李卓權

摘要：《中華人民共和國行政訴訟法》頒行近三十年，成績顯著，但是變更判決在司法實務中適用現(xiàn)狀嚴峻。隨著2014年該法的修改，理論上司法實踐中給予了變更判決的適用范圍擴張的有力支持，將其適用范圍擴張至行政處罰外其他數額認定行為。然而適用范圍的擴張并沒有帶來變更判決的適用增加，為保障變更判決自身獨特價值的實現(xiàn)，必須設置適用明確的條件，規(guī)避任意擴張的風險，進而更好地適用此判決類型。

關鍵詞：適用范圍 禁止不利變更 行政裁量 明顯不當

中圖分類號：D925.3 ?文獻標識碼：A ?文章編號：1009-5349（2020）11-0065-02

2014年修法后的《中華人民共和國行政訴訟法》（以下簡稱《行政訴訟法》）關于變更判決的規(guī)定發(fā)生了變化，第七十七條第一款改為“行政處罰明顯不當”。變更判決適用范圍擴大，除了行政處罰案件外，還可以適用于其他行政行為涉及款額確定、認定錯誤的情形。并且新《行政訴訟法》第七十七條第二款規(guī)定了不得加重原則。然而從司法實踐中變更判決的案例來看，其適用數量相對稀少。本文通過分析研究的方式，揭示變更判決的適用現(xiàn)狀，展示其適用范圍，并且結合司法實務案例，明確具體符合司法實踐的適用條件。

一、我國變更判決的適用現(xiàn)狀

1.行政案件結案數

行政案件的結案數逐年上升，意味著行政案件數量與日俱增，一定程度上顯示出公民訴訟意識增強。各類判決的比例也相對穩(wěn)定，體現(xiàn)法官裁判案件判決類型適用習慣相對穩(wěn)定，也反映出了法官判案時的思維模式，駁回訴訟請求使用較多，說明當事人提起行政訴訟更多的是敗訴的結果。而變更判決一直是幾類判決類型中使用最少的，受到2014年《行政訴訟法》修改的影響，2010—2012年間，變更判決的使用總體數量沒有太大波動，有相對減少的趨勢。行政訴訟法修改后變更判決的適用范圍得到一定程度的擴大，適用數量明顯增加。但相對于總結案數，增加幅度與其他判決類型比較，使用總數則更少。

變更判決的適用在司法實踐中是法官最少選擇的，在行政案件結案數與日俱增的前提下，變更判決才呈現(xiàn)出相對增加的趨勢，但適用率即使呈現(xiàn)相對增加，也僅占總結案數的0.25%，相當于1000個行政案件中僅有2個案件適用變更判決，實際適用數量還相對較少。因為每年發(fā)生的行政案件中，案件類型、具體事由各有不同，所以不能以總數來判斷，應當結合不同案件的特殊性加以綜合判斷。

2.變更判決主要適用情形

修改前變更判決的適用范圍僅限制在行政處罰中數額認定錯誤的案件，以至于法官在之后的一段時間內形成了判決習慣，對變更判決的適用局限在行政處罰內。但在實踐中也偶爾出現(xiàn)在其他行政行為中，如尹敏訴桐廬縣人民政府城南街道辦事處補償案[（2017）浙0122行初8號]行政征收補償、行政賠償中涉及款額確認錯誤的問題。

因此，雖然在實踐中仍以行政處罰作為變更判決適用的主要范圍，但偶爾也出現(xiàn)一些行政處罰之外的行政行為能夠適用變更判決，說明實踐中還是有為變更判決的適用范圍擴張留有余地。2014年修改后的《行政訴訟法》適用范圍增加了“涉及款額的確定、認定確有錯誤”，變更判決適用范圍呈現(xiàn)擴張的趨勢，不過，鑒于立法安定性的原因，需要循序漸進式的完善，這體現(xiàn)了司法實踐經驗對完善立法的積極反作用。

