高校項(xiàng)目支出績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系研究

吳嗣翀

摘要：財(cái)政撥款項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)是高校發(fā)展的重要經(jīng)費(fèi)來源，是績(jī)效評(píng)價(jià)的重點(diǎn)，構(gòu)建科學(xué)合理的高校項(xiàng)目支出績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)（以下簡(jiǎn)稱“指標(biāo)”）體系是績(jī)效評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)。文章結(jié)合高校項(xiàng)目特點(diǎn)，通過分析目前指標(biāo)體系存在的問題、闡明指標(biāo)構(gòu)建原則，構(gòu)建了基于“投入-過程-產(chǎn)出-效果”和層次分析法的指標(biāo)體系。

關(guān)鍵詞：高校;績(jī)效評(píng)價(jià);指標(biāo)體系

引言

《預(yù)算法》《全面績(jī)效管理實(shí)施意見》《高?！半p一流”建設(shè)實(shí)施辦法》中都對(duì)建立健全績(jī)效管理機(jī)制提出了明確要求，績(jī)效管理將成為國家統(tǒng)籌治理高校專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)的重要方式。在強(qiáng)化支出效果和責(zé)任的績(jī)效管理理念下，通過構(gòu)建科學(xué)合理的指標(biāo)體系，提高績(jī)效評(píng)價(jià)質(zhì)量，已經(jīng)成為績(jī)效管理的重要一環(huán)。

（1）我國財(cái)政對(duì)高校的經(jīng)費(fèi)保障主要包括：基本支出撥款。按照生均定額撥付，主要用于高校日常運(yùn)轉(zhuǎn)支出;（2）項(xiàng)目支出撥款。高校為了完成特定教學(xué)科研事業(yè)發(fā)展所需的經(jīng)費(fèi)支出，其使用范圍廣泛、支出內(nèi)容多樣，一般都有明確的指向性并配套專門的管理制度。為了有效使用專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)、科學(xué)開展項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)，建立一套科學(xué)合理的指標(biāo)體系成為高校績(jī)效管理的重要內(nèi)容。

近幾年，根據(jù)財(cái)政部門和教育部門的要求，許多高校開始實(shí)施項(xiàng)目支出績(jī)效評(píng)價(jià)，雖然能完成評(píng)價(jià)工作，但在構(gòu)建指標(biāo)體系方面存在指標(biāo)設(shè)置不合理、權(quán)重標(biāo)準(zhǔn)不一的問題，導(dǎo)致評(píng)價(jià)結(jié)果不夠客觀公正，績(jī)效評(píng)價(jià)的導(dǎo)向作用發(fā)揮不明顯。

綜上所述，構(gòu)建科學(xué)合理的指標(biāo)體系是績(jī)效評(píng)價(jià)的核心內(nèi)容，是高校優(yōu)化項(xiàng)目資金分配、提高項(xiàng)目支出績(jī)效的重要手段，對(duì)于實(shí)現(xiàn)績(jī)效評(píng)價(jià)目的、推進(jìn)高?？?jī)效管理和高質(zhì)量發(fā)展具有重要意義。

一、高校指標(biāo)體系存在的問題

（一）指標(biāo)設(shè)定不合理

指標(biāo)遺漏、針對(duì)性不強(qiáng)、與實(shí)際脫節(jié)等問題比較明顯。有的高校在進(jìn)行指標(biāo)設(shè)定時(shí)，簡(jiǎn)單套用財(cái)政部項(xiàng)目支出績(jī)效評(píng)價(jià)指導(dǎo)文件中的共性指標(biāo);有的高校一套指標(biāo)體系用于多個(gè)類似項(xiàng)目的績(jī)效評(píng)價(jià)，容易導(dǎo)致上述問題。同時(shí)，由于項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)設(shè)定不科學(xué)、指標(biāo)設(shè)定人員自身能力及對(duì)項(xiàng)目認(rèn)識(shí)的局限性等原因，導(dǎo)致指標(biāo)設(shè)定不合理。

（二）指標(biāo)體系系統(tǒng)性不強(qiáng)

