、內(nèi)蒙古建成向東北亞開放的重要樞紐，把新疆建成向西開放的重要基地，把廣西建成與東盟合作的新高地，把云南建成向西南開放的重要橋頭堡。同時，在邊疆地區(qū)建設(shè)了一批重點口岸、邊境城市、邊境（跨境）經(jīng)濟合作區(qū)和重點開發(fā)開放試驗區(qū)。而在“十三五”（2016—2020年）時期提出的“一帶一路”倡議中，在推動中蒙俄、中國-中亞-西亞、中國-中南半島、新亞歐大陸橋、中巴、孟中印緬等國際經(jīng)濟合作走廊建設(shè)領(lǐng)域，為邊疆地區(qū)發(fā)展帶來了新的機遇。

四是完善邊疆與其他區(qū)域合作機制。為進一步促進邊疆地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展，這一時期在完善區(qū)域合作機制的基礎(chǔ)上，提出了互助機制和扶持機制，同時又進一步完善了對口支援制度、健全生態(tài)保護補償、資源開發(fā)補償?shù)群退ネ水a(chǎn)業(yè)援助機制等區(qū)際利益平衡機制，進一步向邊疆地區(qū)進行傾斜。除此之外，在《2019年新型城鎮(zhèn)化建設(shè)重點任務(wù)》中提出“強化邊境城市穩(wěn)邊戍邊作用，推動公共資源傾斜性配置和對口支援”，邊境城市納入新型城鎮(zhèn)化建設(shè)重點任務(wù)之中將為邊疆地區(qū)發(fā)展帶來一定的政策紅利。

總體來看，這一時期是邊疆地區(qū)自改革開放以來獲得政策“紅利”最多的時期，是邊疆地區(qū)獲得全面發(fā)展的機遇期。在中央政府政策大力支持下，邊疆地區(qū)人均固定資產(chǎn)投資額由2000—2014年逐漸追平其他地區(qū)到2008—2015年開始超過其他地區(qū)（見圖 2 REF_Ref21203765＼h＼*MERGEFORMAT ），對口支援等扶持政策有助于邊疆地區(qū)新經(jīng)濟、新動能培育發(fā)展（范恒山，2019），交通等大型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)也有效促進了邊疆地區(qū)的經(jīng)濟增長（劉生龍和胡鞍鋼，2010），邊疆經(jīng)濟發(fā)展邁入新階段。

三、當前邊疆地區(qū)發(fā)展面臨的主要挑戰(zhàn)

根據(jù)本文第二部分的分析，新中國成立以來中國邊疆地區(qū)區(qū)域政策經(jīng)歷了生產(chǎn)力均衡布局、服務(wù)沿海地區(qū)、重新重視邊疆地區(qū)和全面建設(shè)邊疆地區(qū)四個階段的演變，邊疆地區(qū)也經(jīng)歷了被國家區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略“重視——忽視——再重視”的過程。但由于開放以來東部沿海地區(qū)率先發(fā)展累積了較大的發(fā)展優(yōu)勢，從絕對發(fā)展水平來看，邊疆地區(qū)與其他地區(qū)尤其是東部地區(qū)之間的發(fā)展差距依然較大，經(jīng)濟發(fā)展水平滯后、人口流失和生態(tài)環(huán)境脆弱成為當前邊疆地區(qū)發(fā)展面臨的主要挑戰(zhàn)。

（一）經(jīng)濟發(fā)展水平滯后

盡管從“八五”時期，中央政府就已經(jīng)開始重視邊疆地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展，但由于改革開放以來起步較晚以及自然條件較差、市場機制不完善、人才等生產(chǎn)要素稀缺等原因，從人均GDP來看邊疆地區(qū)與其他地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展絕對差距越來越大且未有縮小的跡象（見圖1）。

此外，從全國層面來看，邊疆地區(qū)與其他區(qū)域之間的發(fā)展差距拉大是造成中國區(qū)域之間經(jīng)濟發(fā)展差距較大的主要原因。在區(qū)域經(jīng)濟學(xué)中，反映多個區(qū)域差距變化的指標有離差、標準差、變異系數(shù)和Gini系數(shù)，本文選取目前學(xué)者較多使用的Gini系數(shù)來分析邊疆地區(qū)對全國區(qū)域發(fā)展差距變化的影響。具體計算公式如下：

