盤活存量資金的思考與對(duì)策研究

李蕓

摘要：2014年12月，國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步做好盤活財(cái)政存量資金工作的通知》（國辦發(fā)[2014]70號(hào)）首次將盤活財(cái)政存量資金工作從財(cái)政層面提升到政府層面。盤活存量成為了各級(jí)財(cái)政部門的重點(diǎn)工作之一。2019年以來，我國全面落實(shí)減稅降費(fèi)政策，各地財(cái)政收入增速降低，而財(cái)政支出需求不斷加大，收支矛盾突出。盤活財(cái)政存量資金，對(duì)緩解地方財(cái)政壓力、不斷提高財(cái)政資金效益有著重要意義。筆者結(jié)合實(shí)際工作，通過對(duì)財(cái)政存量資金主要構(gòu)成和形成原因進(jìn)行深入分析，從而提出如何盤活財(cái)政存量資金的建議和措施。

關(guān)鍵詞：存量資金;財(cái)政;形成原因;途徑

一、財(cái)政存量資金的主要構(gòu)成

財(cái)政存量資金指的是存留在財(cái)政賬戶上未按照財(cái)政預(yù)算執(zhí)行沉淀下來的資金[1]。從2018年財(cái)政決算數(shù)據(jù)來看，財(cái)政存量資金來源主要構(gòu)成有：一是部門預(yù)算結(jié)轉(zhuǎn)資金;二是各部門賬戶待支付結(jié)存資金;三是預(yù)算結(jié)余資金;四是預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金和預(yù)算周轉(zhuǎn)金。

（一）部門預(yù)算結(jié)轉(zhuǎn)資金。部門預(yù)算結(jié)轉(zhuǎn)資金指的是按照總預(yù)算會(huì)計(jì)權(quán)責(zé)發(fā)生制列支的要求，預(yù)算部門當(dāng)年未支出的預(yù)算資金需結(jié)轉(zhuǎn)下一年度支付的款項(xiàng)。近年來，部分地區(qū)結(jié)轉(zhuǎn)資金出現(xiàn)連年上升的趨勢，該部分資金在財(cái)政一般公共預(yù)算支出所占比例也越來越大，也從側(cè)面反映出預(yù)算編制不科學(xué)、預(yù)算執(zhí)行率低的問題，部門存在“重預(yù)算、輕支出”的現(xiàn)象。

（二）各部門賬戶待支付結(jié)存資金。隨著國庫集中支付制度的不斷深入，該部分存量資金越來越少。但是，部分地區(qū)也存在國庫集中支付改革不到位的情況，加之上級(jí)對(duì)支出進(jìn)度考核的硬性指標(biāo)要求，存在“以撥代支”的現(xiàn)象，造成了資金滯留在部門，難以發(fā)揮資金使用效益。

（三）預(yù)算結(jié)余資金。該部分存量資金主要是一般公共預(yù)算和政府性基金結(jié)轉(zhuǎn)下年結(jié)余，是存量資金的重要構(gòu)成部分。

（四）預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金和預(yù)算周轉(zhuǎn)金。按照《預(yù)算法》的要求，為了建立跨年度預(yù)算平衡機(jī)制和調(diào)劑預(yù)算年度內(nèi)季節(jié)性收支差額，財(cái)政部門可以設(shè)置預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金和預(yù)算周轉(zhuǎn)金，但是未經(jīng)同級(jí)人民代表大會(huì)的批準(zhǔn)，該兩項(xiàng)資金不允許隨意動(dòng)用。

二、財(cái)政存量資金的形成原因分析

近年來，財(cái)政存量資金規(guī)模居高不下，沉淀較多，分析其形成原因主要包括以下幾個(gè)方面：

（一）專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金結(jié)存規(guī)模較大。一是專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的下達(dá)缺乏必要的可行性研究，時(shí)間上往往集中在后半年甚至是年底下達(dá)，有的甚至12月31日才下達(dá)到基層，資金使用部門無法形成實(shí)際支出;二是部分專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金運(yùn)作不規(guī)范，沒有建立科學(xué)的項(xiàng)目評(píng)審和決策制度，上級(jí)存在切塊下達(dá)資金的情況，沒有具體到項(xiàng)目，資金留在部門賬戶無法支出。

