齊偉 劉明宇

新型冠狀病毒引發(fā)的肺炎疫情的防治工作是對國家治理體系和治理能力的一次全方位的挑戰(zhàn)和考驗。2020年2月5日，習近平總書記在中央政治局常委會會議上對依法推進疫情防控、提高依法治理能力作出重要部署，提出要完善重大疫情防控體制，建立健全國家公共衛(wèi)生應急管理體系，全面提高依法防控、依法治理能力，為疫情防控工作提供有力法治保障。十九屆四中全會提出，要堅持和完善共建共治共享的社會治理制度，建設人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體。[1] 推動社會治理重心向基層下移，發(fā)揮社會組織作用，實現(xiàn)政府治理和社會調節(jié)、居民自治良性互動，才能凝聚起戰(zhàn)勝疫情的強大力量。隨著城市化進程的加快，基層社會治理任務日趨繁重，在這次新冠肺炎疫情防控過程中，社區(qū)作為國家和社會的最小單元，全面落實聯(lián)防聯(lián)控措施，構筑群防群治的嚴密防線，擔負著“外防輸入，內防擴散”的重要使命和任務，對疫情得到有效控制起到了關鍵作用。但個別地方也出現(xiàn)了斷路、封門、“一刀切”不讓非本小區(qū)人員進入、符合上班條件的也不讓上班等極端現(xiàn)象，這說明我們的社會治理還存在一些漏洞和短板。[2] 主要問題是我們的治理理念和管理方式還比較傳統(tǒng)，缺乏科學理性的思維和實事求是的精神。從政府治理的角度講，層層施壓追責固然可以增強執(zhí)行力、提高控制力，但其負面效應就是容易走向絕對化和片面化，從而失去應有的理性和客觀性。[3] 疫情防控過程中基層治理所暴露出來的問題，不僅關乎疫情防控的成敗，更關乎國家治理體系和治理能力的水平，需要我們認真對待。

一、網(wǎng)格化：疫情防控期間社區(qū)治理的模式和優(yōu)勢

（一）網(wǎng)格化社區(qū)治理模式的提出及運用

習近平總書記指出：“各地區(qū)要壓實地方黨委和政府責任，強化社區(qū)防控網(wǎng)格化管理，采取更加周密精準、更加管用有效的措施，防止疫情蔓延?！彼^“網(wǎng)格化”，就是“以街道、社區(qū)為基礎，在管理轄區(qū)內，以一定區(qū)域為基準劃分單元網(wǎng)格，建立城市網(wǎng)格化管理信息平臺，對城市部件、事件實施管理，實現(xiàn)市、區(qū)、專業(yè)處置部門和網(wǎng)格監(jiān)督員四級聯(lián)動的管理模式和信息資源共享系統(tǒng)”。[4] 網(wǎng)格化管理模式最先出現(xiàn)在北京市的城市社區(qū)治理過程中，之后將該高效科學的治理經(jīng)驗向全國推廣。2013年，《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》明確指出，“以網(wǎng)格化管理、社會化服務為方向，健全基層綜合服務管理平臺” [5] 來改進社會治理方式，由此網(wǎng)格化管理的概念就提升到了國家戰(zhàn)略層面。在堅持以人民為中心、以服務人民為宗旨的前提下，中國共產黨十八屆三中全會正式提出社會治理的命題。由此網(wǎng)格化管理的社會治理模式上升到網(wǎng)格化治理管理的治理模式，從管理到治理轉變的核心要義就是要讓政府公共權力逐漸回歸其公共性本質，為公眾提供高質量、高效且充分滿足其需求的服務。踐行國家治理以人為本的價值取向，網(wǎng)格化治理遵循了公共行政、公共管理到公共治理演進的必然歷史邏輯?！爸卫硎钦c社會力量通過面對面的合作方式組成的網(wǎng)狀管理系統(tǒng)……政府與其他主體是平等的關系，需要通過對話、建立伙伴關系和借助其他主體的資源來實現(xiàn)依靠自身無法實現(xiàn)的目標?！盵6] 網(wǎng)格化治理體系中，多元化主體協(xié)同治理，政府不再是核心的權力組織，而將只是權威中心的一環(huán)。實現(xiàn)國家治理能力現(xiàn)代化是我國全面深化改革的重要環(huán)節(jié)，以服務導向、多元治理、去行政化、去管控思想等理念為主導的網(wǎng)格化治理理論，是治理現(xiàn)代化的理論支撐。

