宅基地“三權(quán)分置”的理論研究與法律思考

關(guān)鍵詞 宅基地 “三權(quán)分置” 資格權(quán) 使用權(quán) 流轉(zhuǎn)

作者簡介：馬旭琴，渤海大學(xué)，研究方向：土地法。

中圖分類號：D922.3 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ?DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.03.308

宅基地問題是農(nóng)村土地管理中的一個難點(diǎn)，也是關(guān)系到民生的核心問題。在2018年中央一號文件中，將宅基地上的權(quán)利由“兩權(quán)”變?yōu)椤叭龣?quán)”，新增的第三項(xiàng)權(quán)利稱為“宅基地資格權(quán)”。宅基地三權(quán)分置在我國尚未能以立法的形式確立，對權(quán)利名稱的表達(dá)及權(quán)能結(jié)構(gòu)的配置也未明確規(guī)定，而資格權(quán)作為一種新型的第三權(quán)利對其性質(zhì)更需要深入研究。本文嘗試在整理和總結(jié)學(xué)者觀點(diǎn)的基礎(chǔ)上，結(jié)合現(xiàn)有的法律規(guī)定對重點(diǎn)問題進(jìn)行分析并提供一些理論參考和立法建議。

一、 宅基地“三權(quán)分置”的權(quán)利名稱

岳永兵提出“配給權(quán)”的說法并將其引入宅基地三權(quán)分置當(dāng)中，他主張將宅基地取得資格權(quán)從使用權(quán)中分離出來單獨(dú)設(shè)立配給權(quán)，形成宅基地所有權(quán)、配給權(quán)和使用權(quán)的三權(quán)分置。宅基地配給權(quán)與承包權(quán)相似，只是獲得宅基地的資格，并不是真正的財(cái)產(chǎn)權(quán)，另外，根據(jù)獲得宅基地使用權(quán)的方式不同將配給權(quán)分為配給權(quán)Ⅰ、配給權(quán)Ⅱ、配給權(quán)Ⅲ。[1]目前，配給權(quán)這一說法尚沒有足夠的實(shí)踐來支撐，其能否作為一項(xiàng)獨(dú)立的權(quán)利以立法的形式確定下來還有待進(jìn)一步探索。

席志國認(rèn)為農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”可以參考承包地“三權(quán)分置”的思路，他主張應(yīng)當(dāng)在原有宅基地使用權(quán)的基礎(chǔ)上再創(chuàng)設(shè)一項(xiàng)新的用益物權(quán)，同時(shí)借鑒地上權(quán)制度進(jìn)行重新構(gòu)建，從而形成集體土地所有權(quán)、宅基地使用權(quán)和地上權(quán)的三層次權(quán)利結(jié)構(gòu)模式。[2]

宋志紅通過區(qū)分兩種不同的情形而產(chǎn)生了兩種表達(dá)，一是出租作為一種債權(quán)性流轉(zhuǎn)方式，宅基地上的權(quán)利配置結(jié)構(gòu)表述為“農(nóng)民集體所有權(quán)、農(nóng)戶宅基地使用權(quán)、社會主體宅基地租賃權(quán)”;二是權(quán)利分離后轉(zhuǎn)讓作為一種物權(quán)性流轉(zhuǎn)方式，宅基地上的權(quán)利配置結(jié)構(gòu)表述為“農(nóng)民集體所有權(quán)、農(nóng)戶宅基地使用權(quán)、社會主體宅基地用益物權(quán)（社會主體宅基地經(jīng)營權(quán)）”。[3]

夏沁主張將農(nóng)民的身份屬性從宅基地使用權(quán)中分割出來，由成員權(quán)來保障農(nóng)民的身份性權(quán)利，從而更好地促進(jìn)了宅基地使用權(quán)向財(cái)產(chǎn)權(quán)屬性回歸，因此，夏沁認(rèn)為宅基地“三權(quán)分置”權(quán)利配置表述為“宅基地所有權(quán)、宅基地使用權(quán)、宅基地成員權(quán)”。[4]正是因?yàn)檗r(nóng)村集體成員身份的存在，法律上才規(guī)定農(nóng)民無償且無期限的享有土地使用權(quán)，所以，成員權(quán)是宅基地“三權(quán)分置”中必不可少的權(quán)利配置。

