高校預算松弛的特點和成因

呂晶晶　李尚益　張亞連

摘要：高等教育經(jīng)費的持續(xù)增加，預算松弛已經(jīng)成為制約教育經(jīng)費使用效益的關鍵問題。辦學經(jīng)費的成本補償機制和教學科研活動的本質(zhì)規(guī)律決定了高校預算管理工作的復雜性和特殊性。高校的分級管理體制、信息不對稱、預算考核結果的強調(diào)、委托代理的機會主義自利行為是預算編制松弛、執(zhí)行松弛和調(diào)整松弛的驅(qū)動因素。

關鍵詞：高校預算松弛;成因分析;財務管理

隨著高等教育經(jīng)費持續(xù)不斷的增加，高校經(jīng)費的使用效益問題必將日益突出。預算編制是高校預算管理的第一環(huán)，預算松弛也是高校預算管理中的首要問題[1]。高校內(nèi)部存在的委托代理關系、信息不對稱、預算強調(diào)、隱藏道德風險等因素為預算松弛提供了契機。高校預算松弛導致資源配置不合理和使用效益低下，因此，對高校預算松弛問題進行深入研究，全面了解高校預算松弛的影響因素，對于提升高校預算管理水平、保障高等教育事業(yè)持續(xù)健康發(fā)展具有重要的意義。

一、高校財務預算

高校財務預算，是基于高校事業(yè)發(fā)展計劃和工作任務所編制的年度財務收支計劃。高等學校的事業(yè)屬性決定了高校預算管理的重要作用，預算管理對高校可持續(xù)經(jīng)營和發(fā)展目標的保障作用越來越顯著。

高校財務預算對于促進教育事業(yè)持續(xù)健康發(fā)展具有重要作用。通過高校財務預算將學校的年度工作目標分解為一系列具體的經(jīng)濟指標，明確學校財務工作方向;職能部門依據(jù)年度經(jīng)費計劃指標統(tǒng)籌安排本單位的工作;編制高校預算是籌集和分配預算資金的過程，科學合理的預算編制能將有限的財力得到最合理、最有效的運用;如果預算編制不合適執(zhí)行起來就會矛盾頻出、資源浪費，影響學校的日常工作運行;發(fā)揮資金的集聚引導作用，對全部資金實行全面的監(jiān)督管理，提高資金的使用效益。

資金、人力、自然都是有限的資源，可供高校支配的經(jīng)濟資源更加稀缺。資源的稀缺性要求通過預算對資源的使用進行指引和約束，同時資源的稀缺性也構成了預算的硬約束。通過預算管理正確配置資源，才能提升資源使用效益。高校預算管理的出發(fā)點和落腳點是保障學校的正常運行和發(fā)展戰(zhàn)略，高校的全面預算管理必須以學校的戰(zhàn)略規(guī)劃為導向，合理配置資源，保障高等教育事業(yè)的持續(xù)健康發(fā)展。

全面預算管理，包括預算編制、預算執(zhí)行和預算考核。預算編制包括預算目標確定、目標編制、預算匯總、預算審批;預算執(zhí)行包括預算分析、預算分解、預算實施、預算控制、預算調(diào)整;預算考核包括定期或動態(tài)的預算考核，對預算管理中的可能問題和風險及時分析，采取措施適時糾偏，為預算目標的實現(xiàn)提供強有力的保障[2]。

二、預算松弛的理論研究

預算松弛（Budgetary slack），是預算水平與最優(yōu)預算水平之間存在的差異[3]。Merchant認為，預算松弛是預算額超出實際需要的部分[4]。Lukk則認為，預算松弛是相對于誠實的預算估計值而言的預算現(xiàn)象[3，5]。Young對預算松弛的定義是：在決定業(yè)績評價標準時員工低估產(chǎn)能的部分[3，6]。Waller則認為，松弛是相對于必須值多消耗的資源[3，7]。Dunk對預算松弛的定義比較準確全面，是在完成某項預算任務時蓄意設置較低的收入或產(chǎn)能和較高的成本或資源[3，8]。

