論行政行為的司法審查標(biāo)準(zhǔn)

摘 要：行政訴訟法的目標(biāo)是監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)，保護(hù)行政法律關(guān)系中公民、法人和其他組織的合法權(quán)益。我國(guó)2017年新修訂的行政訴訟法第六條確立了行政訴訟合法性審查的原則，第七十七條同時(shí)授予法院對(duì)明顯不當(dāng)行政行為合理性審查權(quán)，實(shí)質(zhì)上賦予司法權(quán)干預(yù)行政權(quán)的權(quán)力。基于司法權(quán)與行政權(quán)的國(guó)家職權(quán)合理分工理論，法院以審查行政行為的合法性為原則并有限審查合理性，但二者司法審查標(biāo)準(zhǔn)完全不同。法院審判活動(dòng)應(yīng)當(dāng)遵循嚴(yán)格標(biāo)準(zhǔn)審查行政行為合法性而有限審查合理性，以監(jiān)督行政機(jī)關(guān)職權(quán)依法行使，防止違法行政、推動(dòng)行政法治的發(fā)展。

關(guān)鍵詞：行政行為;合法性;合理性;司法審查

依法行政是行政法最主要原則，要求行政行為作出行政行為，不僅應(yīng)當(dāng)具有合法性，還應(yīng)具備合理性。法院作為適用法律的專業(yè)機(jī)關(guān)，而行政機(jī)關(guān)因相應(yīng)行政管理活動(dòng)的復(fù)雜性被賦予一定行政裁量權(quán)，司法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)予以尊重，行政訴訟中原則上只審查被訴行政行為的合法性，對(duì)于行政行為的合理性可以在行政機(jī)關(guān)內(nèi)部通過行政復(fù)議等途徑進(jìn)行審查。新《行政訴訟法》授予法院對(duì)嚴(yán)重不合理行政行為的審查權(quán)，更加強(qiáng)調(diào)實(shí)質(zhì)意義上的合法，但合法性審查與合理性審查目標(biāo)不同，標(biāo)準(zhǔn)亦有所差別。

一、合法性審查的司法審查標(biāo)準(zhǔn)

合法性審查是行政訴訟的特有原則與核心部分，如何進(jìn)行合法性審查，行政訴訟法沒有規(guī)定明確的審查標(biāo)準(zhǔn)，國(guó)內(nèi)學(xué)者也頗多討論，有觀點(diǎn)認(rèn)為，人民法院經(jīng)過審理，只要認(rèn)為行政行為有下列情形之一的，該行政行為即為違法：主要證據(jù)不足;適用法律、法規(guī)錯(cuò)誤;違反法定程序;超越職權(quán);濫用職權(quán);明顯不當(dāng)?shù)?依法應(yīng)當(dāng)作為而不作為。另有觀點(diǎn)認(rèn)為，行政行為合法性的審查標(biāo)準(zhǔn)實(shí)際上是權(quán)限正當(dāng)、程序正當(dāng)和適法正確三個(gè)小目標(biāo)的復(fù)合。另外何海波教授認(rèn)為合法的行政行為應(yīng)包含五個(gè)要件：主體合格、有權(quán)管轄、適用條件和事實(shí)根據(jù)正確、程序正當(dāng)與處理得當(dāng)。筆者認(rèn)為行政行為合法性應(yīng)具備職權(quán)事實(shí)依據(jù)、適用法律法規(guī)、程序合法與證據(jù)確鑿充分等六個(gè)要素。

（一）職權(quán)依據(jù)是否正確

行政機(jī)關(guān)行政執(zhí)法應(yīng)當(dāng)享有作出該行政行為的職權(quán)，《行政處罰法》第十六條規(guī)定限制公民人身自由的行政處罰權(quán)只能由公安機(jī)關(guān)行使，沒有該項(xiàng)職權(quán)而作出行政行為，屬于當(dāng)然違法情形，該行政行為無效。行政行為的作出以行政職權(quán)存在為前提，法院對(duì)行政機(jī)關(guān)是否享有該項(xiàng)職權(quán)是合法性審查的首要標(biāo)準(zhǔn)。

（二）事實(shí)依據(jù)是否正確

行政機(jī)關(guān)作出行政為應(yīng)當(dāng)具有事實(shí)依據(jù)。事實(shí)包括純粹事實(shí)和法律事實(shí)。法律事實(shí)是行政機(jī)關(guān)作出的能夠引起行政機(jī)關(guān)與行政相對(duì)人之間行政法上的權(quán)利義務(wù)關(guān)系的事實(shí)，機(jī)動(dòng)車駕駛?cè)顺傩旭傔`反交通管理規(guī)定，交通部門作出行政罰款決定書對(duì)其罰款，屬于法律事實(shí)。純粹事實(shí)一般存在于行政行為不針對(duì)特定的人作出或者不以行政相對(duì)人的行為作為前提，行政機(jī)關(guān)信息公開事項(xiàng)范圍不符合法律規(guī)定，這種純粹事實(shí)可構(gòu)成審查對(duì)象。