根據(jù)1949—2018年中國區(qū)域Gini系數(shù)及其分解我們可以發(fā)現(xiàn)（見圖3），整體來看，盡管中國區(qū)域Gini系數(shù)波動較大，但總體呈下降趨勢。1953年中國區(qū)域差距的Gini系數(shù)為0319，在生產(chǎn)力均衡布局戰(zhàn)略影響下，1961年降至0279;而改革開放后，在沿海優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略影響下中國區(qū)域Gini系數(shù)在2003年到達最高0322，隨后在區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的實施下，Gini系數(shù)開始下降，至2018年達到0225。從區(qū)域Gini系數(shù)的分解來看，組內(nèi)差異相對較為平穩(wěn)，而殘差重疊部分呈下降趨勢，僅有組間差距呈上升趨勢。根據(jù)本文的設(shè)定，組間差距表示邊疆地區(qū)與其他地區(qū)之間的發(fā)展差距。計算結(jié)果表明，邊疆地區(qū)與其他地區(qū)之間的發(fā)展差距始終在拉大，除此之外，邊疆地區(qū)與其他地區(qū)之間的發(fā)展差距對區(qū)域差距Gini系數(shù)的貢獻也由1953年的4%上升到2018年的35%。

綜上所述，盡管全國層面區(qū)域之間的差距呈現(xiàn)下降趨勢，但是邊疆地區(qū)在區(qū)域差距中的貢獻卻在不斷增加，當前對邊疆地區(qū)的政策扶持并未顯著扭轉(zhuǎn)邊疆與其他地區(qū)發(fā)展差距不斷擴大的趨勢。

（二）人口流失嚴重

人口是經(jīng)濟增長重要動力來源（年猛，2019），也是最基本的生產(chǎn)要素。隨著城市化進程和一些大城市集聚功能優(yōu)勢顯著，一些經(jīng)濟發(fā)展相對落后的中小城市開始呈現(xiàn)人口減少的“城市收縮”現(xiàn)象。而對于發(fā)展水平相對落后的邊疆地區(qū)來說，城市人口流失現(xiàn)象更加嚴重。根據(jù)表2所示2007—2017年期間中國地級以上城市市轄區(qū)人口變動及收縮情況，發(fā)現(xiàn)，這期間有46個地級城市產(chǎn)生人口流失的“收縮”現(xiàn)象，而其中有26個城市來自陸地邊疆地區(qū)，占據(jù)收縮城市數(shù)量達一半以上。

從邊疆地區(qū)具體發(fā)生人口流失現(xiàn)象的城市來看（見表3），筆者認為邊疆地區(qū)城市收縮的原因可以歸結(jié)以下四種。一是資源枯竭造成人口流失。以自然資源開采為支柱產(chǎn)業(yè)的城市，會因為資源枯竭導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)衰退，就業(yè)崗位消失，城市發(fā)展無法維繼。在東北邊疆地區(qū)，過去以森林、煤炭和石油等傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)為主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的城市，隨著資源減少或枯竭而面臨著嚴重的人口流出，如鶴崗、雞西、雙鴨山、七臺河、伊春、大慶和阜新等城市。二是產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型緩慢難以適應(yīng)市場變化。這類以重工業(yè)為主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的城市為主，隨著中國經(jīng)濟步入“新常態(tài)”，傳統(tǒng)重工業(yè)出現(xiàn)嚴重的產(chǎn)能過剩，一些城市由于產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型緩慢無法適應(yīng)市場變化而面臨產(chǎn)業(yè)嚴重衰退、企業(yè)破產(chǎn)現(xiàn)象，從而造成大量產(chǎn)業(yè)工人失業(yè)和人口流失，如鞍山、本溪和撫順等城市。三是地理位置偏遠。區(qū)位是影響一個城市經(jīng)濟發(fā)展的重要因素，地理位置偏遠、遠離主要市場往往會導(dǎo)致城市發(fā)展水平滯后，從而間接造成人口流失，如齊齊哈爾和呼倫貝爾等城市。四是大城市的“虹吸效應(yīng)”。與大城市相比，中小城市在吸引人口等要素資源方面往往處于劣勢地位，與大城市距離過近往往會造成這些中小城市人口等資源流失，這就是大城市產(chǎn)生的“虹吸效應(yīng)”所致，例如巴彥淖爾等城市就屬于此類型。

