中國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)法制建設(shè)：法律性質(zhì)、現(xiàn)狀與未來(lái)發(fā)展

魯 全

(中國(guó)人民大學(xué) 中國(guó)社會(huì)保障研究中心，北京 100872)

作為現(xiàn)代社會(huì)保障體系的重要組成部分，養(yǎng)老保險(xiǎn)承擔(dān)著解除社會(huì)成員年老后生活來(lái)源后顧之憂的職責(zé)，是現(xiàn)代國(guó)家公民的一項(xiàng)基本社會(huì)權(quán)益。由于養(yǎng)老保險(xiǎn)建立在勞資雙方與政府等多個(gè)主體分擔(dān)責(zé)任的基礎(chǔ)上，且公民個(gè)人的養(yǎng)老金權(quán)益具有長(zhǎng)期累積性，若無(wú)法律規(guī)制便無(wú)法明確賦權(quán)明責(zé)并提供穩(wěn)定預(yù)期。因此，養(yǎng)老保險(xiǎn)制度自1889年在德國(guó)首創(chuàng)起，就是以法定制、于后再行實(shí)施，法制成為養(yǎng)老保險(xiǎn)制度建設(shè)與實(shí)施的必要條件。我國(guó)現(xiàn)行的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度是在從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的過(guò)程中從傳統(tǒng)的退休金制度逐步演變而來(lái)的。在中華人民共和國(guó)成立之初，1951年由中央人民政府頒布的《勞動(dòng)保險(xiǎn)條例》對(duì)包括養(yǎng)老保險(xiǎn)在內(nèi)的勞動(dòng)保險(xiǎn)進(jìn)行了法律規(guī)制，規(guī)范著相關(guān)主體的權(quán)利義務(wù)關(guān)系及其制度的運(yùn)行。2011年7月，《中華人民共和國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)法》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)“《社會(huì)保險(xiǎn)法》”)正式實(shí)施。作為社會(huì)保險(xiǎn)領(lǐng)域的基本法，其專(zhuān)設(shè)第二章“基本養(yǎng)老保險(xiǎn)”，共13個(gè)條款，對(duì)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的法律關(guān)系及制度框架進(jìn)行了規(guī)定。但在養(yǎng)老保險(xiǎn)的具體實(shí)踐中，迄今仍以各種政策性文件為實(shí)施依據(jù)，司法機(jī)構(gòu)亦往往只能以相關(guān)的規(guī)章制度和政策文件作為審判依據(jù)，這表明我國(guó)的養(yǎng)老保險(xiǎn)并未步入法治軌道，急切需要加快法制建設(shè)步伐。

1 養(yǎng)老保險(xiǎn)法律關(guān)系的理論分析

權(quán)利義務(wù)關(guān)系是法學(xué)研究的基本理論視角。作為典型的社會(huì)法，養(yǎng)老保險(xiǎn)法律關(guān)系的主體涉及用人單位、參保人、政府以及養(yǎng)老保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)等，既具有社會(huì)法關(guān)系中的一般特征，也因?yàn)轲B(yǎng)老保險(xiǎn)制度具有全民性、跨期性等特點(diǎn)，而在相關(guān)主體的權(quán)利義務(wù)關(guān)系方面具有自身的特點(diǎn)。因此，對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)法律關(guān)系的理論分析要從社會(huì)法和養(yǎng)老保險(xiǎn)制度兩個(gè)視角展開(kāi)。

1.1 法律體系劃分的基本視角與社會(huì)法的提出

對(duì)于法律分類(lèi)的經(jīng)典劃分來(lái)源于羅馬法學(xué)家有關(guān)公法和私法的分野[1]，這成為其后影響法律分類(lèi)的重要標(biāo)準(zhǔn)。其中，公法調(diào)整的是公共權(quán)力與公民權(quán)利之間以及公共權(quán)力之間的關(guān)系，其核心是權(quán)力和權(quán)利的關(guān)系；私法調(diào)整的是平等主體之間的權(quán)利關(guān)系。相比而言，公法具有不對(duì)等性和強(qiáng)制性，私法具有平等性和自愿性[2]。然而，隨著公共治理模式的變化與公共服務(wù)供給方式的革新，傳統(tǒng)的公法-私法兩分法日益面臨挑戰(zhàn)，呈現(xiàn)出公法私法化和私法公法化的雙重特征[3]。

在中國(guó)法制建設(shè)的語(yǔ)義下，我國(guó)采用了部門(mén)法的劃分模式。2001年3月9日在第九屆全國(guó)人民代表大會(huì)第四次會(huì)議上，時(shí)任全國(guó)人大常委會(huì)委員長(zhǎng)的李鵬同志在代表常委會(huì)所作的工作報(bào)告中將中國(guó)特色的社會(huì)主義法律體系劃分為憲法及憲法相關(guān)法、民法商法、行政法、經(jīng)濟(jì)法、社會(huì)法、刑法、訴訟與非訴訟程序法等7個(gè)法律部門(mén)。部門(mén)法的劃分與公法-私法兩分法是相互聯(lián)系的。例如公法主要以行政法和行政訴訟法為表現(xiàn)形式，私法主要以民商法和經(jīng)濟(jì)法等為表現(xiàn)形式。

隨著社會(huì)領(lǐng)域公共事務(wù)日益受到關(guān)注，超越公共權(quán)力和私人利益領(lǐng)域的“第三法域”開(kāi)始吸引法學(xué)家的關(guān)注，并逐步提出社會(huì)法的概念。雖然國(guó)內(nèi)法學(xué)界就社會(huì)法的內(nèi)涵和外延仍有不同認(rèn)識(shí)，但從全球社會(huì)保障制度的發(fā)展歷程來(lái)看，社會(huì)法是與社會(huì)保險(xiǎn)制度的誕生和發(fā)展密切相關(guān)的。作為社會(huì)保險(xiǎn)的創(chuàng)始國(guó)，德國(guó)不僅有完整的社會(huì)法體系，而且設(shè)立有專(zhuān)門(mén)的社會(huì)法院負(fù)責(zé)處理社會(huì)保險(xiǎn)領(lǐng)域的司法糾紛。

在我國(guó)，包括養(yǎng)老保險(xiǎn)在內(nèi)的社會(huì)保障法律體系屬于中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系中的社會(huì)法部門(mén)。以社會(huì)保險(xiǎn)制度為核心的社會(huì)法與傳統(tǒng)的私法和公法有顯著的區(qū)別。相比于私法領(lǐng)域，社會(huì)保險(xiǎn)雖然看似與商業(yè)保險(xiǎn)類(lèi)似，其待遇的享受需要以繳費(fèi)義務(wù)的履行為前提，但其繳費(fèi)通常具有強(qiáng)制性，因此參保人與社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)之間絕非基于自愿而產(chǎn)生的平等交換關(guān)系，回報(bào)與保費(fèi)也不具有明顯的對(duì)價(jià)性[4]。相比于公法領(lǐng)域，社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)堅(jiān)持自治管理的原則，并非是公法范疇下的行政機(jī)構(gòu)，而具有典型的俱樂(lè)部性質(zhì)。參保人(包括勞動(dòng)者與用人單位)、政府、養(yǎng)老保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)之間形成了完整的養(yǎng)老保險(xiǎn)法律關(guān)系。

