袁方成，李會會

(華中師范大學 中國農(nóng)村綜合改革協(xié)同創(chuàng)新研究中心，湖北 武漢 430079)

1 政策認同：政策執(zhí)行差異的考察視角

農(nóng)村宅基地改革由于其特殊性，即依法公平取得、節(jié)約集約使用和自愿有償退出等諸多實施環(huán)節(jié)受到學界廣泛關(guān)注。長期以來，農(nóng)村宅基地主要是農(nóng)戶無償獲得，加之長期管理制度不規(guī)范，造成“一戶多宅”、多占超占、隱形交易等問題普遍存在。引導農(nóng)戶有序退出宅基地使用權(quán)，是有效解決上述問題的關(guān)鍵。如何在依法自愿原則的指導下，有效引導農(nóng)戶退出宅基地，亦成為農(nóng)村宅基地改革的難點所在。

1.1 政策執(zhí)行的效度差異

2015年3月，國土資源部明確試點地區(qū)改革后，全國15個地區(qū)陸續(xù)開啟宅基地改革試點工作。根據(jù)統(tǒng)一部署，各試點地區(qū)應于2017年12月31日前完成全部試點工作。課題組對中部三省Y市、L市、Y縣三地的宅基地改革進行了跟蹤調(diào)研，三地同處傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)地區(qū)，農(nóng)村人口大量流出，宅基地閑置浪費嚴重，退出空間大。對于進城意愿強烈但缺少購房或創(chuàng)業(yè)資金的農(nóng)戶而言，有償退出宅基地能夠為其進城提供重要支撐，進而增加對改革的支持力度。

階段性的結(jié)果顯示，截至2017年10月份，Y縣已實現(xiàn)規(guī)劃區(qū)外908個自然村全覆蓋，并著手開展規(guī)劃區(qū)內(nèi)132個自然村的退出工作，基本完成改革任務(wù)。然而，Y市、L市仍停留在小范圍試點階段，整體推進速度均較慢(表1)。

資料來源：根據(jù)相關(guān)數(shù)據(jù)整理而成

為妥善解決改革中出現(xiàn)的諸多問題，2017年11月4日全國人大常委會決定將農(nóng)村土地改革試點期延長至2018年12月31日。截至2018年底，三地基本實現(xiàn)退出全覆蓋，但相比Y縣，Y市、L市由于農(nóng)戶參與意愿不足，進展并不順利。Y縣則實現(xiàn)近兩萬戶農(nóng)戶自愿退出宅基地使用權(quán)，走在了全國前列。為何相似的地理位置、經(jīng)濟社會發(fā)展水平以及政策環(huán)境條件下，該縣的退出政策能夠順利執(zhí)行？本文將嘗試對此展開探討和解釋。

1.2 效度差異的多維解釋及其局限

尊重農(nóng)戶意愿是當前農(nóng)村改革政策的導向原則，也是判斷改革政策是否以及在何種程度可行的重要依據(jù)。學界對農(nóng)戶宅基地退出意愿影響因素的分析，主要集中于階層分化、制度規(guī)則、產(chǎn)權(quán)偏好、宅基地功能和經(jīng)濟利益等維度。

宏觀制度層面，城鄉(xiāng)二元的戶籍制度對農(nóng)戶退出宅基地的選擇具有重要影響。與農(nóng)村相比，城鎮(zhèn)相對優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)及較高的非農(nóng)收入和教育水平吸引著農(nóng)民退地進城[1]。然而制度差異帶來的入學、住房、養(yǎng)老等權(quán)利配置差異，制約著宅基地功能的轉(zhuǎn)變[2]。當前，對于中西部欠發(fā)達地區(qū)而言，宅基地的社會保障功能仍較為突出。少數(shù)有家庭成員在城鎮(zhèn)定居、有耕地流出和脫離農(nóng)業(yè)程度較高的農(nóng)戶，由于家庭撫養(yǎng)壓力較小，土地依賴程度較低，退出意愿相對強烈[3]?？紤]到大中城市高昂的房價、嚴苛的落戶條件、公共服務(wù)的身份差異化偏向以及顯著增加的生活成本，加之收入的不確定性甚至是可能的失業(yè)風險，農(nóng)戶往往將農(nóng)村作為生存的最后一道“防線”，“兩棲占地”仍是其重要選擇之一。

社會轉(zhuǎn)型過程中農(nóng)村的階層群體分化、職業(yè)選擇差異以及生活環(huán)境變化會影響農(nóng)民經(jīng)濟收入、產(chǎn)權(quán)偏好等，進而出現(xiàn)宅基地退出意愿分化[4]。同時，分化類型和程度也將導致農(nóng)民對宅基地的功能性訴求出現(xiàn)差異，影響其退出補償模式的選擇[5]。就不同代際的農(nóng)民工來看，一代農(nóng)民工更加重視宅基地的住房養(yǎng)老功能，大部分不愿退出。而新生代農(nóng)民工將進城務(wù)工作為謀生的主要手段，日常生活往往脫離了本村本地，進城落戶和退出意愿相對較高，更希望通過退出宅基地增加資產(chǎn)收入[6]。

產(chǎn)權(quán)偏好也形塑著農(nóng)民的認知和判斷。隨著宅基地使用年限的增長，農(nóng)戶的“安土”情感日益濃厚，退出意愿隨之減弱；對宅基地的主觀估價及心理預期將高于客觀標準，進而要求以高于市場價進行退出補償[7]。同時，在農(nóng)民集體享有土地所有權(quán)的條件下，農(nóng)戶宅基地權(quán)能認識越清晰，退出意愿越高。對產(chǎn)權(quán)的清晰認識會增強農(nóng)戶自身的權(quán)益保護意識，而對宅基地所有權(quán)、處置權(quán)和繼承權(quán)等權(quán)利“歸自己所有”[8]的認知會催生退出意愿，并在退出過程中主張權(quán)利變現(xiàn)，謀取更多經(jīng)濟利益。

最為直接和關(guān)鍵的因素是農(nóng)戶的土地利益。農(nóng)戶對宅基地退出的期望收益和風險預期將影響其退出意愿與行為選擇[9]。若退地行為收益與預期相符或大于預期，就會進一步引致更多的農(nóng)戶參與退地行動，形成更大的退地需求。因此，當面對利益受損，喪失宅基地提供的社會保障權(quán)益，或無法分享土地財產(chǎn)收益時，農(nóng)戶往往會拒絕退出。

