摘 要：黨建引領(lǐng)基層治理是新時代中國社會治理的主線，用西方治理理論來理解中國的基層社會治理難免錯訛，“政黨嵌入”理論分析不適用于中國。黨建引領(lǐng)基層治理是治理邏輯而不是政黨（黨建）邏輯。黨建引領(lǐng)與基層治理是一種互動關(guān)系，既取得了很大成效，也存在一些問題與困境。隨著社會生活方式的變化，面對社會成員思想多元化的現(xiàn)實，“命令、灌輸、統(tǒng)一”的傳統(tǒng)黨建工作方式越來越不適應(yīng)。要以“大黨建+基層治理”思路，引領(lǐng)和推動社會力量參與治理，努力打造共建共治共享的基層治理格局?；鶎又卫聿粌H僅是簡單地維護社會秩序，而是要把黨的基本路線和各項方針政策貫徹到基層，是將黨的領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)政為民的理念融入到基層治理的全過程。為此，必須充分發(fā)揮基層黨組織的政治引領(lǐng)作用，黨建引領(lǐng)的內(nèi)容要向“功能引領(lǐng)”轉(zhuǎn)變，創(chuàng)新黨建引領(lǐng)基層治理的機制和方式。

關(guān)鍵詞：黨建引領(lǐng);基層社會治理;邏輯;功能;路徑

中圖分類號：D267;D630 文獻標(biāo)識碼：A 文章編號：0257-5833（2020）06-0071-12

作者簡介：布成良，江蘇省委黨校馬克思主義學(xué)院院長、教授、博士 （江蘇 南京 210009）

創(chuàng)新社會治理制度是推進國家治理現(xiàn)代化的重要內(nèi)容。社會治理的重心在基層，難點也在基層。基層黨組織具有中流砥柱的作用，在基層社會治理中處于核心地位?；鶎狱h建引領(lǐng)社會治理，是順應(yīng)新時代發(fā)展要求的社會治理理念、治理體制和治理方式的重大創(chuàng)新，是把黨的建設(shè)貫穿于社會治理的各方面、全過程的重要舉措，是基層治理現(xiàn)代化的有效切入點。我們要堅持和完善基層黨建引領(lǐng)社會治理制度，提升社會治理現(xiàn)代化水平，以形成人民安居樂業(yè)、社會安定有序的治理格局。

一、黨建引領(lǐng)基層社會治理的邏輯

近年來，有關(guān)執(zhí)政黨建設(shè)和社會治理的研究成果豐碩，不勝枚舉。有嚴(yán)謹(jǐn)?shù)膶W(xué)者認(rèn)為，學(xué)術(shù)成果不多，許多論文只是個人體會和經(jīng)驗總結(jié)，嚴(yán)格說很多不能算學(xué)術(shù)成果孫柏瑛、鄧順平：《以執(zhí)政黨為核心的基層社會治理機制研究》，《教學(xué)與研究》2015年第1期。。就學(xué)術(shù)研究成果來看，主要集中于以下三個方面：

一是基于政黨與社會或國家（政府）與社會關(guān)系視角的治理研究。國家（或政黨）與社會關(guān)系既是一個學(xué)術(shù)史重要議題，又是一個當(dāng)代中國課題。西方傳統(tǒng)政治學(xué)理論一直認(rèn)為，國家是一種“必要的惡”，倡導(dǎo)“小政府、大社會”、“弱政府、強社會”的關(guān)系模式。政黨居于國家與社會之間，是國家與社會之間的“連接器”。迪維爾熱把政黨劃分為內(nèi)生型政黨和外生型政黨。內(nèi)生型政黨是議會中產(chǎn)生的，掌握大量資源和權(quán)力，多是組織松散的精英型政黨，產(chǎn)生邏輯是“先有國家，后有政黨”;外生型政黨是議會外產(chǎn)生的，需要動員民眾獲得人力、財力等支持，多是人數(shù)眾多、組織嚴(yán)密的群眾型政黨，產(chǎn)生邏輯是“先有政黨，后有國家”。帕尼比昂科把政黨劃分為四種類型：一是共產(chǎn)主義政黨，具有合法性強、制度化水平高的特點;二是工黨與宗教性政黨，包括意大利人民黨、意大利天主教民主黨、比利時天主教民主黨;三是英國保守黨;四是日本社會黨、德國基民盟。它們是根據(jù)政黨合法性來源（內(nèi)在、外來）和發(fā)展方式不同而劃分的，因組織建設(shè)制度化水平的高低不同，又分為不同類型[意] 安格魯·帕尼比昂科：《政黨：組織與權(quán)力》，周建勇譯，上海世紀(jì)出版集團2013年版。。對國家與社會的關(guān)系，政治學(xué)、經(jīng)濟學(xué)和社會學(xué)等多學(xué)科都進行研究，中國學(xué)者既繼承了西方社會科學(xué)的理論框架，又呈現(xiàn)了中國經(jīng)濟社會發(fā)展的不同景象。徐勇在鄉(xiāng)村治理中提出“政黨下鄉(xiāng)”的概念，認(rèn)為黨組織是鄉(xiāng)村治理的權(quán)力主體，是傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會精英治理體制的替代物。與政權(quán)整合不同，政黨整合發(fā)揮的作用是其他組織不能取代的徐勇：《“政黨下鄉(xiāng)”：現(xiàn)代國家對鄉(xiāng)土的整合》，《學(xué)術(shù)月刊》2007年第8期。。李強認(rèn)為，國際學(xué)術(shù)文獻的常見概念都是“治理”、“善治”，“社會治理”是中國特有概念，具有本土化特征李強：《中國特色社會學(xué)的形成與發(fā)展》，《人民日報》2019年5月20日。。多數(shù)學(xué)者認(rèn)為，從社會管控到社會治理是當(dāng)代中國國家與社會關(guān)系的新進展，國家與社會表現(xiàn)為“國家與社會粘連模式”桂勇：《鄰里政治：城市基層的權(quán)力操作策略與國家-社會的粘連模式》，《社會》2007年第6期。、“權(quán)變合作主義”何艷玲：《都市街區(qū)中的國家與社會》，社會科學(xué)文獻出版社2007年版。、國家主導(dǎo)下的社會治理郁建興、關(guān)爽：《從社會管控到社會治理：當(dāng)代中國國家與社會關(guān)系的新進展》，《探索與爭鳴》2014年第12期。等不同形式。

二是推進黨的建設(shè)“偉大工程”背景下基層黨組織與社區(qū)治理研究。改革開放后，尤其是2001年推行稅費改革后，既緩解了農(nóng)村干群關(guān)系，也出現(xiàn)了所謂“懸浮型”和“內(nèi)卷化”政權(quán)周飛舟：《從汲取型政權(quán)到懸浮型政權(quán)——稅費改革對國家與農(nóng)民關(guān)系之影響》，《社會學(xué)研究》2006年第3期。。朱新山認(rèn)為，由于基層黨組織長期作為權(quán)力單位來運作，致使農(nóng)村基層黨組織運作形式存在三種異化形態(tài)：“反轉(zhuǎn)、空轉(zhuǎn)與停轉(zhuǎn)”朱新山：《新時期農(nóng)村基層黨組織的運轉(zhuǎn)現(xiàn)狀與執(zhí)政轉(zhuǎn)型研究》，《毛澤東鄧小平理論研究》2010年第8期。。林尚立認(rèn)為，黨的基層組織必須回歸政黨化的功能定位，舍棄傳統(tǒng)的行政化功能定位，黨不能也不應(yīng)用行政資源去促進基層社區(qū)發(fā)展，而應(yīng)該用黨自身所擁有的政治資源去推動林尚立：《社區(qū)黨建：中國政治發(fā)展的新生長點》，《上海黨史與黨建》2001年第3期。?；鶎由鐣卫砣绾胃母锱c轉(zhuǎn)型？一些學(xué)者借用西方理論進行分析，提出“嵌入性治理”理念，把“嵌入性”范式引入社會治理羅峰：《嵌入、整合與政黨權(quán)威的重塑——對中國執(zhí)政黨、國家和社會關(guān)系的考察》，上海人民出版社2009年版。。陳文提出，基層治理應(yīng)遵循“政黨嵌入”和“體制吸納”的路徑陳文：《政黨嵌入與體制吸納——執(zhí)政黨引領(lǐng)群眾自治的雙向路徑》，《深圳大學(xué)學(xué)報》2011年第4期。。孫柏瑛等認(rèn)為，要通過“組織嵌入、體制吸納、價值引領(lǐng)”等方式，以黨組織為核心構(gòu)建基層治理機制，以實現(xiàn)提升治理能力、增強基層治理合法性的目標(biāo)孫柏瑛、鄧順平：《以執(zhí)政黨為核心的基層社會治理機制研究》，《教學(xué)與研究》2015年第1期。。蔣永甫等則認(rèn)為，農(nóng)村基層黨組織要實行“自主”和“嵌入”兩種行動策略，嵌入性治理既要進行分類管理，又要實行功能再造，使農(nóng)村基層黨組織由“行政實施型”向“帶動引導(dǎo)型”轉(zhuǎn)換蔣永甫、張東雁：《自主與嵌入：鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中基層黨組織的行動策略》，《長白學(xué)刊》2019年第1期。。

