我國特殊教育政策的執(zhí)行困境

任樹偉 王雨銘

【摘要】本文基于薩巴蒂爾和馬茲曼尼安的政策執(zhí)行綜合模型理論來研究我國特殊教育政策的實(shí)施效果，實(shí)施主體及政策目標(biāo)群體直接的互相影響因素，從而識(shí)別影響特殊教育政策實(shí)施因素。本文基于政策綜合模型，分別從政策問題具有的特性、政策本身因素、政策外因素3大主要變量提出解決方案，從而促進(jìn)我國特殊教育政策的有效執(zhí)行。

【關(guān)鍵詞】政策執(zhí)行;特殊教育;政策執(zhí)行綜合模型

對于特殊兒童的未來發(fā)展，特殊教育是重中之重，特殊教育政策是推動(dòng)特殊教育的發(fā)動(dòng)機(jī)，對特殊教育起到了關(guān)鍵的作用，因此，我國必須重視特殊教育政策的有效執(zhí)行。目前，中國特殊教育發(fā)展仍然不均衡，與正常教育相比仍處于不公平狀態(tài)，殘疾人生活狀況與殘疾人對美好生活的期待相比依然存在較大的差距。本文借鑒薩巴蒂爾與馬茲曼尼安的政策執(zhí)行綜合模型，希望深入解析我國特殊教育政策執(zhí)行中的復(fù)雜因素，提出解決方案，為促進(jìn)特殊教育公平性，殘疾人全面發(fā)展提出系統(tǒng)性建議。

一、政策執(zhí)行綜合模型與我國特殊教育政策結(jié)合

（一）薩巴蒂爾和馬茲曼尼安綜合模型理論。1915年以后，政策科學(xué)成為了一門較為系統(tǒng)的學(xué)科，而政策的有效實(shí)施，美國政策學(xué)者艾莉森認(rèn)為其中極大依賴于政策的執(zhí)行。20世紀(jì)70年代，政策實(shí)施學(xué)科一片欣欣向榮，形成了百家爭鳴、百花齊放的局面，1973年的薩巴蒂爾和馬茲曼尼安提出的政策綜合執(zhí)行模型則較為系統(tǒng)地整合了政策執(zhí)行的模型。他們將政策執(zhí)行分為了三大變量——政策具有的特性、政策本身因素，政策外因素，十七個(gè)影響三大變量的因素，如政策問題的性質(zhì)，政策的正確性，目標(biāo)團(tuán)體的服從等。

（二）我國特殊教育政策執(zhí)行過程。我國政策的傳達(dá)過程是上傳下達(dá)，即中央制定政策，地方接收政策并下發(fā)文件，完成政策的實(shí)施。政策的反饋為自下而上的過程，即地方執(zhí)行政策，并向上反饋執(zhí)行結(jié)果，完成政策的整體循環(huán)。筆者就特殊教育政策實(shí)施的大致流程，繪制如“圖1”所示。

（三）綜合執(zhí)行模型與我國特殊教育結(jié)合。由此圖可了解到，國務(wù)院制定并頒布特殊教育相關(guān)政策，各省（市、區(qū)）教育廳（局）接收政策并制定符合各省（市、區(qū)）實(shí)際情況的特殊教育政策相關(guān)細(xì)則，并將政策下達(dá)給市級(jí)單位，市級(jí)教育局接受政策并與地方殘聯(lián)、財(cái)政局、人力資源等部門制定符合各市情況的市級(jí)特殊教育政策，并由市級(jí)教育局辦公室發(fā)放特殊教育政策細(xì)則文件，市級(jí)教育局接收文件并下達(dá)給區(qū)縣等相關(guān)部門，完成政策的實(shí)施。薩巴蒂爾和馬茲曼尼安的政策執(zhí)行綜合模型是自上而下研究政策執(zhí)行模型中最具代表也非常符合本文研究實(shí)際的理論模型，筆者將影響特殊教育政策的三大變量，繪制成“表1”。