綜合來看，產(chǎn)權(quán)模糊以及長期占有造成的“想象的私有化”觀念等問題在宅改試點地區(qū)普遍存在。對地方改革政策文本的分析發(fā)現(xiàn)，不斷強化農(nóng)民宅基地集體所有的產(chǎn)權(quán)認知，以及明晰宅基地權(quán)利變現(xiàn)的途徑，并且采取多元方式為農(nóng)戶提供保障(1)Y市通過聚居區(qū)建設(shè)、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展、美麗鄉(xiāng)村建設(shè)、項目引進、土地增減掛鉤、精準扶貧等多種方式為農(nóng)民提供改革動力；L市通過“有進有出”(即規(guī)定在集體經(jīng)濟組織認可的前提下，進城農(nóng)民退出宅基地后仍保留原農(nóng)村集體成員身份，并享有相關(guān)經(jīng)濟分配權(quán)益；需返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的，可通過公開擇位競價重新取得宅基地)的政策創(chuàng)新來滿足農(nóng)民的保障需求；Y縣因地制宜，創(chuàng)新多種居住方式，保障住有所居。，以保障農(nóng)戶利益為前提引導農(nóng)戶有序退出，是推進改革的有益探索。事實上，Y縣宅改在各項相關(guān)因素方面并沒有十分突出的表現(xiàn)。既有研究一定程度上有助于理解農(nóng)戶的退出意愿，但仍然不能較為合理地解釋為什么相似條件下，Y縣能實現(xiàn)農(nóng)戶自愿無償退出。

1.3 政策認同：替代性的解釋角度

橫向比較發(fā)現(xiàn)，Y縣與其他兩地最明顯的差異在于農(nóng)戶對退出政策的認可和遵循程度，當?shù)剞r(nóng)戶普遍認可和支持退出政策，并積極配合政策的實施?？梢哉f，政策認同成為推動改革順利展開的關(guān)鍵變量。政策認同被認為是政策付諸實踐的前提和條件以及公共政策社會價值考量的重要依據(jù)[10]。

長期以來，地方性的農(nóng)村改革具有明顯的政府主導色彩。在此過程中，政府扮演著政策制定者、執(zhí)行者、監(jiān)督者和利益補償者等多重角色，政策涉及的農(nóng)戶往往是被動的政策受眾者，態(tài)度消極而行動遲緩。一旦農(nóng)民陷入被動執(zhí)行者的角色，更多考慮的是在現(xiàn)有政策空間內(nèi)如何使自己的利益最大化[11]29。農(nóng)戶對退出政策的內(nèi)在態(tài)度與情感傾向，正是當前學界和社會忽視的重要維度。

基于改革的動態(tài)觀察，政策執(zhí)行是政策作用于受眾的過程，這一過程往往在利益相關(guān)主體的互動中發(fā)生。宅基地退出政策實施的目的，是引導農(nóng)民改變宅基地超占、多占、閑置浪費等情況，自愿退出宅基地使用權(quán)，實現(xiàn)土地集約節(jié)約利用。在“依法自愿”原則的基礎(chǔ)上，農(nóng)戶的主觀意愿尤為重要。因此，研究農(nóng)戶對相關(guān)政策的態(tài)度，即農(nóng)戶宅改政策的認同生成機制，從而追問如何推動政策有效執(zhí)行，成為本文的核心議題。

2 認知—情感—意向：政策認同的生成機制

農(nóng)戶在宅改中的行動反映出政策執(zhí)行中主體態(tài)度與行為之間的內(nèi)在聯(lián)系。經(jīng)典的計劃行為理論[12]指出，行為意向是影響行為最直接的因素，該因素受態(tài)度、主觀規(guī)范和知覺行為控制的影響。認同是政策有效執(zhí)行的前提與基礎(chǔ)。Y縣農(nóng)戶的政策認同之所以能夠推動政策有效執(zhí)行，在于這些行動主體并未僅停留在政策的認可和接受層面，而是深入推進到將這種情感認同轉(zhuǎn)為實際退出行為的層面。退出政策的有效執(zhí)行，實質(zhì)上是以退出政策認同為前提的意向生成和行為結(jié)果。

三大關(guān)鍵影響因素中，態(tài)度是個體對采取某一特定行為的積極或消極評價，體現(xiàn)其采取某一行動的主觀概率；主觀規(guī)范可以理解為個體在實施某行為時感知到的心理壓力的大小，如來自重要他人、組織、制度等的壓力，分為政府人員等作出的指令性規(guī)范與親戚家人和朋友鄰里等作出的示范性規(guī)范[13]；知覺行為控制是指個人感知到的對某特定行為的控制能力，如對個人能力、機會及資源等條件的感知，包括感知因素和評估因素兩個方面[14]。

信念是個體對預期結(jié)果一定發(fā)生的期待，可劃分為行為信念、規(guī)范信念和控制信念三種類型。其中，行為信念主要包括行為結(jié)果發(fā)生的可能性與行為結(jié)果評估兩部分。主觀規(guī)范受規(guī)范信念和順從動機兩大因素的影響，前者是指個體預期他人或群體對其是否應該執(zhí)行某特定行為的期望，而后者則強調(diào)個體順從他人或群體對其所抱期望的意向。而知覺行為控制又受到控制信念和知覺強度的影響，控制信念是指個體知覺到的可能促進和阻礙執(zhí)行行為的因素，知覺強度則是指個體知覺到這些因素對行為的影響程度(圖1)。三大要素共同作用于行為意向，即態(tài)度越積極，感知到的社會壓力和控制能力越大，則行為意向越強，執(zhí)行某特定行為的可能性越大。

圖1 計劃行為理論結(jié)構(gòu)模型

認同本質(zhì)上是由認知、情感、行為傾向三種要素有機結(jié)合構(gòu)成的意念，三要素分別指個體對態(tài)度對象所具有的知覺和理解、情緒體驗以及內(nèi)在反應傾向。個體對政策的理性認知是政策認同形成的前提和基礎(chǔ)，在充分認知基礎(chǔ)上產(chǎn)生的情感認同是整個政策認同的核心和關(guān)鍵，將肯定性的態(tài)度與情感轉(zhuǎn)化為認同意向并做出認同行為，則是政策認同的最終目標和意義價值的真正體現(xiàn)。