三是公民參與視角下基層群眾自治制度創(chuàng)新研究?；鶎幼灾巫鳛榛鶎又卫淼挠袡C組成部分，在當(dāng)下推進國家治理現(xiàn)代化進程中的作用凸顯，村民自治在實踐中經(jīng)歷了不同發(fā)展階段，理論研究也從民主、自治等視角轉(zhuǎn)向治理視角。伴隨著鄉(xiāng)村社會的開放性和流動性增強，鄉(xiāng)村社會發(fā)展維度也出現(xiàn)多樣化。政府、企業(yè)、村委會等“正式組織”在鄉(xiāng)村治理中較為被動，“選擇性治理”、“懸浮型治理”、“基層治理內(nèi)卷化”等現(xiàn)象受到研究者的密切關(guān)注。研究趨勢呈現(xiàn)出從“基層自治”到“基層治理”、從“基層選舉”到“基層協(xié)商”、從“大眾參與”到“治理精英”（農(nóng)村的“新鄉(xiāng)賢”、城市社區(qū)的“積極分子”）的轉(zhuǎn)變陳科霖、謝靖陽：《基層群眾自治制度的實踐邏輯、理論趨向及其展望》，《中共天津市委黨校學(xué)報》2019年第6期。。

學(xué)術(shù)界現(xiàn)有理論成果為理解基層社會治理的主體及相互關(guān)系、價值導(dǎo)向與實踐路徑奠定了基礎(chǔ)。但透過這三種研究視角，很難理解處于領(lǐng)導(dǎo)核心地位的中國共產(chǎn)黨對基層社會治理的定位、地位與行動策略，因而也就難以揭示基層黨建與基層社會治理的實踐邏輯和基本路徑。

事實上，當(dāng)代中國社會治理不能完全套用西方治理理論。盡管“治理”是一個內(nèi)涵不斷演化的概念，從早期的“統(tǒng)治”與“控制”之意到現(xiàn)代廣為接受的“多元主體合作管理公共事務(wù)”，但是，西方治理理論很少討論國家治理機構(gòu)、體制及其價值指向問題，更遑論執(zhí)政黨的治理。西方治理理論認(rèn)為，科層制代表著治理理性和治理效能，“獨立于政治的科層制”“是一國治理體制的基準(zhǔn)”，而中國治理體制和機制不同于西方科層制，卻“取得了國家治理的優(yōu)良績效和顯著的比較優(yōu)勢”王浦劬、湯彬：《當(dāng)代中國治理的黨政結(jié)構(gòu)與功能機制分析》，《中國社會科學(xué)》2019年第9期。。這套不同于西方國家組織原則、運作規(guī)范和價值特質(zhì)的治理體制，無法套用西方治理理論。

“國家-社會”研究視角主要集中于“關(guān)系-功能-策略-技術(shù)”的連續(xù)性光譜，卻忽略了中國由于國情不同而實行的人民當(dāng)家作主的國家治理體系，其典型特征是集中統(tǒng)一的黨政治理結(jié)構(gòu)：在體制結(jié)構(gòu)上是執(zhí)政黨與政府體系的“一體雙軌”，在功能運行上是“政治”與“行政”的“雙軌一體”王浦劬、湯彬：《當(dāng)代中國治理的黨政結(jié)構(gòu)與功能機制分析》，《中國社會科學(xué)》2019年第9期。。作為執(zhí)政黨的中國共產(chǎn)黨實行全面領(lǐng)導(dǎo)，掌握領(lǐng)導(dǎo)權(quán)和核心決策權(quán)，總攬全局。政府承擔(dān)黨治理國家的要求和意志的實施職責(zé)，是黨的決策的行政實施體系和執(zhí)行過程。執(zhí)政黨通過政府體系的全面融入，將共產(chǎn)黨的初心和使命植入科層制政府，從而形成具有系統(tǒng)性、整體性和協(xié)同性的治理結(jié)構(gòu)。

中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會主義制度的最大優(yōu)勢。中國共產(chǎn)黨代表最廣大人民的根本利益，既消解了壟斷利益集團和黨派利益，又不局限于局部和眼前利益。黨是最高政治領(lǐng)導(dǎo)力量，既糾正“市場失靈”又避免“政府失靈”。它能夠超然于各種治理主體和治理力量之上，是社會治理的主導(dǎo)者，中國現(xiàn)代化建設(shè)既需要充分利用資本主義制度所創(chuàng)造的一切積極成果，又要防止“資本權(quán)力化”和“權(quán)力資本化”，始終把準(zhǔn)中國現(xiàn)代化的政治方向、統(tǒng)領(lǐng)政治體系、主導(dǎo)社會治理，創(chuàng)造更加美好的社會生活。當(dāng)然，治理與管理不同，它不完全是自上而下或單向度的存在，而是一種體系性存在。但在治理體系中，無論存在多少主體和多少力量，中國共產(chǎn)黨都是治理的核心主體——無論是在國家層面還是在地方和基層。也就是說，西方治理理論強調(diào)多元主體之間的平等合作關(guān)系，而中國的基層社會治理一定是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下推進和運作的。為此，我們必須走出“多中心治理”的誤區(qū)，確保黨在國家治理體系中的引領(lǐng)作用，以維護基層社會安定和人民幸福安康。

由此看來，學(xué)界的一些觀點并不正確。有學(xué)者就認(rèn)為，“政黨下鄉(xiāng)”、“政治吸納”都是較為籠統(tǒng)的概念，中國共產(chǎn)黨如何下鄉(xiāng)、如何吸納、前提條件何在？這都存在很大的模糊之處徐明強、許漢澤：《組織覆蓋：新中國70年基層黨組織建設(shè)的實踐邏輯》，《中國延安干部學(xué)院學(xué)報》2019年第4期。?！罢h嵌入”的概念也是值得商榷的。“嵌入”是波蘭尼在《大轉(zhuǎn)型》一書中分析市場與社會關(guān)系時提出的一個學(xué)理概念，格蘭諾維特將這一概念引入經(jīng)濟社會學(xué)和制度經(jīng)濟學(xué)，此后“嵌入”成為多學(xué)科共享的學(xué)術(shù)話語[英] 加雷斯·戴爾：《卡爾·波蘭尼：市場的限度》，焦兵譯，中國社會科學(xué)出版社2016年版，第231-255頁。書中對“嵌入”有系譜學(xué)分析，譯者焦兵將Embeddedness譯為“嵌入性”。。一些學(xué)者引進或闡發(fā)“政黨嵌入”的概念框架，分析基層黨建引領(lǐng)基層社會治理問題，這是不恰當(dāng)?shù)摹⒅档蒙钊胙杏懙?。黨的力量來自組織，中國共產(chǎn)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)、黨的所有工作都要靠黨的組織去實現(xiàn)。建黨近百年來，中國共產(chǎn)黨形成了嚴(yán)密的組織體系，包括中央組織、地方組織和基層組織，這是世界其他政黨都不具備的強大優(yōu)勢。它是在領(lǐng)導(dǎo)基層人民群眾的革命斗爭中發(fā)展壯大起來的，始終高度重視黨的基層組織建設(shè)。早在黨的二大通過的黨章就規(guī)定，“凡有黨員三人至五人均得成立一組”。支部的概念是四大修訂黨章時首次提出的，并將支部規(guī)定為黨的基層單位。七大黨章明確規(guī)定，“黨的基礎(chǔ)組織，是黨的支部”，其功能是“支部必須使人民群眾與黨密切結(jié)合起來”。新中國成立后，基礎(chǔ)黨組織的定位更加明確。八大黨章將黨的基層組織明確為三種形式，即基層黨的委員會、總支部委員會和支部委員會。黨的十一大通過的黨章，第一次提出黨的基層組織要發(fā)揮“戰(zhàn)斗堡壘”作用;十二大黨章表述為“黨的基層組織是黨在社會基層組織中的戰(zhàn)斗堡壘”;十四大黨章對于“戰(zhàn)斗堡壘”又增加了一句話，“是黨的全部工作和戰(zhàn)斗力的基礎(chǔ)”;十九大黨章延續(xù)了這一表述，黨章第32條指出，“黨的基層組織是黨在社會基層組織中的戰(zhàn)斗堡壘，是黨的全部工作和戰(zhàn)斗力的基礎(chǔ)”?；鶎狱h組織分布廣泛，在機關(guān)、學(xué)校、企業(yè)、農(nóng)村等領(lǐng)域都有黨的基層組織?；鶎由鐣卫砬ь^萬緒，抓好黨的基層組織建設(shè)是關(guān)鍵。一段時期內(nèi)，黨的基層組織“戰(zhàn)斗堡壘”作用發(fā)揮的不好，甚至在科研院所、街道社區(qū)、社會組織以及農(nóng)村，一些基層黨組織不同程度存在著“弱化、虛化、邊緣化”問題，但是，無論社會結(jié)構(gòu)如何變化，各類經(jīng)濟社會組織如何發(fā)育成長，都不存在所謂“政黨嵌入”問題，只存在黨的領(lǐng)導(dǎo)作用的大小問題。正如習(xí)近平在中央農(nóng)村工作會議上的講話所指出的，黨支部在各項工作中居于領(lǐng)導(dǎo)核心地位，“農(nóng)村基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)地位不能動搖、戰(zhàn)斗堡壘作用不能削弱”習(xí)近平：《在中央農(nóng)村工作會議上的講話》，載《十八大以來重要文獻選編》（上），中央文獻出版社2014年版，第684頁。。