1.2 養(yǎng)老保險(xiǎn)的權(quán)利義務(wù)主體

養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)利義務(wù)關(guān)系的核心是參保人與養(yǎng)老保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)之間的關(guān)系，同時(shí)，作為工業(yè)化時(shí)代的產(chǎn)物和重要的準(zhǔn)公共物品，養(yǎng)老保險(xiǎn)制度亦需要用人單位和政府的參與。養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的法律關(guān)系符合社會(huì)法的一般特征，主要涉及參保人、政府和社會(huì)保險(xiǎn)(養(yǎng)老保險(xiǎn))經(jīng)辦機(jī)構(gòu)之間的關(guān)系。同時(shí)，由于社會(huì)保險(xiǎn)制度是現(xiàn)代工業(yè)化的產(chǎn)物，勞資分責(zé)是社會(huì)保險(xiǎn)的基本特征，因此參保人就可以被具體劃分為自然人和用人單位，其中自然人既包括受雇的勞動(dòng)者，也包括以靈活就業(yè)者或非受雇勞動(dòng)者身份參加養(yǎng)老保險(xiǎn)的其他自然人。

圖1描述了養(yǎng)老保險(xiǎn)法律關(guān)系中的主體及其之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。首先，自然人(無(wú)論是受雇勞動(dòng)者還是非受雇勞動(dòng)者)承擔(dān)參保繳費(fèi)的義務(wù)、享受領(lǐng)取待遇的權(quán)利。需要強(qiáng)調(diào)的是，對(duì)于受雇勞動(dòng)者而言，其繳費(fèi)義務(wù)往往是委托雇主完成的，而其并非直接與經(jīng)辦機(jī)構(gòu)產(chǎn)生繳費(fèi)關(guān)系(圖1中用虛線表示)。其次，用人單位(無(wú)論是企業(yè)還是公共部門(mén))承擔(dān)參保繳費(fèi)的義務(wù)，負(fù)責(zé)直接向養(yǎng)老保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)登記參保并依法向養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)征收機(jī)構(gòu)按時(shí)足額繳費(fèi)。根據(jù)勞資分責(zé)的原則，用人單位的繳費(fèi)既包括其本身要承擔(dān)的部分，也包括為其職工代繳的部分。如果是非受雇勞動(dòng)者，如靈活就業(yè)人員等，則需要自行向征收機(jī)構(gòu)繳費(fèi)。再次，政府公共財(cái)政作為社會(huì)保險(xiǎn)的擔(dān)保人，需要承擔(dān)繳費(fèi)補(bǔ)貼的義務(wù)。最后，養(yǎng)老保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)根據(jù)法律的授權(quán)，承擔(dān)基金管理的權(quán)利，履行向符合條件的自然人支付養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇的義務(wù)。

圖1 養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)利義務(wù)關(guān)系示意圖

在養(yǎng)老保險(xiǎn)的權(quán)利義務(wù)關(guān)系中，用人單位和政府都是絕對(duì)的義務(wù)人，需要為其雇員繳納保費(fèi)和進(jìn)行財(cái)政補(bǔ)貼；參保自然人和養(yǎng)老保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)既有權(quán)利也有義務(wù)，而參保自然人則是最終的權(quán)利享有者，即享有養(yǎng)老保險(xiǎn)的待遇。因此，從資金流的角度來(lái)看，養(yǎng)老保險(xiǎn)是一個(gè)三方繳費(fèi)(用人單位、勞動(dòng)者、政府)、單方(勞動(dòng)者)受益的制度。關(guān)于養(yǎng)老保險(xiǎn)的權(quán)利義務(wù)主體，有三點(diǎn)需要特別說(shuō)明。

其一，養(yǎng)老保險(xiǎn)的權(quán)利主體經(jīng)歷了從工業(yè)公民資格到社會(huì)公民資格的拓展[5]。養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)早期是建立在勞動(dòng)權(quán)基礎(chǔ)上的衍生權(quán)利，在權(quán)利義務(wù)關(guān)系上表現(xiàn)為只有受雇勞動(dòng)者才有法定的養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)，非受雇勞動(dòng)者則作為自由參保人。然而，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，非受雇勞動(dòng)者的養(yǎng)老問(wèn)題也需要得到制度性的回應(yīng)，再加上社會(huì)公平的要求，在大多數(shù)社會(huì)保險(xiǎn)型國(guó)家都體現(xiàn)出權(quán)利主體的擴(kuò)張，即從受雇勞動(dòng)者拓展到全體公民。相應(yīng)地，養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)的性質(zhì)就從基于勞動(dòng)權(quán)的衍生權(quán)利轉(zhuǎn)變成了國(guó)民的基本權(quán)利。但是，勞動(dòng)者身份的不同導(dǎo)致了籌資結(jié)構(gòu)的差異，受雇者由勞資雙方供款；自雇者則完全由個(gè)人承擔(dān)繳費(fèi)責(zé)任，或者由政府承擔(dān)雇主責(zé)任。在完全由個(gè)人承擔(dān)繳費(fèi)責(zé)任的情況下，參保者的福利性顯著降低，其應(yīng)當(dāng)成為法定參保人還是自愿參保人，這是養(yǎng)老保險(xiǎn)立法在面對(duì)勞動(dòng)力市場(chǎng)結(jié)構(gòu)變化時(shí)需要回答的問(wèn)題。

其二，政府是養(yǎng)老保險(xiǎn)中的義務(wù)人，不宜成為規(guī)則制定者。在社會(huì)保險(xiǎn)制度中，勞資雙方是責(zé)任主體，政府則扮演雙重角色：一方面，政府是制度建立的推動(dòng)者和擔(dān)保者，承擔(dān)著法定的補(bǔ)貼責(zé)任；另一方面，政府作為公職人員的雇主，也需要為其雇員繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)。也就是說(shuō)，政府自身也是養(yǎng)老保險(xiǎn)制度中的責(zé)任人，在這樣的背景下，如果由政府來(lái)制定養(yǎng)老保險(xiǎn)規(guī)則，就把運(yùn)動(dòng)員當(dāng)成了裁判員，自然無(wú)法制定出合理的規(guī)則。因此，包括養(yǎng)老保險(xiǎn)在內(nèi)的社會(huì)保險(xiǎn)立法由于需要規(guī)范和約束政府的相關(guān)行為，必須由立法機(jī)關(guān)來(lái)制定規(guī)則。