以計劃行為理論作為理論支撐，在政策認同的整體機制中，感知行為控制中的感知因素包括信息、專業(yè)知識、個體認知能力、資源、機會、經(jīng)濟水平等，這同時也是影響個體對政策理性認知的重要因素。情感因素與行為態(tài)度存在內(nèi)在的一致性，受價值判斷以及行為結(jié)果評估影響。政府指令性規(guī)范、親友示范性行為以及其他制約政策有效執(zhí)行的要素影響著個體的行為意向。

在政策認同的生成和作用鏈條中，感知因素中的政策信息掌握程度和個體認知能力是影響認知認同的主要因素。政策相關(guān)主體對政策內(nèi)容具備全面正確的認知并形成政策認同是政策得以貫徹實施的前提和基礎(chǔ)。各級政府是否宣傳到位、是否發(fā)生過土地糾紛等，以及諸如年齡、性別、受教育程度、家庭總收入等相關(guān)要素，都將影響農(nóng)戶的政策認知[15]。政策認知水平的高低取決于對政策內(nèi)容和精神實質(zhì)的了解、認識和掌握程度，而其與個體的知識素養(yǎng)、語言運用程度和是否經(jīng)過選擇性篩選以及創(chuàng)造性理解等不無關(guān)聯(lián)。

利益是價值判斷和情感認同的核心要素。認同主體的需要是政策認同產(chǎn)生的重要基礎(chǔ)。人的行為通常由其最強烈的需要決定。伊斯頓認為民眾的政治認同在于“政治系統(tǒng)的輸出滿足了其成員的需要”[16]133。社會政治生活中受自身的利益訴求影響，只有符合并滿足主體需要的政治因素才能獲得公眾的認可。公共政策本質(zhì)上是一種利益調(diào)節(jié)器，受益群體往往會堅定支持該項政策，利益受損群體則會堅決反對，而利益不受影響的人往往漠不關(guān)心[17]。當退出宅基地使用權(quán)所帶來的土地集約節(jié)約利用、居住環(huán)境改善、教育醫(yī)療等社會福利水平提升等收益大于退出成本時，農(nóng)戶會普遍產(chǎn)生積極而正向的情感態(tài)度。

政策本身的合理性和合法性是實現(xiàn)利益整合的關(guān)鍵。考慮到不同的利益?zhèn)€體都致力于實現(xiàn)自身利益最大化，只有政策公平才能促進社會主體就利益分配合理程度達成共識，從而增進利益主體對政府的認同感，進而形成有利于社會穩(wěn)定的利益協(xié)調(diào)機制[18]。因此，將保障公眾的基本利益作為制定政策的出發(fā)點和實現(xiàn)政策的落腳點，在政策制定過程中必須充分考慮公民利益訴求，提高政策可行性，同時要引導公民參與政策過程，加深其對政策意義的理解，增加配合政策運行的自覺性，提高政策效力[19]96-97。

政策目標群體對政策執(zhí)行者的信任是消解阻礙政策執(zhí)行的控制性因素以及認同得以形成的關(guān)鍵。公眾對政府官員的信任水平很大程度上決定著政策能否被認同。信任一定程度上會弱化收益-成本分析的影響，基于對政策執(zhí)行者的信任，公眾往往會認同和遵守該項政策；反之，如果缺乏信任基礎(chǔ)，政策預期利益的實現(xiàn)可能被質(zhì)疑，公眾對政策就會失去信任，出現(xiàn)認同障礙。農(nóng)戶對政府行為的評價影響其退出意愿。正面的評價會使其擁護政策改革，積極參與宅基地退出改革，反之，負面的評價將通過“暴力拆遷、沖突事件、強勢政府”等偶然事件固化，使其形成排斥宅基地退出的心理障礙，負向影響宅基地退出。

制度因素是規(guī)范和約束政策執(zhí)行的重要因素，能夠通過影響個人偏好、目的和信息影響個體的選擇行為。正式制度的外部強制性本質(zhì)上是對政策目標群體權(quán)利與義務(wù)關(guān)系的制度安排，對政策執(zhí)行者的行為具有一定約束力；非正式制度作為社會成員潛意識的心理觀念，能夠不自覺地影響人的現(xiàn)實行動。

具體而言，基于對政策的價值認同，相關(guān)主體愿意承擔責任、義務(wù)并積極執(zhí)行；對于不被認同但迫于政策外在強制力不得不執(zhí)行的政策，政策執(zhí)行主體和政策對象為了避免不執(zhí)行所造成的巨大成本，往往采取潛規(guī)則應付執(zhí)行；而由于制度環(huán)境不完善，出于現(xiàn)實的個人利益需要，政策價值往往得不到普遍認同或者在執(zhí)行過程中出現(xiàn)陽奉陰違。當選擇違背政策的獲利大大超過服從并執(zhí)行的收益時，就需要考慮采取從柔性規(guī)范到剛性控制不同強度的政策主動排斥行為。由此看來，政策認同是一套較為復雜的生成機制(圖2)。

圖2 政策認同的生成機制

此外，政策認同形成后并非一成不變，在政策執(zhí)行過程中往往會隨信息、個體能力、需求、政策合理性、收益預期、制度規(guī)范的變化而不斷調(diào)整。目標群體在遵守政策并按照政策要求采取行動的過程中，對政策信息的把握以及個人政治社會化水平也將不斷提升。政策認知客觀性的增強，有助于理性而全面的判斷自身利益和政策合理性。政策實踐對于預期的檢驗情況以及制度規(guī)范的具體運作，都將影響已采取行動以及尚未行動的目標群體下一步的政策行為。

3 信息、協(xié)調(diào)與網(wǎng)絡(luò)：政策認同建構(gòu)的實踐鏈條

宅基地改革政策的有效執(zhí)行，既依賴于政府和農(nóng)戶等主體的行動意愿，更受制于行為嵌入的村莊復雜性場景。政策對象的行動取決于對動態(tài)信息的掌握程度、主體需求的認知程度以及微觀群體輿論導向。為此，通過村莊關(guān)系的滲透傳遞政策信息，通過需求表達和利益協(xié)調(diào)來促進群體協(xié)作，以及通過村莊理事會的運作強化認同意識，共同構(gòu)成了認同建構(gòu)的完整鏈條。