Schiff 和Lewin的研究發(fā)現(xiàn)，為建立松弛環(huán)境管理者在制定預算時會低估收益高估成本[3，9]。Chow等認為，預算松弛對預算目標可能產(chǎn)生負面效果，也學者認為，預算松弛在某些情況下是企業(yè)對抗不確定性的一種緩沖，是對企業(yè)經(jīng)營的有益之處[10]。Young通過實驗直接觀察真實導向報酬計劃對代理人建立預算松弛行為的影響，結果表明信息不對稱對預算行為的影響具有關鍵性的作用[6]。Chow等人的研究結果表明，報酬方案和信息不對稱交互影響業(yè)績，信息不對稱時真實導向報酬方案下的松弛會明顯下降[3，11]。潘飛等發(fā)現(xiàn)，我國上市公司預算松弛的主要原因是信息不對稱和政府行政干預[3，11]。張朝宓等研究認為，信息不對稱時下級部門的預算松弛的傾向比較突出，信息對稱和真實導向的薪酬計劃對預算松弛有抑制作用;加強預算管理中的職業(yè)道德教育對預算松弛具有抑制作用[3，12]。

預算松弛是基于主觀或客觀的原因發(fā)生的不合適的預算行為，使預算偏離實際發(fā)生額，失去預算管理的調(diào)控作用，甚至危害預算目標。預算松弛，分為預算編制松弛和預算執(zhí)行松弛。編制松弛是在編制預算時發(fā)生，預算編制者低估產(chǎn)能、高估成本，導致預算在編制階段就不準確，所編制的預算偏離實際情況。執(zhí)行松弛是在執(zhí)行預算時發(fā)生的兩種現(xiàn)象：當預算執(zhí)行人有能力完成預算時，只滿足于完成預算要求，不愿意努力完成更多;當預算不能完成時，采取消極對待的態(tài)度，不采取盡量實現(xiàn)預算目標的補救措施。預算松弛也可以區(qū)分為單位預算松弛和財政預算松弛，由于信息不對稱下級都有意愿也有能力在單位預算和財政預算中向上級少報收入與產(chǎn)能、多報成本與所需資源[13，14]。

目前與預算松弛研究相關的理論主要有，委托代理理論和組織松弛理論。委托代理理論基于股東和管理層利益，研究與預算相關的摩擦成本問題。預算績效考核作用影響薪酬的情況下，給自己設定較為寬松虛假的預算目標，比較容易完成績效目標并且容易獲得嘉獎。預算松弛不僅會影響企業(yè)的人事管理，還會增加管理成本，不利于企業(yè)的良性發(fā)展?；诠芾韺拥男睦矸治?，組織松弛理論對預算松弛在企業(yè)經(jīng)營管理中的積極靈活作用給予肯定，認為適度的預算松弛對于緩解經(jīng)營中的不確定性、提升代理人的主觀能動性具有積極意義[13，14]。

三、高校預算松弛的現(xiàn)狀和特點分析

1. 高校的財務制度

高校作為本單位預算編制和執(zhí)行的責任主體，要對預算編制的真實性、準確性、完整性和預算執(zhí)行的結果負責?！陡叩葘W校財務制度》要求高等學校實行核定收支、定額或者定項補助、超支不補、結轉(zhuǎn)和結余按規(guī)定使用的預算管理辦法;收入預算編制應當積極穩(wěn)妥，支出預算編制應當統(tǒng)籌兼顧、保證重點、勤儉節(jié)約[15]。

高校部門預算是高校根據(jù)事業(yè)發(fā)展目標任務編制的年度財務收支計劃，包括收入預算和支出預算。所有高校都應當按要求編制部門預算。高校部門預算編制工作遵循“兩上兩下”的編制程序，納入省人大審核范圍。相對而言，學校與其職能部門、院系及教師（項目負責人）之間的校內(nèi)預算松弛問題更加普遍和突出[15]。

2. 高等教育經(jīng)費投入

高等教育發(fā)展是人才強國的需要，隨著“雙一流”大學建設戰(zhàn)略目標的規(guī)劃實施，教育經(jīng)費投入總額不斷提高。根據(jù)《中國教育統(tǒng)計年鑒》，2018年，全國共有普通高等學校2663所，在學總規(guī)模3833萬人，專任教師167.28萬人，全國高等教育經(jīng)費總投入達到12013億元，比上年增長8.15%，我國高等教育經(jīng)費總投入呈逐年增長的態(tài)勢。