（三）生態(tài)環(huán)境約束較大

根據(jù)《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》，邊疆地區(qū)由于生態(tài)環(huán)境較為脆弱，大部分區(qū)域被劃分為限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)，而重點開發(fā)地區(qū)僅有哈長、北部灣、蘭州-西寧、呼包鄂榆、天山北坡和滇中城市群區(qū)域⑤，可供大力開發(fā)面積相對較少在一定程度上限制邊疆地區(qū)未來的經(jīng)濟發(fā)展。此外，《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020年）》也強調(diào)了“邊疆地區(qū)的城鎮(zhèn)化需要在嚴格保護生態(tài)環(huán)境的基礎(chǔ)上培育城市群、聚集產(chǎn)業(yè)和人口”，表明未來邊疆地區(qū)的發(fā)展將會在嚴格的生態(tài)環(huán)境約束下進行。但是與全國平均水平相比，邊疆大部分地區(qū)正處于工業(yè)化的初級階段，由于自身經(jīng)濟實力限制很難吸引到低排放的環(huán)境友好型企業(yè)，這就面臨環(huán)境污染與經(jīng)濟增長的兩難抉擇之中?？傮w來看，邊疆地區(qū)要發(fā)展很難突破當前生態(tài)環(huán)境的約束，這就需要中央政府進行干預(yù)，通過中央補貼的方式來吸引環(huán)境友好型企業(yè)參與邊疆建設(shè)則是較為可行的方案。

四、邊疆地區(qū)未來發(fā)展的對策建議

2019年是區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的又一起點，區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展將向著均衡化與非均衡并存、區(qū)域繁榮融合與化解風(fēng)險同行、以發(fā)展速度換取發(fā)展質(zhì)量和不斷優(yōu)化區(qū)域空間結(jié)構(gòu)的新的發(fā)展階段（孫久文和夏添，2019）。同時，未來中國區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展將會是歷史上最好的時期（陳耀，2017），邊疆地區(qū)應(yīng)當抓住區(qū)域協(xié)同發(fā)展的機遇，加快實現(xiàn)跨域式經(jīng)濟發(fā)展。

第一，積極參與國內(nèi)區(qū)域協(xié)作與分工。邊疆地區(qū)參與國內(nèi)區(qū)域協(xié)作主要包括以下兩個方面：一是積極參與區(qū)域分工，在充分利用本地區(qū)優(yōu)勢條件和生態(tài)環(huán)境保護的約束下的情形下，承接發(fā)達地區(qū)的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移;二是充分利用對口支援，向發(fā)達地區(qū)學(xué)習(xí)管理經(jīng)驗、經(jīng)濟發(fā)展思路，通過發(fā)達地區(qū)援助的項目促進當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展。

第二，走綠色發(fā)展道路，在保護好生態(tài)環(huán)境的前提下發(fā)展經(jīng)濟。邊疆地區(qū)的發(fā)展應(yīng)當走綠色可持續(xù)發(fā)展道路，推進高環(huán)境標準、科技含量高的新型工業(yè)化進程。對于資源枯竭型城市，須加快轉(zhuǎn)變發(fā)展方式，去除對資源的依賴。對于產(chǎn)業(yè)衰退型城市，應(yīng)加快技術(shù)創(chuàng)新、產(chǎn)業(yè)升級和轉(zhuǎn)型。同時，應(yīng)利用良好的生態(tài)環(huán)境，發(fā)展綠色生態(tài)農(nóng)業(yè)和旅游業(yè)，提升農(nóng)產(chǎn)品的生態(tài)附加值，促進旅游經(jīng)濟的發(fā)展，將生態(tài)環(huán)境紅利轉(zhuǎn)換為經(jīng)濟增長的動力。

第三，加快推進城市群建設(shè)。城市群是中國未來經(jīng)濟發(fā)展的核心增長極，基于邊疆地區(qū)人口稀少、可供大力開發(fā)國土面積相對較少的現(xiàn)狀，應(yīng)按照當前國家城市群發(fā)展戰(zhàn)略布局，重點推進哈長、呼包鄂榆、蘭西、遼中南、天山北坡和滇中等城市群建設(shè)，依托城市群之間的分工合作，建設(shè)有地方特色的產(chǎn)業(yè)鏈，形成產(chǎn)業(yè)集群，以城市群的方式培育增長極，促進就業(yè)和經(jīng)濟發(fā)展，進而起到促進邊疆經(jīng)濟發(fā)展，縮小區(qū)域差距的目的。