3.1 信息傳遞與關(guān)系滲透

認知是認同的基礎(chǔ)，政策認知的實現(xiàn)依賴于信息的掌握和內(nèi)化處理。考慮到農(nóng)戶對政策信息接收和理解以及集體行動是一個長期的過程，要想在短期的政策過程中獲取政策對象的認同，最關(guān)鍵的就是使之盡可能了解政策相關(guān)信息。一般情況下，農(nóng)民對政策信息的掌握主要來自于政府及村莊宣傳和個人主動獲取兩種渠道。

政策宣傳能夠幫助政策對象深入了解政策，提升參與積極性。一般情況下，農(nóng)戶去世或喪失集體經(jīng)濟組織成員身份后，其憑借成員身份享有的宅基地使用權(quán)也會終止。由于管理不規(guī)范，房屋所有權(quán)人喪失使用資格后，本人或者其他人員通過對房屋本身的不斷加固和修繕長期占有房屋，宅基地無法收回再分配，久之就形成了宅基地私有觀念。同時由于大部分試點地區(qū)政府宣傳方式比較單一，信息傳播范圍有限，很難具體傳播到個人。再加之改革初期封閉運行階段政策獲取渠道有限，農(nóng)民很難通過個人渠道全面了解政策信息。大多數(shù)農(nóng)戶對政策相關(guān)信息掌握不足，無法正確認識政策內(nèi)容、政策意圖以及政策的潛在價值，難以對政策形成客觀理性的評價，政策情感受固化的宅基地私有觀念和宅基地情感支配嚴重。

對此，Y縣采取新聞媒體、網(wǎng)絡(luò)、會議、廣告等多元化方式，對宅基地改革的重要意義、目的任務(wù)、政策措施等內(nèi)容進行全方位多角度宣傳，同時進一步拓展宣傳的廣度和深度。全縣先后召開12次近千人規(guī)模的縣、鄉(xiāng)、村、組四級干部大會，層層宣傳宅基地制度改革的目的意義，盡可能讓每位村民都了解政策。

為了避免宣傳過程中政策信息逐級傳達出現(xiàn)失真，該縣特別要求各村莊分別建立通訊錄和微信群，及時將政策信息動態(tài)傳達給村內(nèi)以及外地的村民。各級干部進村入戶，用通俗易懂的語言，幫助其理解改革的整體利益和長期利益。同時，政府高度重視典型示范引領(lǐng)作用，對典型村、典型事跡、典型農(nóng)戶、典型理事會成員、典型干部進行宣傳，以此來改變農(nóng)民傳統(tǒng)宅基地觀念，幫助其明確宅基地權(quán)屬關(guān)系。

個體關(guān)系網(wǎng)是農(nóng)戶獲取政策信息的另一重要渠道。Y縣在改革過程中將政策執(zhí)行單位確定為自然村一級，并引導全縣所有自然村建立村民事務(wù)理事會，由理事會主導村內(nèi)宅改相關(guān)事務(wù)。盡管行政村是基層治理單元，但由于面積較大、人口較多，分散的農(nóng)戶之間難以建構(gòu)親密的聯(lián)系。相較于行政村，信息在村莊內(nèi)部尤其是以血緣關(guān)系為紐帶的宗族、家族內(nèi)的傳播和交流更為密切，重視程度更高。

當?shù)刈匀淮逡患壉Ａ袅恕笆烊松鐣钡膫鹘y(tǒng)特色，村莊內(nèi)部由幾大宗族組成。村民事務(wù)理事會成員由村民選舉產(chǎn)生，成員由各宗族選舉的代表產(chǎn)生，一般為各宗族房系內(nèi)德高望重或具有一定話語權(quán)的人，按照“一房管一房”的方式進行職責分工。各房代表從權(quán)威上和情感上代表了本房的利益，不僅能夠充分反映村民意見與建議，同時能夠及時將政策相關(guān)信息準確反映給宗族成員(圖3)。

圖3 村莊內(nèi)部的信息滲透

全方位、多角度、深層次的政府宣傳以及關(guān)系網(wǎng)內(nèi)信息的即時共享直接促進了當?shù)剞r(nóng)戶全面深入了解相關(guān)政策信息，從而強化了政策認知。對于政策內(nèi)容、目標等的完整認識，一定程度上消除了農(nóng)戶對政策的誤解，為情感上認可和支持政策奠定基礎(chǔ)。

3.2 需求感知與利益協(xié)調(diào)

政策宣傳和村莊內(nèi)部展開的信息滲透，有助于農(nóng)戶全面深入了解宅基地退出政策，也為達成其情感認同奠定了基礎(chǔ)。為了進一步獲取農(nóng)戶的認可和支持，Y縣通過多種渠道了解農(nóng)戶需求，盡可能通過實現(xiàn)政策收益最大化，提高政策公平性、合理性和合法性來滿足其需求。

有效回應利益訴求是情感介入的重要條件。為了充分了解現(xiàn)實需求，確保政策實施方案與農(nóng)民宅改訴求總體一致，2015年4月17—30日，該縣13位黨政領(lǐng)導干部選取H鄉(xiāng)、P鄉(xiāng)、M鎮(zhèn)和Y鄉(xiāng)作為樣點，圍繞“落實集體經(jīng)濟組織主體，如何激發(fā)村民事務(wù)理事會和農(nóng)民參與改革的熱情”和“集體經(jīng)濟組織如何利用四大手段，在不突破三個保證的情況下，達到改革的三個目的，實現(xiàn)五個收益”(2)“四大手段”是指有償使用、有償退出及流轉(zhuǎn)、土地增值收益分配、嚴格宅基地審批和管理；“三個保證”是指保證村莊規(guī)模不突破、保證杜絕違規(guī)建房、保證農(nóng)民戶有所居；“三個目的”是指制度創(chuàng)新、盤活存量、優(yōu)化布局；“五個收益”是指建房用地得到保障、耕地得到保護、增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入、村莊環(huán)境得到改善、房屋可以抵押。等內(nèi)容，集中開展三輪專題調(diào)研，以便及時掌握村莊現(xiàn)狀、干部村民意愿等基本情況。為了確保調(diào)查信息的準確性和知曉度，政府部門還將調(diào)查結(jié)果匯總后，在集體經(jīng)濟組織內(nèi)部進行為期7天的公示，并根據(jù)農(nóng)戶反饋的意見到現(xiàn)場重新核實。