面對越來越多的資金投入，預算松弛現(xiàn)象將逐漸成為常態(tài)，教育經(jīng)費使用效率不高的現(xiàn)象也將日益突出，預算松弛嚴重影響高校教育事業(yè)的持續(xù)健康發(fā)展。

3. 高校經(jīng)費的成本補償機制

我國普通高等學校辦學經(jīng)費實行成本補償機制，為高校預算松弛提供了原生動力。高等教育不同于一般的商品生產(chǎn)，高等教育的生產(chǎn)成本則只能通過國家財政撥款或其他再分配形式給予補償，不能通過收取高額學費回收成本，也無法在市場交換中直接獲得補償[16]。

我國高等教育體系由中央部屬重點高校、普通高校、地方高校、獨立學院、高職高專、成人高校等多層次構成。不同層次的高校基于不同的辦學定位、發(fā)展方向以及社會貢獻，在社會發(fā)展中扮演不同角色，教育經(jīng)費投入規(guī)模存在差異，不同高校的教育經(jīng)費差距較大。這種差異的存在，給部分高校謀求寬裕的辦學經(jīng)費提供了機會和驅(qū)動力。

高校經(jīng)費主要來源于國家財政撥款，預算就是取得辦學資源的重要方式和途徑。高校有追求成本最大化的內(nèi)在動力，傾向于制造成本松弛，在不超過國家總體預算限額的前提下通過預算獲得更多的成本補償資金，使預算的資源需求量高于合理水平[16]。

4. 高校的分級管理體制

高校的預算管理，相對于企業(yè)更加復雜。根據(jù)《高等學校財務制度》，規(guī)模較大的學校實行統(tǒng)一領導分級管理的財務管理體制。高校預算管理的分級分層管理特點，在政府和高校、高校和高校內(nèi)部不同二級部門之間構成了不同層級的委托代理關系。根據(jù)“經(jīng)濟人”假說，管理目標、掌握信息程度、管理技能不同的不同層級預算責任單位，在參與預算編制的過程中出于維護自身利益的本能會制造預算松弛。根據(jù)委托代理理論，有委托代理關系就會有預算松弛，高校預算管理中必然出現(xiàn)高校與政府之間的預算松弛、職能部門與學校之間的預算松弛、學院和科研機構與行政職能部門之間的松弛、項目負責人和教師個人與行政職能部門和學院之間的預算松弛[13，16]。

理論上校外預算與校內(nèi)預算應該做到一致，實際上校內(nèi)外預算編制的依據(jù)、口徑、方法和內(nèi)容差異較大，收入預算雖然可以做到一致，支出預算卻很難。校外預算是結合政府收支分類科目體系根據(jù)“基本支出+項目支出”分類來編制部門支出預算;校內(nèi)綜合預算是根據(jù)校內(nèi)行政部門和院系等預算責任部門業(yè)務性質(zhì)和發(fā)展需要反映的經(jīng)濟事項編制支出預算。校內(nèi)外預算支出的不一致，客觀上成了高校預算松弛的土壤。高校在制定預算方案時，二級部門和學院為緩解預算執(zhí)行的壓力，受托人會提出制約預算的各種因素和條件，獲得偏離預期水平的預算。相對于學校財務機構，受托人更了解自身工作內(nèi)容和性質(zhì)，在立場不一致、信息不對稱的情況下受托人會站在自身的角度來考慮問題，盡可能地制造預算松弛，實現(xiàn)自身利益的最大化。結果，真正需要資源的學院或部門分配到較少的資源，資源相對富裕的個別學院或部門獲得更多資源。顯然，這種“貧富拉鋸式”的資源配置，最終導致兩極分化，降低資金的配置效率，造成資源分配不恰當。這種基于“私利”的預算松弛是狹隘的，限制預算管理在高校經(jīng)費管理中的作用，使預算的控制和評價標準失效，降低高校的整體管理水平，不利于高等學校的可持續(xù)發(fā)展[13，16，17]。

5. 高校的科研經(jīng)費管理

隨著我國創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略的實施，國家對科研經(jīng)費的投入不斷增長，全社會研究與試驗發(fā)展經(jīng)費呈現(xiàn)快速增長的勢頭。2017年全國高校獲得科技經(jīng)費1537億元，其中256所高校的科研經(jīng)費過億元。加強預算管理提升科研經(jīng)費使用效益，將成為高等學?？蒲惺聵I(yè)持續(xù)健康發(fā)展的關鍵[18-19]。