高校在構(gòu)建指標(biāo)體系時(shí)一般按照財(cái)政部的指標(biāo)體系框架設(shè)成三級(jí)式的指標(biāo)，同級(jí)指標(biāo)之間、上下級(jí)指標(biāo)之間常出現(xiàn)邏輯矛盾和性質(zhì)重復(fù)的問題。同時(shí)，由于高校項(xiàng)目產(chǎn)出結(jié)果的復(fù)雜性，有可量化或不可量化的、有效果短期或長(zhǎng)期的、有覆蓋面極廣或很小的，在設(shè)定指標(biāo)時(shí)，容易忽視指標(biāo)間的聯(lián)系，無法將各種類型指標(biāo)融合為統(tǒng)一的整體。

（三）指標(biāo)權(quán)重設(shè)定標(biāo)準(zhǔn)混亂

高校在設(shè)定指標(biāo)權(quán)重時(shí)，通常采用邀請(qǐng)相關(guān)部門的專家學(xué)者為各項(xiàng)指標(biāo)打分的方式，然后匯總平均得出相應(yīng)的權(quán)重值;有的高校為了績(jī)效評(píng)價(jià)得分達(dá)標(biāo)，人為調(diào)整權(quán)重值;有的高校類似項(xiàng)目、相同指標(biāo)的權(quán)重值卻差異很大，無可比性。上述問題使指標(biāo)權(quán)重失去其導(dǎo)向作用，績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果無法真實(shí)準(zhǔn)確反映項(xiàng)目支出的實(shí)際效果。

（四）指標(biāo)無法進(jìn)行可靠考量

部分高校在設(shè)定指標(biāo)時(shí)未充分考慮考核時(shí)的可操作性，設(shè)定的指標(biāo)過于粗略或根本不具備量化條件，考核性不強(qiáng)。另外，指標(biāo)解釋和考核標(biāo)準(zhǔn)也比較模糊，由于部分考核數(shù)據(jù)需要依靠項(xiàng)目負(fù)責(zé)部門收集匯總報(bào)送，對(duì)指標(biāo)內(nèi)涵、數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)的理解不清，使收集來的數(shù)據(jù)準(zhǔn)確性、針對(duì)性不高，無法用來進(jìn)行有效考核。

二、高校構(gòu)建指標(biāo)體系的原則

高校構(gòu)建指標(biāo)體系要滿足績(jī)效評(píng)價(jià)的一般需求，遵循科學(xué)性與完整性結(jié)合、定性與定量結(jié)合、財(cái)務(wù)與非財(cái)務(wù)指標(biāo)結(jié)合等通用性原則。同時(shí)考慮到高校項(xiàng)目類型多樣性、績(jī)效目標(biāo)差異性、考核標(biāo)準(zhǔn)非統(tǒng)一性等因素，還應(yīng)遵循以下構(gòu)建原則。

（一）全面性和獨(dú)特性

高校項(xiàng)目類型多樣，有用于人才培養(yǎng)、課程建設(shè)、學(xué)生資助、基建維修等，即使同種類型項(xiàng)目也有可能因服務(wù)對(duì)象、支出內(nèi)容的不同，績(jī)效評(píng)價(jià)的目的和關(guān)注點(diǎn)也會(huì)不同。因此，構(gòu)建指標(biāo)體系時(shí)要以全面性為基礎(chǔ)，從不同角度和方向?qū)?xiàng)目進(jìn)行全面評(píng)價(jià)，避免指標(biāo)的遺漏。

獨(dú)特性原則是設(shè)定指標(biāo)的關(guān)鍵，一方面，由于指標(biāo)設(shè)定的獨(dú)特性，選擇能反映項(xiàng)目建設(shè)重點(diǎn)和特色、服務(wù)對(duì)象核心需求的要素作為指標(biāo);另一方面，由于指標(biāo)考核依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)的獨(dú)特性，每個(gè)項(xiàng)目性質(zhì)和所要達(dá)到的特殊目標(biāo)決定了在指標(biāo)考核時(shí)絕不能千篇一律地套用相似項(xiàng)目的依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)。

（二）系統(tǒng)性和導(dǎo)向性

指標(biāo)體系不是把各種指標(biāo)簡(jiǎn)單集合在一起，而是需要根據(jù)項(xiàng)目的情況，統(tǒng)籌考慮各指標(biāo)間的邏輯關(guān)系和重要程度，使各指標(biāo)相互獨(dú)立又彼此聯(lián)系，代表不同的關(guān)注點(diǎn)，通過權(quán)重設(shè)定體現(xiàn)關(guān)注度的大小，從而形成邏輯清晰、導(dǎo)向明確的系統(tǒng)性整體。