（二）社區(qū)治理網(wǎng)格化助力社區(qū)治理法治化

法治與人治代表著兩種不同的國家治理模式。法治是現(xiàn)代國家治理的基本方式，實行法治是國家治理現(xiàn)代化的內在要求。現(xiàn)代法治的核心要義是良法善治。[7] 法治化是治理能力現(xiàn)代化的表現(xiàn)形式之一。社區(qū)治理是國家治理的最小單元，是實現(xiàn)治理能力現(xiàn)代化的基礎。加強社區(qū)治理體系建設，就是為建設國家治理體系夯實基礎。根據(jù)有關學者的研究，我國社區(qū)治理模式從社會學關于政府、市場與社會三元分析的視角，在理論高度抽象模式的意義上將這四種理想類型區(qū)分為：政府主導模式、市場主導模式、社會自治模式和專家參與模式。[8] 政府主導模式以北京田村街道為主要案例，特點是政府起頭雁作用，資源整合能力強，但是權力過度干預治理，社區(qū)自治能力被削弱，政府干預和社區(qū)自治能力成反比例增長。市場主導模式以武漢百步亭社區(qū)為主要案例，依托市場經(jīng)濟體制，通過企業(yè)對資源的高度配置與整合，將社區(qū)治理進行市場化運營。但是市場化運營并不能將社區(qū)治理的公共服務都囊括在內，更多時候公共服務更依托于企業(yè)家的個人魅力。社會自治模式以南京翠竹園社區(qū)為主要案例，社區(qū)成員依靠自身和社會資源，建立了社區(qū)自治組織，推動社區(qū)社會組織的發(fā)育，處理社區(qū)公共事務，推動社區(qū)參與和社區(qū)服務的完善。這一類型的社區(qū)資源整合能力強，但是由于社區(qū)精神培育不足，社區(qū)居民參與精神和參與能力普遍較弱。專家參與模式是通過整合全國乃至全世界社區(qū)治理的大趨勢，有選擇地引入適合某一社區(qū)的治理方式。專家不涉及社區(qū)的利益分配，而是運用他們的理論優(yōu)勢對該地區(qū)社區(qū)進行長遠的規(guī)劃。但是一旦專家從社區(qū)治理中抽身，社區(qū)的長效治理將難以維持。無論這些治理模式如何運作，都必須在法治化的軌道下運行，社區(qū)治理法治化是實現(xiàn)全民共建共治共享社會治理格局的核心要義。

社區(qū)網(wǎng)格化治理模式是吸收了這四種模式的特點又不同于這四種治理模式的全新治理模式，網(wǎng)格化治理強調不依托于某一“強人”的多元化主體的共同治理。網(wǎng)格化治理和社區(qū)治理法治化的內在邏輯是，網(wǎng)格化治理是實現(xiàn)全民共建共治共享社會治理格局的途徑之一，通過網(wǎng)格化治理，依靠規(guī)范、穩(wěn)定的制度、程序、機制，而不是依靠“能人意志”和短期政策手段來解決治理問題，與我國的改革發(fā)展整體上朝向法治化、制度化方向轉變的趨勢是符合的。國家所有的治理事務都在法治的框架內有序運行是法治國家建設的核心目標，構建一個在法治框架下運行的社會治理體系是社會治理法治化的需求和必然。網(wǎng)格化社區(qū)治理的建設，有助于社區(qū)治理法治化建設，有助于社會治理體系健康有序發(fā)展，有利于讓群眾在更大程度上參與社會治理，并享受社會治理成果。社會治理從本質上來講，就是在多元主體參與下實現(xiàn)社會共治共享的治理模式。網(wǎng)格化治理精細化的分工、明確的工作職責、明晰的獎懲機制、高效化的治理體系等多重優(yōu)勢有助于社會治理回歸本質。在社會治理過程中，規(guī)范治理事務、完善治理體制和保障基本民生均需要法律制度保障，推動法治建設有利于推動社會治理體系建設。在網(wǎng)格化治理體系中，治理主體是多元化的，以人的需求為中心，權利內容多樣且權利實現(xiàn)方式相對彈性化，治理體系主要依靠本土化資源的整合。網(wǎng)格化治理帶有很強烈的本土化意識，符合當下社會結構和基本國情。法律制度的發(fā)展和法治化的推進也需要同實際國情相結合，有學者就曾經(jīng)提出“中國的法治之路必須注重利用中國的本土資源，注重中國法律文化的傳統(tǒng)和實際”，[9] 建立與中國現(xiàn)代化相適應的法治需要借助中國本土資源的力量，網(wǎng)格化治理的本土性色彩和法治建設的本土資源力量正是兩相契合的。網(wǎng)格化治理需要秩序來維持每個網(wǎng)格點間的平衡，法律是維護秩序穩(wěn)定的方法，同時網(wǎng)格化治理又能促進秩序不斷更新，從而影響社會法治化的發(fā)展路徑。因此，網(wǎng)格化治理同社會治理法治化是相輔相成的。作為社會治理的最小單元，社區(qū)治理的網(wǎng)格化同樣有助于社區(qū)治理法治化建設。