科研是創(chuàng)造性的開拓工作，有自身的內(nèi)在規(guī)律和特殊性，具有不確定性，不同的科研項目經(jīng)費支出科目不同、管理模式不同。高校追求高水平研究成果，相關績效和職稱考核標準激勵教師追求科研項目的數(shù)量和資金規(guī)模;科研項目編制時，設備費、差旅費、會議費、勞務費難以準確把握，導致經(jīng)費預算松弛;隨意開支擴大支出范圍，不按照財務管理和報銷規(guī)定列支，導致經(jīng)費預算執(zhí)行松弛;高校存在重立項輕管理的思想，財務部門不了解項目細節(jié)，財務審核人員只從形式要件上對支出進行合法性審核，沒有對科研支出內(nèi)容的合理性進行嚴格控制，導致預算審核松弛;部分科研人員把科研經(jīng)費當作自有經(jīng)費存在認識誤區(qū)，采用編制虛假賬目、編造虛假合同、開具虛假發(fā)票等手段套取科研經(jīng)費，將科研經(jīng)費用于與科研無關的事項，出現(xiàn)道德風險;沒有科研經(jīng)費調(diào)整的管理制度，不履行經(jīng)費預算調(diào)整審批手續(xù)，課題組擅自變更經(jīng)費支出額度，導致預算調(diào)整松弛;高校教師教學科研事務繁雜，無暇顧及研究經(jīng)費使用進度，項目結題時大量科研經(jīng)費沉淀在賬上，造成科研經(jīng)費的閑置和浪費，高?？蒲薪?jīng)費的預算松弛問題還比較普遍 [18-20]。

6. 高校的預算管理機制

高校預算管理比較復雜，高校的內(nèi)部預算松弛包括收入環(huán)節(jié)預算松弛和支出環(huán)節(jié)預算松弛。高校不以盈利為中心，辦學經(jīng)費實行成本補償制，收入預算主要來源于財政撥款和行政事業(yè)性收費，其他收入占比不高松弛余地不大，實行預算會計方式以費用控制為中心，因此，高校在收入環(huán)節(jié)的預算松弛余地不大，在支出預算環(huán)節(jié)的預算松弛相對而言更為突出。

高校內(nèi)部預算中的支出預算松弛，是高校內(nèi)部職能部門和教學單位、科研機構等預算執(zhí)行單位和教師個人在教學、科研中不合理、不盡責支付的部分。調(diào)查表明，由于教育支出項目不夠細化經(jīng)費超支嚴重，部分科研項目經(jīng)費結余較多，造成教育資源浪費[15]。

7. 高校的績效考評機制

委托代理理論認為，委托人和代理人的利益不一致，委托人只有設計能夠平衡委托代理雙方利益的最優(yōu)激勵方案，才能引導代理人執(zhí)行最優(yōu)預算。實際上，委托人會選擇預期最有利于整個組織的激勵方案和預算編制方式，而代理人則會做出使自己期望效用最大化的決策，此時，代理人的決策將決定預算松弛的程度。通常，企業(yè)實施的激勵方案會將代理人的薪酬與預算目標相結合，如果激勵方案僅對超額完成預算的部分進行獎勵，由于信息不對稱預算執(zhí)行人會預算編制和執(zhí)行環(huán)節(jié)傾向于制造松弛。

高校的績效考核是高校可持續(xù)發(fā)展的需要，對教職工而言也是公平價值交換的需要。高校的績效考核，關乎高校的科學管理水平和教師的職業(yè)成長與經(jīng)濟利益。為獲得更多的高水平研究成果，高校的績效考評機制會與預算執(zhí)行成績掛鉤。目前，高校教師的收入大部分會來自績效和津貼，年終績效考核又主要依據(jù)預算執(zhí)行程度，教師的科研成果較多時可以獲得更多的績效收入和職位晉升的機會，預算執(zhí)行結果直接影響教職工的個人利益。在績效與經(jīng)濟利益掛鉤的考評機制驅(qū)動下，教職工在參與預算編制時就會進行討價博弈，盡量壓低預算目標，想方設法制造目標松弛降低預算目標難度，以便輕易完成目標任務取得亮眼的考核業(yè)績，最終保護自身利益。個別教師為了能夠在短時間內(nèi)獲得足夠的績效或科研成果，冒險采取學術剽竊作弊的不端手段[15]。