其三，養(yǎng)老保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)是養(yǎng)老保險(xiǎn)法律關(guān)系中的重要主體，因此需要將其獨(dú)立化、法人化。在學(xué)術(shù)界，有一種觀點(diǎn)認(rèn)為，養(yǎng)老保險(xiǎn)是個(gè)人對(duì)政府的權(quán)利[6]，即政府是養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇的給付人。但其實(shí)在絕大多數(shù)社會(huì)保險(xiǎn)型國(guó)家，養(yǎng)老保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)作為獨(dú)立于政府的社會(huì)法人，承擔(dān)著給付養(yǎng)老金等待遇的義務(wù)。但是在我國(guó)，養(yǎng)老保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)與行政管理機(jī)構(gòu)之間尚未徹底實(shí)現(xiàn)管辦分離，經(jīng)辦機(jī)構(gòu)實(shí)質(zhì)上是行政管理機(jī)構(gòu)的附屬，無(wú)論是財(cái)務(wù)上還是人事上，都受社會(huì)保險(xiǎn)行政管理機(jī)構(gòu)的管理，并不享有獨(dú)立的法人地位。在管辦不分的情況下，經(jīng)辦機(jī)構(gòu)無(wú)法成為獨(dú)立的法人，承擔(dān)法律賦予的權(quán)利與義務(wù)，養(yǎng)老保險(xiǎn)的社會(huì)法屬性就可能因此異化為行政法的關(guān)系。

1.3 養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)利義務(wù)關(guān)系的特點(diǎn)

養(yǎng)老保險(xiǎn)制度與其他社會(huì)保險(xiǎn)制度在權(quán)利義務(wù)關(guān)系上既有一致性，也有差異性，其差異性主要體現(xiàn)在三個(gè)方面。

其一，養(yǎng)老保險(xiǎn)不同主體權(quán)利義務(wù)關(guān)系的統(tǒng)一性與分離性。如上文所分析的，在養(yǎng)老保險(xiǎn)的法律關(guān)系中，涉及的主體包括參保自然人、參保用人單位、養(yǎng)老保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)以及政府。其中，參保用人單位和政府都是法定義務(wù)人，經(jīng)辦機(jī)構(gòu)和參保自然人既需要承擔(dān)義務(wù)又享有權(quán)利，而最終的權(quán)益實(shí)現(xiàn)者是參保自然人。也就是說(shuō)，用人單位和政府在養(yǎng)老保險(xiǎn)制度中是絕對(duì)的繳費(fèi)義務(wù)人，而沒(méi)有領(lǐng)取待遇的權(quán)利，權(quán)利與義務(wù)是相分離的(1)這里的權(quán)利主要是指待遇方面，用人單位和政府相關(guān)部門(mén)依然享有參與制度管理、監(jiān)督制度運(yùn)行等方面的權(quán)利。；參保自然人則是權(quán)利與義務(wù)相統(tǒng)一的，履行繳費(fèi)義務(wù)，享受領(lǐng)取待遇的權(quán)利。

其二，養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)利義務(wù)在時(shí)間上的跨越性。養(yǎng)老保險(xiǎn)的實(shí)質(zhì)是代際之間的互助共濟(jì)。在同一時(shí)點(diǎn)上，履行義務(wù)的是參保繳費(fèi)的在職職工，享受權(quán)利的是退休的老人；但從個(gè)體的角度看，在其整個(gè)工作生涯中，都在履行繳費(fèi)義務(wù)，待其符合領(lǐng)取養(yǎng)老金待遇條件時(shí)，往往已經(jīng)退出勞動(dòng)力市場(chǎng)，繳費(fèi)義務(wù)也隨之結(jié)束。因此，一般而言，參保自然人的養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)利義務(wù)在時(shí)間上是分離的，參保者需要長(zhǎng)期履行繳費(fèi)義務(wù)，才能享受到退休后領(lǐng)取養(yǎng)老金的權(quán)利。這種權(quán)利義務(wù)在時(shí)間上的分離性必然會(huì)對(duì)參保意愿產(chǎn)生影響，這也是各國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度都采取強(qiáng)制參保的重要原因。

其三，養(yǎng)老保險(xiǎn)法律關(guān)系是去勞動(dòng)化的。雖然社會(huì)保險(xiǎn)關(guān)系在早期是勞動(dòng)權(quán)的衍生權(quán)利，即如果雇主不履行繳費(fèi)義務(wù)，那么勞動(dòng)者的社會(huì)保險(xiǎn)權(quán)就會(huì)受到影響，但隨著社會(huì)保險(xiǎn)權(quán)作為一項(xiàng)基本權(quán)利被認(rèn)可，包括養(yǎng)老保險(xiǎn)在內(nèi)的社會(huì)保險(xiǎn)關(guān)系呈現(xiàn)出“去勞動(dòng)化”的基本特征，即從法律關(guān)系上看，如果雇主未履行繳費(fèi)義務(wù)，那么作為承擔(dān)收取保費(fèi)義務(wù)的征收機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)向用人單位提出繳費(fèi)要求，而不應(yīng)當(dāng)以損害勞動(dòng)者的養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)益為代價(jià)(2)根據(jù)全國(guó)人大社會(huì)建設(shè)委員會(huì)有關(guān)《社會(huì)保險(xiǎn)法》實(shí)施情況的專(zhuān)題材料顯示，在養(yǎng)老保險(xiǎn)領(lǐng)域，因雇主未按時(shí)履行繳費(fèi)責(zé)任而導(dǎo)致的司法案件占比最高，達(dá)到72.8%。。

2 中國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)法制現(xiàn)狀與問(wèn)題

經(jīng)過(guò)近40年的改革，我國(guó)已經(jīng)初步建立起了與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，在法制化方面亦取得了一定的進(jìn)展?！渡鐣?huì)保險(xiǎn)法》設(shè)置專(zhuān)章對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)進(jìn)行了規(guī)范，相關(guān)部門(mén)亦出臺(tái)了一系列政策措施。但是，總體而言，法制化程度較低仍然是制約我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度發(fā)展的重要因素。

2.1 總體現(xiàn)狀

有法可依是法制化的前提，因此法制化程度應(yīng)當(dāng)成為評(píng)價(jià)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的重要定性指標(biāo)[7]。我國(guó)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的法律依據(jù)包括《社會(huì)保險(xiǎn)法》的相關(guān)章節(jié)、有關(guān)的部門(mén)性規(guī)章與政策性文件以及地方性法規(guī)。其中，《社會(huì)保險(xiǎn)法》專(zhuān)設(shè)第二章“基本養(yǎng)老保險(xiǎn)”，共13條，對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的制度模式、參保對(duì)象、資金籌集、待遇確定等作出了原則性的規(guī)定。在法規(guī)方面，國(guó)務(wù)院并沒(méi)有直接制定過(guò)有關(guān)養(yǎng)老保險(xiǎn)的法規(guī)，只有《社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征繳暫行條例》(1999年國(guó)務(wù)院第259號(hào)令)和《全國(guó)社會(huì)保障基金條例》(2016年國(guó)務(wù)院第667號(hào)令)與養(yǎng)老保險(xiǎn)制度有關(guān)。