在新的歷史條件下將黨的領(lǐng)導(dǎo)融入基層治理，是我國社會治理實踐探索的經(jīng)驗總結(jié)，是順應(yīng)新時代我國社會主要矛盾變化的必然選擇。目前，國內(nèi)學(xué)術(shù)界對于中國共產(chǎn)黨引領(lǐng)基層社會治理的研究，大都基于政黨邏輯，重點強調(diào)黨建引領(lǐng)的特點、重點、內(nèi)容、路徑等。這些研究成果表面上看有利于堅持和鞏固黨的領(lǐng)導(dǎo)，但如果忽視基層社會治理邏輯，或者用政黨邏輯去代替、壓制治理邏輯，反而會削弱黨的領(lǐng)導(dǎo)和損害黨的基層力量。筆者認(rèn)為，黨建引領(lǐng)基層治理的邏輯是治理邏輯，而不是政黨（黨建）邏輯。政黨（黨建）邏輯不同于治理邏輯，因為政黨建設(shè)主要是如何動員群眾、組織群眾、服務(wù)群眾、凝聚群眾，它的基本邏輯是方向把控、價值引領(lǐng)、以身作則。治理邏輯基于效率的思考，重點是職責(zé)、高效。新時代黨建引領(lǐng)社會治理，就是基于治理邏輯而實行社會治理重心的下移，是要探索一條既激發(fā)社會發(fā)展活力又保持社會秩序的現(xiàn)代化新路。

因此，黨的十九屆四中全會提出要“構(gòu)建基層社會治理新格局”，把更多資源下沉到基層，更好提供精準(zhǔn)化、精細(xì)化服務(wù)，“推動社會治理和服務(wù)重心向基層下移”。做好抓基層、打基礎(chǔ)的工作，基層黨建工作至關(guān)重要。基層黨建既要堅決執(zhí)行黨的路線方針政策，完成上級黨組織交辦的任務(wù)，又要更加關(guān)注基層社會治理。只有搞清楚基層社會治理的邏輯和規(guī)律，黨建引領(lǐng)的內(nèi)容、特點、機制等問題才能順理成章地解決。否則，黨建邏輯與治理邏輯沖突、“打架”，就難以取得治理成效，也無法贏得群眾對黨的信任和擁護。有的學(xué)者已認(rèn)識到這一問題，指認(rèn)“政黨邏輯主導(dǎo)”社區(qū)治理，使得其他方面組織參與治理的渠道、方式和作用都是有限的桂家友：《國家與社會變革中的城市社會治理研究》，上海人民出版社2015年版，第242頁。。

二、黨建引領(lǐng)基層治理耦合效應(yīng)

“耦合”本是物理學(xué)概念，是指兩個或兩個以上的系統(tǒng)或運動方式之間，通過要素的相互作用，彼此產(chǎn)生影響以至聯(lián)合起來的現(xiàn)象。耦合效應(yīng)是一種動態(tài)關(guān)系，是通過各子系統(tǒng)間的良性互動，實現(xiàn)相互依賴、相互協(xié)調(diào)、相互促進的動態(tài)關(guān)聯(lián)關(guān)系。借用這一概念，分析黨的建設(shè)與基層社會治理的互動關(guān)系比較恰當(dāng)。

基層是社會治理的基本單元。基層黨組織和基層政權(quán)建設(shè)是國家治理現(xiàn)代化的重要環(huán)節(jié)，是執(zhí)政黨建設(shè)的永恒命題。在相當(dāng)長的一段時間內(nèi)，我國的基層社會治理曾采用政府全能主義方式。改革開放后，我國開始從農(nóng)業(yè)社會向現(xiàn)代工業(yè)社會轉(zhuǎn)型，從計劃經(jīng)濟向社會主義市場經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)軌，從封閉性社會向開放性社會轉(zhuǎn)變，與此相適應(yīng)，社會管理體制也進行了改革，經(jīng)歷了從“社會管控”到“社會管理”再到“社會治理”的不同階段。魏禮群以黨代會的召開為標(biāo)志，把我國社會治理領(lǐng)域變革大體劃分為三個階段：第一階段，從十一屆三中全會到十四大，重點是沖破計劃經(jīng)濟體制和高度集中的社會治理模式，逐漸放松社會管控，釋放社會活力;第二階段，從十四大到十八大，構(gòu)建適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展的社會治理基本框架，著重引導(dǎo)社會發(fā)展活力;第三階段，十八大至今，主要是全面深化社會治理變革，著重推進社會治理體系和社會治理現(xiàn)代化魏禮群：《新階段社會治理需要著重解決七方面問題》，《經(jīng)濟參考報》2018年7月11日。。隨著社會主義市場經(jīng)濟和改革開放的深入推進，我國社會既充滿活力又和諧有序地向前發(fā)展。很多學(xué)者稱之為社會進入“后單位”時代，或人由“單位人”變?yōu)椤吧鐣恕钡?。因為新的?jīng)濟形態(tài)、新的社會組織開始出現(xiàn)，自由職業(yè)者、農(nóng)民工、城鄉(xiāng)個體勞動者、私營企業(yè)主、社會失業(yè)人員等逐漸增多。其實，盡管一些企業(yè)改制后不再是單位，一些人失業(yè)或進入新經(jīng)濟形態(tài)變?yōu)椤吧鐣恕?，但是，機關(guān)和事業(yè)單位仍然存在，國有企業(yè)歸組織部門管理的領(lǐng)導(dǎo)和專業(yè)技術(shù)人員等還是“單位人”，指稱我們進入“后單位”時代為時尚早，我們“正處于一個單位制和社區(qū)制并存、單位人和社區(qū)人共處的年代”。這一階段，“至少還有二十年才能結(jié)束”童星：《新時代情境下對中國轉(zhuǎn)型期社會風(fēng)險與治理的再審視》，《中共南京市委黨校學(xué)報》2019年第1期。。

但毋庸置疑的是，隨著社會結(jié)構(gòu)的加速轉(zhuǎn)型，基層黨組織傳統(tǒng)的“單位制組建”模式也越來越不適宜，隨著社會生活方式的變化，面對社會成員思想多元化的現(xiàn)實，“命令、灌輸、統(tǒng)一”的傳統(tǒng)黨建工作方式越來越不適應(yīng)。因此，政界學(xué)界不再“就黨建說黨建，就治理說治理”，不能脫離實際發(fā)展黨建，而是在社區(qū)黨組織領(lǐng)導(dǎo)之下進行社區(qū)治理陸秀清：《堅持黨建引領(lǐng)社區(qū)發(fā)展治理的思考》，《江南論壇》2018年第3期。。基層黨建的工作理念從線性思維轉(zhuǎn)變到“互聯(lián)網(wǎng)+”思維，工作重心由自上而下變?yōu)閺纳系较罗D(zhuǎn)移、向基層下沉，工作范圍由單位黨建向區(qū)域黨建、由地域空間向虛擬空間轉(zhuǎn)變，工作方式由傳統(tǒng)手段向信息化、智能手段轉(zhuǎn)變等。因此，要以“大黨建+基層治理”思路，引領(lǐng)和推動社會力量參與治理，努力打造共建共治共享的基層治理格局。

