劉華 馮雪

【摘要】從組態(tài)視角出發(fā)， 基于國內(nèi)典型的32個PPP項目失敗案例， 引入清晰集定性比較分析法， 構(gòu)建了以“制度與環(huán)境—經(jīng)濟特征—組織特征為條件變量， PPP項目是否被提前回購為結(jié)果變量”的分析框架。 實證結(jié)果呈現(xiàn)出7種組態(tài)， 梳理得到我國PPP項目失敗的三種典型條件構(gòu)型， 即一線城市政策變更型、公共利益受損型和國有企業(yè)經(jīng)營失敗型， 且三種構(gòu)型并不平均覆蓋。

【關(guān)鍵詞】PPP項目;失敗風險;清晰集;定性比較分析法;條件構(gòu)型

【中圖分類號】 F294 ? ? 【文獻標識碼】A ? ? ?【文章編號】1004-0994（2020）13-0140-5

一、引言

據(jù)不完全統(tǒng)計， 2014年以來由國務(wù)院及其直屬部委發(fā)布的與政府和社會資本合作（PPP）直接相關(guān)的指導(dǎo)性政策文件數(shù)量高達兩百多部。 財政部印發(fā)的《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域深入推進政府和社會資本合作工作的通知》（財金[2016]90號）中明確提出， 在公共服務(wù)領(lǐng)域新建項目應(yīng)“強制”使用PPP模式。 PPP項目需求量增長， 落地率持續(xù)加快， 在很大程度上推動了我國公共事業(yè)的發(fā)展， 但也帶來了新的風險與挑戰(zhàn)， 我國有很多PPP項目被取消或陷入困境。 對此， 我國政府出臺了相關(guān)規(guī)制政策來規(guī)范PPP模式的推廣， 財政部印發(fā)的《關(guān)于規(guī)范政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺項目庫管理的通知》（財辦金[2017]92號）明確要求集中清理PPP項目庫， 嚴格把控新申請納入項目管理庫。 國資委印發(fā)的《關(guān)于加強中央企業(yè)PPP業(yè)務(wù)風險管控的通知》（國資發(fā)財管[2017]192號）中明確要求有效應(yīng)對PPP業(yè)務(wù)潛在風險、切實防范違法違規(guī)風險。 由于PPP項目的復(fù)雜性、不確定性以及契約不完備性等， 已落地的PPP項目面臨著失敗的風險。

學者們對PPP項目失敗風險的研究， 主要集中在三個方面： 第一， 失敗風險因素的識別。 Talus[1] 確定了PPP項目失敗的若干原因， 如不對稱招標信息、監(jiān)管不到位、融資失敗、不合理的風險管理和分配、法律變化、不可抗力事件等。 Melville[2] 指出， 發(fā)展中國家對私人部門的偏見、監(jiān)管不力等是導(dǎo)致其PPP項目失敗的因素。 第二， 風險因素間的邏輯關(guān)系。 陳海濤等[3] 基于國內(nèi)25個現(xiàn)實案例分析了PPP項目全生命周期內(nèi)失敗風險的因果關(guān)系和傳導(dǎo)路徑， 強調(diào)應(yīng)提前剪斷風險傳播鏈條。 江小燕等[4] 利用ISM-fuzzy和MICMAC方法揭示了誘因的遞階層次結(jié)構(gòu)。 第三， 風險因素作用機制。 Zhang等[5] 建立了PPP項目風險集并引入二元語義表示模型， 計算直接關(guān)系矩陣， 使用擴展Dematel模型探索了風險間因果關(guān)系和關(guān)鍵風險。 Zhang和Soomro[6] 通過開發(fā)一種失效機制模型來“重現(xiàn)”PPP項目的失敗歷程， 使用問卷調(diào)查法、多元回歸路徑統(tǒng)計分析風險的因果關(guān)系和路徑系數(shù)， 確定了15種風險反饋路徑。

綜上， 現(xiàn)有研究著重通過案例分析、問卷調(diào)查等方法識別PPP失敗的風險因素， 少數(shù)研究考量了失敗風險因素背后的因果關(guān)系和作用路徑， 但對于如何通過定性與定量相結(jié)合的方法提煉PPP失敗的誘因， 何種風險因素間結(jié)合的組態(tài)是誘發(fā)失敗的關(guān)鍵條件組合等問題， 目前學術(shù)界尚未給出答案。 鑒于此， 本文在組態(tài)視角下， 引入定性比較分析法對PPP失敗事件與條件組態(tài)間的因果關(guān)系展開研究， 試圖對上述問題作出解答。