了解農(nóng)戶退出意愿與需求后，改革小組根據(jù)調(diào)研意見草擬政策文件，由掛職縣領(lǐng)導將政策文件帶到鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村組征求意見。農(nóng)民通過理事會也參與到方案制定過程中，及時表達和反饋自身利益訴求與政策意見。本村鄉(xiāng)賢、知名人士等人脈資源豐富，具有廣泛影響力，往往在村莊內(nèi)部具有較高聲望和話語權(quán)，在參與村莊治理中具有一定權(quán)威性。他們對于村莊的整體利益和發(fā)展具有深刻見解，提出的意見與建議具有很高的參考價值。同時，方案初稿形成后，根據(jù)村民意見反復修改，進一步提高政策的合理性與可行性。

在村莊內(nèi)部，考慮到自然村之間的差異，為了提高方案細則的適用性，確保政策得以順利執(zhí)行，Y縣改變了改革試點由政府直接制定具體實施標準的傳統(tǒng)方式，創(chuàng)新性地選擇由村民自主決定補償方式?？h級政府只提供政策整體框架，具體是有償退出還是無償退出、補償標準的制定以及補償措施的選擇等，都交由村民自己來協(xié)商決定。這種由村民事務(wù)理事會根據(jù)本村實際來決定具體補償標準的方式，極大的激發(fā)了村民參與標準制定的熱情。村民自主確定的補償標準更易于被政策受眾認可和接受，為下一步退出宅基地奠定基礎(chǔ)。

此外，在退出過程中，Y縣創(chuàng)新性地將宅基地制度改革與土地增減掛鉤、與美麗鄉(xiāng)村建設(shè)、農(nóng)村生活垃圾專項治理、危房改造等政策項目相結(jié)合，發(fā)揮改革聯(lián)動效應，以此滿足農(nóng)戶增加收入、改善環(huán)境等多元訴求，增加改革收益。通過整合項目資源，Y縣不僅成功實現(xiàn)了土地的集約節(jié)約利用，同時也改善了村民的居住環(huán)境，提升了居住質(zhì)量，增加了農(nóng)戶的滿足感。

針對各村莊宅基地超占多占、閑置浪費嚴重導致村莊內(nèi)部宅基地存儲不足，新增人口無地可分，建房需求無法滿足的問題，Y縣將已退出的宅基地優(yōu)先用來保障新增宅基地需求，滿足了新增人口的基本訴求。通過修建村內(nèi)道路、溝渠、村民活動中心等集體公共設(shè)施和服務(wù)設(shè)施，改善和提升了村莊環(huán)境和服務(wù)水平。根據(jù)農(nóng)民實際需求修建雜物存放間，滿足了村民農(nóng)業(yè)生產(chǎn)工具、雜物存放的需求。收取履約保證金也防止資源的閑置浪費，確保存放間提供給有需要的村民。同時，以集體統(tǒng)一建設(shè)的方式，疏通退出和使用路徑，實現(xiàn)重復使用，提高土地利用效率。

在保證村莊建設(shè)用地的前提下，Y縣采取優(yōu)先復墾為耕地的策略，將復墾后的耕地納入城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤項目后備資源，進行指標交易。對于無法復墾為耕地的零星空閑宅基地，引導農(nóng)戶發(fā)展林果業(yè)。此外，在符合規(guī)劃、用途管制和依法取得的前提下，閑置宅基地可以作為集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市，一定程度上為農(nóng)戶帶來更多增值收益，并制定《農(nóng)村宅基地增值收益分配指導意見》(3)《農(nóng)村宅基地增值收益分配指導意見》規(guī)定，村集體經(jīng)濟組織的土地增值收益由集體成員共同分享，除按稅法規(guī)定上繳國家的部分，在保障農(nóng)民收益，尊重農(nóng)民意愿的原則下，確定集體留存與成員分配比例，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村委會對分配行為進行規(guī)范管理。將宅基地對外出租或作價入股等取得的收益，視作集體資產(chǎn)經(jīng)營收益，可納入集體年度收益分配。，進一步保障集體經(jīng)濟組織成員權(quán)益。

圖4 需求感知與利益協(xié)調(diào)的政府策略

了解村莊實際情況與農(nóng)民真實需求，允許農(nóng)戶參與方案制定，使得方案充分考慮多元主體不同意見，避免了政策實施方案利益分配的不平等，幫助實現(xiàn)利益整合，也進一步提高了政策的合理性與可行性，村莊內(nèi)部多項改革的協(xié)同開展進一步擴大了村莊整體和農(nóng)戶個體利益，推動農(nóng)戶形成對政策肯定和支持的政策情感(圖4)。

3.3 村民認同的自組織運作

圖5 政策執(zhí)行中的主體行動

宅改前期調(diào)研顯示，農(nóng)民對于不同宅基地管理主體的信任偏好，一定程度上將影響宅基地管理中人員和權(quán)利的配置。66.57%的受訪農(nóng)戶認為宅基地應該由本村理事會來進行管理，而不是由鄉(xiāng)政府或縣政府管理，希望通過宅基地管理主體的明確，進而強化其所有權(quán)。對此，Y縣充分尊重農(nóng)民對理事會作為宅基地管理者的意愿偏好，確定了“政府引導，村組主導，農(nóng)民參與”的改革思路，由理事會主導改革(圖5)。

村莊理事會以自然村或村小組為基本單元，理事名額由各村根據(jù)實際情況，按照精干高效的原則確定，一般為3-5人。成員由村民選舉產(chǎn)生，以“一房管一房”的方式分工負責。原則上村小組長和理事長要“一肩挑”，村小組干部和理事會成員交叉任職，對沒有理事長合適人選的，也可由村“兩委”干部兼任。各房代表在社會地位上優(yōu)勢明顯，具備一定的話語權(quán)，從權(quán)威上和情感上代表了本房的利益。選舉其為理事會成員，有助于整合村莊內(nèi)部的多元利益訴求，維護利益表達的秩序與確保政策溝通渠道暢通。