總的來看，上述學(xué)者的觀點(diǎn)都在宅基地集體所有權(quán)不變的前提下，或通過取消宅基地使用權(quán)來創(chuàng)設(shè)新的權(quán)利，或從宅基地使用權(quán)中割離出來新的權(quán)利，或在不動搖宅基地使用權(quán)的基礎(chǔ)上進(jìn)而創(chuàng)設(shè)新的權(quán)利。在現(xiàn)有法律框架下，《土地管理法》中規(guī)定，宅基地和自留地、自留山屬于農(nóng)民集體所有，《物權(quán)法》第十三章對宅基地使用權(quán)進(jìn)行了專章規(guī)定，由此可見實(shí)踐中對宅基地所有權(quán)和宅基地使用權(quán)的法定名稱已經(jīng)固定，一旦改變只會增加立法成本，而宅基地資格權(quán)實(shí)際上是從宅基地使用權(quán)中剝離出來的，不宜單獨(dú)設(shè)立，所以只需根據(jù)農(nóng)戶轉(zhuǎn)讓宅基地的具體法律行為，將這一新權(quán)利表述為宅基地抵押權(quán)、宅基地受讓權(quán)等更加合適。

二、宅基地資格權(quán)的性質(zhì)

劉銳認(rèn)為農(nóng)戶資格權(quán)是新創(chuàng)設(shè)的權(quán)利種類，但實(shí)質(zhì)上與農(nóng)戶土地承包權(quán)類似，均屬于集體經(jīng)濟(jì)組織成員對承包地或宅基地的分配取得權(quán)，他主張對宅基地資格權(quán)的定性應(yīng)盡可能地不觸及現(xiàn)行農(nóng)村土地制度的基本結(jié)構(gòu)和既有概念，這樣才能符合改革的意圖。[5]農(nóng)戶資格權(quán)本質(zhì)上屬于成員權(quán)的組成部分，其不宜與集體土地所有權(quán)等其他權(quán)利并列于宅基地“三權(quán)分置”的權(quán)利結(jié)構(gòu)中。

李鳳章、趙杰從限制宅基地使用權(quán)自由轉(zhuǎn)讓的背景下界定資格權(quán)的性質(zhì)，主張?jiān)诒Ａ粽厥褂脵?quán)不變的同時(shí)，分置出次級使用權(quán)，并允許該次級使用權(quán)自由流轉(zhuǎn)，則宅基地資格權(quán)只是宅基地使用權(quán)人在讓渡有期限的土地使用權(quán)后，對原有宅基地的剩余權(quán)。[6]資格權(quán)并不是新概念，它只是將糾結(jié)在一起的成員資格和宅基地使用權(quán)分成了彼此獨(dú)立的權(quán)利，這不僅保障了農(nóng)民的基本居住權(quán)，也實(shí)現(xiàn)了宅基地使用權(quán)的自由流轉(zhuǎn)。

宋志紅認(rèn)為擁有宅基地分配資格權(quán)的農(nóng)戶，并不一定實(shí)際上享有宅基地使用權(quán)，因?yàn)檎厥褂脵?quán)的取得還需要有農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織實(shí)際分配宅基地的行為存在才能實(shí)現(xiàn)，故資格權(quán)只是農(nóng)戶取得宅基地使用權(quán)的前提條件，而非宅基地使用權(quán)的組成部分，基于此可以將資格權(quán)理解為農(nóng)民基于其成員資格而專享的宅基地使用權(quán)。同時(shí)，宋志紅主張資格權(quán)是宅基地分配資格和宅基地使用權(quán)結(jié)合產(chǎn)生的，是對農(nóng)民宅基地權(quán)益的總稱。