二、研究設(shè)計

1. 研究方法。 20世紀80年代， 社會學家查爾斯·拉金率先提出了定性比較分析法（QCA）。 該方法結(jié)合布爾代數(shù)和集合運算， 針對案例和跨案例的特征， 通過標定變量、構(gòu)建真值表、充分必要性分析及條件構(gòu)型求解等一系列科學系統(tǒng)的方法分析結(jié)果事件與影響因素的交互關(guān)系， 是一種典型的案例導(dǎo)向的科學研究方法。 與傳統(tǒng)的基于自變量與因變量間作用關(guān)系的統(tǒng)計學分析不同， QCA的結(jié)果是以條件組合形式呈現(xiàn)的， 強調(diào)復(fù)雜事件是由“多因素并發(fā)條件組合”引起的， 通過案例研究的定性分析與變量研究的定量分析， 解答多重并發(fā)的因果關(guān)系問題。 該方法認為樣本量控制在10 ～ 60個為宜， 解釋變量在4 ～ 7個為宜， 本文引入清晰集QCA來探尋PPP失敗的誘因、作用機制和條件構(gòu)型。

2. 數(shù)據(jù)來源。 在中國知網(wǎng)、新聞網(wǎng)站等對PPP項目失敗案例進行檢索分析， 歸納了我國32個典型案例， 所選項目失敗信息的披露較充分和詳細， 為本研究提供了真實有用的材料， 案例覆蓋了能源、水利、交通運輸、大型公共設(shè)施等PPP模式應(yīng)用的主流領(lǐng)域， 分析結(jié)果具有代表性。 案例見表1。

3. 變量設(shè)置。

（1）條件變量。 Rihoux等[7] 指出， QCA的變量選擇應(yīng)追求“使用少量相關(guān)聯(lián)的變量分析來解決多樣性問題”。 本文借鑒Zhang等[5] 和劉窮志、蘆越[8] 等的研究， 結(jié)合研究目的， 選擇以下三個方面為本研究的條件變量。

第一， 制度與環(huán)境。 主要包括制度質(zhì)量風險和社會環(huán)境風險， 劉窮志、蘆越[8] 將PPP項目的制度質(zhì)量劃分為政府法律制度保障、政府干預(yù)程度、政府信用等， 主要是政府方的參與行為風險、法律變更、失信等是目前我國推行PPP項目的重要風險。 此外， PPP的本質(zhì)是為社會公眾提供公共服務(wù)， 必須考慮到公共利益， 北京六里屯垃圾焚燒發(fā)電廠就是因為污染環(huán)境、損害居民身體健康遭到公眾強烈反對而不得不叫停。 程敏等[9] 將PPP項目公眾參與納入考量， 構(gòu)建博弈模型并探討了PPP項目中三方的穩(wěn)定性。 因此， 本文將社會環(huán)境風險作為條件變量， 包括社會公眾反對、項目的環(huán)境污染和土地獲得風險等。 本研究將制度與環(huán)境層級的風險劃分為制度質(zhì)量風險和社會環(huán)境風險兩個變量。

第二， 經(jīng)濟特征。 PPP項目運行受到外部經(jīng)濟環(huán)境的影響， 如利率、匯率等變化， 同行競爭及其所帶來的市場收益不足風險， 以及其所屬城市的經(jīng)濟環(huán)境。 肖建華[10] 在PPP風險評價的研究中， 將城市類型這一指標納入經(jīng)濟運行環(huán)境的考量中， 發(fā)現(xiàn)PPP風險呈現(xiàn)出明顯的省域差異， 北上廣等一線城市的風險程度較低。 王洪強等[11] 也指出PPP發(fā)展成熟度是有省域差異的， 我國東部地區(qū)的PPP發(fā)展成熟度較高， 而寧夏、西藏等最差。 鑒于此， 本研究考慮到PPP項目所處城市類型， 將經(jīng)濟特征因素劃分為經(jīng)濟市場風險和城市類型兩個變量。

第三， 組織特征。 PPP項目的復(fù)雜性、不確定性及周期長等特征， 對社會資本方的技術(shù)、經(jīng)營能力等都提出了更高的要求， 但持續(xù)高漲的PPP模式熱情使部分欠缺技術(shù)、人才和經(jīng)驗的企業(yè)承攬了項目， 容易因經(jīng)營不善而致使項目失敗。 此外， 必須考慮到我國PPP項目中國有企業(yè)是主力軍的情況。 王雨辰等[12] 認為， 大量國有企業(yè)參與到PPP項目中擠占了民營資本的參與空間。 鑒于此， 在組織特征方面， 本文將企業(yè)性質(zhì)和企業(yè)經(jīng)營能力作為變量。