高校項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)主要來自財(cái)政撥款，政府在安排項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)時(shí)通常都帶有明顯的管理目的和支持方向，為了在項(xiàng)目績(jī)效管理中不偏離方向，在構(gòu)建指標(biāo)體系時(shí)應(yīng)充分考慮政府對(duì)項(xiàng)目績(jī)效的訴求，堅(jiān)持導(dǎo)向性原則：一方面，指標(biāo)要符合資金投入的政策意圖，應(yīng)盡量覆蓋政府對(duì)項(xiàng)目績(jī)效的關(guān)注點(diǎn);另一方面，發(fā)揮指標(biāo)權(quán)重導(dǎo)向性的作用，設(shè)定恰當(dāng)?shù)闹笜?biāo)權(quán)重，保證評(píng)價(jià)結(jié)果的準(zhǔn)確性和有效性。

（三）實(shí)踐性和可考量性

指標(biāo)體系是建立在廣泛實(shí)踐和具備可考量基礎(chǔ)上形成的績(jī)效評(píng)價(jià)工具。高校項(xiàng)目類型復(fù)雜、階段性特征明顯，對(duì)其考核目的和標(biāo)準(zhǔn)均不統(tǒng)一，同一項(xiàng)目在不同實(shí)施階段所采用的考核標(biāo)準(zhǔn)和評(píng)價(jià)的內(nèi)容可能完全不一樣，因此在構(gòu)建指標(biāo)體系時(shí)應(yīng)堅(jiān)持實(shí)踐性和可考量的原則。一方面，績(jī)效目標(biāo)是在項(xiàng)目開始階段進(jìn)行設(shè)定的，在整個(gè)實(shí)施過程中難免會(huì)發(fā)生變化，現(xiàn)有的指標(biāo)體系需要根據(jù)實(shí)際情況進(jìn)行調(diào)整，滿足評(píng)價(jià)的需要。另一方面，按照績(jī)效管理過程監(jiān)督和評(píng)價(jià)的要求，構(gòu)建指標(biāo)體系應(yīng)考慮到項(xiàng)目實(shí)施過程中如何進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)，對(duì)重要節(jié)點(diǎn)和內(nèi)容要設(shè)定專門的指標(biāo)，相應(yīng)的考量方法和標(biāo)準(zhǔn)都應(yīng)與項(xiàng)目的執(zhí)行進(jìn)度相匹配。高校項(xiàng)目的特點(diǎn)決定了指標(biāo)體系是動(dòng)態(tài)變化的，必然要經(jīng)歷不斷的實(shí)踐和修正，制定具有可操作性的考量方法和標(biāo)準(zhǔn)，才能實(shí)現(xiàn)績(jī)效評(píng)價(jià)的效果。

三、高校構(gòu)建指標(biāo)體系的路徑

構(gòu)建評(píng)價(jià)指標(biāo)體系是績(jī)效評(píng)價(jià)的核心和難點(diǎn)，是實(shí)現(xiàn)績(jī)效管理目標(biāo)的關(guān)鍵。高校構(gòu)建指標(biāo)體系的路徑通常是先確定構(gòu)建思路，明確指標(biāo)選擇方法和權(quán)重設(shè)定方法，然后設(shè)計(jì)具體指標(biāo)并設(shè)定權(quán)重，最后需明確指標(biāo)解釋和考核標(biāo)準(zhǔn)。

（一）確定構(gòu)建思路

1.評(píng)價(jià)指標(biāo)是把評(píng)價(jià)目標(biāo)完成情況進(jìn)行指標(biāo)化，應(yīng)在遵循構(gòu)建原則的基礎(chǔ)上，根據(jù)高校管理方式和項(xiàng)目特點(diǎn)進(jìn)行設(shè)定，目前高校指標(biāo)選擇方法主要有以下3種。

（1）基于關(guān)鍵指標(biāo)法（KPI），根據(jù)項(xiàng)目性質(zhì)和支出方向把項(xiàng)目總體目標(biāo)分解為少數(shù)幾個(gè)關(guān)鍵指標(biāo)進(jìn)行評(píng)價(jià)，從而得出項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果。此種構(gòu)建思路能保證評(píng)價(jià)指標(biāo)與項(xiàng)目目標(biāo)基本匹配，但是容易忽略非關(guān)鍵因素對(duì)項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的影響。