（二）預(yù)算支出進(jìn)度緩慢，不能及時(shí)形成實(shí)際支出。主要原因是部門預(yù)算編制不夠細(xì)化，個(gè)別部門單位申報(bào)預(yù)算時(shí)，部分專項(xiàng)資金缺乏科學(xué)合理的事前論證，且缺乏績效評(píng)價(jià)和問責(zé)機(jī)制等，導(dǎo)致當(dāng)年預(yù)算安排的項(xiàng)目支出，年底達(dá)不到付款條件，資金無法撥付，形成存量。

（三）國庫集中支付改革不徹底，部分財(cái)政存量資金滯留在預(yù)算單位或財(cái)政專戶。首先是部分預(yù)算資金通過實(shí)撥的方式撥付預(yù)算單位或財(cái)政專戶，導(dǎo)致預(yù)算資金撥付到預(yù)算單位或財(cái)政專戶后沒有及時(shí)支出而形成財(cái)政存量資金。

三、存量資金盤活途徑

（一）補(bǔ)充預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金。一般公共預(yù)算結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金第二年仍未支出的，全部補(bǔ)充預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金;政府性基金結(jié)轉(zhuǎn)資金規(guī)模較大的（不超過該項(xiàng)基金當(dāng)年收入的30%），調(diào)入一般公共預(yù)算，補(bǔ)充預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金。

（二）交回上級(jí)財(cái)政部門。結(jié)轉(zhuǎn)資金的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金，尚未分配到地方和部門并結(jié)轉(zhuǎn)兩年以上的，由下級(jí)財(cái)政交回上級(jí)財(cái)政部門統(tǒng)籌使用。

（三）同級(jí)財(cái)政收回。部門預(yù)算結(jié)余資金及結(jié)轉(zhuǎn)兩年以上資金，由同級(jí)財(cái)政收回統(tǒng)籌使用。

（四）加快結(jié)轉(zhuǎn)資金支出。對(duì)于按原用途繼續(xù)使用的結(jié)轉(zhuǎn)資金，應(yīng)盡快撥付使用，以發(fā)揮資金使用效益;對(duì)于不需按原用途使用的資金，應(yīng)收回財(cái)政部門統(tǒng)籌用于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展亟須資金支持的重點(diǎn)領(lǐng)域。

四、盤活存量資金存在的困難和問題

（一）基層資金不足。由于部分地區(qū)財(cái)政收支矛盾較大，采取了暫付款解決項(xiàng)目資金不足的問題，歷史形成的暫付款清理核銷難度較大，清理存量資金現(xiàn)金流壓力較大，存量資金無法真正盤活。

（二）預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金規(guī)模過大。按照規(guī)定，預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金在編制年度預(yù)算調(diào)入后的規(guī)模一般不超過當(dāng)年本級(jí)一般公共預(yù)算支出總額（含對(duì)下級(jí)轉(zhuǎn)移支付）5%。但由于受當(dāng)前經(jīng)濟(jì)形勢影響，地方缺乏有效的投資支出，使預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金成為“盤活”的重要途徑，造成其規(guī)模超過5%，在一定程度上影響了資金效益的發(fā)揮，形成資金的“二次沉淀”。

（三）相關(guān)制度有待完善。目前上級(jí)關(guān)于存量資金的范圍、處理要求、管理機(jī)制等有待進(jìn)一步健全，預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金及預(yù)算周轉(zhuǎn)金的管理細(xì)則有待完善，工作中存在一定的隨意性和盲目性。如存量資金收回再使用的程序是否需要編入預(yù)算經(jīng)同級(jí)人民代表大會(huì)審批后方可執(zhí)行沒有統(tǒng)一的規(guī)范。如果經(jīng)同級(jí)人民代表大會(huì)批準(zhǔn)后方可使用，存量資金就不能及時(shí)被盤活，再次形成沉淀。相反，如果存量資金失去預(yù)算的約束，難免會(huì)產(chǎn)生隨意使用的現(xiàn)象。