國(guó)務(wù)院的有關(guān)政策性文件與部門(mén)規(guī)章根據(jù)《社會(huì)保險(xiǎn)法》的相關(guān)規(guī)定或授權(quán)作出具體規(guī)定，直接指導(dǎo)著養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的運(yùn)行。其中，職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)政策依據(jù)主要是《關(guān)于完善企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的決定》(國(guó)發(fā)〔2005〕38號(hào))；城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)政策依據(jù)主要是《關(guān)于建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的意見(jiàn)》(國(guó)發(fā)〔2014〕8號(hào))和《關(guān)于建立城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇確定和基礎(chǔ)養(yǎng)老金正常調(diào)整機(jī)制的指導(dǎo)意見(jiàn)》(人社部發(fā)〔2018〕21號(hào))；機(jī)關(guān)事業(yè)單位基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的政策依據(jù)主要是《關(guān)于機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的決定》(國(guó)發(fā)〔2015〕2號(hào))。由此可見(jiàn)，我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)的法制化水平還比較低，總體上依靠政策文件來(lái)對(duì)制度進(jìn)行規(guī)范和調(diào)整。

在司法實(shí)踐中，養(yǎng)老保險(xiǎn)的司法糾紛呈現(xiàn)出大幅上漲的態(tài)勢(shì)(3)根據(jù)全國(guó)人大社會(huì)建設(shè)委員會(huì)有關(guān)《社會(huì)保險(xiǎn)法》實(shí)施情況的參閱資料顯示，在審結(jié)的案件中，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)占比為9.25%，低于工傷保險(xiǎn)和失業(yè)保險(xiǎn)，排在第三位。但由于有關(guān)社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征繳、社會(huì)保險(xiǎn)基金、社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦和社會(huì)保險(xiǎn)監(jiān)督的案件中涉及養(yǎng)老保險(xiǎn)的最多，因此從險(xiǎn)種上看，涉及養(yǎng)老保險(xiǎn)的案件占比最高。。根據(jù)中國(guó)裁判文書(shū)網(wǎng)的查詢(xún)結(jié)果，社會(huì)保險(xiǎn)事由的案例從2012年的571例上升到2019年的19 198例，占全部勞動(dòng)爭(zhēng)議類(lèi)案件的比例從2012年的6%提高到2019年的38.2%，其中2015年和2016年分別達(dá)到66.4%和51.3%；養(yǎng)老保險(xiǎn)的案例從2012年的140例上升到2019年的2 706例，占社會(huì)保險(xiǎn)類(lèi)案例的比例穩(wěn)定在13%左右(4)以上數(shù)據(jù)來(lái)源于中國(guó)裁判文書(shū)網(wǎng)的查詢(xún)，查詢(xún)時(shí)間為2020年4月10日。裁判文書(shū)網(wǎng)是根據(jù)2014年1月1日《最高人民法院關(guān)于人民法院在互聯(lián)網(wǎng)公布裁判文書(shū)的規(guī)定》要求最高人民法院設(shè)立的官方網(wǎng)站，網(wǎng)址為：wenshu.court.gov.cn，統(tǒng)一公布各級(jí)人民法院的生效裁判文書(shū)。。

2.2 面臨的主要問(wèn)題

黨的十八大以來(lái)，我國(guó)的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革進(jìn)入到了快車(chē)道，原有的養(yǎng)老保險(xiǎn)法律規(guī)定或者因?yàn)榱⒎▽哟芜^(guò)低，或者因?yàn)闇笥谥贫葘?shí)踐，已經(jīng)無(wú)法適應(yīng)新時(shí)代養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的發(fā)展，更無(wú)法有效規(guī)范養(yǎng)老保險(xiǎn)的法律關(guān)系，從而面臨著一系列的問(wèn)題有待解決。

第一，缺乏專(zhuān)門(mén)立法和較高層次的行政法規(guī)。從養(yǎng)老保險(xiǎn)法律體系的建設(shè)上看，除了《社會(huì)保險(xiǎn)法》中設(shè)置了專(zhuān)章外，其他有關(guān)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的規(guī)定均處于部門(mén)規(guī)章或政策性文件的較低水平，缺乏較高層次的綜合性行政法規(guī)，更沒(méi)有專(zhuān)門(mén)的養(yǎng)老保險(xiǎn)立法。相比而言，工傷保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)等險(xiǎn)種均已有相應(yīng)的行政法規(guī)，這與養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的重要地位不相符合。

如前所述，由于政府也是養(yǎng)老保險(xiǎn)制度中的責(zé)任主體之一，因此適宜由立法機(jī)關(guān)對(duì)相關(guān)權(quán)利義務(wù)主體進(jìn)行規(guī)制，而在管辦分離的條件下，政府作為監(jiān)管者，則可以對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的制度體系、關(guān)鍵參數(shù)、政府內(nèi)部不同部門(mén)以及不同層級(jí)政府之間的權(quán)責(zé)分配進(jìn)行更加細(xì)致的規(guī)定。同時(shí)，鑒于養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)利義務(wù)關(guān)系的特殊性以及與其他社會(huì)保險(xiǎn)制度之間的差異性，有必要在《社會(huì)保險(xiǎn)法》的原則框架指導(dǎo)下，制定專(zhuān)門(mén)的養(yǎng)老保險(xiǎn)法。