四、高校預算松弛的動因分析

高校預算是為實現(xiàn)高校戰(zhàn)略目標編制的年度財務收支計劃，是高校進行成本控制、優(yōu)化資源配置的管理工具，也是高校財務管理的重要內(nèi)容。高校預算管理松弛，是高校的預算編制人和相關執(zhí)行人為多申請預算或為完成預算目標而編制的不合理支出。

1. 委托代理機制的驅(qū)動

在分級管理體制下，委托代理關系廣泛存在于政府、高校和高校內(nèi)部各學院之間。委托代理理論認為，預算松弛是委托人與代理人之間的信息不對稱的背景下預算責任人的自利行為[13]。當利益相關者之間目標和利益不一致而且信息不對稱時，預算編制者憑借自己的信息優(yōu)勢為獲取更多的資源，做出對自己有利的選擇，建立較為松弛的預算。委托代理鏈越長，信息不對稱程度也越高，預算松弛也更嚴重[21]。

在高校財務部門進行預算方案編制過程中，二級部門會對預算編制方案提出各種制約預算執(zhí)行的因素。財務部門要從學校的整體利益出發(fā)考慮問題，而二級部門通常只會根據(jù)二級部門利益最大化考慮問題。在不同層級部門信息不對稱、立場不相同的背景下，二級部門為降低執(zhí)行預算的難度會刻意制造預算松弛，使預算編制遠離管理預期實現(xiàn)部門利益最大化。例如：二級學院在實驗室升級改造項目中，不顧成本最小化原則，利用學院的信息優(yōu)勢，刻意創(chuàng)造預算松弛，獲得更多數(shù)額的成本補償。預算松弛造成高校資源分配不當，資源豐富的學院獲得了充裕的資源，迫切需要資源的學院卻得不到資源，必然對高校的全面管理造成不良影響，阻礙高校的可持續(xù)發(fā)展[22]。

2. 預算參與的驅(qū)動

集權式的預算編制方法脫離實際，影響預算的有效執(zhí)行。為激發(fā)員工積極主動的工作熱情，參與型預算管理模式被廣泛推崇。預算參與，是在分級管理條件下允許各部門管理者在預算編制過程中所起到的作用，并且全面參與到預算制定、執(zhí)行、反饋過程中的行為[23]。

在預算制定過程中，如果企業(yè)最高管理層準許各層級經(jīng)理人以獨立的身份全面參與預算制定與修定過程，下級經(jīng)理人就會利用私有信息影響預算制定，導致預算編制松弛。

3. 信息不對稱的驅(qū)動

信息不對稱理論認為：在市場交易中，相對于買方而言，賣方更了解商品的相關信息;信息掌握方可以通過控制信息的傳遞，并在交易中獲得利益;信息缺乏方會努力獲取信息;市場信息傳播可以彌補信息不對稱[10，24]。

高校預算管理，可以區(qū)分為政府對學校的部門預算和學校對二級院系部門的校內(nèi)預算。在部門預算中，政府部門是預算管理層，學校是預算執(zhí)行人;在校內(nèi)預算中，學校財務部門和預算管委會是預算管理層，學校職能部門、二級院系、項目負責人、教職工等是預算執(zhí)行人。不同利益主體信息不對稱的博弈，在預算的編制、執(zhí)行、調(diào)整、反饋與評價環(huán)節(jié)造成預算松弛。在預算執(zhí)行過程中，有的單位經(jīng)費不足，預算完成率不高，有的單位有錢卻花不出去[24]。