韓文龍、謝璐認(rèn)為資格權(quán)屬于農(nóng)民集體成員權(quán)基礎(chǔ)上派生出的一種社會保障權(quán)和發(fā)展權(quán)，這種權(quán)利是農(nóng)民基于國家相關(guān)的法律規(guī)定所獲得的，[7]目的是為了保障農(nóng)戶的生存基本需求，解決農(nóng)村土地資源配置的效能問題。

總體來說，以上學(xué)者分別主張的是分配取得權(quán)、宅基地剩余權(quán)、成員資格權(quán)和社會保障權(quán)?！锻恋毓芾矸ā返诹l規(guī)定，依據(jù)一戶一宅的原則，農(nóng)戶可以申請無償取得宅基地使用權(quán)。宅基地使用權(quán)的取得必然以農(nóng)戶具有分配資格為前提，農(nóng)戶按照《戶口登記條例》的規(guī)定完成登記獲得合法“身份”，才能享有集體組織分配利益的資格，因此，將宅基地資格權(quán)認(rèn)定為以身份權(quán)為基礎(chǔ)的一種分配請求權(quán)更加準(zhǔn)確。

三、 宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)

（一）限制流轉(zhuǎn)

王利明教授認(rèn)為宅基地使用權(quán)雖然是一項(xiàng)財(cái)產(chǎn)權(quán)利，但是具有一定的身份性質(zhì)，是一種成員權(quán)，自由轉(zhuǎn)讓不符合其固有屬性，只能在成員集體范圍內(nèi)進(jìn)行自由轉(zhuǎn)讓。[8]一方面宅基地使用權(quán)的自由流轉(zhuǎn)能使農(nóng)民實(shí)現(xiàn)土地上的經(jīng)濟(jì)利益，但更重要的一方面農(nóng)村宅基地作為國家為了保障農(nóng)民基本生存權(quán)利而設(shè)置的一項(xiàng)權(quán)利，其是有別于城市土地的，因此對其進(jìn)行限制流轉(zhuǎn)是符合我國國情的，在一定程度上也是具有現(xiàn)實(shí)意義的。

劉守英是從社會風(fēng)險(xiǎn)層面來分析，中國土地制度的功能之一就是穩(wěn)定社會、穩(wěn)住農(nóng)民，土地制度保證農(nóng)民不失地、不失所，因此，在宅基地制度的財(cái)產(chǎn)性與政治穩(wěn)定性、資源稀缺性及社會公平性之間，從政治的考量來看，當(dāng)對政治穩(wěn)定和社會公平的考慮占很高的權(quán)重時(shí)，就得優(yōu)先犧牲其財(cái)產(chǎn)性和效益性了。[9]為了維護(hù)農(nóng)民最后的生活保障，限制宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)是具有一定的可行之處的。

孟勤國認(rèn)為宅基地使用權(quán)是對農(nóng)民的最低生活保障，歷史無數(shù)次證明失地農(nóng)民必然會對社會造成巨大的破壞，沒有人能否認(rèn)宅基地政策對農(nóng)民有著至關(guān)重要的保障作用。中國人多地少，從源頭上就注定了宅基地供應(yīng)是緊俏的，基于宅基地“生存必需品”的屬性，不能采取價(jià)高者得的競價(jià)拍賣模式，因此只能平均分配。[10]所以，從宅基地使用權(quán)本身的屬性來論證，限制宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)是符合邏輯的。

（二）自由流轉(zhuǎn)

龍開勝認(rèn)為宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)問題的處理既要能夠有效解決宅基地高效利用問題，又要保障農(nóng)民宅基地權(quán)利不受侵犯?！锻恋毓芾矸ā返诹龡l規(guī)定，“農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)”，宅基地使用權(quán)無法入市流轉(zhuǎn)交易，這顯然不利于農(nóng)民土地權(quán)益的實(shí)現(xiàn)。在現(xiàn)實(shí)中，宅基地使用權(quán)的實(shí)際權(quán)能已經(jīng)擴(kuò)張，如“地票交易”“宅基地置換”均反映了宅基地使用權(quán)成為了一種獨(dú)立交易的權(quán)利客體。[11]