第二，現(xiàn)有法律中部分條款有待完善。由于對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)本質(zhì)規(guī)律的認(rèn)識(shí)還不夠充分以及受到相關(guān)政策實(shí)踐的制約，現(xiàn)行《社會(huì)保險(xiǎn)法》中部分養(yǎng)老保險(xiǎn)的條款與養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的發(fā)展規(guī)律不符，從而亟待完善。其一，在參保權(quán)利方面，根據(jù)現(xiàn)行法律規(guī)定，個(gè)體工商戶、靈活就業(yè)人員以及城鄉(xiāng)居民均為自愿參保人，而非義務(wù)參保人。這顯然與此前分析的有關(guān)養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)利擴(kuò)張的趨勢(shì)和規(guī)律不相符合。其二，關(guān)于個(gè)人賬戶的屬性。我國(guó)的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度實(shí)行統(tǒng)籌賬戶與個(gè)人賬戶相結(jié)合的模式?！渡鐣?huì)保險(xiǎn)法》規(guī)定，個(gè)人賬戶余額可以繼承，具有私人屬性；而個(gè)人賬戶養(yǎng)老金計(jì)發(fā)辦法則要求終身給付，具有公共屬性。兩者之間相互矛盾，必然導(dǎo)致個(gè)人賬戶資金無(wú)法實(shí)現(xiàn)自我平衡并進(jìn)而影響到社會(huì)統(tǒng)籌基金的財(cái)務(wù)可持續(xù)性，成為養(yǎng)老保險(xiǎn)最大的長(zhǎng)期財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)因素。其三，關(guān)于最低繳費(fèi)年限?！渡鐣?huì)保險(xiǎn)法》規(guī)定，繳費(fèi)滿15年即可領(lǐng)取養(yǎng)老金待遇。該項(xiàng)最低繳費(fèi)年限的規(guī)定被誤讀為繳費(fèi)15年后就可停止繳費(fèi)，大大削弱了“長(zhǎng)繳多得”機(jī)制的作用發(fā)揮。其四，關(guān)于待遇調(diào)整機(jī)制?！渡鐣?huì)保險(xiǎn)法》規(guī)定，根據(jù)職工平均工資增長(zhǎng)、物價(jià)上漲情況，適時(shí)提高基本養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇水平，而基本養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇包括基礎(chǔ)養(yǎng)老金和個(gè)人賬戶養(yǎng)老金。正如此前對(duì)個(gè)人賬戶養(yǎng)老金性質(zhì)的討論，待遇調(diào)整的對(duì)象應(yīng)當(dāng)僅限于基礎(chǔ)養(yǎng)老金部分，而不宜適用于個(gè)人賬戶部分，并且，由于缺乏國(guó)家統(tǒng)一的待遇計(jì)發(fā)基數(shù)和依據(jù)，導(dǎo)致了待遇不公現(xiàn)象[8]。其五，關(guān)于補(bǔ)繳。《社會(huì)保險(xiǎn)法》第十六條規(guī)定，參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的個(gè)人，達(dá)到法定退休年齡時(shí)累計(jì)繳費(fèi)不足15年的，可以繳費(fèi)至滿15年，按月領(lǐng)取基本養(yǎng)老金。設(shè)置該項(xiàng)條款的歷史背景是在20世紀(jì)90年代建立職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度時(shí)，大量職工距離退休已不足15年，因此設(shè)置了這樣的臨時(shí)性條款。但由于未明確該項(xiàng)規(guī)定的適用對(duì)象和適用條件，導(dǎo)致在實(shí)施中出現(xiàn)就業(yè)期間不按時(shí)參保繳費(fèi)，待臨近退休時(shí)一次性補(bǔ)繳的情況。其六，關(guān)于城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)?！渡鐣?huì)保險(xiǎn)法》中有關(guān)新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)和城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)的表述已經(jīng)與目前城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)合并實(shí)施的現(xiàn)實(shí)不相匹配，從而需要做相應(yīng)修改。

第三，現(xiàn)有法律中部分條款未得到有效落實(shí)。在對(duì)《社會(huì)保險(xiǎn)法》的學(xué)術(shù)評(píng)價(jià)中，有觀點(diǎn)認(rèn)為其規(guī)定過(guò)于原則[9]，部分構(gòu)成制度關(guān)鍵要素的重要規(guī)制在實(shí)踐中未得到有效落實(shí)。其一，《社會(huì)保險(xiǎn)法》明確規(guī)定，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)行全國(guó)統(tǒng)籌。全國(guó)統(tǒng)籌是實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度統(tǒng)一性、增強(qiáng)可持續(xù)性的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。雖然中央政府出臺(tái)了中央調(diào)劑金制度，向養(yǎng)老金全國(guó)統(tǒng)籌邁出了實(shí)質(zhì)性步伐，但距離全國(guó)統(tǒng)籌的本質(zhì)要求還有很大距離。其二，《社會(huì)保險(xiǎn)法》明確規(guī)定，視同繳費(fèi)年限期間的保險(xiǎn)費(fèi)由政府承擔(dān)。但迄今為止，視同繳費(fèi)年限的認(rèn)定仍未出臺(tái)全國(guó)統(tǒng)一政策，而由地方自主決定；視同繳費(fèi)年限應(yīng)繳費(fèi)用的財(cái)政支出方案也未出臺(tái)。隨著“中人”退休規(guī)模的不斷增大，視同繳費(fèi)的問(wèn)題將會(huì)日益顯著。從養(yǎng)老保險(xiǎn)司法案例來(lái)看，視同繳費(fèi)的認(rèn)定問(wèn)題也是最主要的糾紛所在。其三，《社會(huì)保險(xiǎn)法》明確規(guī)定，國(guó)家建立基本養(yǎng)老金正常調(diào)整機(jī)制。但目前各項(xiàng)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇調(diào)整周期不一致(職工養(yǎng)老保險(xiǎn)自2005年以來(lái)每年調(diào)整，城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)則只調(diào)整過(guò)兩次)、調(diào)整幅度不一致、調(diào)整內(nèi)容不一致(職工和機(jī)關(guān)事業(yè)單位調(diào)整基本養(yǎng)老金，城鄉(xiāng)居民只調(diào)整基礎(chǔ)養(yǎng)老金)，從而有待出臺(tái)相關(guān)政策予以統(tǒng)一和落實(shí)。

第四，改革缺乏法律依據(jù)與明確授權(quán)，破壞了制度的統(tǒng)一性。近些年來(lái)，為了適應(yīng)新常態(tài)下的社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境、推動(dòng)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度可持續(xù)發(fā)展，相關(guān)部門(mén)推出了一系列改革措施，包括持續(xù)降低用人單位繳費(fèi)率、重新界定社會(huì)平均工資計(jì)算口徑、出臺(tái)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金投資管理辦法等。但這些改革措施都缺乏相應(yīng)的上位法依據(jù)。更重要的是，由于法律中缺乏對(duì)改革主體的明確規(guī)定，導(dǎo)致授權(quán)不清、責(zé)任不明，部門(mén)或地方自行決策，反而不利于養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的統(tǒng)一。例如，不同地方對(duì)于視同繳費(fèi)年限的認(rèn)定不統(tǒng)一，對(duì)過(guò)渡養(yǎng)老金的參數(shù)設(shè)定不統(tǒng)一，對(duì)城鄉(xiāng)居民基礎(chǔ)養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)與調(diào)整機(jī)制的規(guī)定不統(tǒng)一等，都在實(shí)踐中導(dǎo)致了一系列問(wèn)題。

