整體性治理理論下半邊緣地區(qū)治理

路玉兵　崔曉博　李亞楠

關(guān)鍵詞 整體性治理 半邊緣地區(qū) 治理主體

作者簡介：路玉兵、崔曉博、李亞楠，河北師范大學(xué)法政與公共管理學(xué)院政治學(xué)系。

中圖分類號：D67 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ?DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.07.150

隨著中國的城市化的發(fā)展，伴隨著產(chǎn)業(yè)的興起和人口向城市轉(zhuǎn)移。這個過程給中國帶來了城市化率不斷提高、人民物質(zhì)資源豐富、自由文明生活空間的同時，也給城市帶來了人口、交通、污染等問題，這些問題在半邊緣區(qū)尤為突出。半邊緣治理包括郊區(qū)治理或者城市貧民窟治理?，F(xiàn)代城鄉(xiāng)體系按照地域的階層結(jié)構(gòu)劃分：市中心區(qū)-半邊緣區(qū)-邊緣區(qū)。市中區(qū)是城市的核心，也是城鄉(xiāng)體系運(yùn)行的關(guān)鍵因素。在城鄉(xiāng)體系中市中區(qū)的政治、經(jīng)濟(jì)、文化、科技、人才等因素的變化都會直接影響整個體系的運(yùn)作。與市中心相比邊緣區(qū)是遠(yuǎn)離城市的鄉(xiāng)村地區(qū)，處于該體系的偏遠(yuǎn)位置。但是鄉(xiāng)村區(qū)和市中區(qū)不是孤立的、絕對的，而是聯(lián)系的、相對的，中間聯(lián)系的被定義為起城鄉(xiāng)體系中的交叉和過渡作用的半邊緣區(qū)。

一、半邊緣治理機(jī)制假設(shè)

基于整體性理念對于半邊緣地區(qū)行政管理單位的組織結(jié)構(gòu)提出假設(shè)。半邊緣地區(qū)的具體假設(shè)機(jī)制結(jié)構(gòu)如下分析：半邊緣地區(qū)行政單位：政務(wù)中心、半邊緣區(qū)智庫和發(fā)展部、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)中心、物業(yè)服務(wù)中心和鄉(xiāng)管站、監(jiān)督處。

（一）各部門職責(zé)和要求

1.政務(wù)中心。第一，基于地方性的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、政務(wù)性質(zhì)和繁簡及當(dāng)?shù)氐泥l(xiāng)俗民風(fēng)聘用適中的學(xué)歷層次的政務(wù)工作者。第二，介于農(nóng)民和政務(wù)管理人員之間的層次，以便于執(zhí)行政務(wù)中心的制度和政策，同時滿足可以服務(wù)居民和反饋居民的信息機(jī)制的要求。第三，對于政務(wù)中心工作者定期學(xué)習(xí)黨和國家政策方針的學(xué)習(xí)以及定期開展培訓(xùn)服務(wù)百姓的政務(wù)實踐操作。電子鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、購買性服務(wù)人事制、主動型公務(wù)員的培訓(xùn)學(xué)習(xí)型組織原則。

2.半邊緣地區(qū)智庫和發(fā)展部。第一，引進(jìn)高層次人才作為服務(wù)具體的鄉(xiāng)村起到基于本地綜合良性發(fā)展規(guī)劃設(shè)計者的作用。第二，固定性和非固定性高水平人才相結(jié)合。第三，引進(jìn)的高水平人才占治理主體總?cè)藬?shù)比例不宜太多。第四，角色定位于引領(lǐng)時尚和掌握鄉(xiāng)村文化相結(jié)合，對上可以很好的了解政策，對下可以轉(zhuǎn)述成通俗易懂的政治宣傳。智庫的作用途徑：一是智庫人員的治理方案宣傳。二是網(wǎng)絡(luò)社交媒體、廣播站。三是LED宣傳板系類播放器。途徑的目的是為了促使半邊緣地區(qū)的政策信息接軌。

3.創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)中心。適合理工科高層次人才引進(jìn)和人工智能的推廣工作，主要致力于半邊緣地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和發(fā)展創(chuàng)新。