預算管理中，預算執(zhí)行人對預算信息掌握程度比預算管理層掌握得更多，會造成預算編制中的信息不對稱。相對于預算管理層而言，預算執(zhí)行人更加貼近經(jīng)濟活動，更多地掌握和控制著預算執(zhí)行過程中產(chǎn)生的信息;預算執(zhí)行人隱瞞部分信息或者提供虛假信息，預算管理層也難以發(fā)現(xiàn)。因此，預算執(zhí)行人利用自身的信息優(yōu)勢，在預算編制活動中就會采取預算機會主義行為。在戰(zhàn)略目標和利益不一致的情況下，預算執(zhí)行人為了維護自身利益，根據(jù)自身比管理層擁有更多信息資源的優(yōu)勢，會做出產(chǎn)生道德風險的逆向選擇。在部門預算編制中，高校為自身利益也可能采取一些手段掩飾其資金使用真實意圖，用來蒙騙財政部門從而獲得最優(yōu)的資源;“劣幣驅(qū)逐良幣”的逆向選擇情形，在財政部門進行資源分配過程中也時有出現(xiàn);在校內(nèi)預算管理中，學校預算管理部門負責制定預算方案，學院和二級部門負責預算方案執(zhí)行，預算部門與執(zhí)行部門的信息交流并不全面，就會產(chǎn)生信息不對稱的逆向選擇。由于信息不對稱，如果在預算執(zhí)行中執(zhí)行人摻入了松懈因素且未被發(fā)現(xiàn)，就會產(chǎn)生道德風險[24]。

4. 預算機會主義的驅(qū)動

預算執(zhí)行人與預算管理層的利益相沖突時預算執(zhí)行人會站在管理層的對立面來處理預算執(zhí)行業(yè)務，預算執(zhí)行人與預算管理層的利益不一致時預算執(zhí)行人也不會站在管理層的立場來對待預算執(zhí)行業(yè)務。管理層無法完全監(jiān)督預算執(zhí)行人的行為，為了一己私利預算執(zhí)行人會不惜損害管理層的利益，實施機會主義行為[24]。

預算機會主義行為，是預算責任人自利自保的表現(xiàn)。預算責任人存在努力厭惡、風險厭惡情結，出于自利而貪圖財富和安逸，未能實現(xiàn)預算目標而面臨上司指責、資源喪失、聲譽受損、得不到獎金甚至丟失工作的風險。預算責任人尋求自我保護，采用預算機會主義行為規(guī)避不能實現(xiàn)預算目標的處罰風險，通過談判獲取更容易實現(xiàn)的預算目標[25]。

事前預算機會主義行為是簽約時預算交易各方對信息不對稱或隱蔽信息的利己行為，事前預算機會主義行為的主要表現(xiàn)形式是預算尋租和預算松弛。機會主義行為不易察覺，故意扭曲事實真相、迷惑他人和混水摸魚等行為無法杜絕。預算過程中謊稱無法做到的越多，預算交易得到的獎勵越多，從而導致逆向選擇風險。預算尋租，是預算參與人為獲得和維持預算資源，預算參與人為追求自身利益通過游說、賄賂等手段追求利益最大化的尋利活動。預算資源的稀缺性造就了預算尋租的溫床，激發(fā)預算個體追求非生產(chǎn)領域的預算收益最大化，造成人為干預和控制預算資源的配置。預算制度不健全、預算上級特權干預的情況下，預算尋租難以避免。根據(jù)尋租理論，預算上級干預預算資源分配，往往導致預算資源價值的扭曲，形成預算上級特權保障的預算剛性資源和壟斷市場，某些預算個體有額外利潤可圖，這些額外利潤也是腐敗的根源[25]。

事后預算機會主義，是簽約之后預算交易各方利用信息優(yōu)勢采用機會主義行為，以隱蔽方式違背合同減少要素投入，實現(xiàn)自我效益最大化的行為。事后預算機會主義是交易中的一方因觀察監(jiān)督困難或成本太高根本無法監(jiān)督對方行為而形成的預算道德風險結果。事后預算機會主義的主要行為方式是預算缷責和資本預算惡性增資。從道德視角來看，預算卸責是代理人利用委托人的信息劣勢隱藏自身的能力實現(xiàn)自利的行為，預算卸責會導致組織內(nèi)其它成員和投資人的利益損失[25]。

5. 預算強調(diào)的驅(qū)動

預算強調(diào)，是根據(jù)預算指標的完成情況對各級部門的生產(chǎn)、經(jīng)營或管理業(yè)績進行考核，并且根據(jù)考核結果來確定薪酬或獎懲方案的一種管理行為。預算在業(yè)績評價中的作用越大，預算的強調(diào)程度就會越高[26]。