（三）疫情防治工作對社區(qū)治理的要求

疫情防控阻擊戰(zhàn)打響以來，面對突發(fā)公共衛(wèi)生安全問題，社區(qū)的整個網(wǎng)格資源被徹底激活，將作用發(fā)揮到了極致。社區(qū)治理工作既要實現(xiàn)信息共享，滿足“聯(lián)防聯(lián)控，群防群控”的要求，又要求所有防控措施在法治化的軌道上進行。第一是信息整合與共享。治理可以依托現(xiàn)代信息技術，通過采用大數(shù)據(jù)和區(qū)塊鏈等信息技術搭建起信息共享平臺。第二是社區(qū)服務覆蓋面廣泛，多元主體參與社區(qū)治理，在提高社區(qū)自治能力、暢通群眾訴求渠道的同時，更增強了居民對基層政府的信任，也能培養(yǎng)社區(qū)居民的自治意識和協(xié)作精神。第三，社區(qū)治理通過行政權力下沉，增強基層組織自治能力，提高基層組織權威性，通過政權力量和社會群體的聯(lián)結，改變現(xiàn)有的權責不明的現(xiàn)象。社區(qū)治理秉承依法治國的理念，整合社區(qū)資源，強化社區(qū)服務，打開并延展了傳統(tǒng)的社區(qū)管理模式。在疫情期間，社區(qū)居民的自治意識和協(xié)作精神是影響政府政策落實的因素之一。多元主體協(xié)作社區(qū)治理，正是題中之意。通過多元化主體參與，社區(qū)治理覆蓋面能夠輻射到社區(qū)的每個角落。增強社區(qū)管控力和居民向心力的同時，也了解了社區(qū)居民的基本需求，滿足了居民的基本生活需要，有助于實現(xiàn)群防群治。疫情期間社區(qū)治理的信息共享有益于防控工作開展，通過信息的整合和共享，可以及時將政府工作進行公開，在提升政府公信力的同時也能防治謠言。最為重要的是，社區(qū)治理在法治化軌道下運行，規(guī)范化開展防控工作，能夠有效減少防控工作開展時基層組織與群眾之間的摩擦，避免負面新聞對疫情防控工作造成正面?zhèn)Α?/p>

二、現(xiàn)實困境：疫情防控中社區(qū)治理暴露出來的問題與不足

（一）社區(qū)治理行政化，“官本位”思想復燃

在武漢發(fā)生新型冠狀病毒引發(fā)的肺炎疫情之后，全國各地陸續(xù)進入公共衛(wèi)生一級響應階段，居民們開始響應號召進行居家隔離。在這個過程中，有個別居民沒有做到居家隔離，給防疫工作的開展制造了一些麻煩。然而在糾正少數(shù)不響應號召的居民的錯誤行為的時候也暴露了一些社區(qū)工作人員法治思想薄弱的問題。在這個過程中，我們看到有社區(qū)工作者將密切接觸者的入戶門用木板封閉的[10]，有將不戴口罩的群眾綁在柱子上的[11]，有對居民財物肆意打砸的[12]，更甚者有對一些不積極響應防疫工作的居民進行打罵甚至人格侮辱的，這些行為均是對法治思想乃至憲法精神的違背。不僅無益于當下疫情防控工作的開展，反而會對疫情防控工作產生負面作用，使群眾產生強烈的抵觸心理。社區(qū)治理工作人員的法律意識淡薄主要是治理觀念上出現(xiàn)了問題，“特事特辦”思想依然存在日常工作中，沒有堅持把依法治國理念擺在首要位置。社區(qū)治理是國家治理的基本單元，是政府治理的主要手段，應遵循規(guī)范性、合法性和正當性的理念，野蠻執(zhí)法是不可取的，人民群眾的生命安全需要保護，人民群眾的基本生活需求也應該得到保障，人民群眾的人格尊嚴更應該得到尊重，這些都是社區(qū)工作者在工作過程中應該平衡的問題。新時期新時代的社區(qū)工作不應再采用“大家長式”的管理模式，社區(qū)管理應當是服務型的，沖突甚至是對抗是不應該發(fā)生的，平等對待、合法合規(guī)推進社區(qū)工作才是可取之道。