理事會成員推選具有威望的成員來擔任主要負責人，并利用宗族親緣關(guān)系在自然村一級進一步強化了組織內(nèi)部成員的互動關(guān)聯(lián)，形成較為緊密的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)。這一網(wǎng)絡(luò)將村莊內(nèi)部的全體成員納入其中，不僅助推村民實現(xiàn)對政策的全面認知，調(diào)動農(nóng)民參與的積極性，表達自身利益訴求和政策意見、建議，并引導其參與政策實施的全過程，這就大大規(guī)避和克服了農(nóng)民因?qū)φ邎?zhí)行主體不信任而降低政策預期。通過充分發(fā)揮理事會的積極作用，以及基層黨員干部和理事會成員帶頭示范，滿足了廣大村民內(nèi)心深處“不要贏只要平”的想法，徹底讓百姓放下心中顧慮，真心接受和支持退出政策，將原本改革阻力變?yōu)閯恿Α?/p>

面對村民基于對宅基地和房屋的情感等不愿意退出的問題，由村民理事會負責政策執(zhí)行的具體工作，成功將政府與村民之間的矛盾轉(zhuǎn)化為村莊內(nèi)部矛盾。例如某村民住房影響道路規(guī)劃，理事會負責人利用親緣關(guān)系順利解決?！拔覐乃齼鹤拥脑栏搁_始做工作，她兒子岳父以前跟我的關(guān)系比較好，也就是一塊做生意，經(jīng)常喝喝酒、聊聊天吶，我請他出面，他兒子聽他岳父的，再通過他兒子給他媽說，一通帶一通?！崩么迩f內(nèi)部關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，通過發(fā)動親友對需要退出的農(nóng)戶開展思想工作，推動政策順利執(zhí)行。

此外，為了避免理事會主導下的政策執(zhí)行走樣，喪失公平與合理，損害村民整體利益，政府堅持理事會主導的原則，在制定《關(guān)于進一步強化村民事務(wù)理事會對宅基地管理權(quán)責的通知》來明確理事會的權(quán)力與責任，引導其負責宅基地退出的具體管理與執(zhí)行時，也制定發(fā)布《村民理事會管理辦法》，加強對理事會的監(jiān)管。

考慮到理事會成員無報酬，工作任務(wù)繁重，容易產(chǎn)生畏難情緒。為了提高成員參與積極性，Y縣建立相關(guān)考核獎懲機制。明確表示，對于表現(xiàn)突出的理事長及理事會成員可優(yōu)先推薦為黨員、黨代表、人大代表和政協(xié)委員等；列為村“兩委”后備干部重點培養(yǎng)。對連續(xù)擔任理事長10年以上，表現(xiàn)突出的，參照村“兩委”干部管理，納入全縣基本養(yǎng)老保險范圍。此外，對于執(zhí)行效果顯著的村莊，優(yōu)先安排惠農(nóng)扶持項目，優(yōu)先給予經(jīng)費和獎勵資金支持，并在縣鄉(xiāng)開展系列表彰獎勵。這樣就極大地提高了理事會在農(nóng)民中的威信，增強了理事會成員的成就感、榮譽感和自豪感，更加積極的發(fā)揮引導和發(fā)動作用。

在政策執(zhí)行中正式制度與非正式制度互相影響、互相滲透。為了避免農(nóng)戶采取機會主義行為，影響政策順利執(zhí)行，縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村三級制度聯(lián)動，對宅基地退出過程中的相關(guān)事項進行具體明確規(guī)范。正式制度具有明顯的強制性，上述各種管理政策的出臺在激勵農(nóng)戶退出宅基地的同時，對其中的不合理行為也進行有效制約。

村小組內(nèi)部其他成員的評價對于農(nóng)戶的退出意愿與行為具有重要影響力。當大部分村民退出宅基地之時，少數(shù)農(nóng)戶的消極態(tài)度和抵制行動受到全村的廣泛關(guān)注。輿論氛圍日漸濃厚之時，這些農(nóng)戶不得不考慮其在村莊生活中的地位和影響。此外，經(jīng)過村民的同意，理事會將宅基地退出涉及的相關(guān)事項和不按規(guī)定退出宅基地的懲罰措施寫進了村規(guī)民約。村規(guī)民約經(jīng)由村民大會或村民代表大會協(xié)商制定，并經(jīng)過公示，得到了小組成員的認可，也對于農(nóng)戶的宅基地使用和退出行為具有較高規(guī)范性和約束力。在村莊內(nèi)部，這種約束力和實際效果往往大于正式的法律。

4 “同意的治理”：從政策認同到政策執(zhí)行

作為政策的目標群體，村民對政策的認同和支持程度，直接影響著政策的執(zhí)行效度。因此，盡可能回應村民需求，改變了農(nóng)戶以前對政策的誤解和短期預判，成為推動政策順利進行的有效途徑。

4.1 理性認知與阻力化解

目標群體的意愿取向和利益訴求得以明確表達，是政策對象認可和執(zhí)行政策的前提和基礎(chǔ)。對政策信息的內(nèi)化處理，則成為政策對象判斷的基礎(chǔ)。當前我國政策執(zhí)行過程中，政策制定者和執(zhí)行者等往往占有較多的政策信息，社會公眾特別是政策目標群體占有較少信息甚至無法獲取相關(guān)政策信息。信息不對稱直接影響公眾對政策利益分配的客觀評價，進而導致政策認知偏差甚至對政策產(chǎn)生錯誤認知。

公共政策本質(zhì)上是對公共利益的分配。政策制定主體與目標對象信息不對稱首先會造成兩者在利益判斷標準和政策利益分配標準方面的分歧。由于缺乏一致的利益分配認知，政策制定者和執(zhí)行者對標準的判斷，更傾向于保障整體利益的最大化，政策對象則更多傾向于自身利益最大化。這就導致后者的政策執(zhí)行收益預期會顯著高于政策執(zhí)行可能帶來的實際收益。

當只掌握少部分政策信息時，農(nóng)戶很難判斷政策是否能夠滿足自身利益需求?？紤]到當前各地農(nóng)民對基層政府信任度普遍較低，在政策信息掌握不充分時，農(nóng)戶更傾向于政策可能不會或者很少滿足自身利益。如若難以對利益可能分配結(jié)果是否公平做出合理判斷，顯然無法正確而客觀地評價政策?；诶孀畲蠡目紤]，他們會要求更多的政策補償，也很容易通過“搭便車”等方式獲取額外收益。