二、變更判決適用過程中存在的問題

1.適用率低，絕對數量少

從上述統(tǒng)計數據發(fā)現(xiàn)，雖然行政案件的結案數與日俱增，但變更判決的絕對數量依然不容樂觀，結案數甚少，有學者曾稱變更判決是“被遺忘”的判決類型，可見其地位與其他判決類型無法相提并論。雖然判決適用數量并不能完全代表變更判決的作用是否具體發(fā)揮，但與其他判決類型相比，差距過于懸殊，適用率僅占0.2%。

2.適用范圍狹小，多用于行政處罰

在《行政訴訟法》修改后，法律擴張了變更判決的適用范圍，除了行政處罰外，增加了“其他行政行為如果涉及款額確定、認定，并且符合‘確有錯誤的標準”。由于舊法對判案法官產生的影響一直存在，法官在實踐中判決案件依然機械地將變更判決限制適用在行政處罰案件中。不可否認的是，變更判決作為一種特殊判決類型，主要針對的是裁量型行為，而行政處罰案件作為日常生活中最為常見的行政案件事由，也相對其他案件數量更多，故變更判決適用的情形也在行政處罰案件中居多。但是，伴隨著行政案件數量的與日俱增，行政行為的種類也在不斷增加，更多更復雜的行政案件類型在不斷涌現(xiàn)，例如行政協(xié)議、行政合同的案件[1]。此時法官適用變更判決的情形不應局限在行政處罰案件內，若其他類型的案件也符合適用變更判決的情形，而法官則機械式地認為僅限行政處罰行為可以適用變更判決，將無法應對發(fā)展迅速的行政案件現(xiàn)實需要。

3.審判者適用變更判決的態(tài)度較為謹慎

人民法院考慮到司法權與行政權的分工，在處理行政案件過程中，采取謙抑的態(tài)度。而變更判決恰恰是對行政機關先前行為的絕對否定，故法官適用時會更謹慎，在選擇適用時更小心[2]。

考慮到兩個方面的原因，一是立法上變更判決的規(guī)定本身存在余地，首先是《行政訴訟法》規(guī)定的“明顯不當”賦予法官的自由裁量空間較大。其次是法條規(guī)定：人民法院“可以”判決變更，也就是說本來屬于變更判決范圍內的情形，人民法院有權選擇變更，或有權選擇不變更轉而適用撤銷。二是司法審判中法官考慮的因素過多，反而束縛自己作出審判的手腳，變更判決的最終作出需要考慮的因素，包括行政機關的壓力、當事人訴求，改變的壓力，社會輿論評價等。例如“周鳳林訴定邊縣政府案”中存在行政行為不斷重復處理的情形，1984至2004年的20年間，人民法院3次撤銷縣政府作出的行政處理決定，而縣政府又4次作出了類似的處理決定[（2015）榆中行初字第00080號]。歸根結底，變更判決首先是對行政機關前行為的否定，所作出的判決是司法權與行政權博弈的結果，而這對于法官來說也是一種挑戰(zhàn)，故多數法官會選擇有意識地回避變更判決[3]。

三、變更判決適用條件

擴張變更判決適用范圍也不是一味無休止地任意擴張，雖然司法實踐中已經存在對其他無法律規(guī)定的情形也適用變更判決，但總的原則是不得超越新《行政訴訟法》的立法規(guī)定，變更判決的擴張也應當控制在一定范圍內，應當滿足一定的條件才可將變更判決的范圍擴張到其他無法律規(guī)定的情形。考慮到其他無法律規(guī)定的情形，法院在適用時須謹慎，適用應該遵循以下的適用條件：

1.事實認定清楚

在庭審中如果存在事實不清證據不足的情形，不得適用變更判決。又如果存在被訴行政機關拒絕出庭的情形，根據行政機關負責人出庭應訴的制度，人民法院可以計入案卷，并提出司法建議。但是在這種情況下，缺少行政機關出庭辯護而導致事實無法查清的情形，也不能適用變更判決。人民法院經審理對行政協(xié)議的效力予以認定，此為本案的關鍵，經由法院認定協(xié)議約定系雙方真實意思表示，相關事實均已認定清楚。