（二）社區(qū)自治邊緣化，治理能力受限

居民委員會作為基層自治組織，是公眾參與社區(qū)治理的主要途徑之一。根據(jù)《中華人民共和國居民委員會組織法》的規(guī)定，“居民委員會是居民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾組織”。黨的十八大報告中強調：“在城鄉(xiāng)社區(qū)治理、基層公共事務和公益事業(yè)中實行群眾自我管理、自我服務、自我教育、自我監(jiān)督，是人民依法直接行使民主權利的重要方式?！秉h的十九大報告也強調“共建共治共享的社會治理格局”，以居民委員會為代表的基層組織在社會治理格局中的職能應該是多方利益平衡，基層矛盾的實時化解以及有限資源的合理分配。長期以來，黨中央一直在強調建設服務型社區(qū)治理模式。我國的社區(qū)治理也逐漸從行政型社區(qū)向自治型社區(qū)轉型。但是在這個過程中，基層組織特別是城市社區(qū)居民委員的行政能力存在著邊緣化的問題，政府的治理中心沒有下移的現(xiàn)象依舊存在。在實際的社區(qū)管理工作過程中，基層組織承擔了很大一部分的行政職能性任務，政府對居委會不僅僅發(fā)揮了指導作用，并且將一定的行政任務派發(fā)給居民委員會，造成居民委員會偏離新型治理格局功能方向的現(xiàn)象，難以脫離傳統(tǒng)管理理念的窠臼。尤其是在此次的疫情防控過程中，居民委員會等群眾自治組織在公共衛(wèi)生健康體制運行的過程中沒有發(fā)揮應有的作用，防疫工作中暴露出社區(qū)工作者包括居民委員會工作人員人手嚴重不足的問題，在防疫工作調查、管控過程中，工作人員經(jīng)?！斑B軸轉”，過勞現(xiàn)象十分嚴重，這對防疫工作的有序開展產生了反向作用。同時也存在工作人員素質不高的現(xiàn)象，部分工作人員缺乏專業(yè)的管理知識以及法律知識，工作作風簡單粗暴，弱化了群眾自治組織與群眾之間的良性互動。在某些地區(qū)，基層組織的權威性沒有得到社區(qū)居民認可，政府的指導性工作難以落實，給疫情防控工作開展造成了困難。[13] 新時期的社區(qū)治理應向服務型的職能轉向，但是在本次的疫情防治過程中，服務型社區(qū)治理理念并沒有很好地融入社區(qū)治理的過程中，處理問題仍然以行政手段為主，解決群眾的問題用冷冰冰的行政文件“一刀切”，對待敏感問題沒有做到人性化處理，徒增群眾抵抗情緒。

（三）治理主體單一化，公眾參與意識不強

在現(xiàn)有的社區(qū)治理體系中，治理主體單一化現(xiàn)象明顯，社區(qū)治理以基層組織為單一主體現(xiàn)象居多，公眾多處于權利的受體部分，主動參與社區(qū)治理的居民很少。這種現(xiàn)象在社區(qū)治理過程中并非少數(shù)，如何將社區(qū)居民囊括到社區(qū)治理體系中是一個值得思考的問題。公眾的需求多以生活需求為主，籠統(tǒng)的說就是衣食住行的需求，公眾參與社會治理的出發(fā)點大都以安居樂業(yè)為主，他們參與社會治理是有選擇性的，也就是說，他們在未涉及到自身利益時是很少參與到社區(qū)治理之中的。由于歷史文化心理的影響、受教育程度的限制、民主自治傳統(tǒng)的缺乏，相當一部分居民對政府和權威存在依賴心理，主動參加治理事務的意識不強;[14] 同時，群眾自治組織長期依賴政府公權力實施社區(qū)治理，居民參與社區(qū)治理的主觀能動性不強，習慣被動接受社區(qū)建設與治理。社區(qū)是城市居民的生活共同體，是社區(qū)居民“主人翁精神”形成的重要載體。根據(jù)在遼寧省大連市甘井子區(qū)某個社區(qū)進行的調查發(fā)現(xiàn)，40%的居民“不能完全了解居委會工作”;35%的居民“不能完全認識居委會的工作人員”;75%的居民“不曾向居委會提出過任何意見與建議”;35%的居民“不曾主動去過居委會”;5%的居民“曾被邀請參與討論”;80%的居民“不曾參與本社區(qū)治理的具體事務”。[15] 上述數(shù)據(jù)充分表明，一方面居民參與率低，參與意識不強，積極性不高;另一方面普通居民在社區(qū)治理方面鮮有發(fā)言權。隨著城市社區(qū)地域性的瓦解，城市社區(qū)空間不斷擴充，社區(qū)流動性增加，社區(qū)居民群眾的認同感、歸屬感、責任感并沒有因為城市社區(qū)治理的推進而增強，城市社區(qū)精神普遍培育。[16] 而且，在當下自媒體不斷發(fā)展的情況下，政府對輿論的把控總是在不斷“發(fā)現(xiàn)—辟謠—解決問題”的循環(huán)中，缺乏輿情預警，不能采取有效手段解決問題。這種情況會對政府公信力造成嚴重損害，居民會因此對政府的一些指導行為產生抵觸心理，以致于不愿意參與到社區(qū)治理中來。疫情發(fā)生以來，各種謠言不斷刺激著公眾的神經(jīng)，一些不法行為對人民群眾的權益造成損害，政府部門的工作壓力巨大。然而，由于公眾參與社會治理環(huán)節(jié)的缺失，居民委員會在面對謠言時獨木難支，無法采用有效手段及時處理謠言，無法及時紓解政府的工作壓力，對疫情防控工作的進行產生了一定的負面影響。

