國企改革“2-3-2”政策進(jìn)展與趨勢剖析

王娜

2020年第一季度受“黑天鵝”影響，國企改革進(jìn)展速度相對較慢。3月份以來，國企改革已經(jīng)逐步進(jìn)入“快速車道”。

回顧2020年以來國企改革政策導(dǎo)向，可以從用“2-3-2”即中央和地方2個層面，中央層面3個特點及趨勢、地方層面2個特點及趨勢，詳細(xì)解讀國企改革政策進(jìn)展及趨勢。

中央層面——專項改革行動成為國企改革的主要抓手

2020年以來，中央層面在國企改革和科技型企業(yè)改革方面出臺了30多項政策，不僅包括國有資產(chǎn)監(jiān)管、央企法人治理、加強黨的建設(shè)、中長期激勵等政策，更是出臺了“雙百企業(yè)企業(yè)市場化經(jīng)營機制改革方面的操作指引”“科改示范行動”入選企業(yè)改革方案備案等專項改革行動政策。同時，積極促進(jìn)金融機構(gòu)改革方面出臺相關(guān)政策。可見，2020年是專項改革行動的發(fā)力之年。

特點及趨勢一

“雙百企業(yè)”市場化經(jīng)營機制改革進(jìn)入攻堅階段

2020年2月7日，國務(wù)院國資委發(fā)布關(guān)于印發(fā)《“雙百企業(yè)”推行經(jīng)理層成員任期制和契約化管理操作指引》和《“雙百企業(yè)”推行職業(yè)經(jīng)理人制度操作指引》的通知（以下合并簡稱《操作指引》，給在國企改革過程中涉及到經(jīng)理層市場化改革方面問題的國企提供了明確的指導(dǎo)意見。

首先，從政策類型來和政策名稱看，具有有效延續(xù)性和實操性。這是針對“雙百企業(yè)”改革的專項政策，也是繼“雙百九條”之后的重磅政策，同時也是繼《中央企業(yè)混合所有制改革操作指引》之后，又一個作為“操作指引”下發(fā)的重要政策。

《操作指引》作為指導(dǎo)“雙百企業(yè)”經(jīng)理層市場化改革的一種“實操性”文件，不僅將改革目標(biāo)進(jìn)一步細(xì)化到可執(zhí)行程度，明確了基本概念、范圍、原則和職責(zé)，更是在基本操作流程、主要環(huán)節(jié)的操作要點、監(jiān)督管理相關(guān)環(huán)節(jié)的操作要點等方面進(jìn)行大幅說明。

其次，從政策類內(nèi)容看，“雙百企業(yè)”經(jīng)理層市場化改革有“選擇權(quán)”。“雙百企業(yè)”經(jīng)理層市場化改革并不是“一刀切”和“大鍋燴”，可以結(jié)合企業(yè)自身發(fā)展現(xiàn)狀“有選擇”地選擇自己適合的方法。此次出臺的《操作指引》包含兩個文件，其中《“雙百企業(yè)”推行職業(yè)經(jīng)理人制度操作指引》一文明確企業(yè)同時擁有以下四個基本要素時，則鼓勵企業(yè)采用職業(yè)經(jīng)理人的市場化方法：充分競爭的業(yè)務(wù)類型、發(fā)育成熟的人才市場、獨立有效的董事會、內(nèi)控到位的內(nèi)部管理。

然而，“雙百企業(yè)”中不能同時擁有上述四個要素時，如何開展經(jīng)理層市場化改革呢？《“雙百企業(yè)”推行經(jīng)理層成員任期制和契約化管理操作指引》一文給出了明確答案，可以采用任期制和契約化經(jīng)理人的市場化方法。

為了讓“雙百企業(yè)”或者其他參照改革的國有企業(yè)能夠?qū)⒔?jīng)理層市場化改革到位，《操作指引》對職業(yè)經(jīng)理人與任期制和契約化經(jīng)理人的身份、薪酬、管理方式均做了不同的規(guī)定。在實踐過程中，由于企業(yè)之間情況不同，每個企業(yè)需要結(jié)合自身特點進(jìn)行設(shè)計與創(chuàng)新。

特點及趨勢二

“科改示范行動”企業(yè)改革創(chuàng)新強勢來襲

首先，2020年是“科改示范行動”企業(yè)改革元年，也是國有科技型企業(yè)改革爆發(fā)之年。

2019年12月，國務(wù)院國有企業(yè)改革領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室印發(fā)的《百戶科技型企業(yè)深化市場化改革提升自主創(chuàng)新能力專項行動方案》明確提出將于2020年啟動。2020年3月，國務(wù)院國有企業(yè)改革領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室下發(fā)《關(guān)于做好“科改示范行動”入選企業(yè)改革方案備案等有關(guān)事項的通知》（國企改辦〔2020〕1號），初步確定將208戶科技型企業(yè)納入“科改示范行動”。2020年4月27日，完成改革方案備案的204戶“科改示范企業(yè)”名單正式公布。

