關(guān)于優(yōu)化基層財(cái)政所預(yù)算管理的思考

王燕

摘要：我國現(xiàn)行的預(yù)算管理體系是一級(jí)政府一級(jí)預(yù)算，構(gòu)建了從中央到鄉(xiāng)鎮(zhèn)的五級(jí)預(yù)算體系。政府預(yù)算是政府活動(dòng)在收入和支出上的體現(xiàn)，是調(diào)節(jié)社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活主要的財(cái)政機(jī)制和手段。我國在1995年開始實(shí)施《預(yù)算法》，以法律規(guī)范了政府收支行為?；鶎迂?cái)政所是財(cái)政職能體系的末級(jí)單位，負(fù)責(zé)一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)或街道的財(cái)政財(cái)務(wù)工作，由于財(cái)政收支規(guī)模較小，長期被邊緣化，導(dǎo)致預(yù)算管理不嚴(yán)謹(jǐn)、預(yù)算監(jiān)督不到位的現(xiàn)象比較普遍。本文從預(yù)算編制存在的問題入手到如何優(yōu)化預(yù)算管理，做了一些研究與探討，提出了幾點(diǎn)建議。

關(guān)鍵詞：基層財(cái)政所;預(yù)算管理;問題;建議

引言

基層財(cái)政所是一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)或街道的職能部門，隸屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道直接管理或作為縣區(qū)級(jí)財(cái)政部門分支機(jī)構(gòu)被垂直管理。財(cái)政所負(fù)責(zé)本級(jí)政府財(cái)政預(yù)算的編制執(zhí)行，同時(shí)接受上級(jí)財(cái)政部門的指導(dǎo)審核，但在管理中仍然暴露出諸多問題需進(jìn)一步改進(jìn)和規(guī)范。

一、目前基層財(cái)政所預(yù)算管理存在的主要問題

（一）預(yù)算編制粗糙，缺少嚴(yán)謹(jǐn)性

基層財(cái)政所的預(yù)算收入主要是公共財(cái)政預(yù)算收入，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道有國有資本經(jīng)營收入，一般不存在基金收入。大部分財(cái)政所在編制預(yù)算收支時(shí)只編制公共財(cái)政預(yù)算收支，而把國有資本經(jīng)營收支歸到預(yù)算外或其他專戶，甚至不編制預(yù)算，只做賬務(wù)處理和調(diào)節(jié)資金使用，使得這部分收支游離于預(yù)算管理之外?；鶎迂?cái)政所的預(yù)算支出受傳統(tǒng)思維的影響，有些部門在年底上報(bào)財(cái)政所次年資金使用計(jì)劃時(shí)，往往是在當(dāng)年支出的基礎(chǔ)上簡單的稍加調(diào)整，不能實(shí)事求是地按新政策文件進(jìn)行前瞻性規(guī)劃，抱著為人民群眾服務(wù)“不怕財(cái)政不給錢”的想法經(jīng)常漏報(bào)少報(bào)，或者覺得都是本部門的資金計(jì)劃用這用那都一樣，粗線條地上報(bào)，導(dǎo)致財(cái)政所在預(yù)算編制時(shí)無法細(xì)化;有些部門擔(dān)心計(jì)劃少報(bào)了資金不夠使用，故意多報(bào)項(xiàng)目或金額，覺得報(bào)多了不用不要緊，導(dǎo)致財(cái)政所編制預(yù)算時(shí)缺乏科學(xué)依據(jù)，有失嚴(yán)謹(jǐn)。

（二）預(yù)算調(diào)整簡單，缺乏約束性

基層財(cái)政所受人員編制約束，少則四五人、多則十來人，大部分不能像縣區(qū)級(jí)財(cái)政局那樣將預(yù)算和國庫分科室設(shè)置，基本上是預(yù)算和國庫管理混在一起。財(cái)政所國庫集中支付系統(tǒng)使用的功能較少，操作簡單，有些財(cái)政所在年初的國庫指標(biāo)錄入時(shí)，故意不把全年指標(biāo)額度下完，而是每個(gè)功能科目都留一部分或是其他支出科目放大，以備調(diào)整時(shí)用，導(dǎo)致調(diào)整簡單易行。甚至有財(cái)政所在預(yù)算支出時(shí)，不嚴(yán)格按預(yù)算指標(biāo)執(zhí)行，而是先集中放一個(gè)功能科目，到年底結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)賬時(shí)再做調(diào)整憑證，操作方便省事。另外基層財(cái)政所在做預(yù)決算時(shí)將整個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)或街道作為一個(gè)部門上報(bào)至縣區(qū)級(jí)財(cái)政部門匯總，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道作為一級(jí)政府，所設(shè)科室與上級(jí)一一對(duì)應(yīng)，各類支出相應(yīng)產(chǎn)生，有些項(xiàng)目上級(jí)主管部門要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道先墊支，待驗(yàn)收合格后再撥付，但往往會(huì)跨年度，導(dǎo)致預(yù)算必然跟著調(diào)整或追加，難以約束。