（2）結(jié)果變量。 PPP項目失敗可分為項目實體終止和合同終止， 失敗類型分為政府提前回購PPP項目、重新簽訂PPP合同、項目擱置或取消。 本文所選研究案例主要涉及政府提前回購， 因此， 將政府是否提前回購這個二分變量作為結(jié)果變量。

三、研究結(jié)果分析

1. 變量賦值。 考慮到上述所設(shè)置條件變量和結(jié)果變量的二分屬性， 采用清晰集QCA展開研究， 在查閱本文32個案例的詳細資料并考慮對應(yīng)權(quán)重的基礎(chǔ)上， 根據(jù)解釋變量與被解釋變量的定義， 對變量進行0、1賦值， 具體見表2。

由表2可知， 在制度與環(huán)境方面， PPP模式作為提供公共服務(wù)的新型治理方式， 在我國這樣一個發(fā)展中國家的實踐中， 相關(guān)政策法律層級的試錯較高， 有75%的項目失敗都受到政策法律變更的影響， 與此同時PPP項目還受到公眾反對等社會環(huán)境的影響， 約有34%的項目與此有關(guān)。 在經(jīng)濟特征方面， 一線城市往往是PPP項目的先行者， 但隨著PPP模式在全國各省市的推廣， 非一線城市的PPP實踐也較為頻繁， 失敗也隨之增多。 在組織特征方面， 國有企業(yè)與非國有企業(yè)都有可能面臨PPP項目的失敗。 有超過65%的PPP項目失敗與企業(yè)的經(jīng)營能力與項目不匹配有關(guān)， PPP項目經(jīng)驗和相關(guān)管理人才的缺乏已成為PPP項目失敗的重要原因。

2. 單個條件必要性分析。 在清晰集QCA中， 首先檢驗單個條件是否構(gòu)成PPP項目失敗的必要條件。 從集合論角度而言， 單個條件的必要性分析就是檢驗結(jié)果集合是否為某個條件集合的子集， 當結(jié)果發(fā)生時某個條件總是存在， 則該條件就是結(jié)果的必要條件。 一致性是衡量條件是否必要的重要標準， 當一致性水平大于0.9時， 則可認為該條件是結(jié)果的必要條件。 使用查爾斯·拉金等開發(fā)的fs/QCA3.0對六個變量進行單變量分析， 結(jié)果見表3。

由表3可以看出， 沒有任何一個變量通過0.9的一致性檢驗， 表明各單變量均不能構(gòu)成PPP項目失敗的必要條件， 也就是說各個單變量均無法有效解釋失敗的生發(fā)條件。 由此得知， PPP項目失敗這一事件結(jié)果受到多個因素的共同作用。

3. 條件構(gòu)型分析。 上述單個變量條件均不足以構(gòu)成PPP項目失敗的必要條件， 需進一步分析PPP項目失敗的條件構(gòu)型。 QCA軟件會輸出三種復(fù)雜程度不同的解， 本文采用中間解， 并輔之以簡約解， 結(jié)果形式為： ●表示核心條件存在， ○表示核心條件缺席， ●表示輔助條件存在， ○表示輔助條件缺席， 空格表示可存在可缺席。 所得條件構(gòu)型見表4。

由表4可知， 各條件組合的一致性都是1， 總體解的一致性也為1， 即各條件構(gòu)型都是PPP項目失敗生發(fā)的充分條件。 每條路徑上的原因組合總體解的覆蓋率為0.857， 覆蓋率反映的是組態(tài)的經(jīng)驗切題性或重要性， 無論是單個組態(tài)還是總體解， 一致性水平均高于可接受的最低標準0.8， 所得組態(tài)有較強的解釋和說明力。 對7條路徑進行匯總分析得到以下三種我國PPP項目失敗的典型組態(tài)：

（1）一線城市政策變更失敗構(gòu)型。 在路徑4、路徑5和路徑7中， 核心條件均包括政策法律變更和城市類型， 路徑5中輔助條件為企業(yè)經(jīng)營能力， 而路徑7則無輔助條件， 這種條件構(gòu)型的覆蓋率達0.357， 三分之一的PPP項目失敗可以劃入此類構(gòu)型中。 該構(gòu)型的核心特點是， 一線城市往往是PPP項目的先行者， 當外部的政策法律發(fā)生變更或政府出現(xiàn)失信行為時， 社會資本方往往無力應(yīng)對劇烈的法律環(huán)境變化， PPP項目不得不被政府提前回購。