三、選擇與出路：后疫情時代社區(qū)治理何去何從？

（一）堅守法治：培育法治思維，推進社區(qū)依法有序治理

黨的十九報告強調“把權力裝在制度的籠子里”。孟德斯鳩在《論法的精神》一書中曾說到：“一切有權利的人都會濫用權力，從事物的性質來看，要防止權力被濫用，那只有以權力制約權力。”法律是制約權力濫用最有效的武器，法律是保持社會良好運轉的最基本的制度，一個現(xiàn)代化國家的必然是一個法治國家，任何現(xiàn)代化國家都必須實行法治。社區(qū)治理是國家治理最小也是最直觀的因子，在社會治理過程中，社區(qū)治理體系是國家治理體系的末端。社區(qū)治理體系是國家治理體系在社區(qū)這個新生城市社會空間的自然延伸，并非完全由社區(qū)內在治理需求生發(fā)而成，這就決定了它天然同國家治理體系高度鏈合在一起。[17] 思維方式?jīng)Q定行為方式，法律思維最基本的特點就是行政行為是否符合現(xiàn)行法律法規(guī)的要求，所以社區(qū)治理首先要站在合法性的角度處理問題。在此次疫情防控工作中我們看到一些社區(qū)工作人員在工作過程中行為簡單粗暴，無視人民的尊嚴與財產安全，無視憲法精神，擅闖民宅，產生這一系列問題的原因從表面上看是部分基層工作還存在著“以人壓法”的思想，認為人治大于法治。然而更深層次的原因是法治思維的缺失，也就是中國古老的行政傳統(tǒng)中的“官老爺”流毒思想在作祟。也正是因為法治思維淡薄才會導致過度執(zhí)法現(xiàn)象產生，才會導致政府在重大衛(wèi)生事件中公信力缺失。也是因為基層工作者法治思想淡薄，才會導致政府基層工作不透明、不公開，導致面對突發(fā)公共事件時政府的應對能力明顯不足。因此在建設網(wǎng)格化治理體系的過程中，首要任務是有針對性地培養(yǎng)具有法治思維的基層工作者，使網(wǎng)格化建設在依法治理的環(huán)境下穩(wěn)步提升。

首先，完善社區(qū)工作者培訓與考核機制，吸收法律專業(yè)人才?；鶎由鐓^(qū)工作者尤其是基層領導的文化素養(yǎng)與業(yè)務能力應該做到與時俱進，在人才選拔的過程中，要增加法治思想考核項目，加強基層工作者法治思想培養(yǎng)。運用現(xiàn)代信息技術，建立基層工作內部法治思想考核機制，保持基層工作者之間的思想溝通，強化依法行政理念，實現(xiàn)基層工作依法進行，提高治理能力和政府公信力;發(fā)揮基層黨組織領導和指引作用，依法處理社區(qū)公共事件，建立公共事件的法律風險評估機制，建立基層組織聯(lián)動平臺，對突發(fā)公共安全衛(wèi)生事件可以依法行政聯(lián)合辦公。加大資金投入，營造良好的生活環(huán)境，提供良好的職業(yè)發(fā)展前景和職業(yè)規(guī)劃，吸收優(yōu)秀的法律專業(yè)人才，推動基層隊伍法律普及工作，提升基層工作者隊伍的整體法律水平，避免不合法行政行為的產生。

其次，建立定期法律知識培訓機制。開展法律知識培訓講座，有針對性地設置法律講座，普及法律專業(yè)知識，解釋晦澀難懂的法律術語，提高基層工作人員法律素養(yǎng)。同時，通過定期舉辦講座，加深基層人員對國家政策和法律法規(guī)的理解，更深層次地深化政府的執(zhí)政理念，更有效地規(guī)避進行治理工作時的法律盲區(qū)，促進社區(qū)工作的和諧開展。