（一）以提升組織力為重點加強基層黨的建設(shè)

“基礎(chǔ)不牢，地動山搖。”黨的基層組織是黨的全部工作和戰(zhàn)斗力的基礎(chǔ)。中國共產(chǎn)黨歷來重視組織建設(shè)，然而一段時間內(nèi)，一些基層黨組織卻存在“弱化”“虛化”“邊緣化”的問題。這主要表現(xiàn)在兩方面：一是黨組織在新興領(lǐng)域難以有效覆蓋，在社會組織領(lǐng)域尤其明顯。相關(guān)調(diào)研表明，2008年社會組織中建立黨組織的數(shù)量僅占當(dāng)年社會組織總數(shù)的14.6%，占應(yīng)建社會組織總數(shù)的54%廖明：《我國社會組織黨建工作調(diào)研報告》，《社團管理研究》2009年第12期。。2012年底，黨組織覆蓋率在社會組織中僅為35%，比非公有制企業(yè)的黨組織覆蓋率還低19.3個百分點。二是在一些國有企業(yè)、高校、農(nóng)村等傳統(tǒng)領(lǐng)域，黨的領(lǐng)導(dǎo)弱化，甚至有一些黨組織被邊緣化。黨建工作“說起來重要、做起來次要、忙起來不要”。一些國有企業(yè)的黨組織地位上“可有可無”，工作上“可輕可重”，人員配備上“可強可弱”。山西省委組織部的調(diào)研表明，有41.72%的人認(rèn)為，“黨務(wù)工作部門邊緣化，力量不足、后繼乏人”，有61.09%的人認(rèn)為，“企業(yè)黨務(wù)工作人員配備緊張或很緊張”，有46.5%的企業(yè)為兼職黨務(wù)人員山西省委組織部調(diào)研組：《國有企業(yè)黨建工作“四化”方面的表現(xiàn)及解決對策》，《中國井岡山干部學(xué)院學(xué)報》2017年第3期。所謂“四化”，文中是指黨組織弱化、淡化、虛化、邊緣化。?！坝兄贫?、不落實”的現(xiàn)象在企業(yè)不同程度地存在。為此，近年來基層黨組織建設(shè)以提升組織力為重點，著力解決一些基層黨組織“弱化”“虛化”“邊緣化”的問題，且卓有成效，形成了“橫向到邊、縱向到底”的組織網(wǎng)絡(luò)。2017年，城市街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、社區(qū)（居委會）、建制村的黨組織覆蓋率均超過99%。全國30.3萬個社會組織已建立黨組織，占社會組織總數(shù)的61.7%，比2012年的組織覆蓋率提高26.2%。截至2018年12月，中國共產(chǎn)黨現(xiàn)有基層組織461萬個，其中，基層黨委23.9萬個，總支部29.9萬個，支部407.2萬個;全國18.1萬個公有制企業(yè)已建立黨組織，占公有制企業(yè)總數(shù)的90.9%;全國有158.5萬家非公有制企業(yè)法人單位建立黨組織;26.5萬個社會組織法人單位建立黨組織。2019年11月，中共中央政治局根據(jù)新的形勢、任務(wù)和要求，研究討論基層黨組織建設(shè)問題，并于2020年1月5日頒布了《中國共產(chǎn)黨黨和國家機關(guān)基層組織工作條例》和《中國共產(chǎn)黨國有企業(yè)基層組織工作條例（試行）》，這兩份文件的實施對于全面從嚴(yán)治黨、推進國家治理現(xiàn)代化具有重要意義，也標(biāo)志著基層黨的建設(shè)已經(jīng)完成“組織覆蓋”的階段性工作，黨建引領(lǐng)基層社會治理進入發(fā)展的創(chuàng)新時代。

（二）以黨建的精細(xì)化引領(lǐng)基層精細(xì)化治理

社會治理的重點在基層，難點也在基層。基層黨組織在基層治理中處于核心地位，發(fā)揮著中流砥柱的作用。黨的十九大強調(diào)基層黨組織不僅要宣傳黨的主張、貫徹黨的決定、團結(jié)動員群眾、推動改革發(fā)展，還要“領(lǐng)導(dǎo)基層治理”。堅持黨建引領(lǐng)，創(chuàng)新基層治理，是基層黨組織的重要職責(zé)，是把黨的領(lǐng)導(dǎo)貫徹于社會治理的各方面、全過程的重要舉措。

各個地方基層黨建在實踐中不斷創(chuàng)新，形成了服務(wù)型黨組織建設(shè)、黨建引領(lǐng)創(chuàng)先爭優(yōu)、干部隊伍建設(shè)、組織方式重構(gòu)等不同創(chuàng)新類型，中國浦東干部學(xué)院聯(lián)合中國共產(chǎn)黨新聞網(wǎng)等媒體每兩年評選一次全國基層黨建創(chuàng)新案例，每屆評選全國最佳案例30個、優(yōu)秀案例60個，截至2017年11月共舉辦了四屆，涌現(xiàn)了許多黨建創(chuàng)新模式。黨建引領(lǐng)基層治理范圍比較寬泛，包括機關(guān)、學(xué)校、農(nóng)村、科研院所、國有企業(yè)、“兩新”組織等領(lǐng)域，黨建與基層治理也有許多創(chuàng)新案例和實踐經(jīng)驗。限于篇幅，本文只選取城市街道社區(qū)和農(nóng)村鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村2個典型，作為黨建引領(lǐng)基層治理的范例。

1.北京“街鄉(xiāng)吹哨、部門報到”：創(chuàng)新基層治理的體制機制中央組織部組織二局：《北京市黨建引領(lǐng)“街鄉(xiāng)吹哨、部門報到”改革情況的調(diào)查》，《黨建研究》2019年第2期。

“吹哨報到”改革著力于賦權(quán)、下沉、增效等要素，以“吹哨”反映群眾訴求，用“報到”解決群眾問題，人民群眾獲得感、幸福感、滿意度顯著增強。

第一，以大黨建的思維引領(lǐng)基層治理，以上帶下、強力推動。市委書記親力親為、高位推動，各區(qū)委書記領(lǐng)銜改革，專職副書記具體負(fù)責(zé)，加強黨對街鄉(xiāng)工作的全面領(lǐng)導(dǎo)。朝陽區(qū)建立“一軸四網(wǎng)”區(qū)域黨建機制推動基層治理?！耙惠S”就是把四級黨組織上下聯(lián)動形成核心軸，即區(qū)委-街道（地區(qū)）黨工委-社區(qū)（村）黨組織-網(wǎng)格（片區(qū)）黨組織等;“四網(wǎng)”就是在區(qū)-街道-社區(qū)-網(wǎng)格四個層面搭建黨建網(wǎng)絡(luò)，由組織體系、工作體系、服務(wù)體系、保障體系構(gòu)成。

第二，明責(zé)賦權(quán)，增強“吹哨”能力。一是制定職責(zé)清單，街道有6大板塊111項職責(zé)，包括黨群工作、平安建設(shè)、城市管理、社區(qū)建設(shè)、民生保障、綜合保障等，其中，街道作為主體承擔(dān)的職責(zé)占24%，其他均為協(xié)助和參與。黨建、治理、服務(wù)是街道的主要工作。二是給街鄉(xiāng)賦權(quán)。重點落實街鄉(xiāng)對轄區(qū)綜合性事項的協(xié)調(diào)權(quán)和督辦權(quán)、對派出機構(gòu)負(fù)責(zé)人任免調(diào)整獎懲的建議權(quán);強化街鄉(xiāng)年度績效考核的話語權(quán)，規(guī)定街鄉(xiāng)考核結(jié)果占被考核部門績效權(quán)重的1/3。三是優(yōu)化街鄉(xiāng)內(nèi)設(shè)機構(gòu)。按照“6辦+1紀(jì)工委+1綜合執(zhí)法隊+3中心”模式設(shè)置機構(gòu)，“6辦”是綜合保障、黨群工作、社區(qū)建設(shè)、民生保障、社區(qū)平安、城市管理6個辦公室，“3中心”是黨建服務(wù)中心、社區(qū)服務(wù)中心、政務(wù)服務(wù)中心。改革后機構(gòu)數(shù)量減少一半，職能更優(yōu)化，運行更高效。