“科改示范行動”的啟動，能夠打造一批國有科技型企業(yè)改革樣板和自主創(chuàng)新尖兵，總結(jié)并復(fù)制推廣經(jīng)驗，推動更多的國有科技型企業(yè)進(jìn)行改革創(chuàng)新。可預(yù)見，未來一年內(nèi)將有大量國有科技型企業(yè)改革不斷落地。

其次，“科改示范行動”企業(yè)改革是綜合性改革的重要體現(xiàn)。

“科改示范行動”改什么？怎么改？應(yīng)從完善公司治理體制機制、健全市場化選人用人機制、強化市場化激勵約束機制、激發(fā)科技創(chuàng)新動能、堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)加強黨的建設(shè)五個方面進(jìn)行改革創(chuàng)新。

2020年4月8日，國務(wù)院國有企業(yè)改革領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室召開“科改示范行動”動員部署視頻會議，會上國務(wù)院國有企業(yè)改革領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室副主任、國務(wù)院國資委翁杰明再次重申了從上述五個方面推進(jìn)科技型企業(yè)改革。其中，完善公司治理體制機制方面，關(guān)鍵點在于“混改、股比、監(jiān)管和董事會”?？萍夹推髽I(yè)應(yīng)堅持“三因三宜三不”原則，積極推進(jìn)混合所有制改革。同時明確了充分競爭領(lǐng)域商業(yè)類科技型企業(yè)，不設(shè)國有股比限制、國有相對控股科技型企業(yè)可以建立差異化監(jiān)管模式，科技型企業(yè)應(yīng)加強董事會建設(shè)，提高董事會決策水平，保障經(jīng)理層經(jīng)營自主權(quán)。

健全市場化選人用人機制方面，關(guān)鍵點在于“任期制和契約化、用工、有酬返聘”?？萍夹推髽I(yè)要全面推行經(jīng)理層成員任期制和契約化管理，建立以合同管理為核心、崗位管理為基礎(chǔ)的市場化用工制度。同時明確核心科研骨干人員退休后可以返聘，并給予合理報酬。

強化市場化激勵約束機制方面，突破點在于“工資總額單列、激勵、上持下”?？萍夹推髽I(yè)可以實行工資總額單列管理，可以推行“股權(quán)激勵、分紅激勵、員工持股、超額利潤分享、虛擬股權(quán)、骨干員工跟投”等中長期激勵方式，且不受相關(guān)試點的限制。

同時，對股權(quán)的“上持下”的問題進(jìn)行了突破，明確了科技型企業(yè)的科技人員因特殊需要可以“持有子公司企業(yè)股權(quán)”。

激發(fā)科技創(chuàng)新動能方面，關(guān)鍵點在于“建機制、形合力、強隊伍”?？萍夹推髽I(yè)應(yīng)建立健全科技型企業(yè)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)技術(shù)研發(fā)創(chuàng)新的體制機制、充分整合創(chuàng)新要素形成協(xié)同效應(yīng)和整合合力、培養(yǎng)擁有世界前沿水平和掌握關(guān)鍵核心技術(shù)的人才和團(tuán)隊。

堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)加強黨的建設(shè)方面，重點在于落實兩個要求。科技型企業(yè)要嚴(yán)格落實“四同步”和“四對接”、“三個區(qū)分開來”的要求。

特點及趨勢三

“金融機構(gòu)改革”即將開啟新華章

自人民銀行成立以來，在黨中央、國務(wù)院正確領(lǐng)導(dǎo)下，組織推進(jìn)了一系列重大基礎(chǔ)性金融改革。

2017年7月，我國成立了國務(wù)院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會，自此強監(jiān)管與金融領(lǐng)域的改革持續(xù)深入。2018年以來，我國金融體制改革構(gòu)建現(xiàn)代金融體系已成為實體經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級的迫切要求。深入推進(jìn)金融機構(gòu)改革是監(jiān)理現(xiàn)代金融體系必不可少的一個環(huán)節(jié)。

2020年開局，完善治理體系成為金融機構(gòu)改革政策的第一著力點。2020年1月15日，財政部印發(fā)了《金融機構(gòu)國有股權(quán)董事管理暫行辦法》（財金﹝2019﹞138號），明確了金融機構(gòu)國有股權(quán)董事選派標(biāo)準(zhǔn)和任期、工作職責(zé)和權(quán)利，規(guī)范工作程序，確保股權(quán)董事有效履行權(quán)利和義務(wù)，進(jìn)一步加強金融機構(gòu)國有股權(quán)董事管理，促使金融機構(gòu)向“完善治理良好、結(jié)構(gòu)合理、競爭力強、充滿活力和創(chuàng)造力的金融機構(gòu)體系”快速邁進(jìn)。