（三）是否存在主要證據(jù)不足

行政機(jī)關(guān)作出影響行政相對(duì)人合法權(quán)利的行為，應(yīng)當(dāng)滿足法律所設(shè)定的事實(shí)要件，一定事實(shí)要件的存在需要由一系列證據(jù)加以論證。主要證據(jù)不確實(shí)充分，該事實(shí)要件不存在或者該事實(shí)的性質(zhì)不能確定，即不能證明該行政行為滿足所有事實(shí)要件，因此主要證據(jù)不足構(gòu)成行政行為違法，主要存在三種情形：一是構(gòu)成事實(shí)存在的要件不全，行政行為的成立需要多個(gè)事實(shí)同時(shí)具備時(shí)，行政機(jī)關(guān)僅依據(jù)其中一個(gè)或多個(gè)事實(shí)作出行政行為，即證據(jù)不充分;二是據(jù)以作出行政行為的事實(shí)缺乏相應(yīng)的證據(jù)證明和支持;三是該行政行為依據(jù)的證據(jù)不合法，包括收集與使用方面的不符合法律規(guī)定。

（四）法律、法規(guī)適用是否正確

行政機(jī)關(guān)適用法律法規(guī)有四種情形。行政機(jī)關(guān)沒有依據(jù)法律法規(guī)直接作出行政行為，依據(jù)《行政訴訟法》第七十五條屬于重大且明顯違法情形，法院經(jīng)審查可以判決撤銷。其次是適用法律法規(guī)性質(zhì)錯(cuò)誤，行政機(jī)關(guān)作出行政行為時(shí)應(yīng)當(dāng)適用甲法律條款或應(yīng)當(dāng)適用新法而適用了乙條款或舊法、適用了物權(quán)適用的法律法規(guī)等，屬于行政機(jī)關(guān)對(duì)事實(shí)定性錯(cuò)誤或?qū)Ψ煞ㄒ?guī)適用范圍、效力、立法原意等理解錯(cuò)誤。其三是適用法律對(duì)象上的錯(cuò)誤，應(yīng)當(dāng)使用某法甲條款而適用該法乙條款或應(yīng)當(dāng)適用某法對(duì)甲作出而錯(cuò)誤對(duì)乙作出行政行為。四是適用法律法規(guī)依據(jù)但未適用具體條款，例如在林莉紅訴深圳海關(guān)收繳其境外所購(gòu)圖書具體行政行為違法案中，皇崗海關(guān)在收繳清單中只列明依據(jù)《海關(guān)行政處罰實(shí)施條例》第六十二條第一款，未明確適用第一款第幾項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)屬于適用法律錯(cuò)誤情形，法院經(jīng)審查可以判決撤銷。

（五）是否違反法定程序

行政程序是行政機(jī)關(guān)作出行政行為影單遵循的步驟、方式、順序、時(shí)間等程序性制度構(gòu)成的過程體系，而法定程序由法律法規(guī)及其他合法有效的規(guī)范性文件設(shè)定的行政程序。雖然目前我國(guó)還未制定統(tǒng)一行政程序法典，但散見于《行政處罰法》等有關(guān)行政管理法律規(guī)范中的事先保障相對(duì)人權(quán)益、防止行政權(quán)力濫用的法定程序，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格遵守，違反法定程序同樣構(gòu)成違法，法院經(jīng)審查可撤銷該行政行為。

（六）是否濫用職權(quán)

濫用職權(quán)與沒有職權(quán)依據(jù)不同，行政機(jī)關(guān)在職權(quán)范圍內(nèi)作出行政行為，但未根據(jù)法律法規(guī)的目的、原則和精神執(zhí)行法律即行政職權(quán)不正當(dāng)行使。濫用職權(quán)往往不是因?yàn)樾姓袨檫`反法律法規(guī)某一條明確的具體規(guī)定，而是違反該法律法規(guī)的目的、精神與原則等。濫用職權(quán)在行政執(zhí)法中既包括實(shí)體也包括程序上的濫用職權(quán)，前者如公安派出所違反《治安管理處罰法》第九十一條規(guī)定，對(duì)相對(duì)人作出罰款超過五百元罰款決定等幅度越權(quán)行為，程序?yàn)E用職權(quán)包括拒絕通知或向行政相對(duì)人說明理由等情形。

二、合理性的司法審查標(biāo)準(zhǔn)