第五，司法救濟(jì)存在困境，法律關(guān)系尚未理順。正如上文所分析的，養(yǎng)老保險(xiǎn)法律關(guān)系的本質(zhì)是參保人與養(yǎng)老保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)之間的社會(huì)法關(guān)系，但由于勞動(dòng)者權(quán)利的實(shí)現(xiàn)要以用人單位的繳費(fèi)為前提，所以其養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)的司法救濟(jì)往往與勞動(dòng)關(guān)系認(rèn)定等勞動(dòng)法領(lǐng)域的問(wèn)題有所關(guān)聯(lián)；而經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的準(zhǔn)政府性質(zhì)則又使得社會(huì)保險(xiǎn)關(guān)系會(huì)被異化為行政關(guān)系。在養(yǎng)老保險(xiǎn)法律關(guān)系不清晰的情況下，勞動(dòng)者養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)的司法救濟(jì)就存在著兩難的境地：一方面，如果選擇行政爭(zhēng)議程序，勞動(dòng)者往往無(wú)權(quán)對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)管理部門(mén)發(fā)起行政爭(zhēng)議程序，只能作為投訴人或舉報(bào)人向勞動(dòng)監(jiān)察部門(mén)反映情況[10]；即使啟動(dòng)了行政爭(zhēng)議，根據(jù)《行政訴訟法》的要求，需要由被告(即行政機(jī)關(guān))承擔(dān)舉證責(zé)任，而行政機(jī)關(guān)對(duì)勞動(dòng)者的勞動(dòng)關(guān)系等狀況無(wú)法掌握充足的證據(jù)。另一方面，如果選擇民事仲裁程序，按照“誰(shuí)主張、誰(shuí)舉證”的民事糾紛舉證原則，處于相對(duì)弱勢(shì)方的勞動(dòng)者亦無(wú)法提供用人單位未履行相關(guān)義務(wù)的證據(jù)，即使提供了相應(yīng)的證據(jù)，經(jīng)過(guò)調(diào)解—仲裁—訴訟的漫長(zhǎng)環(huán)節(jié)，也使勞動(dòng)者的養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)益往往無(wú)法得到及時(shí)保護(hù)。

2.3 原因分析

導(dǎo)致上述問(wèn)題的原因是復(fù)雜的，既有對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)法律關(guān)系定位不清的原因，也有我國(guó)法律行政化的通病，還有養(yǎng)老保險(xiǎn)制度處于快速變革中的客觀原因，從而需要綜合分析、全面看待。

第一，對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)法律關(guān)系定位不清、法律主體地位不明是首要原因。清晰法律關(guān)系的前提是明確的法律主體以及主體之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。一方面，由于我國(guó)的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度脫胎于企業(yè)勞動(dòng)保險(xiǎn)制度，與德國(guó)等典型社會(huì)保險(xiǎn)國(guó)家起源于行業(yè)或地區(qū)自治完全不同，因此養(yǎng)老保險(xiǎn)的法律關(guān)系往往被異化為勞動(dòng)關(guān)系，從而使得勞動(dòng)者因用人單位未履行義務(wù)而權(quán)益受損；另一方面，養(yǎng)老保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)不具有獨(dú)立的法人地位，其準(zhǔn)行政化的特征導(dǎo)致養(yǎng)老保險(xiǎn)法律關(guān)系中最重要的責(zé)任主體地位不明確。

第二，養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的快速變革與法律相對(duì)穩(wěn)定性之間的矛盾。從全球的一般規(guī)律來(lái)看，養(yǎng)老保險(xiǎn)制度大多遵循“立法先行”的原則，但我國(guó)的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革緣起于20世紀(jì)80年代，是伴隨著計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型而展開(kāi)的，具有被動(dòng)性，其改革實(shí)踐早于制度立法，甚至早于各種行政規(guī)章的規(guī)范。因此，我國(guó)的社會(huì)保險(xiǎn)法制建設(shè)進(jìn)程并非是頂層設(shè)計(jì)的過(guò)程，而是對(duì)實(shí)踐中被證明了的改革實(shí)踐的“法制化認(rèn)可”過(guò)程。從社會(huì)保險(xiǎn)法中有關(guān)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的規(guī)定來(lái)看，大多是在2011年《社會(huì)保險(xiǎn)法》實(shí)施之前已經(jīng)付諸實(shí)踐的做法。另外，由于養(yǎng)老保險(xiǎn)制度在實(shí)踐中仍然處于快速變革的狀態(tài)，而法律修訂需要一定的時(shí)間和程序，因此必然導(dǎo)致法律適用性不強(qiáng)，甚至落后于制度的實(shí)踐。

第三，立法方式使得養(yǎng)老保險(xiǎn)法律規(guī)定體現(xiàn)出較強(qiáng)的“行政化”色彩。法律的本質(zhì)是對(duì)相關(guān)利益群體權(quán)利義務(wù)關(guān)系的規(guī)范，而我國(guó)以行政力量為主導(dǎo)的立法方式使得法律的行政化色彩比較濃厚，《社會(huì)保險(xiǎn)法》也不例外，體現(xiàn)為由主管社會(huì)保險(xiǎn)的行政部門(mén)主導(dǎo)立法。因此，法律的內(nèi)容更多地體現(xiàn)了有關(guān)部門(mén)對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)事務(wù)的管理職責(zé)，側(cè)重于行政法范疇，強(qiáng)調(diào)行政權(quán)力[11]。正如前文所分析的，在養(yǎng)老保險(xiǎn)法律關(guān)系中，政府也是責(zé)任主體之一，需要承擔(dān)相應(yīng)的義務(wù)，因此需要由立法機(jī)關(guān)來(lái)主導(dǎo)，而養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的關(guān)鍵結(jié)構(gòu)和參數(shù)設(shè)計(jì)則可以由中央政府以法規(guī)的形式予以明確。

第四，獨(dú)立的養(yǎng)老保險(xiǎn)司法體系尚未建立。鑒于包括養(yǎng)老保險(xiǎn)在內(nèi)的各項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)制度的社會(huì)法屬性，在德國(guó)等典型的社會(huì)保險(xiǎn)型國(guó)家都設(shè)立有專(zhuān)門(mén)的社會(huì)法院，負(fù)責(zé)審判社會(huì)保險(xiǎn)領(lǐng)域的司法案件。這種專(zhuān)門(mén)法院的出現(xiàn)既是面對(duì)社會(huì)領(lǐng)域司法糾紛日益增長(zhǎng)的必然選擇，也是專(zhuān)業(yè)化分工和認(rèn)可社會(huì)法相對(duì)獨(dú)立地位的具體表現(xiàn)。社會(huì)法院的法官都具備相應(yīng)的社會(huì)保險(xiǎn)知識(shí)，從而幫助他們做出正確的司法審判。但目前我國(guó)的養(yǎng)老保險(xiǎn)案件或歸類(lèi)于勞動(dòng)糾紛領(lǐng)域(5)根據(jù)最高人民法院有關(guān)案由的分類(lèi)，社會(huì)保險(xiǎn)爭(zhēng)議被劃分到勞動(dòng)爭(zhēng)議中，與之相并列的還包括勞動(dòng)合同糾紛和福利待遇糾紛。，或歸類(lèi)于行政糾紛領(lǐng)域，缺乏獨(dú)立的養(yǎng)老保險(xiǎn)司法系統(tǒng)。