最后，完善社區(qū)法律顧問制度。政府法律顧問是指給政府提供法律咨詢和論證等法律服務的機構或者個人。咨詢一詞的基本含義是向一定的人員尋求意見，以達到有效解決問題的目的。[18] 2016年中共中央辦公廳、國務院辦公廳聯(lián)合發(fā)布的《關于推行法律顧問制度和公職律師公司律師制度的意見》指出：“到2020年全面形成與經(jīng)濟社會發(fā)展和法律服務需求相適應的中國特色法律顧問、公職律師、公司律師制度體系?！盵19] 實施政府工作法律顧問制度是實現(xiàn)法治建設的重要一環(huán)，完善法律顧問制度也是提高社區(qū)治理能力的重要舉措。聘請專業(yè)人士，提供舒適工作環(huán)境，明確法律顧問的工作權限，建立法律顧問平臺，依靠法律顧問的獨立性為社區(qū)工作進行法律預警。通過法律顧問對社區(qū)日常行政行為進行法律層面的指導，為社區(qū)治理提供專業(yè)的法律支撐。

（二）居民自治：治理重心下移，創(chuàng)新服務型社區(qū)治理模式

在此次疫情防控工作開展的過程中，《求是》雜志發(fā)表的習近平總書記的重要文章《全面提高依法防控依法治理能力，健全國家公共衛(wèi)生應急管理體系》指出“各級黨委和政府要全面依法履行職責，堅持運用法治思維和法治方式開展疫情防控工作”。[20] 在當前社區(qū)治理中，居委會的職能和權力被邊緣化的表面原因是城市發(fā)展迅速，城市人口流動大，社區(qū)出現(xiàn)人戶分離。更深層次的原因是居民委員會職能沒有依法履行，政府對基層組織指導痕跡明顯，沒有做到權力下移，治理中心下移，社區(qū)管理存在碎片化傾向，基層組織職能不明確，權威性被侵蝕，且社區(qū)管理網(wǎng)格交叉處存在著盲點。同時，由于基層工作者普遍待遇不高，導致人才儲備明顯不足，限制了居委會的發(fā)展。雖然我國通過《居民委員會組織法》對居民委員會的法律地位做了明確規(guī)定，但是由于相關的立法內容滯后，制度設計欠缺科學性，重實體輕程序的現(xiàn)象普遍存在于基層工作之中，法律實施陷入困境。有學者曾提到，盡管我國針對社區(qū)治理頒布了一系列的法律、法規(guī)及條例，但是這些立法在社區(qū)治理的具體實踐中并沒有有效實施，尤其是關于社區(qū)居民自治和社區(qū)支撐體系建設相關的法律。城市社區(qū)治理以社區(qū)居民自治為基礎，但憲法規(guī)定的居民自治制度并未得到很好貫徹。[21] 在城市網(wǎng)格化治理過程中，多元基層治理主體包括基層政府、居民委員會、社會組織和社區(qū)居民。網(wǎng)格化治理依靠權力多維度運行，居委會是不可或缺的一環(huán)。

首先，修訂和完善相關法律。居民委員會組織法距離修訂至今已30年有余，1981年黨的十一屆六中全會對我國社會主要矛盾的表述是“人民日益增長的物質文化需要同落后的社會生產之間的矛盾”。十九大報告提出，新時代人民群眾的需要已經(jīng)從“物質文化需要”發(fā)展到“美好生活需要”，社會生產從曾經(jīng)“落后的社會生產”發(fā)展到“不平衡不充分的發(fā)展”。當前我國的政治環(huán)境、經(jīng)濟環(huán)境、文化環(huán)境都已大有不同，《居民委員會組織法》的法律政策跟不上社會的飛速變革，以致于在應對突發(fā)公共衛(wèi)生事件時應急能力明顯不足。因此，應當及時有針對性地修訂同現(xiàn)實脫節(jié)的相關法律，在法律層面明確居民委員會治理地位，厘清居委會管理職責和管轄范圍。同時，在居委會人員組成方面，建立引進高素質專業(yè)人才的機制，加大人才培養(yǎng)力度，完善人員培養(yǎng)制度，健全社區(qū)應對突發(fā)公共衛(wèi)生安全事件的應對體系，提高應對能力。此外，建立國家監(jiān)督和公共監(jiān)督的監(jiān)督體系，完善問責機制，在網(wǎng)格化治理體系下推進治理法治化。