韓玉斌認(rèn)為國家限制宅基地使用權(quán)的讓與固然有利于加強(qiáng)農(nóng)村的住房保障，但在市場經(jīng)濟(jì)體制下， 農(nóng)村宅基地的存量和沉淀必將使其使用價(jià)值和交換價(jià)值不能完全實(shí)現(xiàn)，宅基地的使用權(quán)能、收益權(quán)能和處分權(quán)能得不到充分實(shí)現(xiàn)，宅基地使用權(quán)的物權(quán)效能必將大打折扣，因此，迫切需要給農(nóng)村宅基地使用權(quán)人以較大的自主和自由， 在保障村民住房分配的基礎(chǔ)上，賦予農(nóng)村宅基地使用權(quán)人以較多的權(quán)利內(nèi)容和較大的自主支配空間。[12]

秦小紅認(rèn)為隨著農(nóng)民自身保障能力的提高和社會保障體系的不斷完善，允許宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的觀念會越來越受到重視。之所以會出現(xiàn)自由流轉(zhuǎn)和限制流轉(zhuǎn)兩者的沖突，原因在于權(quán)利邏輯和權(quán)力邏輯所預(yù)設(shè)的流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)不同而形成的，前者要求賦予農(nóng)民更多的財(cái)產(chǎn)性權(quán)利，后者是在確保農(nóng)戶住房福利的前提下主要考慮農(nóng)村耕地紅線問題。[13]農(nóng)民作為一種理性的人，能夠正確判斷土地流轉(zhuǎn)可能帶來的風(fēng)險(xiǎn)，因此放開流轉(zhuǎn)不會必然帶來不可控的社會風(fēng)險(xiǎn)。

總的來看，以上學(xué)者分別圍繞農(nóng)民的基本生存權(quán)、社會穩(wěn)定性、土地的利用效率及流轉(zhuǎn)產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)來論證自己的觀點(diǎn)?，F(xiàn)行的《土地管理法》第六十二條規(guī)定，農(nóng)村村民建設(shè)住宅使用原有宅基地和村內(nèi)空閑地?？梢钥闯?，在集體土地上建設(shè)住宅的主體只能是村民，即宅基地使用權(quán)的申請主體有身份限制，但流轉(zhuǎn)受讓的主體法律并沒有明確規(guī)定?！段餀?quán)法》第一百五十三條規(guī)定，宅基地使用權(quán)的取得、行使和轉(zhuǎn)讓，適用土地管理法等法律和國家規(guī)定，對于宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)問題也沒有明確具體的態(tài)度。在此，筆者認(rèn)為應(yīng)該逐漸適度放開法律對宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的限制，做到不浪費(fèi)一分一毫土地資源，增加農(nóng)民的財(cái)政性收入才是切實(shí)之道。

四、結(jié)語

農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”改革是繼承包地“三權(quán)分置”改革后農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度的又一次重大創(chuàng)新。關(guān)于宅基地分置后的“三權(quán)”，本文重點(diǎn)討論的主要是宅基地資格權(quán)和使用權(quán)，有些學(xué)者在探討資格權(quán)的過程中忽略了結(jié)合農(nóng)村當(dāng)?shù)氐奈幕瘋鹘y(tǒng)、村民的內(nèi)心意愿等實(shí)際狀況來探討，甚至急于分離宅基地權(quán)利而導(dǎo)致宅基地的基本屬性丟失;學(xué)界大部分都是以農(nóng)村、農(nóng)民的權(quán)益為直接核心來討論土地流轉(zhuǎn)問題，而其緊密伴隨的城市問題卻談之甚少，這并不符合城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展和城鄉(xiāng)一體化道路的要求。因此，這場土地改革雖然表面看似是農(nóng)村土地的問題，但不能僅僅局限于農(nóng)村地區(qū)的情況，必須將農(nóng)村土地問題與城市土地發(fā)展趨勢以及整個國家、民族的利益緊密結(jié)合起來，才能體現(xiàn)改革真正的價(jià)值所在。

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