地方層面——持續(xù)推動“混改”與“兩類公司”改革

2020年以來，地方層面在國企改革、科技創(chuàng)新與改革、兩類公司改革方面共出臺了110余項政策。其中，國企改革方面，湖南、甘肅、重慶出臺了各自的混合所有制改革操作指引。兩類公司改革方面，河北、廣東、寧夏出臺了各自的國有資本投資、運營公司改革試點實施方案政策，四川、貴州出臺了各自的國有資本授權(quán)放權(quán)清單?？梢?，各個地區(qū)改革的方向和重點是有所不同的。

特點及趨勢一

三大地區(qū)加大力度深入推進(jìn)混改

自2019年11月18日，國務(wù)院國資委制定了《中央企業(yè)混合所有制改革操作指引》（國資產(chǎn)權(quán)〔2019〕653號）后，湖南、甘肅、重慶緊隨其后，分別于2020年4月1日、4月23日、5月13日制定了各自的混改操作指引，分別結(jié)合各自省屬企業(yè)混合所有制改革實踐，旨在進(jìn)一步規(guī)范省屬企業(yè)混合所有制改革操作行為。

三個地區(qū)混改操作指引均參照《中央企業(yè)混合所有制改革操作指引》進(jìn)行制定，對混改過程中的每個工作流程都明確了重點關(guān)注事項，為企業(yè)開展混改提供系統(tǒng)的操作指南，最大程度減少企業(yè)實施混改中可能遇到的風(fēng)險，并為混改審批單位明晰了審查關(guān)注重點。同時，在黨建方面針對三種不同類型混合所有制企業(yè)的不同管理模式進(jìn)行了深化。其中，湖南和甘肅進(jìn)行了一定的創(chuàng)新，繪制了工作流程圖，可以使企業(yè)更加清晰地了解混改工作流程。

特點及趨勢二

五大地區(qū)凸顯“兩類公司”改革特色

從三地區(qū)出臺的國有資本投資、運營公司改革試點政策來看，都遵循《國務(wù)院關(guān)于推進(jìn)國有資本投資、運營公司改革試點的實施意見》（國發(fā)〔2018〕23號），基本內(nèi)容包括總體要求、試點內(nèi)容、實施步驟、配套政策、組織實施等。其中，總體要求包括指導(dǎo)思想、試點目標(biāo)和基本原則三個內(nèi)容;試點內(nèi)容包括功能定位、組建方式、授權(quán)機制、治理結(jié)構(gòu)、運行模式、監(jiān)督與約束機制六個內(nèi)容;配套政策包括推進(jìn)簡政放權(quán)、綜合改革試點、完善支持政策三個內(nèi)容。但三個地區(qū)的改革政策是根據(jù)本地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平、產(chǎn)業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀、改革進(jìn)度等進(jìn)行細(xì)微調(diào)整，完善符合本地區(qū)發(fā)展需求的政策內(nèi)容。因此，部分地區(qū)在政策內(nèi)容上具有一定特點和創(chuàng)新。

四川和貴州的授權(quán)放權(quán)清單的制定均是依照《國務(wù)院國資委授權(quán)放權(quán)清單（2019年版）》（國資發(fā)改革〔2019〕52號）規(guī)定的分類開展授權(quán)要求進(jìn)行制定的。

從政策內(nèi)容看，四川的授權(quán)放權(quán)清單分別對省監(jiān)管企業(yè)、兩類公司和落實董事會職權(quán)試點企業(yè)進(jìn)行授權(quán)放權(quán);而貴州則是對省監(jiān)管企業(yè)、兩類公司、特定企業(yè)和綜合改革試點企業(yè)進(jìn)行進(jìn)行授權(quán)放權(quán)。

從授權(quán)放權(quán)事項數(shù)量看，四川的授權(quán)放權(quán)事項條數(shù)大于國資委頒布的35項，而貴州的授權(quán)放權(quán)事項22條小于35條，可見四川的授權(quán)放權(quán)力度較大。

附錄：

從2020年1-5月的政策發(fā)布看，中央和地方層面對國企改革提出了更高的要求，也給國企改革行動指明了四大方向。

方向一：加強專項行動改革力度與深度

充分發(fā)揮推進(jìn)“雙百行動”、“科改示范行動”等示范引領(lǐng)作用，進(jìn)一步推動“金融機構(gòu)”改革。

方向二：加快建立健全市場化經(jīng)營機制

持續(xù)推進(jìn)經(jīng)理層成員任期制和契約化管理，以及職業(yè)經(jīng)理人制度。

方向三：積極穩(wěn)妥分層分類深化混合所有制改革

持續(xù)推動地方層面混改，積極推動混合所有制企業(yè)深度轉(zhuǎn)化經(jīng)營機制，充分發(fā)揮非國有股東的積極作用。

方向四：進(jìn)一步完善國有資產(chǎn)監(jiān)管體制

進(jìn)一步加大授權(quán)放權(quán)力度，持續(xù)有效發(fā)揮國有資本投資、運營公司功能作用。

2020年作為落實三年行動方案的第一年，我們相信今年的國企改革也必將結(jié)出累累碩果。