第三，資源下沉，拓展“報到”力量。整合執(zhí)法機構(gòu)和資源，推動執(zhí)法力量下沉到街鄉(xiāng)，完善綜合執(zhí)法實體化、常態(tài)化機制。全面推廣石景山區(qū)“1+5+N”模式，即建立實體化綜合執(zhí)法中心，以街鄉(xiāng)城管執(zhí)法隊為主體，公安、消防、交通、工商、食藥等5個部門分別派駐1-2人，其它相關(guān)部門明確專人隨叫隨到，以便協(xié)同行動。同時，“吹哨報到”改革注重推動街鄉(xiāng)干部走進群眾、貼近群眾，構(gòu)建“吹哨報到”快速響應(yīng)機制，增強解決問題能力。

北京市“吹哨報到”以“四有四全”的鮮明特點構(gòu)建基層治理體系，即天上有“網(wǎng)”（視頻監(jiān)控系統(tǒng)）、地上有“格”（社區(qū)網(wǎng)格）、街巷有長（街長、巷長）、吹哨有響（相關(guān)部門到街道解決問題，有反響、回應(yīng)），推動社會治理重心下移;并且，以黨建引領(lǐng)全統(tǒng)籌、管理力量全報到、共商共治全程議、百姓呼聲全響應(yīng)，把資源、服務(wù)、管理下沉基層、做實基層，打通城市基層治理“最后一公里”，第一時間解決基層治理的各類矛盾，為新時代推進基層治理創(chuàng)新積累了寶貴經(jīng)驗。

2.浙江桐鄉(xiāng)：“三治融合”開創(chuàng)社會治理新格局

浙江省桐鄉(xiāng)市的“三治融合”是指在社會治理中以德治為基礎(chǔ)，以法治為保障，以自治為目標(biāo)，通過德治與法治、自治的相互支撐和配合，促進社會化問題的共同解決。

從2013年到2017年屬于“三治融合”發(fā)展的第一階段，“先做后說”、“由內(nèi)向外”，影響逐步擴大。“先做后說”即從實踐到理論，實踐中則由點到面。“三治融合”發(fā)端于桐鄉(xiāng)市高橋鎮(zhèn)越豐村，實踐成功后向桐鄉(xiāng)全市各個街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)村社區(qū)推廣和提升?！坝蓛?nèi)向外”即由地方到中央，先從縣市領(lǐng)導(dǎo)重視，推廣到省和中央領(lǐng)導(dǎo)、媒體關(guān)注。據(jù)不完全統(tǒng)計，2014年至2017年，《人民日報》、《光明日報》、《法制日報》、《農(nóng)民日報》的相關(guān)報道分別為1、2、3、1篇，中國新聞網(wǎng)8篇、人民網(wǎng)2篇、人民論壇網(wǎng)1篇。2017年10月，黨的十九大報告提出“加強農(nóng)村基層基礎(chǔ)工作，健全自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系”。此后，《農(nóng)民日報》發(fā)文指出，“三治”是桐鄉(xiāng)社會治理的一項創(chuàng)舉。相關(guān)理論研究成果在《政治學(xué)研究》、《社會學(xué)研究》、《馬克思主義與現(xiàn)實》、《學(xué)術(shù)月刊》、《東南學(xué)術(shù)》、《黨政視野》、《探索與爭鳴》等雜志發(fā)表。

2017年至今是“三治融合”發(fā)展的第二階段，其標(biāo)志是國家強調(diào)“融合治理思維”和載體建設(shè)，核心在于多元主體參與，提高基層治理“指數(shù)”郁建興、任杰：《基層社會治理中的自治、法治與德治及其相結(jié)合》，《學(xué)術(shù)月刊》2018年第12期。。一是劃清行政和自治的界限，制定村委會（居委會）“需依法履行的36事項”和“需協(xié)助政府工作的40事項”。同時，建立百姓議事會和鄉(xiāng)賢參事會（俗稱小“兩會”），參與村級民主決策和經(jīng)濟社會發(fā)展。二是建立法律顧問制度和百事服務(wù)團，培育發(fā)展“法治驛站”，重塑法治精神。三是建立道德評判（議）團，既評選表彰道德模范，又及時對村里的矛盾糾紛、不文明不道德現(xiàn)象進行勸導(dǎo)、調(diào)解，甚至曝光，以引導(dǎo)群眾將德治正氣內(nèi)化為自覺行為，形成良好社會風(fēng)氣。

（三）黨建引領(lǐng)基層治理的困境

當(dāng)下，新時代黨建引領(lǐng)基層治理創(chuàng)造了許多經(jīng)驗，取得了顯著成效。例如，基層黨建網(wǎng)絡(luò)與社會治理網(wǎng)絡(luò)融合互動的“清河模式”，服務(wù)型黨組織整合基層社會治理服務(wù)資源的“北侖模式”孫濤：《新時代城市基層黨建引領(lǐng)社區(qū)治理創(chuàng)新路徑探析》，《新疆大學(xué)學(xué)報》2018年第4期。，黨建服務(wù)體系化與鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理現(xiàn)代化的上海金山區(qū)經(jīng)驗劉宗洪：《黨建服務(wù)體系化與鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理現(xiàn)代化——基于上海市金山區(qū)的經(jīng)驗分析》，《治理研究》2019年第3期。，等等。但是，也應(yīng)看到，基層社會矛盾較為突出，影響基層社會和諧穩(wěn)定的因素將長期存在?；鶎狱h建工作也不理想，面臨著不少挑戰(zhàn)、難題和一時難以突破的困境。

1.社區(qū)黨建與基層治理

改革開放后城市基層黨建大體經(jīng)歷了三個階段：1978年至1997年的街居黨建;1997年至2007年的社區(qū)黨建;2007年至今的“區(qū)域化黨建”。黨建引領(lǐng)社區(qū)治理主要有兩種形式：一是上海方式，以黨組織體系為依托，吸納社會力量參與;二是“江漢模式”，構(gòu)建一個法定的社會參與和協(xié)商平臺，黨組織通過此平臺發(fā)揮作用，武漢市和安徽省多采用此種模式。

從實踐來看，黨組織戰(zhàn)斗堡壘作用發(fā)揮不充分，黨建引領(lǐng)基層治理仍存在著一些問題，如組織設(shè)置不科學(xué)、職能定位不清晰、黨員群眾的參與積極性不高、部分黨員群體缺乏管理、工作方式落后等，除此之外，還存在兩個主要問題：

第一，基層黨組織的政治功能不突出，片面理解“領(lǐng)導(dǎo)就是服務(wù)”，把黨建引領(lǐng)簡單化為社區(qū)服務(wù)。我們黨的根基在人民、力量在人民，黨的性質(zhì)決定了必須把服務(wù)群眾作為基層黨組織建設(shè)的根本價值取向。因此，黨的十八大提出要努力建設(shè)學(xué)習(xí)型、服務(wù)型、創(chuàng)新型馬克思主義執(zhí)政黨，這是順應(yīng)人民群眾新期待、時代進步新要求而提出的，但一些基層黨員干部對服務(wù)型黨組織建設(shè)的要求存在認(rèn)識上的偏差，機械理解“領(lǐng)導(dǎo)就是服務(wù)”，片面強調(diào)要把領(lǐng)導(dǎo)寓于服務(wù)之中。因此，有一些基層黨組織的政治功能弱化。對黨的政治領(lǐng)導(dǎo)不再理直氣壯地堅持，把黨建引領(lǐng)基層治理變?yōu)橹皇菐椭罕娊鉀Q生活困難，“重業(yè)務(wù)輕政治”，黨建工作不主動不扎實。有的黨員政治立場不堅定，宗旨意識薄弱，“四個意識”淡漠，黨性修養(yǎng)較差，違反政治和組織紀(jì)律的問題時有發(fā)生。目前，少數(shù)基層黨組織開展黨內(nèi)政治生活時“三講三不講”，即開展批評和自我批評時只講共性問題不講個性問題、只說工作問題不說思想問題、只說一般性問題不說深層次問題，“觸及靈魂的戰(zhàn)斗性不足或缺乏”。貫徹執(zhí)行黨的政治紀(jì)律和規(guī)矩時“任性妄為或?qū)訉蛹哟a”;執(zhí)行民主集中制時“揣著明白裝糊涂”或“揣著糊涂裝明白”;建設(shè)黨內(nèi)政治文化“不懂其要義，不得其要領(lǐng)”袁建偉：《問題視域下黨的政治建設(shè)研究》，《中州學(xué)刊》2019年第7期。。一些基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)干部既沒有黨的建設(shè)責(zé)任感，也缺乏相應(yīng)能力，不愿為、不敢為、不善為、不能為，時間久了就成了群眾尾巴，弱化了黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨組織的影響。