二、探究我國特殊教育政策實(shí)施現(xiàn)狀

（一）特殊教育政策實(shí)施覆蓋率較好。據(jù)筆者調(diào)查發(fā)現(xiàn)，北京市殘疾兒童義務(wù)教育入學(xué)率達(dá)到了99%以上，上海、江蘇、福建、山東要求到2020年底義務(wù)教育階段殘疾學(xué)生入學(xué)率分別達(dá)到99%、98%、96%、96%以上，浙江省強(qiáng)調(diào)“以持證殘疾兒童少年計(jì)，九年義務(wù)教育入學(xué)率到達(dá)98%”，除甘肅和西藏兩個(gè)省份外，其他省份均高于國家提出的95%標(biāo)準(zhǔn)入學(xué)率。2018年，在校生66.6萬人，比2013年增加29.8萬人，增長81%。2018年，全國殘疾人中等職業(yè)學(xué)校（班）共有133個(gè)，在校生19475人，2012-2018年，全國共有6.22殘疾考生進(jìn)入普通高等院校學(xué)習(xí)。截至2018年6月，全國已有61所普通本科高校開設(shè)特殊教育專業(yè)，在校生1萬余人，高職院校開設(shè)特殊教育專業(yè)點(diǎn)37個(gè)。從以上指標(biāo)數(shù)據(jù)中我們可以發(fā)現(xiàn)，特殊教育政策基本實(shí)現(xiàn)了覆蓋化、合理化，我國大多數(shù)特殊兒童能夠保證接受義務(wù)教育。

（二）政策本身正確性毋庸置疑。我國特殊教育政策是由國務(wù)院制定，經(jīng)過多方面討論與平衡而制定，借鑒了其他政策的先進(jìn)性等優(yōu)點(diǎn)，重點(diǎn)政策的下發(fā)與各省實(shí)際情況相結(jié)合，由教育局、財(cái)政局、人力資源保障局、殘聯(lián)等各個(gè)部門不斷修正與改進(jìn)，因此，該政策的正確性是毋庸置疑的。

三、特殊教育政策執(zhí)行的問題

雖然我國現(xiàn)針對特殊教育進(jìn)行不斷的改進(jìn)，但與西方先進(jìn)國家相比，我國特殊教育政策仍存在問題，特殊兒童對知識(shí)的掌握與其對美好生活的期待，仍有較大差距，保障我國特殊兒童平等受教育權(quán)利，全面促進(jìn)特殊教育融合任務(wù)依舊任重而道遠(yuǎn)。

（一）針對特殊教育政策特性的問題分析。1.特殊教育政策的難易程度分析。雖然我國制定了特殊兒童隨班就讀等政策，但部分學(xué)校的態(tài)度為“不拒絕，不歡迎”，無疑，特殊兒童的到來會(huì)給普通班教學(xué)老師帶來額外的教學(xué)任務(wù)，教學(xué)較為吃力，且特殊兒童是否會(huì)擾亂課堂秩序，能否與普通同學(xué)和平共處，是否會(huì)遭遇校園欺凌事件，都是學(xué)校難以控制的問題。因此，特殊兒童本身仍受到社會(huì)不公平的對待，特殊教育政策實(shí)施是復(fù)雜且艱巨的問題。2.特殊教育政策的成本分析。在公共政策執(zhí)行過程中，政策執(zhí)行的成本是否充足和適用在很大程度上決定著公共政策執(zhí)行主體執(zhí)行能力的大小和效率的高低，并最終影響公共政策執(zhí)行力的高低，進(jìn)而會(huì)對政策執(zhí)行效果產(chǎn)生直接影響。政策的實(shí)施必須投入人力、物力等成本，特殊教育政策的實(shí)施，需要做到如下兩點(diǎn)：首先，需要政府財(cái)政撥款。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2008-2015年，我國政府財(cái)政撥款71.42億。2014年開始，中央特教專項(xiàng)補(bǔ)助經(jīng)費(fèi)提高到每年4.1億元，全國義務(wù)教育階段，在普通學(xué)校和特殊教育學(xué)校就讀的殘疾學(xué)生年均公用經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)提高到6000元。其次，特殊教師的工資。目前我國特殊教師的平均工資不低于普通學(xué)?；竟べY的20%左右。目前，我國特殊教育中，西部地區(qū)財(cái)政對教育投資的力度較小，且由于教育需要的前期投入較多，回收期較長，財(cái)政對教育的投入產(chǎn)生了明顯的偏差。