（三）預(yù)算公開片面，缺乏監(jiān)督力度

法律規(guī)定，經(jīng)本級(jí)人大批準(zhǔn)的預(yù)算、預(yù)算調(diào)整、決算、預(yù)算執(zhí)行情況的報(bào)告及報(bào)表應(yīng)在二十日內(nèi)由本級(jí)政府財(cái)政部門向社會(huì)公開。而鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道的人大主任往往身兼數(shù)職，人大對(duì)財(cái)政預(yù)算的監(jiān)督力不從心，大多數(shù)情況下是財(cái)政所把預(yù)算情況在會(huì)議上讀一下就算通過，導(dǎo)致預(yù)算缺乏權(quán)力監(jiān)督?；鶎诱畬?duì)預(yù)算公開往往持猶豫態(tài)度，即使公開也是公而不開?；鶎诱诠_預(yù)算時(shí)一般會(huì)選擇在政府里的公示欄進(jìn)行公示，而公示欄只有到政府辦事的人才能看到。公示內(nèi)容簡單、收入籠統(tǒng)，只公示公共財(cái)政收入，國有資本經(jīng)營或租賃收入只字不提。支出只有大類，而且是上級(jí)部門規(guī)定必須公開的幾類如三公經(jīng)費(fèi)、教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障、城鄉(xiāng)事物，農(nóng)林水利等，另外的就全部并入其他支出，都是財(cái)政預(yù)算用語，不做任何備注說明，一般人看了也不明白，無法發(fā)揮公眾監(jiān)督力量。

（四）預(yù)算績效管理虛而不實(shí)，缺少評(píng)價(jià)指導(dǎo)

財(cái)政部在2011年出臺(tái)了《關(guān)于推進(jìn)預(yù)算績效管理的指導(dǎo)意見》，中共中央、國務(wù)院又于2018年頒布實(shí)施了《關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績效管理的意見》，以法規(guī)的形式確定全面實(shí)施預(yù)算績效管理。通俗點(diǎn)講，財(cái)政所不僅僅要組織收入來源、撥付支出資金，更要懂得如何花最少的錢把事情做得最好，這就是預(yù)算績效管理要達(dá)到的目的。但一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)或街道對(duì)預(yù)算績效管理重視不夠，理念尚未全面樹立，思想仍停留在財(cái)政收入是否滿足財(cái)政支出計(jì)劃，認(rèn)為財(cái)政資金的使用合法合規(guī)就行。有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)或街道雖然組織相關(guān)部門對(duì)支出項(xiàng)目做了調(diào)研，發(fā)現(xiàn)沒有錯(cuò)誤，就認(rèn)為是達(dá)到了預(yù)算績效管理的效果，而這只是最基本的要求。對(duì)于上級(jí)財(cái)政部門要求的預(yù)算績效評(píng)價(jià)和管理只要在檢查時(shí)有文字報(bào)告拿出就可以，至于支出效果是否達(dá)到最優(yōu)還未真正做研究，一味地按部就班，從而不能形成反饋指導(dǎo)意見。

二、優(yōu)化基層財(cái)政所預(yù)算管理的建議

（一）細(xì)化預(yù)算編制，確?？茖W(xué)全面

1.做好編制準(zhǔn)備工作，夯實(shí)編制基礎(chǔ)

財(cái)政所在編制下一年度預(yù)算支出前，要充分與各部門溝通，不但把本年度的支出執(zhí)行情況通報(bào)各部門，還要把近兩年的預(yù)算支出執(zhí)行情況做出對(duì)比，是否有調(diào)整使用、調(diào)整頻率和幅度如何、是否有結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余，并要求各部門做出合理的分析，再結(jié)合國家和地方上級(jí)主管部門的新政策新文件，滿足工作的實(shí)際需求，進(jìn)行精準(zhǔn)科學(xué)規(guī)劃。財(cái)政所制出統(tǒng)一表格，各部門把支出項(xiàng)目的名稱、金額、項(xiàng)目實(shí)施依據(jù)、資金來源、資金性質(zhì)、支付時(shí)間、支付計(jì)劃等明細(xì)列在表格上，報(bào)財(cái)政所匯總審核。