第二，居委會的行政化趨向抑制居民的有效參與，影響基層治理的成效。在計劃經(jīng)濟時代，國家權(quán)力通過層級制的行政體系來管理單位，通過單位制構(gòu)建國家的治理體系。條塊體制和屬地管理構(gòu)成基層社會治理的上下貫通結(jié)構(gòu)。改革開放后，社會治理原有體制和方式首先在城市社區(qū)遇到挑戰(zhàn)與轉(zhuǎn)型。1995年，上海開始“兩級政府，三級管理”的試點，強化街道作為一級區(qū)域政府的管理權(quán)限，按照市區(qū)體制建立內(nèi)部專業(yè)委員會，對區(qū)部分派駐機構(gòu)進行歸口管理。權(quán)力中心開始下移，強化“街道-居委會”為主線的城市基層管理體制。2004年左右，中國推行社會治理網(wǎng)格化，在街道區(qū)域內(nèi)，將整個街道劃分為若干片區(qū)，即社區(qū)治理網(wǎng)格。為此人們曾樂觀預(yù)言，全能型政府調(diào)控模式將逐漸消失，居委會也將由政府派出機構(gòu)的“派出機構(gòu)”轉(zhuǎn)變?yōu)橐粋€相對獨立的基層群眾自治組織。但實際上，近年來城市居委會“派出機構(gòu)”的特點愈發(fā)明顯，社區(qū)居委會接受街道辦事處的指標(biāo)考核，居委會逐漸“科層化”或類行政化：一是居委會對口承擔(dān)街道下移的行政工作;二是居委會的便民服務(wù)項目要從街道獲得資金支持才得以實施;三是居民把居委會看作政府在基層的派出機構(gòu);四是通過設(shè)立樓、組長等方式，居委會發(fā)展自身的組織體系李威利：《黨建引領(lǐng)的城市社區(qū)治理體系：上海經(jīng)驗》，《重慶社會科學(xué)》2017年第10期。。

居委會事實上成為科層組織中層級鏈條的行政末梢，因此，社區(qū)工作人員投入到黨建工作和群眾服務(wù)工作的精力相對有限，黨建引領(lǐng)社區(qū)治理的機制往往難以有效運行，也就難以有力吸引廣大黨員群眾參與。加上社區(qū)公共事務(wù)治理民主參與的時間成本較大、參與議程受限等，居民的參與深度和廣度都不足，只是被動參與或形式參與，這又容易變成“走過場”。久而久之，反過來又“惡化”居委會與居民的關(guān)系，社區(qū)難以形成多元共治的機制。

2.農(nóng)村黨建與基層治理

當(dāng)下我國社會正處于從農(nóng)業(yè)社會向工業(yè)社會的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型時期，根據(jù)世界各國現(xiàn)代化的經(jīng)驗，當(dāng)城鎮(zhèn)化率處于50%上下時，是現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型最為困難時期，也往往是各種矛盾集聚和爆發(fā)期。目前，我國常駐人口城鎮(zhèn)化率為59.58%，戶籍人口城鎮(zhèn)化率為43.37%。傳統(tǒng)上城鎮(zhèn)與農(nóng)村二元結(jié)構(gòu)已漸次打破，我國總體上進入以城帶鄉(xiāng)、城鄉(xiāng)（統(tǒng)籌）融合的發(fā)展階段，這給農(nóng)村基層黨建帶來許多新課題，基層治理也出現(xiàn)了一系列的問題。我們認(rèn)為，農(nóng)村基層治理有以下三個問題不容忽視。

第一，村級黨組織政治功能弱化，帶頭人的素質(zhì)參差不齊，黨的建設(shè)質(zhì)量不高?！按蹇创?、戶看戶、農(nóng)民看支部。”農(nóng)村黨組織的凝聚力和戰(zhàn)斗力如何，黨支部建設(shè)是根本。其中，支部書記的素質(zhì)和能力又起著決定性作用。一些調(diào)研發(fā)現(xiàn)，由于農(nóng)村黨組織思想引領(lǐng)作用不夠，造成村民缺乏正確的價值導(dǎo)向和權(quán)力意識，賄選現(xiàn)象時有發(fā)生。例如，重慶沙坪區(qū)某村“一元一票”，陜西韓城富商花費1300萬元競選村主任，盡管數(shù)額不一，差距較大，但賄選性質(zhì)相同。村委會選舉存在金錢化，不僅如此，黨支部書記選舉也有此問題。2013年10月，浙江省查處了村兩委換屆選舉中違法違紀(jì)案20件，其中，涉及村黨支部書記選舉的賄選案6件浙江組織工作網(wǎng)，http//zjgz.zjol.com.cn/system/2013/12/25/0197765.shtml。。書記賄選嚴(yán)重?fù)p害了基層黨組織的形象，發(fā)展黨員工作也有問題，不僅發(fā)展數(shù)量嚴(yán)重不足，甚至多年不發(fā)展黨員，而且黨員發(fā)展富人化、家族化現(xiàn)象突出。在浙江省紹興、寧波等地，黨員發(fā)展富人化成為普遍現(xiàn)象，2006年至2015年，某村共有13人入黨，其中9人的年收入在40萬以上。某村一黨員轉(zhuǎn)正，在飯店請全村所有黨員聚餐，并給每位黨員一條中華煙表示感謝羅興佐：《階層分化背景下的農(nóng)村基層黨組織建設(shè)》，《長白學(xué)刊》2018年第1期。。在利益密集型的農(nóng)村，黨員關(guān)系還具有派性化、宗族化的特點。西安某村有14名黨員，其中賀氏成員8名，占57%。此外，農(nóng)村黨員結(jié)構(gòu)不合理現(xiàn)象嚴(yán)重，如年齡老化、學(xué)歷偏低、女性黨員比例偏少等，嚴(yán)重影響基層黨組織的執(zhí)行力、凝聚力、戰(zhàn)斗力。

第二，村級黨組織引領(lǐng)發(fā)展的能力弱化，共同致富經(jīng)濟基礎(chǔ)薄弱。改革開放后，有村集體經(jīng)濟過億或數(shù)億的富村與明星村，但更多地是集體經(jīng)濟薄弱的村或“空殼村”。在沿海發(fā)達地區(qū)的農(nóng)村也有不同類型：一是珠三角的核心農(nóng)村，農(nóng)民一般都有房屋出租、村社集體收入分紅;二是民營經(jīng)濟發(fā)達的浙江村莊，普遍有辦在農(nóng)村的規(guī)模經(jīng)濟，普通村民主要收入來自務(wù)工收入;三是蘇南、上海地區(qū)的農(nóng)村，因有大量土地出租給外來資本辦廠，集體收入較多，且很少分紅，主要留作村莊公益事業(yè)建設(shè)賀雪峰：《村干部穩(wěn)定性與職業(yè)化的區(qū)域差異》，《中共天津市委黨校學(xué)報》2018年第3期。。最近十年，不僅浙江只有村莊的富人才當(dāng)?shù)闷鸶刹?，而且中西部農(nóng)村村干部也普遍“中農(nóng)”化。在經(jīng)濟落后的一些農(nóng)村，“無錢辦事”和無力服務(wù)的問題十分突出。有的村基本上或完全沒有集體經(jīng)濟收入，自身沒有造血功能。有的村在城鎮(zhèn)化過程中收取土地補償金和土地承包款后，集體資產(chǎn)全部分光，不少村干部權(quán)力小、責(zé)任大、事務(wù)雜、待遇低。在上海、蘇南、珠三角地區(qū)，村干部都有比較高的工資，村干部基本職業(yè)化，按時上下班、專職化，主要精力集中于發(fā)展村級經(jīng)濟、解決鄉(xiāng)村矛盾。因此，越是經(jīng)濟發(fā)達村鎮(zhèn)，干部工作積極性越高，村里的矛盾也越少。越是經(jīng)濟落后的村莊，干部干事創(chuàng)業(yè)動力越不足，群眾意見和怨言也越多，村內(nèi)矛盾往往也越大，陷入惡性循環(huán)。