（四）賬務(wù)核算未進(jìn)行規(guī)范統(tǒng)一。由于缺乏規(guī)范統(tǒng)一的文件指導(dǎo)，總預(yù)算會(huì)計(jì)對(duì)于存量資金的賬務(wù)處理方式主要有兩種方式。一是收回存量資金是沖減當(dāng)年支出。這種處理方式符合財(cái)政部2015年5月18日印發(fā)的《關(guān)于收回財(cái)政存量資金預(yù)算會(huì)計(jì)處理有關(guān)問題的通知》（財(cái)預(yù)[2015]81號(hào)）文件的規(guī)定，但是由于沖減支出的方式會(huì)造成被沖減科目的執(zhí)行數(shù)與上年同期和年初預(yù)算不可比的現(xiàn)象，地方財(cái)政部門采用該方式核算比較謹(jǐn)慎。二是收回和再安排存量資金均通過往來科目核算，這種處理方式不影響當(dāng)年支出數(shù)據(jù)，但是存量資金的賬務(wù)處理卻游離于預(yù)算之外，資金的使用失去了預(yù)算的約束，存在一定的風(fēng)險(xiǎn)。因此，總預(yù)算會(huì)計(jì)對(duì)存量資金的收回及使用的處理方式一直存在爭議。

五、盤活財(cái)政存量資金的幾點(diǎn)建議

（一）強(qiáng)化責(zé)任主體，提高盤活存量資金的責(zé)任意識(shí)。目前正處于破解盤活財(cái)政存量資金難題的重要階段。近年來，各級(jí)財(cái)政部門對(duì)于盤活財(cái)政存量資金、清理和規(guī)范財(cái)政專戶、深化國庫集中支付制度改革、消化暫付款、加快預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度等方面出臺(tái)了一系列文件、辦法，收到了一定的效果，但各級(jí)財(cái)政部門存量資金的規(guī)模仍然比較大。各級(jí)財(cái)政部門在積極盤活存量資金的同時(shí)，也要帶動(dòng)政府其他部門樹立主體責(zé)任意識(shí)，多方配合，讓存量資金動(dòng)起來，并從基層單位防止產(chǎn)生新的存量資金。

（二）科學(xué)編制預(yù)算，加強(qiáng)預(yù)算績效管理。一是進(jìn)一步細(xì)化項(xiàng)目預(yù)算編制，將預(yù)算細(xì)化到具體單位和具體項(xiàng)目，并做好項(xiàng)目的可行性論證，否則一律不予安排預(yù)算。二是推進(jìn)跨年預(yù)算項(xiàng)目按“4：4：2”的付款比例跨年安排，按項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)度，科學(xué)制定項(xiàng)目資金使用計(jì)劃。三是年初預(yù)算的編制要結(jié)合一年年度資金結(jié)余，做好部門結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金與預(yù)算安排銜接工作[2]。四是加強(qiáng)預(yù)算績效管理，加快建成全過程的預(yù)算績效管理體系，形成規(guī)范的督促和指導(dǎo)機(jī)制，進(jìn)一步推進(jìn)地方政府部門預(yù)算績效前置，改進(jìn)績效評(píng)估方式，提高績效管理水平，加大績效評(píng)價(jià)成果的應(yīng)用，評(píng)估結(jié)果與下年度預(yù)算安排掛鉤，提高預(yù)算科學(xué)性和準(zhǔn)確性。

（三）加快預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度，減少資金沉淀。各級(jí)財(cái)政應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)部門預(yù)算執(zhí)行情況的日常監(jiān)督，落實(shí)部門主體責(zé)任，督導(dǎo)各部門加快預(yù)算執(zhí)行，減少資金滯留。各級(jí)財(cái)政部門著眼長遠(yuǎn)，注重加強(qiáng)制度規(guī)范，對(duì)當(dāng)年確定不能執(zhí)行的項(xiàng)目，按規(guī)定程序及時(shí)調(diào)整預(yù)算，統(tǒng)籌用于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展急需資金支持的領(lǐng)域，盡快形成實(shí)際支出，減少年底資金結(jié)轉(zhuǎn)。

（四）規(guī)范存量資金賬務(wù)處理方法。存量資金的賬務(wù)處理涉及財(cái)政總預(yù)算會(huì)計(jì)和政府部門會(huì)計(jì)賬務(wù)處理。由于存量資金在以前年度已經(jīng)計(jì)入總預(yù)算會(huì)計(jì)支出，建議出臺(tái)規(guī)范的會(huì)計(jì)核算指導(dǎo)意見，設(shè)置專門的會(huì)計(jì)科目，用于反映存量資金的收回和再使用情況，在總決算報(bào)表和部門決算報(bào)表中也加入相應(yīng)的報(bào)表，用于反映存量資金的總體規(guī)模和增減明細(xì)。

盤活存量資金是解決財(cái)政收支不平衡問題的重要措施，對(duì)于提高財(cái)政資金使用效益、提升政府服務(wù)職能具有重大意義。

參考文獻(xiàn)：

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