Y縣提供了多樣化政策信息獲取渠道，擴大政策宣傳深度和廣度，保證村民對政策信息的充分及時獲取，盡可能減少政策主體與政策對象之間的信息不對稱，有效縮小了雙方利益分配標準之間的差距以及政策認知偏差，化解了因認知偏差產(chǎn)生的消極情感，消除了因認知不足而產(chǎn)生的消極情感的阻隔。在客觀認識和評價政策的基礎(chǔ)上，評價較好的政策顯然更容易獲得廣大農(nóng)戶的認可與支持。

4.2 情感認同與政策支持

情感與行為意向具有內(nèi)在的一致性，情感認同是獲取公眾同意的核心環(huán)節(jié)，肯定性的政策情感不僅能夠引導公眾認可政策利益分配，也有助于提升參與積極性，使其自發(fā)產(chǎn)生順從的行為意向，支持政策執(zhí)行。

需求的滿足是情感介入的重要條件。公共政策的制定一般建立在對社會發(fā)展以及現(xiàn)實需求調(diào)查基礎(chǔ)之上，政策意圖、潛在利益等與政策對象具有一致性，符合目標群體的整體利益需求。在政策執(zhí)行過程中，顯然要想獲取廣大農(nóng)民的支持，因而必須對其需求進行充分了解，確保政策實施方案與公眾需求的有效銜接。考慮到不同地區(qū)基本情況以及政策對象的差異，為了確保相關(guān)實施方案的順利實施，需要因地制宜，針對不同村社的不同需求，采取差異化的政策標準尤為重要。

政策執(zhí)行是政策執(zhí)行主體與受眾對象的互動過程，地方政府制定的實施方案和細則等要得到廣大農(nóng)戶的接受，需要雙方通過互動達成一致。在當下，公民參與已成為現(xiàn)代國家政治生活和公共政策制定過程中不可或缺的部分，公民參與公共政策制定有利于提高公共政策的質(zhì)量和公共政策的可接受性的價值功能[20]。眾多實踐經(jīng)驗表明，面對政府單方面制定的實施方案和細則，目標群體作為被動的參與者往往抱有較大抵觸情緒。作為政策的直接受眾，政策執(zhí)行與目標群體的利益緊密相關(guān)，為了盡可能維護和保障自身利益，絕大多數(shù)農(nóng)戶都會在政策實施過程中較為積極的表達意愿和訴求，并作出支持與否的判斷。當?shù)胤秸疄檗r(nóng)戶提供參與機會，允許其表達需求和反饋意見，就有助于提高其滿意度與參與積極性。

公平是公共政策的核心價值取向，也是能否獲取政策對象同意的關(guān)鍵。主體認知的差異往往導致利益訴求和價值判斷的標準不一。公共政策是對社會公共利益的分配，公共利益是一定社會條件下以道德、理性、正義價值為內(nèi)核，以公益優(yōu)化、利益平衡為原則且多數(shù)主體利益相一致的方面[21]。利益主體天然具有利己傾向，政策公平有助于達成村莊范圍內(nèi)共識和認同。公平的公共政策不僅能規(guī)范社會不同利益主體的行為模式，引導其按照公平的要求采取行動，同時能夠增進其對政府的認同感，增加對政策全過程中政府所代表的政治體系的支持度，緩和對社會分配的不滿情緒，增強社會凝聚力[18]。

受限于理解能力，部分農(nóng)民難以有效判斷政策是否滿足自身需求，又是否對自身有利。此時，他們對利益的判斷往往在與他人的比較中產(chǎn)生。亞當斯認為，與他人投入報酬比值進行比較，結(jié)果如果是不公平的，這種不公平的感覺就會成為一種動力使人改變自己的思想和行為[22]。如果政策實施的結(jié)果造成他人的收益大于自身收益，即使政策能夠增加自身利益，這些農(nóng)戶仍然無法獲得滿足感。反之，如果他人收益少于或者等于自身收益時，即使自身利益減少一部分，他們?nèi)匀粫J可和接受政策。因此，保持政策執(zhí)行的相對公平，更能夠提升農(nóng)戶的滿意度。

4.3 行為傾向與有效執(zhí)行

政策執(zhí)行的目標之一是引導和改變受眾意愿和行為。只有政策對象將肯定與支持的態(tài)度傾向付諸行動，政策才能真正有效執(zhí)行。基于地方政府、村莊組織與農(nóng)民之間的彼此互動和信任，能催生農(nóng)戶的安全感，排除信息不全的擔憂情緒，減少執(zhí)行過程中的矛盾和阻礙。而農(nóng)戶一旦產(chǎn)生不信任心理，很可能對原本可以接受的政策條件產(chǎn)生抵觸心理。在態(tài)度泛化機制的作用下，將不信任投射到他所傳遞的政策信息方面，進而懷疑其可行性。

整體來看，農(nóng)民對政府的信任度呈現(xiàn)自上而下的逐級遞減態(tài)勢。Y縣的改革實踐為地方政府重新贏得民眾信任提供了新思路。作為政策的執(zhí)行主體，并不意味著政府一定要成為政策的具體實施者。充分發(fā)揮村莊組織的自主性，引導廣大農(nóng)民參與政策執(zhí)行，使之既作為對象也作為政策執(zhí)行的主體，實現(xiàn)自我信任、社區(qū)信任向政府信任的轉(zhuǎn)化，由此改變傳統(tǒng)政策觀念下對基層政府的消極印象，從而促進了政策的有效執(zhí)行。

受行為習慣、能力水平、搭便車心理等因素影響，農(nóng)民的行為舉動與政策指向之間常常出現(xiàn)較大偏差。為了確保預期目標能夠順利實現(xiàn)，必須對村莊組織和農(nóng)民的行為進行規(guī)范。完善的制度不僅能夠保障政策執(zhí)行的效率和質(zhì)量，同時制度本身的約束力也會對規(guī)范政策執(zhí)行各方的行動提供指導和支持。實際上，正式制度對行為的規(guī)范作用并非唯一方式，非正式制度在政策對象的行為引導中也發(fā)揮著重要作用。