第三，基層黨組織思想引領(lǐng)力不強，“微腐敗”現(xiàn)象屢禁不絕。近年來鄉(xiāng)村社會基督教發(fā)展勢頭迅猛，有一些鄉(xiāng)村社會的思想文化陣地堪憂，農(nóng)村思想領(lǐng)導(dǎo)權(quán)有旁落于基督教的風(fēng)險。正是由于理想信念偏差，一些黨員干部的世界觀、人生觀、價值觀受到?jīng)_擊，在金錢和利益面前敗下陣來，造成鄉(xiāng)村“微腐敗”。鄉(xiāng)村干部權(quán)力不大，是“小微權(quán)力”，由此產(chǎn)生的腐敗行為，往往稱之為“微腐敗”?！拔⒏瘮　辈皇侵肛澑臄?shù)額小，“小官大貪”屢見不鮮。安徽省淮北市烈山村原書記劉大偉，任職十余年間將村集體資產(chǎn)通過各種方法變?yōu)樗接?，涉案金額高達1.5億元;浙江省永嘉縣某村委會主任侵吞3000萬元拆遷款;湖南省益陽市魚形山村原黨支部書記劉云貴，先后4次挪用該村征地補償費1330萬元等。2019年，全國紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)共處分省部級干部41人，廳局級干部4000人，縣處級干部2.4萬人，鄉(xiāng)科級干部8.5萬人，一般干部9.8萬人，農(nóng)村、企業(yè)等其他人員37.7萬人。由此可以看出，農(nóng)村、企業(yè)人員的腐敗占到64%以上，“蠅貪”成群，其害無窮，必須嚴(yán)厲懲治，以形成清正廉潔的政治生態(tài)。

三、黨建引領(lǐng)基層治理的基本路徑

黨建引領(lǐng)基層治理是新時代我國社會治理的新趨勢?；鶎又卫聿粌H僅是簡單地維護社會秩序，而是要把黨的基本路線和各項方針政策貫徹到基層，是將黨的領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)政為民的理念融入到基層治理的全過程。

（一）充分發(fā)揮基層黨組織的政治引領(lǐng)作用

黨建引領(lǐng)作用不是簡單的口號引領(lǐng)，而是價值引領(lǐng)和平臺引領(lǐng)富有成效。隨著改革的全面推進和市場經(jīng)濟的深入發(fā)展，拜金主義、享樂主義、消費主義等價值觀念滋長，一些人對物質(zhì)利益和身份地位的過分崇拜使得階層分化、固化，造成“仇富”、“仇官”、“反智”、民粹主義蔓延，對個人主義的推崇消解了愛國主義、集體主義、共產(chǎn)主義的公共觀念。在新時代，只有突出基層黨組織的政治功能，才能建立廣泛的社會心理認(rèn)同，使基層黨組織在黨中央的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下更好地服務(wù)于人民群眾、又好又快地推動經(jīng)濟社會發(fā)展。

中國共產(chǎn)黨歷來是一個具有鮮明政治屬性和高度政治自覺的馬克思主義政黨。突出基層黨組織的政治功能，發(fā)揮基層黨組織的政治引領(lǐng)作用，必須將思想建黨貫穿于基層黨建之中。堅持以黨的創(chuàng)新理論武裝頭腦，引導(dǎo)黨員干部學(xué)深悟透、融會貫通、真信篤行，堅定共產(chǎn)黨人的理想信念，做中國特色社會主義理想的堅定信仰者、忠實實踐者。要把不忘初心、牢記使命作為加強黨的建設(shè)的永恒課題和全體黨員干部的終身課題，并形成長效機制，以錘煉黨員干部忠誠干凈擔(dān)當(dāng)?shù)恼纹犯?。黨建工作的核心就是把黨員、干部、群眾緊密團結(jié)在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，讓廣大基層群眾了解黨的路線方針政策。黨員成為網(wǎng)格區(qū)域的帶頭人和責(zé)任人，群眾是參與者和互動者，通過黨小組、黨支部、基層群眾組織、社會服務(wù)組織等，使黨的制度與社會治理制度有效結(jié)合，既提高了黨的凝聚力和影響力，又讓人民群眾參與到?jīng)Q策、協(xié)商、共建的治理過程之中，形成共建共治共享的社會治理新格局。

（二）黨建引領(lǐng)要由“組織”引領(lǐng)向“功能”引領(lǐng)轉(zhuǎn)變

囿于傳統(tǒng)的思維方式，理論界和實際工作者對黨建引領(lǐng)的慣常建議無非是三條——“建組織、配干部、撥經(jīng)費”，希冀以組織化黨建的方式在基層治理中發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)、指揮、協(xié)調(diào)和示范作用。“組織引領(lǐng)”的重要性毋庸置疑，尤其是在黨的基礎(chǔ)比較薄弱的“兩新”（新組織、新業(yè)態(tài)）領(lǐng)域，但是，組織覆蓋以后自覺不自覺地過度依賴“科層化”組織和技術(shù)手段，控制政策執(zhí)行進程，動員民眾和評估績效，以此造成干部配置過多、投入成本大等問題。這種把黨建引領(lǐng)僅僅歸結(jié)為“組織引領(lǐng)”的做法，治理績效往往不是最理想的?，F(xiàn)代治理強調(diào)民主治理和法治治理，要在加強和完善基層社會治理中實現(xiàn)黨的功能，基層黨組織要改變以往行政手段包攬一切的工作方式，要學(xué)會依靠非權(quán)力手段開展工作，實現(xiàn)從體制內(nèi)到體制外、從單向指令到雙向互動、從依靠政策宣傳到依靠制度執(zhí)行、從人治模式到法治模式的轉(zhuǎn)變。因此，黨建引領(lǐng)要從靜態(tài)的組織引領(lǐng)走向動態(tài)的功能引領(lǐng)。

1.表率引領(lǐng)功能

基層黨組織主要涵蓋宣傳貫徹黨的主張和決定、領(lǐng)導(dǎo)基層治理、團結(jié)動員群眾、推動改革發(fā)展等5項功能，黨的十九大報告明確把黨支部職責(zé)規(guī)范為“教育黨員、管理黨員、監(jiān)督黨員和組織群眾、宣傳群眾、凝聚群眾、服務(wù)群眾的職責(zé)，引導(dǎo)廣大黨員發(fā)揮先鋒模范作用”。

打鐵還要自身硬?；鶎狱h組織功能發(fā)揮的好壞取決于黨組織自身建設(shè)狀況和黨員隊伍的整體素質(zhì)?！按蹇创?、戶看戶、農(nóng)民看支部”，“給錢給物，還要建個好支部”。要選優(yōu)配強村和居委會黨支部書記，“支部強不強，關(guān)鍵看頭羊”。近年來，農(nóng)村為處理“兩委”矛盾，大都由村黨組織書記與村委會主任“分立分設(shè)”改為“一肩挑”，實踐中形成了順德和威海兩種模式?！绊樀履Ｊ健笔侵冈诖逦瘯裰鬟x舉中，通過法定程序，正確引導(dǎo)，使大多數(shù)村支部成員成為村委會成員，實現(xiàn)黨支部與村委會成員的交叉任職，充分發(fā)揮黨組織的領(lǐng)導(dǎo)核心作用?！巴ＤＪ健笔翘岢妩h支部書記與村委會主任兩個職位由一人兼任，黨支部成員與村委會成員交叉任職，其做法要求書記和所有支部成員積極參選村主任。一旦書記落選，在選舉之后，基層黨委原則上按照黨內(nèi)選舉程序，將作為黨員的新任村委會主任調(diào)整為村黨支部書記，或積極發(fā)展非黨員的新任村委會主任入黨。全國“一肩挑”由點到面逐步推開，從2002年20%的“一肩挑”發(fā)展到2005年超過30%。2018年大規(guī)模推行后，甚至個別地方把“一肩挑”比例設(shè)置為100%程同順、史猛：《推進村級組織負(fù)責(zé)人“一肩挑的條件與挑戰(zhàn)”》，《南開學(xué)報》2019年第4期。。當(dāng)然，基層治理具有特殊性，在自治領(lǐng)域的治理更是有別于政府治理?！耙患缣簟蹦Ｊ娇赡軐?dǎo)致個人專權(quán)專斷的風(fēng)險增大，基層黨組織帶頭人要按照守信念、講奉獻、有本領(lǐng)、重品行的要求選拔，要依照政治素質(zhì)好、品德威望高、帶富能力強等好干部標(biāo)準(zhǔn)，打破地域、身份、職業(yè)限制，從優(yōu)秀村干部、大學(xué)生村官、致富能手、退伍轉(zhuǎn)業(yè)軍人等群體中，選拔優(yōu)秀人才擔(dān)任農(nóng)村黨組織書記，提高帶頭人的整體素質(zhì)，優(yōu)化黨員隊伍結(jié)構(gòu)，通過“書記抓、抓書記”的辦法，壓實黨建責(zé)任制，促使黨員能夠在社區(qū)建設(shè)中發(fā)揮先鋒模范作用，使基層黨組織成為堅強戰(zhàn)斗堡壘。