2.統(tǒng)籌預(yù)算收支，做到科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)

財(cái)政所在編制預(yù)算時(shí)，應(yīng)堅(jiān)持按照預(yù)算法的規(guī)定，本著科學(xué)全面的原則，除了一般公共預(yù)算財(cái)政收入，還要把國有資本經(jīng)營或租賃收入納入預(yù)算管理，統(tǒng)籌規(guī)劃和使用。一般公共預(yù)算財(cái)政收入的估算應(yīng)與上級(jí)財(cái)政部門溝通，結(jié)合近幾年收入趨勢，立足區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展勢態(tài)和大環(huán)境因素，科學(xué)合理的預(yù)測。鄉(xiāng)鎮(zhèn)或街道作為一級(jí)預(yù)算單位，支出應(yīng)采用部門預(yù)算編制方法。財(cái)政所把其他各部門上報(bào)的預(yù)算計(jì)劃明細(xì)進(jìn)行整理，按資金的來源和性質(zhì)進(jìn)行分類，按項(xiàng)目屬性進(jìn)行功能科目歸類，本著保運(yùn)轉(zhuǎn)、促民生的原則，量入為出，科學(xué)合理地進(jìn)行調(diào)整，特別是一些采購項(xiàng)目，要及時(shí)與資產(chǎn)管理部門溝通，核對(duì)存量資產(chǎn)，防止重復(fù)采購，浪費(fèi)有限資源，做到細(xì)化嚴(yán)謹(jǐn)。財(cái)政所把審核調(diào)整好的財(cái)政預(yù)算上報(bào)上級(jí)財(cái)政部門把關(guān)，上級(jí)財(cái)政部門著眼全縣或全區(qū)的發(fā)展規(guī)劃提出指導(dǎo)建議，使得預(yù)算編制更加科學(xué)合理。

（二）嚴(yán)格預(yù)算執(zhí)行，加強(qiáng)約束管理

1.提高預(yù)算執(zhí)行力度，強(qiáng)調(diào)財(cái)政預(yù)算的法律性

財(cái)政所把調(diào)整后的財(cái)政預(yù)算反饋各部門，并積極溝通，對(duì)預(yù)算計(jì)劃的調(diào)整做出說明，與各部門取得一致意見后，報(bào)領(lǐng)導(dǎo)和人大審批。財(cái)政所將審批通過的合法預(yù)算安排通報(bào)各部門，督促各部門按預(yù)算進(jìn)行項(xiàng)目的實(shí)施。財(cái)政所在預(yù)算執(zhí)行時(shí)，應(yīng)強(qiáng)調(diào)預(yù)算的法律規(guī)定，經(jīng)人大通過的政府預(yù)算不得隨便更改，追加調(diào)整必須得走規(guī)定的程序。

2.嚴(yán)把預(yù)算追加調(diào)整關(guān)口，彰顯財(cái)政預(yù)算的約束性

首先，財(cái)政所要從自身做起，年初在國庫集中支付系統(tǒng)錄入本年度預(yù)算指標(biāo)時(shí)，應(yīng)依據(jù)預(yù)算實(shí)事求是全面錄入，在意識(shí)里杜絕留一手、方便調(diào)整的想法，財(cái)政所在進(jìn)行財(cái)務(wù)核算時(shí)，應(yīng)按照預(yù)算會(huì)計(jì)的要求和國庫集中支付指標(biāo)的實(shí)質(zhì)進(jìn)行賬務(wù)處理，杜絕年底一次性調(diào)賬的現(xiàn)象發(fā)生。其次，上級(jí)主管部門要求先行墊付的項(xiàng)目，一定要相關(guān)部門追問清楚資金的來源與性質(zhì)，是由上級(jí)主管部門全部承擔(dān)還是共同承擔(dān)，以便財(cái)政預(yù)算管理的執(zhí)行。最后，將預(yù)算追加調(diào)整的流程落到實(shí)處，申請部門必須提出完整的申請報(bào)告和必要的實(shí)施依據(jù)報(bào)相關(guān)部門論證，論證通過后再按相應(yīng)程序?qū)徟?，?cái)政依據(jù)審批結(jié)果確定預(yù)算的調(diào)整與追加，杜絕先支付后走追加程序的逆向操作，要堅(jiān)持財(cái)政預(yù)算的剛性與約束性。