相較于正式制度，非正式制度規(guī)范能夠有效彌補正式制度無法運行的真空地帶。這也是學界普遍認同的，村莊權(quán)力運轉(zhuǎn)仍然呈現(xiàn)出“鄉(xiāng)土性”運行的邏輯。正式制度運行仍然保持著鄉(xiāng)村社會風俗習慣和傳統(tǒng)文化的黏性和延續(xù)性，即非正式制度邏輯的影響，這種非正式制度的“合情合理(或者合禮)”比正式制度的“合規(guī)”或者“上綱上線”更重要[23]。非正式制度的規(guī)范性和約束性往往要高于正式制度。正式制度與非正式制度的有效結(jié)合，有助于完善制度體系，提高制度的適用性。因此，積極發(fā)揮正式制度與非正式制度的協(xié)同作用和互補性，在完善正式制度體系的同時發(fā)掘非正式制度，提高了制度在政策執(zhí)行中的適應性和適用性。

圖6 政策認同與政策執(zhí)行的邏輯關(guān)系

從理性認知到情感認同再到形成行為傾向，最終實施認同行為，公眾對政策的“同意”逐步形成。從政策認同與政策執(zhí)行的內(nèi)在邏輯關(guān)系(圖6)來看，公共政策有效執(zhí)行的過程，實質(zhì)上是政策認同形成并發(fā)揮作用的過程，認同的生成直接作用于政策對象對于自身利益、政策導向的判斷和抉擇，決定其對政策的認可和支持以及政策的有效執(zhí)行。

5 結(jié)論與討論

對宅基地退出既有研究的回顧發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)有成果主要集中在村民退出意愿的維度，較為忽視退出行動及意愿與行為內(nèi)在關(guān)聯(lián)的分析。理想狀態(tài)下，村民的退出意愿較高，補償合適或價格合理時，退出閑置宅基地的需求比較強烈[24]。受居住條件改善的愿望驅(qū)動，在新農(nóng)村建設(shè)以及宅基地換房、退地補償?shù)却胧┑囊龑?，多?shù)村民認為宅基地退出風險較低，退出意愿強烈[25]。從實踐經(jīng)驗來看，村民的退出意愿明顯大于退出行為[26]，村民拒絕退出宅基地的現(xiàn)象普遍存在。實踐表明，個體的政策態(tài)度與行為不完全一致，僅停留在情感上的認可與支持，并不一定會轉(zhuǎn)化為行動來推動政策執(zhí)行。提高政策認同度，使其真正具有行為意向，才是政策執(zhí)行成功的關(guān)鍵。

作為行動框架的“同意的治理”，對我國公共政策執(zhí)行具有重要意義。公共政策是治理公共事務(wù)的重要手段，在實現(xiàn)公共政策目標的過程中，方案確定的功能只占小部分，而絕大部分目標的實現(xiàn)取決于政策的有效執(zhí)行。而政策認同又是政策有效執(zhí)行的核心。公眾政策認同不足是我國政策執(zhí)行面對的普遍問題。隨著公眾參與積極性和主動性不斷提升，公眾的意愿和行動在政策執(zhí)行中具有重要地位，對于政策的非客觀評價以及消極的政策態(tài)度和抵制行為將會增加政策執(zhí)行成本和阻礙，忽視公眾的政策態(tài)度將嚴重影響和制約改革政策的進一步推進。因此，因地制宜培育認同要素、引導公眾形成政策認同，對于政策的有效執(zhí)行尤為重要。

Y縣宅基地全面有序退出的政策邏輯，凸顯出“同意的治理”的解釋效力?？h域政府借助地方性知識在村莊治理和凝聚民眾力量中的鄉(xiāng)土價值，發(fā)現(xiàn)了獲取村民的認可和支持對于政策有效執(zhí)行的重要性。在“制造同意”的過程中，縣政府創(chuàng)新多元宣傳渠道，強化宣傳廣度和深度，并且根據(jù)村莊實際，挖掘傳統(tǒng)村社關(guān)系網(wǎng)資源，激活并動員已有理事會展開信息滲透，推動村民客觀認識和評價退出政策。積極展開前期調(diào)研、鼓勵村民參與政策制定、協(xié)同部門和上下層級改革等，確保政策的實施方案與農(nóng)民需求有效銜接，在保障村莊和農(nóng)民的整體利益的同時，進一步增加村民收益。為了盡可能減小執(zhí)行中的偏差或疏漏，當?shù)刈鹬剞r(nóng)民意愿，確立了“政府引導、村組主導、農(nóng)民參與”的改革理念，由作為村民自組織的理事會負責村莊內(nèi)部的改革事務(wù)，進一步強化農(nóng)民的認可和支持，最終成功實現(xiàn)政策的有效執(zhí)行。

個案的深入探討，為公共政策的有效執(zhí)行提供了具有啟發(fā)意義的經(jīng)驗。普遍性的政策執(zhí)行需要獲取政策對象真正的認同，并能將其認同意愿轉(zhuǎn)化為實際行為。為此，要不斷提高政策執(zhí)行的透明度，向目標群體提供必要且充分的政策信息，為其理性認識和理解接納提供綜合性的條件和基礎(chǔ)。要以尊重和保障參與者的利益為前提和基礎(chǔ)，尊重意愿；也要重視和發(fā)揮主體性作用，鼓勵引導其參與到政策制定、執(zhí)行、監(jiān)督、反饋的整個過程中，在參與中加深認同度，在制度的規(guī)范引導下，將意愿訴求轉(zhuǎn)化為推動政策有效執(zhí)行的選擇行動。

個案經(jīng)驗為解決政策執(zhí)行阻滯問題、提高執(zhí)行的有效性提供了新的思路。面對多元復雜的政策命題和環(huán)境，作為行動框架的“同意的治理”，其效能及限度值得進一步探討。Y縣改革的顯著成效，很大程度上源于其對村莊現(xiàn)實情況的充分把握以及對村莊內(nèi)部傳統(tǒng)資源的挖掘。由宗族代表組成的理事會在村民政策認知、情感和意向、行為的認同中發(fā)揮了重要作用。而在缺乏宗族資源、關(guān)系網(wǎng)絡(luò)松散的地區(qū)，如何保障信息的充分滲透，以及如何增進公眾對政策執(zhí)行主體的信任，則需展開進一步的思考和探討。