（二）針對特殊教育政策本身因素分析。1.特殊教育政策制定能力分析。政策有效執(zhí)行的關(guān)鍵是其本身制定的能力，政策制定是否包含政策目標(biāo)完成的可行性，內(nèi)容表述是否完整清晰，這些因素是影響政策的重點(diǎn)。政策本身制定能力不強(qiáng)會(huì)導(dǎo)致政策內(nèi)容寬泛，執(zhí)行者職責(zé)不清，影響政策的執(zhí)行。中央下達(dá)有關(guān)特殊教育的政策，由各地方聯(lián)系實(shí)際情況進(jìn)行執(zhí)行，各?。ㄊ?、區(qū)）制定了特殊教育政策，但由于層層政策的制定，難免使得政策標(biāo)準(zhǔn)出現(xiàn)偏差，導(dǎo)致沒有出現(xiàn)政策預(yù)計(jì)的良好效果。2.特殊教育政策準(zhǔn)確性分析。我國特殊教育政策是具有正確性的，但準(zhǔn)確性有一定缺失。準(zhǔn)確性是指各地制定的特殊教育政策是否符合本地方的基本情況，是否切實(shí)符合特殊兒童教育需要，而非政府人士認(rèn)為特殊兒童需要。目前，我國特殊教育政策出臺(tái)較少，各地制定的政策也普遍是上行下效，很少真正符合當(dāng)?shù)貙?shí)情，因此擴(kuò)大特殊教育體系是目前我國刻不容緩的任務(wù)。

（三）針對政策外因素的分析。1.政府之間合作程度與監(jiān)督程度分析。政策的實(shí)施是個(gè)復(fù)雜的工程，特殊教育政策的實(shí)施更是要經(jīng)過層層政策的下達(dá)，各個(gè)機(jī)構(gòu)間的密切合作，如殘聯(lián)、教育部、財(cái)政局各部門之間協(xié)調(diào)有序進(jìn)行，多方位全方面協(xié)調(diào)統(tǒng)一，保證政策的有效執(zhí)行，提高政策的實(shí)施效果與實(shí)施力度。政策的執(zhí)行需要有效的監(jiān)督，目前我國特殊教育政策的監(jiān)督主要包括上級(jí)部門監(jiān)督、內(nèi)部監(jiān)督控制等，監(jiān)督主體缺乏獨(dú)立性和權(quán)威性，各主體進(jìn)行監(jiān)督的協(xié)調(diào)性較差，難以保證政策執(zhí)行的質(zhì)量，同時(shí)會(huì)導(dǎo)致政策主體失效，政策執(zhí)行緩慢等問題。2.社會(huì)公眾的參與水平分析。特殊教育是社會(huì)公眾比較關(guān)心的熱點(diǎn)問題之一，但社會(huì)公眾對特殊教育政策監(jiān)督的機(jī)制較為薄弱，參與對特殊教育政策的了解渠道較少。學(xué)者葉大鳳曾說過：“公民不僅應(yīng)參與政策的制定過程，還應(yīng)參與政策的實(shí)施過程”。社會(huì)公眾的參與能有效提高政策的實(shí)施結(jié)果，起到一定監(jiān)督作用。廣泛集中社會(huì)公眾的智慧，提高社會(huì)公眾的參與感，增加社會(huì)公眾的城市主人翁意識(shí)，增強(qiáng)特殊教育政策的質(zhì)量。