（三）全面預(yù)算公開，發(fā)揮監(jiān)督作用

1.推進(jìn)預(yù)算公開，提高政府公信力

財(cái)政預(yù)算公開是政府加強(qiáng)自身建設(shè)的重要舉措，是現(xiàn)代文明建設(shè)的趨勢，是政府新時(shí)期發(fā)展的必然要求。財(cái)政預(yù)算公開不僅僅是收支結(jié)果的公開，而是除涉及國家機(jī)密及其他不適宜公開的全面全程公開。政府預(yù)算的公開，收支透明，讓納稅人知道自己繳納稅款的用途并從中得到利益，使納稅人真正體會(huì)到稅收取之于民、用之于民?；鶎诱罩婕皣覚C(jī)密的甚少，服務(wù)的是一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)或街道人民群眾，支出以政府運(yùn)轉(zhuǎn)和為民辦實(shí)事居多，更應(yīng)該做到全面預(yù)算公開，提高政府公信力。

2.正確選擇公開方式，主動(dòng)接受公眾監(jiān)督

基層政府的預(yù)算公開首先要求基層政府轉(zhuǎn)變思想，不能公而不開，要選擇最大公眾群體能夠看得到的方式，現(xiàn)在最為普遍的是政府網(wǎng)絡(luò)平臺(tái);其次，公開的數(shù)據(jù)要準(zhǔn)確真實(shí)，項(xiàng)目要細(xì)化，備注要通俗易懂;再次，預(yù)算公開要全面，不能只公布一些強(qiáng)調(diào)必須公布的支出，如三公經(jīng)費(fèi)、低保金、尊老金等，而是全面公開，接受公眾監(jiān)督，發(fā)揮預(yù)算防腐的作用。

（四）健全預(yù)算績效管理機(jī)制，優(yōu)化支出成果

1.設(shè)定預(yù)算績效目標(biāo)，合理進(jìn)行評(píng)價(jià)

政府設(shè)定預(yù)算績效目標(biāo)，并為達(dá)到績效目標(biāo)而合理安排預(yù)算資金，把有限的資源用到最需要的地方是政府服務(wù)發(fā)展的需要?；鶎诱m然沒有大的項(xiàng)目投入與產(chǎn)出，但支出除了政府運(yùn)轉(zhuǎn)就是時(shí)效短、見效快的與老百姓切身利益相關(guān)的項(xiàng)目，如農(nóng)路、農(nóng)橋、農(nóng)田水利的維修維護(hù)，低保、殘疾人家庭、因病致窮家庭的扶助等。對(duì)支出項(xiàng)目的結(jié)果進(jìn)行長期跟蹤，觀察效果如何，進(jìn)行合理評(píng)價(jià)必要而且可行。

2.運(yùn)用績效評(píng)價(jià)結(jié)果，提高預(yù)算資金的使用效益

財(cái)政應(yīng)根據(jù)預(yù)算績效評(píng)價(jià)結(jié)果，針對(duì)評(píng)價(jià)過程中發(fā)現(xiàn)的不足和問題，與各項(xiàng)目部門溝通，結(jié)合評(píng)價(jià)報(bào)告提出的改進(jìn)建議，督促項(xiàng)目部門及時(shí)制定落實(shí)切實(shí)可行的整改措施，優(yōu)化預(yù)算資金的使用成果。對(duì)于績效評(píng)價(jià)結(jié)果較差或無績效的項(xiàng)目減少資金安排或建議取消項(xiàng)目，讓有限的預(yù)算資金產(chǎn)出最優(yōu)的成果。

結(jié)語

隨著我國社會(huì)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，財(cái)政預(yù)算收支的不斷增加，如何做好預(yù)算管理、提高預(yù)算資金的使用效益始終是全社會(huì)關(guān)注的重點(diǎn)。本文針對(duì)基層財(cái)政所預(yù)算管理中存在的一些問題，在預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算公開、預(yù)算績效評(píng)價(jià)等方面做了研究和思考，提出了幾點(diǎn)意見，希望能與基層財(cái)政所工作人員共勉。

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