本條件構(gòu)型重點強調(diào)PPP失敗發(fā)生在一線城市， 且大都發(fā)生在我國引入PPP模式初期， 一線城市在公共基礎(chǔ)設(shè)施需求方面有較大的缺口， 政府為解決公共服務(wù)財力投入不足， 運用PPP模式加快建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施項目， 緩解地方債務(wù)壓力。 在2000年前后， 某一線城市為了解決公共服務(wù)提供不足的缺口， 將隧道、橋梁等基礎(chǔ)設(shè)施項目采用PPP模式建設(shè)， 然而國務(wù)院辦公廳于2002年發(fā)布了《關(guān)于妥善處理現(xiàn)有保證外方投資固定匯報項目有關(guān)問題的通知》， 直接叫停多個PPP項目。 上海某高速公路PPP項目， PPP合同中約定特許經(jīng)營期為20年， 由于政策變更， 政府提前終止了PPP合同并回購該項目。

一線城市政策變更型PPP項目失敗往往發(fā)生在20世紀80年代末90年代初， 這一時段我國PPP模式處于理論嘗試研究階段。 在全球范圍PPP模式的推廣及我國政策的引導(dǎo)下， PPP項目開始試點建設(shè)， 但當時我國的私人資本較為薄弱， 經(jīng)濟社會開放度較低， PPP上位法缺失， 無法為PPP項目的運行構(gòu)建穩(wěn)定的制度環(huán)境。 當投資建設(shè)模式由財政投資轉(zhuǎn)向私人部門參與的投資模式時， PPP項目就容易遭遇“制度洞”， 此時私人部門也無法通過法律途徑解決該問題， 從而引發(fā)了由制度變更導(dǎo)致的PPP失敗， 該組態(tài)具有鮮明的時代背景。

（2）公眾利益受損失敗構(gòu)型。 在路徑1a和1b中， 社會環(huán)境的影響和經(jīng)濟市場的變動是該組態(tài)的核心條件， 企業(yè)性質(zhì)和經(jīng)營能力均成為輔助條件， 有21.4%的PPP項目失敗與該條件組合有關(guān)。 該構(gòu)型的突出特點是源于PPP項目的公共性， 當項目在運行中出現(xiàn)環(huán)境污染或損害公眾利益時， 就會遭到社會公眾的反對， 這直接會使項目所處的經(jīng)濟市場紊亂， 使PPP項目被政府提前回購。

PPP模式產(chǎn)生的原動力是公共需求， 但實踐中損害公共利益的現(xiàn)象時有發(fā)生， 與PPP初衷相背離。 如在常州橫山橋污水處理廠項目中， 由于政府部門監(jiān)管不力， 污水處理廠擅自關(guān)閉閘門導(dǎo)致污水外溢并二次污染周圍環(huán)境， 影響了居民生活。 再如北京第十水廠和上海大場自來水處理廠項目， 供水價格過高損害了公眾利益， 政府作為公共利益的代表為了維護穩(wěn)定也反對漲價， 最終該項目被提前回購。 究其原因， 我國PPP項目的公眾參與度較低， PPP項目在前期決策時尚無渠道可以反映社會公眾的真實意見。 此外， 當公眾利益受到損害時， 社會公眾尚無任何法律救濟途徑。

這種項目失敗主要源于我國PPP立法的固有缺陷， 使得PPP項目中公共利益保護陷入困境。 首先， 在涉及公眾利益的多個PPP地方法規(guī)中， 規(guī)定公眾具有監(jiān)督權(quán)， 但內(nèi)容籠統(tǒng)， 且較多與政府監(jiān)督重疊， 公眾參與的可操作性不高， 這很大程度地限制了PPP中公眾的參與。 其次， 我國PPP立法和實務(wù)中的通行做法與現(xiàn)有的法律中的公共利益保護條款存在沖突， 例如在定價方面， PPP實務(wù)中的協(xié)商定價與《價格法》中的“公共事業(yè)實行政府定價”相沖突， 法律的模糊、沖突致使實務(wù)操作中不乏隨意漲價的問題， 無法保障公共利益。

（3）國有企業(yè)經(jīng)營失敗構(gòu)型。 在路徑6中， 企業(yè)性質(zhì)、企業(yè)經(jīng)營能力是該組態(tài)的核心條件， 無輔助條件， 有近10%的PPP項目失敗可劃入該條件組合中。 該組態(tài)的特點是國有企業(yè)參與PPP項目的情境下， 沒有發(fā)生政策變更、政府失信等行為， 但企業(yè)經(jīng)營能力不匹配導(dǎo)致了PPP項目被政府提前回購。