第四，擴大沿邊開放，積極參與國際區(qū)域合作。邊疆地區(qū)應(yīng)利用地理位置優(yōu)勢，進一步擴大沿邊開放，發(fā)展外向型經(jīng)濟。一方面，邊疆地區(qū)應(yīng)積極參與國家“一帶一路”倡議建設(shè)，打造沿邊全面開放的格局;另一方面，邊疆地區(qū)利用沿邊開放的口岸優(yōu)勢，積極與內(nèi)地尤其是沿海地區(qū)加強貿(mào)易合作，大力發(fā)展轉(zhuǎn)口貿(mào)易，以促進邊疆地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展。

[注 釋]

①本文研究的邊疆地區(qū)是指陸地邊疆區(qū)域，包括遼寧省（與朝鮮接壤）、吉林?。ㄅc朝鮮、俄羅斯接壤）、黑龍江省（與俄羅斯接壤）、內(nèi)蒙古自治區(qū)（與俄羅斯、蒙古國接壤）、新疆維吾爾自治區(qū)（與哈薩克斯坦、吉爾吉斯斯坦、塔吉克斯坦、阿富汗、巴基斯坦、印度接壤）、西藏自治區(qū)（與印度、尼泊爾、不丹、緬甸接壤）、云南?。ㄅc緬甸、老撾、越南接壤）、廣西壯族自治區(qū)（與越南接壤）。

②由于1949—1973年各省的固定資產(chǎn)投資缺失值過多，因此本文選取1974年之后的數(shù)據(jù)進行說明。

③西部大開發(fā)的范圍包括12個省、自治區(qū)、直轄市（加上湖北省恩施、湖南省湘西、吉林省延邊州）：四川省、陜西省、甘肅省、青海省、云南省、貴州省、重慶市、廣西壯族自治區(qū)、內(nèi)蒙古自治區(qū)、寧夏回族自治區(qū)、新疆維吾爾自治區(qū)、西藏自治區(qū)、恩施土家族苗族自治州、湘西土家族苗族自治州、延邊朝鮮族自治州。

④在每個樣本收入為所在組的平均收入情形下計算。

⑤其中哈長、呼包鄂榆、天山北坡和滇中城市群為邊疆城市群，城市群全部位于邊疆地區(qū)。

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收稿日期： 2019-10-10

網(wǎng)絡(luò)出版網(wǎng)址： http：//kns.cnki.net/kcms/detail/13.1356.F.20191127.1825.002.html 網(wǎng)絡(luò)出版時間：2019-11-28 08：34：04

基金項目： 國家社會科學(xué)基金青年項目《戶籍制度改革與中國城市規(guī)模體系優(yōu)化研究》（17CJL023）的階段性研究成果。

作者簡介： 王垚（1985—），女，經(jīng)濟學(xué)博士，中國社會科學(xué)院中國邊疆研究所副研究員，研究方向為區(qū)域經(jīng)濟學(xué)。

70 Years of China′s Borderland Economy：

Policy Evolution and Development Challenge

Wang Yao

（Institute of Chinese Borderland Studies， Chinese Academy of Social Sciences，Beijing 100732，China）

Abstract：

Since the founding of the People′s Republic of China 70 years ago， the regional policies of border areas have experienced four stages： balanced distribution of productive forces， priority to coastal development， emphasis on economic development in border areas and comprehensive construction of border areas However， in terms of development levels， the development gap between the border areas and other regions， especially the eastern region， is still large Since the reform and opening up， [DK1]"China′s miracle" has not significantly reversed this development trend between the border areas and other regions The backward level of economic development， population loss and fragile ecological environment have become the main challenges preventing the current border areas from achieving [DK1]"revolutionary" development This paper holds that， in the future， border areas should actively seize the opportunities provided by the policy of coordinated regional development and develop its economy by actively participating in the domestic regional cooperation and division of labor， taking the new industrialized road of green development， taking the construction of city clusters as the core growth pole， and comprehensively expanding the opening up along the frontier

Key words：? frontier areas; economic development; policy evolution

（責(zé)任編輯：張積慧）