3 中國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)法制的未來(lái)發(fā)展

由于養(yǎng)老保險(xiǎn)具有較長(zhǎng)的周期性，對(duì)于參保者而言，從其參保到待遇實(shí)現(xiàn)，有30多年的時(shí)間跨度。我國(guó)的養(yǎng)老保險(xiǎn)改革緣起于20世紀(jì)80年代中后期，90年代全面展開(kāi)。時(shí)至今日，彼時(shí)的參保者即將退休成為待遇領(lǐng)取者。伴隨著領(lǐng)取待遇人數(shù)的不斷增多，養(yǎng)老保險(xiǎn)領(lǐng)域的制度問(wèn)題會(huì)日益暴露，司法糾紛可能會(huì)相應(yīng)增加。因此，我國(guó)迫切需要加快養(yǎng)老保險(xiǎn)法制建設(shè)，切實(shí)保護(hù)勞動(dòng)者的養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)益，規(guī)范養(yǎng)老保險(xiǎn)法律關(guān)系。

3.1 盡快出臺(tái)養(yǎng)老保險(xiǎn)行政法規(guī)，適時(shí)制定專(zhuān)門(mén)的《養(yǎng)老保險(xiǎn)法》

縱觀世界各國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)的立法體制，主要有三種：第一種是在《社會(huì)保險(xiǎn)法》中規(guī)定所有社會(huì)保險(xiǎn)項(xiàng)目的內(nèi)容，養(yǎng)老保險(xiǎn)也納入其中；第二種是設(shè)立一部統(tǒng)領(lǐng)性的《社會(huì)保險(xiǎn)法》，在其指導(dǎo)下再對(duì)各項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)做出專(zhuān)門(mén)的法律規(guī)定；第三種是在一部統(tǒng)領(lǐng)性的《社會(huì)保險(xiǎn)法》指導(dǎo)下，用行政法規(guī)的方式對(duì)各項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)制度做具體規(guī)定。三種方式各有利弊：第一種方式可以更好地體現(xiàn)社會(huì)保險(xiǎn)制度的共性，適用于社會(huì)保險(xiǎn)體系的初創(chuàng)時(shí)期；第二種方式可以兼顧社會(huì)保險(xiǎn)的共性和各項(xiàng)目的差異，適用于社會(huì)保險(xiǎn)體系的完善時(shí)期；第三種方式具有較強(qiáng)的靈活性，適用于外部經(jīng)濟(jì)社會(huì)環(huán)境變化較快時(shí)期。目前，我國(guó)采用的是第三種類(lèi)型[10]。

根據(jù)前文的分析，社會(huì)保險(xiǎn)適宜由立法機(jī)關(guān)通過(guò)法律形式規(guī)制，而不適宜由行政法規(guī)規(guī)范；養(yǎng)老保險(xiǎn)又與醫(yī)療保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)等其他險(xiǎn)種在風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)方式等方面存在本質(zhì)的差別而需要單獨(dú)立法。因此，理想的模式是采取第二種立法體制，即在《社會(huì)保險(xiǎn)法》的基礎(chǔ)上再制定專(zhuān)門(mén)的《養(yǎng)老保險(xiǎn)法》，對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)各主體的權(quán)利義務(wù)進(jìn)行規(guī)范，對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)法律關(guān)系進(jìn)行調(diào)整。考慮到實(shí)際的可行性，建議采取“兩步走”的策略，首先盡快由中央政府出臺(tái)養(yǎng)老保險(xiǎn)的專(zhuān)門(mén)法規(guī)；其次再提高立法層次，制定專(zhuān)門(mén)的《養(yǎng)老保險(xiǎn)法》。具體而言，建議按照《社會(huì)保險(xiǎn)法》的基本原則，由主管部門(mén)牽頭起草，以國(guó)務(wù)院名義出臺(tái)《基本養(yǎng)老保險(xiǎn)條例》，對(duì)各項(xiàng)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的框架和關(guān)鍵要素做出明確規(guī)定，盡快實(shí)現(xiàn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的統(tǒng)一。其內(nèi)容至少包括：各項(xiàng)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的參保對(duì)象、籌資機(jī)制(包括繳費(fèi)基數(shù)和費(fèi)率)、基金管理模式、待遇確定與調(diào)整、養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移與銜接、管理體制、經(jīng)辦服務(wù)與信息系統(tǒng)建設(shè)等。在條件成熟后，適時(shí)制定專(zhuān)門(mén)的《養(yǎng)老保險(xiǎn)法》?！娥B(yǎng)老保險(xiǎn)法》既可以瞄準(zhǔn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，也可以針對(duì)多層次養(yǎng)老保險(xiǎn)體系，其核心內(nèi)容要從制度構(gòu)建轉(zhuǎn)變?yōu)閷?duì)相關(guān)主體權(quán)利義務(wù)的規(guī)范和建立相應(yīng)的法律救濟(jì)途徑。