2.行政機關沒有行政裁量的余地

判斷是否存在行政裁量的余地，是適用變更判決的關鍵。因為變更判決直接用法院的裁量取代了行政機關的裁量，只有在行政機關沒有裁量余地的情況下，在每一種情形下，法院都只能產生一樣的結果，最后由法院作出還是由行政機關作出的效果都是一樣的。變更判決并不要求法院用自己的裁量去取代行政機關的裁量[4]。

行政機關是否存在行政裁量的余地，是一個復雜的判斷因素，而從哪些地方判斷行政機關沒有行政裁量的余地，也是行政訴訟法官判斷的難題[5]。法律明文規(guī)定行政機關的裁量需要考慮該情形，如果存在案件，行政機關并未考慮此情形且其處罰明顯不當，人民法院便可主張行政機關尚存在裁量的余地，而未予裁量判斷的。法院根據此條文作出從輕、減輕的變更判決則符合該使用條件，而很多情況下，法官應當根據案件的現(xiàn)實情況自由裁量，判斷行政機關是否存在行政裁量的余地。

3.不抵觸原告的意愿

如果原告提請撤銷判決，人民法院不得自行變更判決，即便該變更判決是有利于原告方的。不過理論上存在一種觀點認為，行政訴訟的訴訟目的是維護當事人權利，限制公權力，人民法院在審理行政案件的過程中可以依職權主動作出對當事人有利的判決。并不是原告方不愿選擇變更判決作為訴訟請求，如果存在原告訴訟請求并不包括變更判決，而訴訟過程中經法院釋明后，變更訴訟請求的情況，人民法院則可以作出變更判決，則不存在與原告意愿抵觸的情形。

4.禁止不利變更

新《行政訴訟法》第七十七條第二款相比于修改前增加了禁止增加原告義務、減損原告權利的規(guī)定。因為在行政訴訟中是私權利主體原告方對抗公權力被告方，原告處于弱勢地位，規(guī)定了禁止不利變更，是為了鼓勵私權利主體提起行政訴訟。若判決結果改變后反而加重原告義務或減損了其利益，則會挫敗原告方起訴的積極性。變更判決的獨立價值既體現(xiàn)對當事人訴訟請求的回應，也體現(xiàn)在解決行政糾紛實現(xiàn)當事人權利上。司法實踐中如何適用條件，具體表現(xiàn)在行政處罰案件中，因為行政處罰是對行政相對人的人身和財產上的制裁，禁止不理變更，有利于保障行政相對人的合法權益。同時該適用條件存在例外，如果存在同為原告的利害關系人提出相反的訴訟請求，便可以加重處罰。

四、結語

擴張變更判決的適用范圍就是使更多行政案由能夠納入變更判決的適用范圍，從而提高變更判決的適用率，通過提高變更判決的適用率，更好更充分地發(fā)揮變更判決的獨立價值。這是人民法院在審理行政訴訟適用變更判決所要面對的重要難題。變更判決能否有效適用的關鍵就在于，要在訴訟效率和權力分工之間找到一個平衡點，這個平衡點必須既能發(fā)揮變更判決的效率優(yōu)勢的獨立價值，又不至于破壞司法與行政之間的關系。

參考文獻：

[1]張靜.論行政訴訟變更判決[J].行政法學研究，2015（2）：75.

[2]滕亞為，康勇.論行政訴訟變更判決的適用范圍：兼評新《行政訴訟法》第70條[J].重慶理工大學學報（社會科學），2015（10）：104.

[3]林文婧.論行政訴訟變更判決的適用范圍[J].知識經濟，2012（3）：24.

[4]李哲范.司法變更權限定與擴大的博弈：以司法權界限論為視角[J].吉林大學社會科學學報，2012（5）：141.

[5]郭修江.行政訴訟判決方式的類型化：行政訴訟判決方式內在關系及適用條件分析[J].法律適用，2018（11）：13.

責任編輯：景辰