四、提高特殊教育政策質(zhì)量的建議

（一）針對政策特性優(yōu)化途徑。1.增強(qiáng)課堂活躍氣氛推動(dòng)特殊兒童心理治療。特殊兒童本身的敏感性使得特殊教育政策難以有效實(shí)施，因此，應(yīng)該重視特殊兒童的心理教育，在教學(xué)的同時(shí)側(cè)重課堂的活力，關(guān)注特殊兒童的個(gè)性差異，促進(jìn)德智體美勞全方位發(fā)展。在課堂上以課堂游戲?yàn)橹饕虒W(xué)手段，針對特殊兒童好奇心強(qiáng)、難以集中注意力等特點(diǎn)開展教學(xué)計(jì)劃，寓教于樂，在娛樂教學(xué)中激發(fā)特殊兒童的興趣愛好，挖掘其潛在能力。2.加強(qiáng)弘揚(yáng)社會(huì)主義核心價(jià)值觀，提高家長參與度。家庭永遠(yuǎn)是孩童心靈的港灣，特殊兒童的教育應(yīng)以家庭教育為基礎(chǔ)，以家庭為中心配合其他合作模型的教學(xué)，對特殊兒童家長進(jìn)行技術(shù)培訓(xùn)，使其保障特殊兒童教育質(zhì)量，同時(shí)對特殊兒童家長進(jìn)行知識(shí)的普及，以免錯(cuò)過特殊兒童最佳治療時(shí)機(jī)，失去寶貴的關(guān)鍵期，同時(shí)積極配合學(xué)校教育模式，積極與社會(huì)救助取得聯(lián)系，保障家庭和特殊兒童的最大利益化得以實(shí)現(xiàn)。3.增加政策的投入資金。目前我國針對特殊教育的資金投入主要以政府的財(cái)政投入為主，基金彩票、社會(huì)捐贈(zèng)為輔。作為資金投入的主體，政府的財(cái)政投入更要增大，目前我國呈現(xiàn)出中部資金投入大，而西部和東北部在特殊教育政策上投入資金薄弱的現(xiàn)象，我國在經(jīng)費(fèi)的分配上應(yīng)注重向西部和東北地區(qū)的偏斜。保障特殊兒童家庭的財(cái)政支出、治療費(fèi)用，能有效緩解特殊兒童及其家長的經(jīng)濟(jì)和精神雙重壓力。對特殊教育的教師，在發(fā)配高額工資的同時(shí)給予生活的幫助，使其全身心投入特殊兒童教育中。作為資金投入的輔助，社會(huì)救助也減輕了政府一定的負(fù)擔(dān)，政府應(yīng)鼓勵(lì)社會(huì)的救援，對特殊兒童救援貢獻(xiàn)較大的企業(yè)給予一定政策上的傾斜，多方位增加特殊教育上的資金投入。

（二）針對特殊教育本身政策優(yōu)化途徑。1.豐富法律法規(guī)，保障特殊兒童受教育的權(quán)利。目前我國特殊教育政策均努力追求宏觀層面的統(tǒng)領(lǐng)和操作性目標(biāo)的達(dá)成，如各地區(qū)普遍宣傳給予特殊兒童一定名額、特殊關(guān)照、特別教育支出，但并沒有明確名額的多少，關(guān)照的方式，教育支出的比例，只打空頭支票沒有具體的實(shí)施措施，我國應(yīng)該細(xì)化政策準(zhǔn)則，細(xì)致分析情況，豐富法律法規(guī)，使特殊教育能普及更多特殊兒童，保障更多特殊兒童受教育的權(quán)利。2.因地制宜發(fā)揮地方智慧，提升政策執(zhí)行的力度與精準(zhǔn)度。我國政策實(shí)施的過程是由中央下發(fā)文件，各?。ㄊ?、區(qū)）政府在實(shí)施措施上進(jìn)行細(xì)微調(diào)整，針對我國特殊教育政策，絕大多數(shù)的?。ㄊ小^(qū)）進(jìn)行了內(nèi)容的微調(diào)，還應(yīng)做到因地制宜、因時(shí)制宜，根據(jù)本地的發(fā)展特色，開拓新思路提出新觀點(diǎn)，增加特殊教育政策的創(chuàng)造性，尊重各民族文化差異，加大力度，下基層調(diào)研，增加政策的精準(zhǔn)度，從多角度制定符合本地實(shí)情的特殊教育政策。

（三）針對特殊教育政策外因素。1.強(qiáng)化對政策執(zhí)行隊(duì)伍的監(jiān)管。政策的執(zhí)行需要強(qiáng)而有力的執(zhí)行隊(duì)伍進(jìn)行保障，有效增強(qiáng)政策執(zhí)行能力的舉措之一就是實(shí)名制工作體系。我國特殊教育政策應(yīng)建立實(shí)名制工作體系和責(zé)任問責(zé)制工作機(jī)制，在每一項(xiàng)政策舉措中列出工作單位及主要負(fù)責(zé)人，細(xì)致評估問責(zé)舉措，做到執(zhí)法不嚴(yán)必究的體制。2.增加社會(huì)公眾參與機(jī)會(huì)，提高市民主人翁意識(shí)。政府可開通特殊教育的微信公眾號(hào)和特殊教育網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，使市民可以在平臺(tái)上了解特殊教育政策的基本信息，集思廣益，發(fā)動(dòng)群眾智慧，為特殊教育政策的實(shí)施出謀劃策，提高特殊教育水平。市民可通過公眾號(hào)對特殊教育團(tuán)隊(duì)提出意見與建議，對政府官員和學(xué)校教師進(jìn)行了解與監(jiān)督，保障特殊教育質(zhì)量，提高市民主人翁意識(shí)的同時(shí)，讓更多市民去幫助特殊兒童。

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