目前大部分高校的預算考評機制都將個人利益與預算執(zhí)行績效進行掛鉤，預算執(zhí)行效果優(yōu)秀則績效比較高。高校教師的年終績效和職務晉升無不與預算項目執(zhí)行結果密切相關，項目業(yè)績突出者年終獎金豐厚，晉升優(yōu)先。因此，預算執(zhí)行者在執(zhí)行前就會通過與上級管理部門進行討價還價刻意制造預算目標松弛降低執(zhí)行難度，實現(xiàn)二級單位和個人利益的最大化[22]。

6. 道德風險的驅(qū)動

編制預算的信息多數(shù)是由被考核人員提供的，為了自身利益有意提供虛假的預算信息數(shù)據(jù)得到較低的業(yè)績評價標準，這種行為就違反了道德標準。

道德問題遍及預算的各個方面，在信息不對稱及缺乏有效監(jiān)督的情況下，預算執(zhí)行人會利用手中的經(jīng)營權假公濟私，將國有資本經(jīng)營收益據(jù)為己有，造成國有資產(chǎn)的流失，出現(xiàn)預算資金被挪用、私吞，國有資本收益沒按時足額上繳，預算資金沒按時落實到位等問題;每到歲末年初出現(xiàn)財政超收、預算結余、突擊花錢等財政現(xiàn)象。

五、高校預算松弛的形成

高校預算管理松弛體現(xiàn)在以下環(huán)節(jié)：職能部門或者教師在項目的預算編制環(huán)節(jié)松弛;經(jīng)費的使用人在實際支出方面的松弛;項目主管部門對項目預算調(diào)整環(huán)節(jié)的管理松弛。

1. 預算編制環(huán)節(jié)形成的松弛

在高等學校的校內(nèi)預算編制過程中，教學科研各類建設和發(fā)展項目的預算經(jīng)費都是實行歸口管理的。教學和學生培養(yǎng)相關經(jīng)費，由教務部門和研究生院作為責任主體單位組織申報和管理;科學研究、科研平臺經(jīng)費，由科研部門申報和管理;實驗室建設經(jīng)費，由資產(chǎn)管理部門申報和管理;學生獎助補費用，由學生管理部門申報和管理;人員經(jīng)費、人才引進相關的經(jīng)費，由人事部門申報和管理;基本建設經(jīng)費，由基建管理部門申報和管理;校園維修維護、物業(yè)保障經(jīng)費，由后勤管理部門組織申報和管理。行政職能部門能以相對獨立的身份參與預算編制，越重要的職能部門參與的程度越高，利用自己所掌握的預算信息對預算編制的影響就越大。行政職能部門和二級學院，視學校資源為免費資源，都希望在學校預算資金的爭奪中成為贏家[15]。

高校的學科、專業(yè)、課程、科研建設經(jīng)費，采用專項項目的形式立項實行項目負責制，并由項目負責人申請和簽訂建設任務合同和制定預算。項目負責人作為代理人掌握著完成教學科研任務所需的資金和資源的信息，在預算編制過程中可能會出于利己主義的動機，隱藏部分信息而編制一個松弛的預算，盡可能多地預算材料費、設備費、勞務費，甚至包括一些個人消費。因此，在信息不對稱的情況下存在隱藏信息的道德風險，導致高校預算編制松弛[15]。

2.預算執(zhí)行環(huán)節(jié)形成的松弛

嚴格執(zhí)行批準的預算，維護預算管理的嚴肅性、有效性和權威性是《高等學校財務制度》對高等學校預算管理的基本要求。高校預算編制與執(zhí)行的好壞影響經(jīng)費撥款，影響高校的發(fā)展前途，學校主觀上追求以較少的資金投入獲取較高的教學、科研效益[21]。

高校的學科、專業(yè)、課程、科研實行項目負責制，由項目負責人簽訂建設任務合同和編制經(jīng)費的明細預算作為支出的依據(jù)。教學、科研活動具有復雜性和不確定性，導致學校財務部門無法準確掌握教學、科研活動的全部信息。項目資金的支出是否按預算要求的用途和范圍合理使用，是否盡可能的全部用于簽約項目，是否存在資金浪費或自利行為，只有具體的預算執(zhí)行者最清楚。為了自身利益，預算的執(zhí)行者往往隱藏這些信息從而導致執(zhí)行環(huán)節(jié)的松弛。重預算輕執(zhí)行，缺失科學有效的預算管理制度，部門負責人完全掌控資金，執(zhí)行中有章不循，項目資金被擠占、截留、挪用甚至虛列支出，預算指標和資金流向失去控制，造成預算執(zhí)行松弛。