3.2 盡快啟動(dòng)修法程序，修改《社會(huì)保險(xiǎn)法》相關(guān)條款

建議根據(jù)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的客觀發(fā)展規(guī)律，在充分調(diào)研和論證的前提下，開(kāi)展社會(huì)保險(xiǎn)法修法工作。其一，確定強(qiáng)制參保的原則，將所有國(guó)民均作為法定參保人，將所有適齡勞動(dòng)者均納入養(yǎng)老保險(xiǎn)。修改《社會(huì)保險(xiǎn)法》第十條的相關(guān)表述，將所有適齡勞動(dòng)者(在校學(xué)生除外)均納入基本養(yǎng)老保險(xiǎn)，實(shí)現(xiàn)法定強(qiáng)制參保。對(duì)于受雇勞動(dòng)者，明確應(yīng)當(dāng)參加職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度；對(duì)于個(gè)體工商戶等靈活就業(yè)人員則可以參加職工養(yǎng)老保險(xiǎn)，也可以參加居民養(yǎng)老保險(xiǎn)，但必須履行參保繳費(fèi)義務(wù)。其二，明確個(gè)人賬戶的私人屬性。完善《社會(huì)保險(xiǎn)法》第十四條的相關(guān)表述，增加有關(guān)“個(gè)人賬戶養(yǎng)老金總額領(lǐng)完為止、不得從社會(huì)統(tǒng)籌賬戶中列支”的表述；在具體的行政法規(guī)和政策文件中，提供一次性領(lǐng)取、轉(zhuǎn)化為商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)等多種備選方案，明確個(gè)人賬戶的私人屬性和長(zhǎng)壽風(fēng)險(xiǎn)的分擔(dān)機(jī)制。其三，淡化有關(guān)最低繳費(fèi)年限的規(guī)定，并盡快啟動(dòng)延長(zhǎng)最低繳費(fèi)年限的改革。目前《社會(huì)保險(xiǎn)法》中有關(guān)最低繳費(fèi)年限的規(guī)定不利于鼓勵(lì)勞動(dòng)者長(zhǎng)期繳費(fèi)，但考慮到延長(zhǎng)最低繳費(fèi)年限需要一個(gè)過(guò)程，尚不宜直接在法條中提高最低繳費(fèi)年限。因此，建議刪除《社會(huì)保險(xiǎn)法》第十六條中有關(guān)最低繳費(fèi)年限的規(guī)定，改為“可根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與人口結(jié)構(gòu)狀況，逐步提高最低繳費(fèi)年限，具體方案由國(guó)務(wù)院制定”的原則性表述。其四，明確養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇調(diào)整機(jī)制的對(duì)象和原則。修改《社會(huì)保險(xiǎn)法》第十八條的相關(guān)表述，將基本養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇調(diào)整的對(duì)象從基本養(yǎng)老金修正為基礎(chǔ)養(yǎng)老金，調(diào)整幅度主要與當(dāng)?shù)鼗旧钏綊煦^。其五，取消有關(guān)補(bǔ)繳的規(guī)定。刪除《社會(huì)保險(xiǎn)法》第十六條第二款有關(guān)養(yǎng)老保險(xiǎn)可以補(bǔ)繳至15年的規(guī)定，根據(jù)制度實(shí)際運(yùn)行與司法案例中的情況，由主管部門(mén)出臺(tái)全國(guó)統(tǒng)一的繳費(fèi)辦法，對(duì)歷史欠繳、中斷繳費(fèi)等情況的處理作出明確規(guī)定。其六，統(tǒng)一對(duì)城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)的表述。修改《社會(huì)保險(xiǎn)法》第二十、二十一和二十二條，統(tǒng)一表述為城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，并對(duì)制度框架做原則性規(guī)定。

3.3 盡快啟動(dòng)《社會(huì)保險(xiǎn)法》執(zhí)法檢查，確保法律要求落地

《社會(huì)保險(xiǎn)法》從2011年實(shí)施至今已經(jīng)有9年時(shí)間，一方面，一些影響?zhàn)B老保險(xiǎn)制度設(shè)計(jì)的外部環(huán)境在發(fā)生重大的變化；另一方面，《社會(huì)保險(xiǎn)法》中有關(guān)養(yǎng)老保險(xiǎn)的一些制度規(guī)定仍未落實(shí)。監(jiān)督法律的實(shí)施也是立法機(jī)構(gòu)的重要職能，因此，有必要通過(guò)啟動(dòng)《社會(huì)保險(xiǎn)法》的執(zhí)法檢查來(lái)落實(shí)養(yǎng)老保險(xiǎn)的相關(guān)條款并為日后制定養(yǎng)老保險(xiǎn)條例或養(yǎng)老保險(xiǎn)法做好前期準(zhǔn)備。

在推動(dòng)法律條款落地方面，重點(diǎn)包括三個(gè)領(lǐng)域：其一，推動(dòng)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的全國(guó)統(tǒng)籌?！渡鐣?huì)保險(xiǎn)法》第六十四條第三款明確規(guī)定“基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金逐步實(shí)行全國(guó)統(tǒng)籌”，但目前全國(guó)統(tǒng)籌尚未邁出實(shí)質(zhì)性的步伐。其二，視同繳費(fèi)年限的財(cái)政責(zé)任機(jī)制?！渡鐣?huì)保險(xiǎn)法》第十三條明確規(guī)定：“視同繳費(fèi)年限期間應(yīng)當(dāng)繳納的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)由政府承擔(dān)”，但目前仍未有全國(guó)統(tǒng)一的視同年限認(rèn)定辦法與財(cái)政支付機(jī)制。其三，基本養(yǎng)老金正常調(diào)整機(jī)制。《社會(huì)保險(xiǎn)法》第十八條明確要求：“國(guó)家建立基本養(yǎng)老金正常調(diào)整機(jī)制”，但目前城鎮(zhèn)職工和公職人員基本養(yǎng)老金調(diào)整幅度較大，城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老金尚未建立正常調(diào)整機(jī)制。

3.4 實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的法人化，并逐步建立專(zhuān)門(mén)的社會(huì)法院

理順養(yǎng)老保險(xiǎn)法律關(guān)系的前提是明確其法律主體和各自的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，目前養(yǎng)老保險(xiǎn)法律關(guān)系不明確的關(guān)鍵就在于經(jīng)辦機(jī)構(gòu)缺乏獨(dú)立的法人地位，從而無(wú)法形成參保者與經(jīng)辦機(jī)構(gòu)之間明確的養(yǎng)老保險(xiǎn)法律關(guān)系。因此，需要嚴(yán)格按照“管辦分離”的原則，實(shí)現(xiàn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的獨(dú)立化和法人化。在醫(yī)療保障行政管理相對(duì)獨(dú)立的背景下，養(yǎng)老保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)和醫(yī)療保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)也要實(shí)現(xiàn)相互獨(dú)立。經(jīng)辦機(jī)構(gòu)法人化的關(guān)鍵是消除其與養(yǎng)老保險(xiǎn)行政機(jī)構(gòu)之間的人事“旋轉(zhuǎn)門(mén)效應(yīng)”以及建立獨(dú)立的運(yùn)行經(jīng)費(fèi)來(lái)源渠道。

相應(yīng)地，需要建立包括養(yǎng)老保險(xiǎn)在內(nèi)的獨(dú)立的社會(huì)保險(xiǎn)司法體系?，F(xiàn)階段，需要避免將養(yǎng)老保險(xiǎn)糾紛定位為勞動(dòng)糾紛或行政糾紛，尤其是對(duì)于因用人單位未履行繳費(fèi)義務(wù)而導(dǎo)致勞動(dòng)者權(quán)益受損的案件，要嚴(yán)格按照“去勞動(dòng)化”的原則，在保護(hù)勞動(dòng)者權(quán)益的同時(shí)，追究用人單位的責(zé)任。建議由最高人民法院整理并發(fā)布有關(guān)典型案例，指導(dǎo)地方正確處理養(yǎng)老保險(xiǎn)的司法糾紛。從長(zhǎng)期來(lái)看，可以參照國(guó)外經(jīng)驗(yàn)建立專(zhuān)門(mén)的社會(huì)法院，專(zhuān)門(mén)承擔(dān)社會(huì)保險(xiǎn)等領(lǐng)域的司法職責(zé)，優(yōu)化包括養(yǎng)老保險(xiǎn)在內(nèi)的社會(huì)保險(xiǎn)權(quán)利救濟(jì)機(jī)制，更好地保護(hù)國(guó)民的養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)益。