4.物業(yè)服務(wù)和管理中心。立足本地生產(chǎn)生活所需而設(shè)置的相應(yīng)的物業(yè)部門。負(fù)責(zé)管理鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施的問題和負(fù)責(zé)群眾的保修和聯(lián)系相關(guān)服務(wù)的角色。

5.監(jiān)督處。監(jiān)督各項治理工作進(jìn)度和問責(zé)機(jī)制的執(zhí)行。

（二）機(jī)制治理原則

半邊緣地區(qū)行政單位作為控制核心;政務(wù)中心、半邊緣地區(qū)智庫和發(fā)展部、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)中心、物業(yè)服務(wù)中心和鄉(xiāng)管站作為執(zhí)行部門;監(jiān)督處作為監(jiān)督部門。

二、半邊緣治理主體

對于半邊緣地區(qū)的交通擁堵問題，人口流動問題，半邊緣區(qū)人口住房緊張問題，和半邊緣地區(qū)人口的社會權(quán)利享受不平等問題，基于整體性治理理念對該些問題治理呼吁眾多治理主體參與其中。

（一）科學(xué)型主體

城市規(guī)劃學(xué)家對半邊緣區(qū)規(guī)劃至關(guān)重要。傳統(tǒng)的城市規(guī)劃多為單中心的，半邊緣區(qū)屬于郊區(qū)或次中心城區(qū)，但是隨著城市的不斷擴(kuò)大，城市就像攤大餅一樣發(fā)展，半邊緣依然出現(xiàn)像城市病的問題。城市規(guī)劃學(xué)家轉(zhuǎn)而由單中心轉(zhuǎn)向運(yùn)用多中心的設(shè)計規(guī)劃。在衛(wèi)星城的設(shè)計思路采用網(wǎng)格化思維建城更有利于半邊緣區(qū)的科學(xué)發(fā)展。

（二）競爭型主體

在治理半邊緣區(qū)的社會問題上，沒有一個治理主體擁有高于另一個治理主體行動的地位，所有參與治理的主體以平等的地位參與社會問題的解決，對于某一個突出問題，采取投標(biāo)競爭機(jī)制，選擇提供最優(yōu)方案的治理主體去執(zhí)行解決該問題。

（三）信任型主體

在半邊緣區(qū)的社會治理過程中，信任是治理過程中不可或缺的精神紐帶，也是半邊緣地區(qū)發(fā)展和前進(jìn)的精神動力保障。在眾多治理主體之間進(jìn)行合作，只有委托者和代理者之間彼此信任，遵守其承諾，執(zhí)行其協(xié)約，治理效能才能見其成效。

（四）主動型主體

為了實現(xiàn)半邊緣區(qū)整體治理的目標(biāo)，必須具備高度主動、相互信任依賴、富有相互合作意識、學(xué)習(xí)型的公務(wù)員團(tuán)隊來完成半邊緣區(qū)治理的公共事務(wù)。

三、半邊緣治理機(jī)制

（一）半邊緣地區(qū)治理結(jié)構(gòu)的內(nèi)在紐帶

1.相互信任和責(zé)任承擔(dān)。在半邊緣的治理過程中，治理行動發(fā)生在眾多參與主體的網(wǎng)絡(luò)中，政府只是參與方之一，各方的治理理念，方式，途徑，目的，利益都不盡相同，而且在某些方面還有一定的矛盾碰撞。因此，治理主體的相互信任和承擔(dān)責(zé)任是半邊緣地區(qū)治理中的關(guān)鍵要素。信任和責(zé)任制度。第一是管理層次，通過工作預(yù)算，執(zhí)行效果，審計績效，治理監(jiān)督等。第二是法律和憲法層次，通過法律問責(zé)和治理法人承擔(dān)來保證治理的責(zé)任感。第三是問責(zé)明確和寬容容錯機(jī)制層次。在治理前進(jìn)的道路上屬于“摸著石頭過河”，意味著治理前進(jìn)的每一步都含有不確定性，任何半邊緣的治理路徑都有走彎路和出錯的時候。介于治理的前進(jìn)的不確定風(fēng)險性，問責(zé)和容錯機(jī)制有很大的必要性。