（2）基于平衡計(jì)分卡（BSC）。依據(jù)單位戰(zhàn)略把項(xiàng)目績(jī)效分解為多個(gè)相互聯(lián)系和均衡的可測(cè)量維度，一般是從財(cái)務(wù)、顧客、內(nèi)部過程、發(fā)展和創(chuàng)新4個(gè)方面構(gòu)建評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，多用于企業(yè)的績(jī)效管理。此種構(gòu)建思路評(píng)價(jià)指標(biāo)體系系統(tǒng)性強(qiáng)，能較為全面反映高校項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果，但高校項(xiàng)目和企業(yè)經(jīng)營(yíng)有本質(zhì)上的差異，需要對(duì)原有平衡計(jì)分卡的4個(gè)方面進(jìn)行改造和完善，對(duì)于高校構(gòu)建指標(biāo)體系略顯復(fù)雜，且操作要求較高。

（3）基于“投入-產(chǎn)出”價(jià)值分析，根據(jù)績(jī)效管理的全過程和結(jié)果導(dǎo)向的要求，把“過程”加入其中，將“產(chǎn)出”細(xì)化為“產(chǎn)出”和“效果”，形成投入、過程、產(chǎn)出、效果4個(gè)維度的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。此種構(gòu)建方式操作簡(jiǎn)單、邏輯清楚，4個(gè)維度是價(jià)值流動(dòng)的過程，與項(xiàng)目立項(xiàng)、建設(shè)、完成的整個(gè)過程保持一致，能夠較好分析項(xiàng)目的全過程績(jī)效和最終結(jié)果。財(cái)政部就是基于此種思路出臺(tái)了指標(biāo)體系框架的指導(dǎo)文件。

2.設(shè)定指標(biāo)權(quán)重的方法主要有德爾菲法、主成分分析法、層次分析法（AHP）等。層次分析法系統(tǒng)性和層次性的特點(diǎn)，便于對(duì)系統(tǒng)性多層次的指標(biāo)體系進(jìn)行分析決策，其通過對(duì)兩標(biāo)度值的比較形成判斷矩陣，能夠體現(xiàn)評(píng)價(jià)者的意向，符合評(píng)價(jià)指標(biāo)權(quán)重導(dǎo)向性作用。同時(shí)通過定性和定量相結(jié)合的方式進(jìn)行分析，能有效提高指標(biāo)權(quán)重設(shè)定結(jié)果的準(zhǔn)確性，被許多高校用于構(gòu)建評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。

（二）設(shè)計(jì)具體指標(biāo)

文章參考財(cái)政部的指導(dǎo)文件，把投入、過程、產(chǎn)出、效果4個(gè)維度作為一級(jí)指標(biāo)，在此基礎(chǔ)上根據(jù)高校發(fā)展規(guī)劃、項(xiàng)目特點(diǎn)、政策導(dǎo)向和任務(wù)目標(biāo)逐項(xiàng)進(jìn)行分解，形成并篩選出最具代表性的二級(jí)和三級(jí)指標(biāo)，每一級(jí)指標(biāo)是對(duì)上一級(jí)指標(biāo)的支撐和細(xì)化。

二級(jí)指標(biāo)?！巴度搿毕录?jí)設(shè)定項(xiàng)目設(shè)立、經(jīng)費(fèi)落實(shí)等;“過程”下級(jí)設(shè)定項(xiàng)目管理、財(cái)務(wù)管理等;“產(chǎn)出”下級(jí)設(shè)定教育教學(xué)、科研創(chuàng)新、優(yōu)勢(shì)學(xué)科、文化傳承、師資建設(shè)等;“效果”下級(jí)設(shè)定項(xiàng)目效益和滿意度等。