第二，明確居委會職能，打造“一核多元”治理新格局。[22] 明確界定居民委員會的職能，改變居民委員會權力邊緣化的格局，提升居民委員會的獨立性，將部分政府權力下沉，發(fā)揮居委會的組織和行政能力，在法律和制度上保證居委會權力的完整性。明確社區(qū)居民委員可行使權力的范圍，樹立居委會在處理社區(qū)居民事務時的一定話語權與權威性，完善居民委員會在應對突發(fā)狀況時的一定處理機制。同時，在網(wǎng)格化治理的格局下，完善駐區(qū)單位制度，在明確居委會工作職能的前提下，將不在居委會職能范圍內的工作規(guī)劃給相應的駐區(qū)單位，在方便群眾生活的同時，改善社區(qū)治理格局。另外，厘清社區(qū)組織和社區(qū)社會組織的關系，加強居委會對社會組織的引導工作，在遵守法治的框架內，引導社區(qū)社會組織良性發(fā)展。鞏固社區(qū)黨組織的領導地位，在黨的領導下，團結和發(fā)展社區(qū)各個社會組織，為社區(qū)居民提供高效、專業(yè)和便捷的服務。

第三，打造服務型社區(qū)基層。改變社區(qū)治理以行政手段為主的單一治理方式，提高社區(qū)居民在社區(qū)治理過程中的參與度。針對社區(qū)居民更加多樣化和復雜化的需求，發(fā)揮多元化、多層次的網(wǎng)格化治理優(yōu)勢，建立依法行政、高效協(xié)同的服務體系。充分發(fā)揮人性化治理的優(yōu)勢。引導社區(qū)居民自發(fā)參與社區(qū)治理，樹立科學的以人為本的治理理念，建立基層糾紛解決平臺，深入推進服務型政府的理念。同時運用大數(shù)據(jù)和區(qū)塊鏈等現(xiàn)代化手段，形成居民基本需求數(shù)據(jù)統(tǒng)計平臺，通過數(shù)據(jù)分析，合理解決群眾需求高點。

（三）多元共治：培育社區(qū)精神，提升社區(qū)協(xié)同治理能力

城市社區(qū)治理的法治化是一項浩大的工程，需從法律制度、治理制度、民主參與等三個方面入手，公眾參與社區(qū)治理是民主參與的重要組成部分?，F(xiàn)階段，城市社區(qū)的社區(qū)自治組織多數(shù)由基層政府直接領導，社區(qū)居民對參與社區(qū)治理通常持消極態(tài)度，主動參與度不強，非政府組織的自治性優(yōu)勢也明顯被削弱。同時，我們也看到基層政府存在不愿讓居民和社區(qū)自治組織參與治理的現(xiàn)象，某些政府工作人員“人治”思想極其嚴重，對解決社區(qū)治理過程中存在的問題通常只依靠簡單的行政手段，較少考慮引入社區(qū)自治組織來協(xié)商解決居民需求。在疫情治理期間，我們看到部分城市社區(qū)采取聯(lián)防聯(lián)控、群防群控的防控措施，將小區(qū)物業(yè)、居民業(yè)主委員會、居民志愿者服務組織的社區(qū)自治組織有效地引導進疫情防治工作中，取得了不錯的成效。由此可見，社區(qū)治理與法治化建設離不開公眾的參與。

首先，培養(yǎng)社區(qū)居民法律意識，提升公眾社區(qū)治理參與度。公眾參與社區(qū)治理過程，對政府信息公開、透明有促進作用，政府在突發(fā)事件的管控過程中可以更從容地應對謠言，同時也能夠提高政府公信力，維護社會和諧穩(wěn)定。合理運用開辦講座、分發(fā)宣傳冊、懸掛條幅等傳統(tǒng)宣傳方法。同時，在傳統(tǒng)紙媒的基礎上，發(fā)揮新媒體的優(yōu)勢，比如微信公眾號、今日頭條等，通過新媒體的渠道宣傳法律知識，讓居民明晰依法治國的理念、了解公眾參與的渠道、熟稔社區(qū)治理的流程。立法、執(zhí)法與監(jiān)督的過程要主動邀請社區(qū)組織和社區(qū)群眾參與其中。讓居民加入到日常社區(qū)事務管理中來，通過參與治理，提高社區(qū)居民抵抗謠言的能力。提升公眾在社區(qū)治理過程中的參與度，鼓勵社區(qū)居民了解與監(jiān)督政府行政工作，促進公眾主動學習法律，進而提高公眾法律意識。此外，加強基層工作者與社區(qū)群眾的互動，定期開展國家基本政策宣傳活動。