2.大數(shù)據(jù)共享。在農(nóng)業(yè)社會和工業(yè)社會管理者的交流方式是信件、傳旨、電話等，但是在進(jìn)入信息社會以后管理者的角色向治理者的角色轉(zhuǎn)變，治理社會的交流方式也隨著變化。進(jìn)入大數(shù)據(jù)時代的交流工具是使用物聯(lián)網(wǎng)和云計算進(jìn)行網(wǎng)絡(luò)虛擬化聯(lián)系，目的是精準(zhǔn)的預(yù)測未來。每一個半邊緣地區(qū)的治理參與者（政府、企業(yè)、團(tuán)體和個人等）都是數(shù)據(jù)資源的發(fā)生源和聯(lián)系紐帶，都是數(shù)字海洋里的特定領(lǐng)域的獨一無二的數(shù)字身份體，掌握著該領(lǐng)域的大數(shù)據(jù)資源。將大數(shù)據(jù)共享用于半邊緣化區(qū)治理，有助于推動治理主體的積極性和創(chuàng)造性，治理方法的科學(xué)性和創(chuàng)造性，治理效果的民主性和理想化。

（二）半邊緣地區(qū)治理結(jié)構(gòu)的外在結(jié)構(gòu)

1.傳統(tǒng)政府向網(wǎng)絡(luò)政務(wù)體制改革。整體治理的對立面是體制性和功能性碎片化，半邊緣區(qū)的碎片化問題主要體現(xiàn)在：問責(zé)不明確，項目無條理，交流不暢通，目標(biāo)相互沖突，服務(wù)不到位等。在半邊緣地區(qū)治理機(jī)制的改革過程中，部門合并目的是為了職能整合，而不是單純的部門的職位和位置的合并。整體性治理下的治理主體的核心目標(biāo)是為了建立良性的政治治理生態(tài)而不是為了政府部門機(jī)構(gòu)的精簡。網(wǎng)絡(luò)時代的到來不僅影響著人們的生產(chǎn)生活，而且也影響著治理主體的治理方式和途徑。網(wǎng)絡(luò)政務(wù)的治理最明顯的特征是治理主體的共享性、平等性、匿名性和科學(xué)性，在交流工具中多樣性、便利性、交流過程的開放性和及時性。網(wǎng)絡(luò)時代的大數(shù)據(jù)創(chuàng)造了半邊緣地區(qū)社會治理的新型創(chuàng)造力。這種創(chuàng)造力是將社會網(wǎng)絡(luò)的海量信息進(jìn)行社會價值轉(zhuǎn)化，像工業(yè)社會的原料和資金對于產(chǎn)成品一樣重要，網(wǎng)絡(luò)大數(shù)據(jù)時代，數(shù)據(jù)就是信息社會的“原料和資金”地位。治理主體對數(shù)據(jù)的擁有和控制就是信息時代創(chuàng)造力的源泉，半邊緣地區(qū)的治理參與者形成一定的組織，將擁有這種資源。

2.多樣性主體參與者機(jī)制。半邊緣地區(qū)的治理工作的整合不僅僅指公共職能部門運(yùn)行，也是在非政府部門、志愿者組織、事業(yè)組織、私人公司等都是治理主體之間運(yùn)行，并且主體越多，整合程度越高，凝聚力越強(qiáng)大，治理效果越理想。半邊緣地區(qū)的公私合作關(guān)系（簡稱PIS模式，即Public-private partnership In Semi-marginal region），即半邊緣地區(qū)政府與非政府治理主體的合作，PIS模式是科學(xué)的、理性的、批判性的多元治理信息動態(tài)更新合作模式。治理主體負(fù)責(zé)部門即扮演治理執(zhí)行者的角色，又強(qiáng)調(diào)對治理過程的管理和治理結(jié)果的控制和負(fù)責(zé)，扮演者促進(jìn)者和協(xié)調(diào)者的角色。