該組態(tài)失敗的直接原因是國有企業(yè)發(fā)生了經(jīng)營失敗， 民營企業(yè)的長期運營能力、應(yīng)對市場風險能力優(yōu)于國有企業(yè)[12] ， 但我國國有企業(yè)參與PPP項目占比高達60% ～ 70%， 這種國企主力參與的PPP模式， 與PPP模式提高公共服務(wù)供給效率的初衷不甚相符， 并不是成功的PPP實踐[13] 。 然而， 地方政府選擇PPP項目合作伙伴時存在偏好， 對國有企業(yè)存在隱性補貼， 而對民營企業(yè)存在隱性歧視， 成為該組態(tài)構(gòu)型的深層誘因。 政府與國有企業(yè)的特殊關(guān)系使得國有企業(yè)對政府的約束力不強， 國有企業(yè)容易淪為PPP項目的融資工具， 或是政府用國有資金來轉(zhuǎn)嫁風險的工具， 從而導(dǎo)致PPP項目在運營過程中因政府資金投入不足而失敗。

該條件構(gòu)型的顯著特征是， 國有企業(yè)作為社會資本方大量參與到PPP項目中， 由于長期以來政府與國企之間仍保有特殊“父子”關(guān)系， 國企難以有效約束政府， 容易在項目運營過程中遭遇政府失信、不按時支付費用、不作為等經(jīng)營風險。

四、結(jié)論與啟示

1. 結(jié)論。鑒于PPP項目失敗的一因多果、多因多果等復(fù)雜因果特性， 本研究在梳理PPP項目失敗因子的基礎(chǔ)上， 構(gòu)建了以“制度與環(huán)境—經(jīng)濟特征—組織特征”為條件變量的分析框架， 選取我國32個典型PPP項目失敗案例， 使用清晰集QCA研究了PPP項目失敗這一復(fù)雜事件結(jié)果與誘因之間的交互關(guān)系。 這突破了以往經(jīng)驗總結(jié)或理論分析的研究范式， 在理論上PPP項目失敗的條件組合可能是多樣的。 但QCA分析結(jié)果表明PPP項目失敗的條件構(gòu)型是有限的， 研究結(jié)果呈現(xiàn)出7種組態(tài)。 對這7種組態(tài)進行梳理總結(jié)， 得到在我國情境下PPP項目失敗的三大主要條件構(gòu)型：一線城市政策變更失敗構(gòu)型， 公共利益受損失敗構(gòu)型， 國有企業(yè)經(jīng)營失敗構(gòu)型。 這三種構(gòu)型的覆蓋率并不平均， 一線城市政策變更型的覆蓋率最高。

2. 啟示。

（1）政府應(yīng)完善相關(guān)法律法規(guī)， 提升公信力。 國際經(jīng)驗表明， 良好的制度環(huán)境有利于規(guī)范和保障PPP模式的推行[14] 。 因此， 我國政府應(yīng)加快國家層面的PPP立法， 在法律法規(guī)的框架下明確PPP的適用范圍、審批程序、風險分擔、權(quán)責說明、進入退出機制、公眾參與機制和爭議解決途徑等， 提升社會資本參與PPP項目的信心與活力。

（2）政府應(yīng)積極為民營資本創(chuàng)造機會， 切實提升民營資本的參與度。 地方政府在運作過程中克服自身偏見， 充分考察民營資本能力和項目需要， 完善民營資本參與環(huán)境。

（3）企業(yè)應(yīng)提升自身運作能力。 在我國國有企業(yè)大量參與PPP項目的情況下， 應(yīng)強化物有所值（VfM）評估。 國有企業(yè)應(yīng)建立合理的投資回報機制， 提升自身運作能力， 加強自身風險管控， 避免成為PPP項目的“錢袋子”和政府轉(zhuǎn)嫁風險的工具， 杜絕為PPP項目兜底。

（4）切斷風險傳播鏈條， 完善再談判機制。 PPP項目失敗并不是由單一原因引起的， 且各風險因素間具有傳導(dǎo)性， 管控風險因素時應(yīng)準確科學地預(yù)測該風險可能誘發(fā)的下一個風險點， 使各參與方可以提前統(tǒng)籌規(guī)劃， 采取行之有效的方法提前安排， 做出最佳應(yīng)對決策， 提前切斷風險傳播鏈條。 由于PPP項目自身的周期長和復(fù)雜性， 涉及多個利益主體和多個領(lǐng)域， 難以有能覆蓋項目全生命周期的完備的風險管控措施， 在外部經(jīng)濟或制度環(huán)境發(fā)生重大改變時， 制定并開啟再談判機制就顯得尤為重要。

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