三級(jí)指標(biāo)?！巴度?項(xiàng)目設(shè)立”下級(jí)重點(diǎn)設(shè)定項(xiàng)目決策過程的完整性和規(guī)范性，績(jī)效目標(biāo)的客觀性和清晰度等方面的指標(biāo);“投入-經(jīng)費(fèi)落實(shí)”下級(jí)重點(diǎn)設(shè)定經(jīng)費(fèi)及時(shí)性、到位率、自籌配套比例等方面的指標(biāo);“過程-項(xiàng)目管理”下級(jí)重點(diǎn)設(shè)定項(xiàng)目相關(guān)制度的健全性和執(zhí)行的有效性，采購招標(biāo)、資產(chǎn)管理、驗(yàn)收管理等方面的指標(biāo);“過程-財(cái)務(wù)管理”重點(diǎn)設(shè)定財(cái)務(wù)管理制度的健全度和執(zhí)行的合規(guī)性，預(yù)算執(zhí)行率和調(diào)整率，會(huì)計(jì)核算的規(guī)范性等方面的指標(biāo);“產(chǎn)出”的三級(jí)指標(biāo)具有較強(qiáng)的獨(dú)特性，應(yīng)基于指標(biāo)構(gòu)建原則，根據(jù)高校的定位和發(fā)展規(guī)劃、項(xiàng)目性質(zhì)和績(jī)效目標(biāo)專門化設(shè)定;我國高校項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)主要來自財(cái)政撥款，“效果-項(xiàng)目效益”應(yīng)符合政府績(jī)效訴求，重點(diǎn)設(shè)定提供政府咨詢服務(wù)情況、學(xué)校資源共享情況、協(xié)同創(chuàng)新服務(wù)社會(huì)情況、專利和科研成果轉(zhuǎn)化情況等方面的指標(biāo);“效果-滿意度”重點(diǎn)設(shè)定學(xué)生、教師和其他相關(guān)人員的滿意度。

（三）設(shè)定指標(biāo)權(quán)重

指標(biāo)權(quán)重受到同級(jí)和上下級(jí)指標(biāo)間的多種因素影響，不同權(quán)重代表著指標(biāo)在整體評(píng)價(jià)中的相對(duì)重要程度，本文在考慮實(shí)際操作成熟度和便捷性后，采用AHP法為主，配合專家調(diào)查法的方式設(shè)定。

1.構(gòu)建層次結(jié)構(gòu)模型。根據(jù)指標(biāo)體系構(gòu)建4層的層次結(jié)構(gòu)模型，形成高校項(xiàng)目資金支出績(jī)效為總目標(biāo)的第一層、一級(jí)指標(biāo)為第二層、二級(jí)指標(biāo)為第三層、三級(jí)指標(biāo)為第四層。

2.構(gòu)建各層次的判斷矩陣。邀請(qǐng)項(xiàng)目負(fù)責(zé)人、行業(yè)專家、財(cái)務(wù)人員等專業(yè)人士依據(jù)九級(jí)比例標(biāo)度法，從第二到第四層，對(duì)同屬于上一層的同層指標(biāo)進(jìn)行兩兩比較，構(gòu)建出判斷矩陣。

3.計(jì)算各層指標(biāo)權(quán)重并檢驗(yàn)一致性。通過對(duì)各判斷矩陣縱向求和、橫向求和并進(jìn)行歸一化處理，得到各層指標(biāo)的權(quán)重。通過公式：

檢驗(yàn)各判斷矩陣是否滿足一致性要求，如小于等于0.1則通過檢驗(yàn)，權(quán)重設(shè)定合理。

4.計(jì)算第四層指標(biāo)對(duì)于總體的權(quán)重。將第四層某一指標(biāo)相對(duì)于對(duì)應(yīng)第三層的權(quán)重，第三層相對(duì)于對(duì)應(yīng)第二層的權(quán)重，第二層相對(duì)于第一層的權(quán)重，即第四層這一指標(biāo)對(duì)于總體的權(quán)重。

（四）明確指標(biāo)解釋和考核標(biāo)準(zhǔn)

指標(biāo)解釋是對(duì)指標(biāo)具體內(nèi)容的說明，考核標(biāo)準(zhǔn)是詳細(xì)說明從哪些要點(diǎn)進(jìn)行評(píng)分、具體的公式以及評(píng)分的標(biāo)準(zhǔn)。只有明確了三級(jí)指標(biāo)這兩項(xiàng)內(nèi)容，評(píng)價(jià)主體在考核時(shí)才正確操作。評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)通常參照財(cái)政部門的共性評(píng)價(jià)指標(biāo)體系框架，依據(jù)各高校所處的外部環(huán)境、發(fā)展規(guī)劃、項(xiàng)目特點(diǎn)等結(jié)合專家意見形成。

結(jié)語

財(cái)政撥款項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)是我國高校“雙一流”發(fā)展戰(zhàn)略的重要資金保障，在全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的背景下，我國高?？?jī)效評(píng)價(jià)質(zhì)量不高，通過構(gòu)建科學(xué)合理的指標(biāo)體系保證項(xiàng)目支出的正確方向和產(chǎn)出效果，對(duì)推進(jìn)高?？?jī)效管理和高質(zhì)量發(fā)展有重要意義。

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