其次，培育社區(qū)精神，建設社區(qū)特有文化。社區(qū)是社會的縮影，是一個集合體，當下社區(qū)精神培育不足的主要原因表面上是社區(qū)居民之間關系淡泊，對不涉及自己利益的事漠不關心，實際上是社區(qū)與居民之間沒有建立起有機聯(lián)系，大部分社區(qū)沒有形成自己的社區(qū)文化，沒有精神紐帶將居民之間、社區(qū)與居民之間連結在一起，沒有形成社會治理共同體。黨的十九屆四中全會指出社會治理是國家治理的重要方面，要堅持和完善共建共治共享的社會治理制度，建設人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體。根據(jù)社區(qū)固有特征，培育獨特社區(qū)文化。通過在社區(qū)治理網(wǎng)格中用貼近社區(qū)居民實際的文化形式進行教育，在提高居民文化知識水平的同時，也有利于形成居民共同的價值認同，提升居民對公共文化的自覺性，提高居民對公共事務的主動參與性。有助于突破共識障礙和價值偏離，建立社區(qū)治理共同體，建立公眾認同感，激發(fā)社區(qū)居民參與社區(qū)治理的動力。注重不同群體的文化認同，包容多元化文化，形成有自身特點的社區(qū)文化。

最后，提升社會自治組織協(xié)同治理能力。傳統(tǒng)中國社區(qū)治理經(jīng)驗的核心，就是熟人治理。城市社區(qū)治理的核心是人。[23] 突破城市社區(qū)中地緣性、血緣性弱化的障礙，整合碎片化的社區(qū)資源，發(fā)揮以物業(yè)管理公司、業(yè)主委員會、志愿者服務組織等社區(qū)組織人際關系網(wǎng)交叉點的優(yōu)勢，引導多元化主體共同參與社區(qū)治理。發(fā)揮“熟人效應”，將社區(qū)治理由點到線地連結起來，形成網(wǎng)格化的治理體系。建立小區(qū)物業(yè)、小區(qū)業(yè)主委員會與業(yè)主代表組成的居民小區(qū)糾紛調解與解決機制，調動各方參與社區(qū)治理的積極性，吸收社區(qū)內高素質人才進入社區(qū)治理體系，整合、利用社區(qū)現(xiàn)有資源，在社區(qū)平臺中建立和發(fā)展社區(qū)居民自治組織，促進社會組織、志愿組織、企業(yè)以及居民等主體廣泛參與社區(qū)治理。通過搭建信息平臺，引入社區(qū)網(wǎng)格員制度，建立定期排查和巡視機制，在復工復產時期，通過網(wǎng)格員的信息統(tǒng)計，可以全面了解復工企業(yè)需求，幫助復工企業(yè)高效辦理復工手續(xù)，全面提升復工復產效率。在嚴防境外疫情輸入工作中，網(wǎng)格員能夠發(fā)揮信息整合、定期排查、重點防范的作用。另外，通過社區(qū)自治組織，志愿組織、居民代表、企業(yè)等主體的廣泛參與，打造民主協(xié)商覆蓋更廣泛的、因地制宜的政府決策方式，在應對重大公共衛(wèi)生事件時，發(fā)揮網(wǎng)格化治理優(yōu)勢。

四、結語與展望

推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化是全面深化改革進程的重要環(huán)節(jié)之一，是黨和國家的工作全局，涉及到社會的各個領域，是一項浩大的工程。新中國成立以來，中國的城市社區(qū)治理在不斷發(fā)展，從最初的行政型管理模式到合作型管理模式，再到如今的自治型管理模式，都是在法治精神的指引下完成的。城市社區(qū)治理的法治化建設對社區(qū)治理網(wǎng)格化的平穩(wěn)運轉和持續(xù)發(fā)展有著不可替代的作用。堅守法治思想，建設網(wǎng)格化治理體系的保障。以法治思維看待問題，以法律思想解決問題，是每個基層工作者應具備的基本素養(yǎng)，也是推進社區(qū)治理法治化工作的重要環(huán)節(jié)。除此之外，社區(qū)法治化進程也離不開居民的因素，培養(yǎng)居民法律意識，提高公眾社區(qū)治理工作的參與度，對實現(xiàn)社區(qū)治理法治化具有重要意義。還有一個影響社區(qū)治理的重要因素就是制度，修訂和完善《居民委員會組織法》，明確居委會的工作權能，提升居民委員會自治能力，完善社區(qū)自治制度，以網(wǎng)格化治理為途徑，以共建共治共享理念為指引，以建設和諧社區(qū)為目標，立足基層組織的基本情況，充分整合各方力量，依靠社區(qū)上下的良好溝通，依靠社區(qū)群眾共參公建，維護社會穩(wěn)定，實現(xiàn)我國社區(qū)治理良性發(fā)展，推進我國國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，建設一個人人有責、人盡其責、人人享有的美麗國家。

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責任編輯：杜亦欣