四、半邊緣地區(qū)的治理客體的治理參與

（一）治理客體參與

半邊緣地區(qū)的治理效能體現(xiàn)在治理主體的治理方案實施和治理的客體對于治理方案的反應(yīng)互動。半邊緣地區(qū)的社會治理現(xiàn)象會使得治理客體產(chǎn)生一定的政治心理，政治心理代表著特定的利益主體的利益傾向，反映著半邊緣化的治理的直觀現(xiàn)象。治理主體應(yīng)該具備良好的政治情感，樹立積極的政治動機(jī)，和抱著正常的政治態(tài)度來參與到半邊緣地區(qū)的社會治理工作中。從社會參與的主體來看，普通公民政治參與是的政治行為也是參與社會治理積極性的表現(xiàn)。但是作為治理參與的客體來說，不僅僅包括普通公民。各類客體通過表達(dá)自己的利益需求和在治理環(huán)境下參與的治理接觸，形成治理客體的物質(zhì)和精神的需求信息。參與社會治理的方式包括：參與半邊緣地區(qū)設(shè)置的部門和治理主體的交流。在治理環(huán)境下參與主體和受治客體之間互動于各類的治理方案執(zhí)行的過程中。參與治理實踐的途徑，比如工會，房屋租賃委員會，社區(qū)委員會，某商談會等途徑。

（二）治理客體參與拓寬

半邊緣化地區(qū)的治理過程中經(jīng)常會遇到事權(quán)的審批，這個審批體現(xiàn)在治理主體和客體的互動優(yōu)化。第一，參與治理主體的事權(quán)暢通化。第二，參與治理的主體地位平等化。第三，加強(qiáng)治理能力的培訓(xùn)。

（三）借鑒域外治理經(jīng)驗

在我國半邊緣地區(qū)和基層地區(qū)治理方面是剛剛起步，英美等國家都曾面臨類似的基層治理能力的問題并進(jìn)行了相應(yīng)的體制構(gòu)建和制度創(chuàng)新的探索。介于迫切的需要解決半邊緣地區(qū)的治理困境，可借鑒的制度有以下幾項。第一，治理主體上，建立一整套地方特色、有針對性的培訓(xùn)系統(tǒng)。半邊緣地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展部，負(fù)責(zé)統(tǒng)籌指導(dǎo)該治理發(fā)展的最高機(jī)構(gòu)，半邊緣地區(qū)的規(guī)劃、配套政策、審核治理體系等。半邊緣治理服務(wù)中心，所有的治理參與者進(jìn)行職責(zé)落實的部門，同時還提供資金、技術(shù)支持等。并且具有線上和線下兩種培訓(xùn)途徑，隨時為基層治理主體提供半邊緣地區(qū)治理工作的所需的政策指導(dǎo)和培訓(xùn)治理業(yè)務(wù)能力的服務(wù)。半邊緣地區(qū)咨詢委員會則主要是作為基層治理主體的代表，負(fù)責(zé)將半邊緣地區(qū)的情況與治理主體和客體等部門進(jìn)行相關(guān)的溝通，保證信息交流暢通和更新的及時性。第二，內(nèi)容上，半邊緣地區(qū)治理的培訓(xùn)課程涵蓋基層政務(wù)的一般性的知識，具體包括區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展、財政預(yù)算和結(jié)算、社區(qū)（村莊）治理、勞務(wù)關(guān)系、政商關(guān)系等。涵蓋不同領(lǐng)域，具體包括半邊緣地區(qū)的水利、電力、環(huán)境衛(wèi)生等基礎(chǔ)設(shè)施的課程。第三，方式上，培訓(xùn)形式多樣，包括網(wǎng)上課程學(xué)習(xí)和召開講座培訓(xùn)班等形式。英美經(jīng)驗證明，對于治理參與主體的培訓(xùn)效果是明顯的，在較短的時間內(nèi)可以提高治理參與者的治理水平和能力，有利于半邊緣地區(qū)的社會治理取得突破性進(jìn)展。

從國際國內(nèi)的事權(quán)下放的經(jīng)驗來看，事權(quán)下放有利于半邊緣地區(qū)治理參與體的積極性和主動性發(fā)揮，促使治理地區(qū)煥發(fā)生機(jī)，增強(qiáng)社會治理效果。但事權(quán)的授予不能單純的以文件的形式下放，需要考慮治理地區(qū)的政務(wù)人員的學(xué)歷水平和政務(wù)水平能力，在地方治理能力承接不住的時候，需要考慮半邊緣化地區(qū)的治理人員的數(shù)量和能力給予一定的培訓(xùn)和指導(dǎo)，充分展現(xiàn)新時代下基層的社會治理的科學(xué)性。

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