3.預算調(diào)整環(huán)節(jié)形成的松弛

《中華人民共和國預算法》規(guī)定，對于必須進行的預算調(diào)整應當編制預算調(diào)整方案，說明預算調(diào)整的項目、數(shù)額和理由?！陡叩葘W校財務制度》規(guī)定，高等學校應當嚴格執(zhí)行批準的預算。財政補助收入和財政專戶核撥資金的預算一般不予調(diào)整;其它部分由學校根據(jù)需要自行調(diào)整并報主管部門和財政部門備案[15，27]。

高等學校應必須格執(zhí)行教育部門正式批復的預算，但在預算執(zhí)行過程中由于主客觀條件發(fā)生變化影響預算執(zhí)行時，高校應當調(diào)整預算方案并報主管部門和報財政部門審核備案。主客觀條件的變化主要指：事業(yè)計劃有較大調(diào)整;國家和上級部門的政策變化涉及經(jīng)費的變動;政策解讀不準確導致的預算編制錯誤;出現(xiàn)不可抗力的重大自然災害等[27]。

高校預算調(diào)整，應當遵循資金效率最大化原則使資金支出更加合理有效。但是，在高校內(nèi)部預算管理中院系、行政部門和項目負責人的事權與財權不匹配，預算執(zhí)行過程中的隨機性較大，削弱了預算的剛性約束作用，為花錢預算調(diào)整依據(jù)不充分、方案不合理、審批程序不嚴格，造成預算調(diào)整松弛。為避免預算經(jīng)費被收繳而提出各種理由隨意調(diào)整、頻繁調(diào)整預算，挪用資金的現(xiàn)象也時有發(fā)生。

六、預算松弛的兩面性

預算松弛對財務管理的弊大于利，是比較普遍的認識。預算松弛對高校預算管理主要弊端是，資源配置不合理制約學校整體目標的實現(xiàn);內(nèi)部成本和費用支出控制流于形式;預算的控制職能喪失削弱了預算嚴肅性和剛性;不合理開支造成教育經(jīng)費浪費和財務信息失真;過度松弛誘導教師湊發(fā)票報賬出現(xiàn)腐敗現(xiàn)象，給黨風廉潔建設帶來隱患;預算松弛不利于高校預算績效管理，嚴重影響高校預算的控制與考核 [15]。

一分為二來看，預算松弛也并非完全消極。權變理論認為，對預算單位而言在某些情況下一定程度的預算松弛是必要的。預算松弛可以提供一種資源緩沖，是規(guī)避不確定性的重要方式，預算責任人可以從容化解意外變化、應對風險。面臨復雜的外部環(huán)境時，預算彈性可以更好地應對復雜變化的環(huán)境。根據(jù)權變理論的觀點來看，松弛的預算賦予經(jīng)理人有效應對變幻莫測的經(jīng)營環(huán)境的能力。對進功型戰(zhàn)略或者差異化戰(zhàn)略的公司而言，預算松弛是為公司應對不確定性而提前準備的資源“緩沖帶”，可以緩解來自預算目標的壓力，發(fā)揮預算執(zhí)行者的潛能和主觀能動性，提高公司的業(yè)績。實踐證明，適度的預算松弛，有利于充分發(fā)揮教學院系、研究機構的主觀能動作用和開拓創(chuàng)新作用，提高院系機構在面臨環(huán)境變化及時調(diào)整對策的應變能力和創(chuàng)新能力，對高校部分目標管理的實現(xiàn)有促進作用[15，21，28]。

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作者簡介：

呂晶晶（1988—），女，吉林延吉人，長沙民政職業(yè)技術學院財務處，注冊會計師，研究方向：高校財務管理。

基金項目：

國家社科基金項目“我國碳會計制度設計與運行機制研究” （項目編號：13BFX048） 、湖南省社科基金項目“可持續(xù)發(fā)展觀下的管理會計創(chuàng)新研究：一個理論框架及應用”（項目編號：08YBB016）。