（一）合理性審查的范圍限度

明顯不當(dāng)最初是行政復(fù)議法規(guī)定的復(fù)議機(jī)關(guān)對(duì)行政行為予以撤銷的一種情形，行政訴訟法本沒有規(guī)定訂，但新《行政訴訟法》第七十條規(guī)定行政行為明顯不當(dāng)?shù)?，法院可以判決撤銷或部分撤銷該行政行為并判決行政機(jī)關(guān)重新作出行政行為，行政訴訟中法院可以對(duì)行政行為進(jìn)行合理性審查，但不意味著法院可以全面干預(yù)特別是行政裁量領(lǐng)域，第七十七條規(guī)定了審查范圍，即行政處罰明顯不當(dāng)，或其他行政行為涉及對(duì)款額的確定、認(rèn)定確有錯(cuò)誤。

（二）不當(dāng)行政行為的審查

行政行為必須達(dá)到明顯不當(dāng)?shù)某潭?，法院才可以進(jìn)行司法審查。行政機(jī)關(guān)行使職權(quán)通常具有一定裁量空間，出現(xiàn)輕微和一般公正性問題時(shí)法院無權(quán)干涉。只有這種不公正、不恰當(dāng)達(dá)到了明顯的程度時(shí)，才使原本屬于行政機(jī)關(guān)自己決定的正當(dāng)性與合理性問題轉(zhuǎn)化為由人民法院運(yùn)用司法權(quán)進(jìn)行干預(yù)的范圍。明顯不當(dāng)?shù)男姓袨橐话惆黠@違反公平對(duì)待原則、目的與手段明顯不相當(dāng)?shù)惹樾巍?/p>

（三）合理性審查的功能與目標(biāo)

行政行為明顯不當(dāng)指行政行為嚴(yán)重違反行政合理性原則而不公正、不必要、不相稱，在審查行政裁量權(quán)時(shí)，比例原則被廣泛運(yùn)用，有些學(xué)者采用最小侵害、禁止過渡原則，要求行政機(jī)關(guān)作出的行政決定與所言達(dá)到的目標(biāo)成合理的比例關(guān)系。行政訴訟法中明顯不當(dāng)條款旨在為司法審查強(qiáng)度設(shè)定一個(gè)相對(duì)界限，在行政裁量權(quán)與司法監(jiān)督權(quán)、司法對(duì)行政相對(duì)人合法權(quán)益保障與救濟(jì)之間取得平衡，以免造成司法過度干預(yù)行政裁量，同時(shí)也可以對(duì)不當(dāng)行政行為進(jìn)行司法控制，監(jiān)督行政裁量行為，防止濫用行政職權(quán)行為的發(fā)生。

三、結(jié)語(yǔ)

法院是行使司法權(quán)的審判機(jī)關(guān)，行政機(jī)關(guān)是行使行政權(quán)的執(zhí)法機(jī)關(guān)，根據(jù)國(guó)家權(quán)力分工理論，二者不應(yīng)互相干涉。行政機(jī)關(guān)行使行政職權(quán)是行政權(quán)在管理活動(dòng)中的具體化，法院應(yīng)當(dāng)尊重，只審查行政行為的合法性。隨著行政任務(wù)日益復(fù)雜化，行政機(jī)關(guān)被授予一定范圍的行政裁量權(quán)，極易侵害相對(duì)人的合法權(quán)益。新行政訴訟法授予法院對(duì)明顯不合理情形合理性審查權(quán)，并在范圍和強(qiáng)度嚴(yán)格控制，將促進(jìn)行政機(jī)關(guān)依法行政、推動(dòng)行政法治發(fā)展進(jìn)程大有助益。

參考文獻(xiàn)

[1] 江必新.新行政訴訟法修改條文理解與適用[M].北京：中國(guó)法制出版社，2015：42-43.

[2] 解志勇.論行政訴訟審查標(biāo)準(zhǔn)——兼論行政訴訟審查前提問題[M].北京：中國(guó)人民公安大學(xué)出版社，2004：159.

[3] 何海波.實(shí)質(zhì)法治——尋求行政判決的合法性[M].北京：法律出版社，2009：206.

[4] 蔣明安.行政訴訟法教程[M].北京：中國(guó)法制出版社，2011：28.

[5] 李廣宇.新行政訴訟法逐條注釋[M].北京：法律出版社，2015：581.

[6] 馬懷德.新編行政訴訟法釋義[M].北京：中國(guó)法制出版社，2014：332.

作者簡(jiǎn)介：巢錦秀（1993- ），女，漢族，湖北黃岡人，在讀碩士研究生，研究方向：憲法學(xué)與行政法學(xué)。