2.服務(wù)群眾功能

基層黨組織是整個黨組織的“神經(jīng)末梢”，基層黨員扎根群眾之中，必須把服務(wù)群眾作為主要任務(wù)和基本職責(zé)。黨建引領(lǐng)核心在于服務(wù)，關(guān)鍵在于把功能定位從管理轉(zhuǎn)到服務(wù)上來，打通聯(lián)系服務(wù)群眾的“最后一公里”。

基層黨組織分布廣泛，類型多樣，聯(lián)系服務(wù)的對象也不同，要結(jié)合各自特點、各自實際開展工作，提高服務(wù)的質(zhì)量和水平。福建省先后選派4批1.6萬名“第一書記”、兩輪8400名蹲點干部到“雙薄弱”村精準(zhǔn)幫扶，有效推動人才、技術(shù)、資金等要素向農(nóng)村傾斜，其中，第4批236名“第一書記”共籌措各類幫扶資金25億元，幫助1.7萬貧困人口實現(xiàn)脫貧。2014年，經(jīng)濟“空殼村”的比例為44.6%，2016年下降到17.4%。遼寧省盤錦市興隆臺區(qū)開展“戴黨徽、亮身份”活動，4050名在職黨員到社區(qū)報到，進網(wǎng)格參與社區(qū)治理工作。各基層黨組織量身定制網(wǎng)格服務(wù)崗128個，在職黨員認(rèn)領(lǐng)“微心愿”286個，利用節(jié)假日走訪困難黨員、老黨員401名，送去慰問金等參見《突出政治引領(lǐng)強化服務(wù)功能 構(gòu)建區(qū)域性黨建工作格局》，http：//dangjian.people.com.cn/n1/2017/0807/c117092-29454161.html，2017-08-07;《脫貧攻堅，福建在行動》，《福建日報》2018年10月17日。?；鶎狱h建的鮮明主題就是服務(wù)，要做到有群眾的地方就有黨組織提供服務(wù)，就有黨員發(fā)揮作用，從而增強基層黨員群眾的認(rèn)同感和歸屬感。

3.公共文化建設(shè)功能

基層公共文化建設(shè)不是僅僅向公民提供文化物品，也不僅僅是簡單的政府治理行為。以黨的建設(shè)引領(lǐng)公共文化建設(shè)，要保證基層公共文化建設(shè)方向正確、動力提升，滿足人民對美好生活的需要，推動文化的發(fā)展和繁榮。過去中國現(xiàn)代化發(fā)展模式特別注重“發(fā)展才是硬道理”，塑造了“文化搭臺、經(jīng)濟唱戲”的尷尬角色。近年來，文化發(fā)展不再從屬于經(jīng)濟發(fā)展，開始從“失位”向“復(fù)位”回歸，文化治理也從“搭臺邏輯”向“陣地邏輯”轉(zhuǎn)型唐亞林、劉偉：《黨建引領(lǐng)：新時代基層公共文化建設(shè)的政治邏輯、實現(xiàn)機制與新型空間》，《毛澤東鄧小平理論研究》2018年第6期。。

文化發(fā)展服務(wù)和融匯于經(jīng)濟發(fā)展，黨建引領(lǐng)基層文化建設(shè)不能偏離以經(jīng)濟建設(shè)為中心，要通過三個途徑來建設(shè)公共文化。一是文化體制改革創(chuàng)新。只有政府和市場兩股力量雙向推動，激發(fā)更多主體參與，才能推動基層文化發(fā)展。二是文化產(chǎn)品供應(yīng)。對一些農(nóng)村地區(qū)直接提供基層文化物品，如文藝演出、培訓(xùn)講座、公益電影等。當(dāng)然，文化產(chǎn)品的提供應(yīng)以群眾是否滿意為衡量標(biāo)準(zhǔn)，一些項目既不是群眾所需，也未經(jīng)過群眾的充分協(xié)商就展開實施，不合群眾之意，效果可能適得其反。例如，一些地方閑置的“農(nóng)家書屋”。三是文化產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)，以項目帶動文化載體建設(shè)。一方面，要樹立“大產(chǎn)業(yè)”“大文化”的發(fā)展理念，增強文化產(chǎn)業(yè)的核心競爭力。突出區(qū)域特色，注重錯位發(fā)展，優(yōu)化文化產(chǎn)業(yè)空間布局，形成文化產(chǎn)業(yè)梯度結(jié)構(gòu)。另一方面，文化產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展有賴于文化產(chǎn)品市場的規(guī)范。應(yīng)加快實施版權(quán)的創(chuàng)新、管理、運用和保護戰(zhàn)略，嚴(yán)厲打擊盜版假冒行為，加大知識產(chǎn)權(quán)的保護力度，構(gòu)建良好的文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展軟環(huán)境，從而提高文化活動的創(chuàng)新力、文化傳播的影響力、文化產(chǎn)業(yè)的競爭力。

（三）創(chuàng)新黨建引領(lǐng)基層治理的機制和方式

黨建工作的慣性思維和傳統(tǒng)方法，滯后于現(xiàn)代社會發(fā)展。在相當(dāng)長的一段時間內(nèi)，我們習(xí)慣于一個全能的政黨和政府事無巨細(xì)地包攬社會一切事務(wù)，從吃喝拉撒到生老病死，無所不管。這種體制下的黨建工作呈現(xiàn)為“金字塔”式層級傳遞模式，表現(xiàn)為單向度的工作思維和較為獨立的、靜態(tài)的“自我”思維，工作方式是單位各自為陣與各自為政，工作空間是在一定界限框架內(nèi)相對封閉，工作手段、載體和渠道都是同質(zhì)化的。隨著社會結(jié)構(gòu)深刻變動，經(jīng)濟體制深刻變換，利益格局深刻變革，思想觀念深刻變化，這對基層黨組織建設(shè)提出了新的挑戰(zhàn)。許多基層黨組織仍然停留在社會治理就是“管控”的觀念和思維模式中，習(xí)慣于用傳統(tǒng)思路和辦法去解決矛盾、處理問題，“新辦法不會用，老辦法不管用，硬辦法不敢用，軟辦法不頂用”，不善于綜合運用經(jīng)濟手段、法律手段、民主協(xié)商的方法解決新矛盾，不善于用新思想、新辦法、新載體解決新問題。黨的建設(shè)方式面臨某種“內(nèi)卷化”的困境，一些嚴(yán)重影響黨的建設(shè)的痼疾，如形式主義、官僚主義、享樂主義等，歷經(jīng)多次整治，卻依然潛滋暗長。為此，基層社會治理必須進行結(jié)構(gòu)更新和制度創(chuàng)新。

基層治理創(chuàng)新不宜有標(biāo)準(zhǔn)化的規(guī)定和做法。中國地區(qū)發(fā)展不平衡，區(qū)域、民族、文化、階層等方面存在明顯的差異性，基層社區(qū)的差異也很大。一般社區(qū)人口多的數(shù)萬，少的數(shù)千，如北京昌平的天通苑社區(qū)竟有60多萬人口;一般的社區(qū)地域不大，而青海省的許多社區(qū)卻很大，“騎著馬兒三天才能跑下來”童星：《新時代情境下對中國轉(zhuǎn)型期社會風(fēng)險與治理的再審視》，《中共南京市委黨校學(xué)報》2019年第1期。。因此，黨建引領(lǐng)不能一刀切，要鼓勵創(chuàng)新，要“大膽地試，大膽地闖”。創(chuàng)新是自下而上的突破，往往是“摸著石頭過河”，需要建立容錯糾錯機制，通過政策鼓勵黨員干部銳意進取，敢于擔(dān)當(dāng)，在社會治理方式方法上取得創(chuàng)新性成果，贏得人民群眾的信任和支持，不斷提升基層治理現(xiàn)代化的能力和水平。

（責(zé)任編輯：彤 弓）

The Function Logic and Route in Party-Development-Led

Grass-roots Social Governance

Bu Chengliang

Abstract： Party-Development-Led is the mainstream in Chinas grass-roots society governance， which may cause misinterpretation in the view of western governance thoughts. The so called “Party Embedding” is not a quite suitable term to explain how Chinas political system work. Party-Development-Led grass-roots society governance is not a logic in party development process， but a logic of social governance. The element “Party-Development-Led” interacts with grass-roots society governance in this combination. Such relation not only result in great success， but also cause several problems and dilemmas in practice. We must take the full advantage of grass-roots party organizations role of leadership and transform their leadership into a more functional modality. Only through this thought， could we innovate the mechanisms and patterns of Party-Development-Led grass-roots society governance.

Keywords： Governance; Function Logic; Features; Route