行政事業(yè)單位內(nèi)控SWOT分析

袁博

摘要：行政事業(yè)單位是我國政府體系中的重要組成部分，其執(zhí)行工作的效率、效能與效果對(duì)于我國政府的執(zhí)政能力建設(shè)具有十分重要的影響，同時(shí)行政事業(yè)單位的形象也關(guān)系到我國政府的社會(huì)公共形象和社會(huì)公信力。我國政府體系整體上正在向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變職能，但也應(yīng)注意的是，這其中還有貪腐問題的出現(xiàn)，除了加大政府審計(jì)部門的職能之外，一個(gè)重要舉措就是加強(qiáng)行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制，壓縮貪腐問題、國有資產(chǎn)流失問題產(chǎn)生的空間。完善行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制制度，首先要對(duì)本單位的內(nèi)部控制現(xiàn)狀有清晰認(rèn)識(shí)，作為企業(yè)實(shí)踐中普遍運(yùn)用的有效方法，SWOT分析綜合了優(yōu)勢、劣勢、機(jī)會(huì)、威脅四個(gè)維度，可以對(duì)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的現(xiàn)狀和發(fā)展方向有一個(gè)宏觀的認(rèn)識(shí)，本文將對(duì)此進(jìn)行分析。

關(guān)鍵詞：行政事業(yè)單位;內(nèi)部控制;SWOT分析

引言

行政事業(yè)單位的職能向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變是新時(shí)期黨對(duì)我國政府體系建設(shè)提出的新要求，同時(shí)也是適應(yīng)新時(shí)期背景下日益復(fù)雜多變的國內(nèi)國際局勢的有力舉措。這其中不斷強(qiáng)化行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的有效性成為必不可少的應(yīng)對(duì)措施，因?yàn)閮?nèi)部控制體系通過將崗位分離、風(fēng)險(xiǎn)反饋等職能，可以在行政事業(yè)單位內(nèi)部形成一種相互制約、相互監(jiān)督的體系，從而有效抑制貪腐問題滋生，提高行政事業(yè)單位的工作效率，這也是黨和政府不斷推動(dòng)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的重要原因。內(nèi)部控制的作用在企業(yè)管理實(shí)踐中得到了普遍認(rèn)可，從理論角度出發(fā)，實(shí)施內(nèi)部控制的前提在于對(duì)于被單位的內(nèi)部控制現(xiàn)狀及發(fā)展前景有一個(gè)宏觀認(rèn)識(shí)，SWOT分析是一套兼顧優(yōu)勢、劣勢、機(jī)會(huì)、威脅四個(gè)維度的分析框架，在企業(yè)實(shí)踐中經(jīng)常被應(yīng)用于戰(zhàn)略分析、行業(yè)競爭狀況分析等方面，如果能夠?qū)WOT分析法引入行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制建設(shè)的進(jìn)程之中，將有利于行政事業(yè)單位的領(lǐng)導(dǎo)層結(jié)合國家相關(guān)政策、本單位可行性條件、本單位內(nèi)部控制環(huán)境等諸多方面進(jìn)行統(tǒng)籌考慮，從而對(duì)行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制狀況以及未來發(fā)展方向有一個(gè)比較合理的判斷，從而為進(jìn)一步優(yōu)化行政事業(yè)單位內(nèi)部控制體系提供比較科學(xué)的參考，最終有利于行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制體系完善。筆者寫作本文的核心思想就是試圖利用SWOT分析法，并結(jié)合我國行政事業(yè)單位內(nèi)部控制現(xiàn)狀上進(jìn)行分析。

一、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的SWOT分析

在對(duì)行政事業(yè)單位進(jìn)行SWOT分析之前，首先要明確SWOT分析的基本內(nèi)涵。SWOT分析包括四個(gè)維度，其中S是指優(yōu)勢、W是指劣勢，這兩個(gè)維度共同構(gòu)成一套框架，從正反兩個(gè)方面描述行政事業(yè)單位內(nèi)部控制體系運(yùn)行的現(xiàn)狀。O是指機(jī)遇，T是指威脅，這兩個(gè)維度構(gòu)成統(tǒng)一框架，側(cè)重于描述行政事業(yè)單位的外部環(huán)境狀況，輔助行政事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)層把握未來內(nèi)部控制建設(shè)的方向以及內(nèi)容。兩套框架之間相互聯(lián)系、相互貫通，成為綜合行政事業(yè)單位內(nèi)外部環(huán)境的有機(jī)整體。在此分析基礎(chǔ)上，筆者將對(duì)我國行政事業(yè)單位內(nèi)部控制進(jìn)行SWOT分析。

（一）行政事業(yè)單位內(nèi)控的優(yōu)勢（S）分析

要分析優(yōu)勢（S），就要有一個(gè)合理的參照標(biāo)準(zhǔn)，本文將這一參考標(biāo)準(zhǔn)設(shè)置為兩個(gè)方面：第一是從縱向來看，即相比于改革開放以來的內(nèi)部控制建設(shè)，新時(shí)期背景下我國行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制建設(shè)的優(yōu)勢所在;第二是橫向來看，即相比于同時(shí)期的西方國家公共服務(wù)管理部門的內(nèi)部控制，我國行政事業(yè)單位在內(nèi)部控制建設(shè)方面具有的優(yōu)勢所在。明確了這兩種參照標(biāo)準(zhǔn)，就可以進(jìn)行合理的分析。第一，內(nèi)部控制基礎(chǔ)正在不斷強(qiáng)化。內(nèi)部控制作為一個(gè)明確概念在我國行政管理體系中出現(xiàn)的歷史不長，但在實(shí)際工作中，內(nèi)部控制的功能一直在得到發(fā)揮，也即內(nèi)部控制的基礎(chǔ)和理念在我國行政事業(yè)單位中比較堅(jiān)實(shí)。特別是面對(duì)新時(shí)期的諸多挑戰(zhàn)，為了強(qiáng)化控制基礎(chǔ)，財(cái)政部在2012年出臺(tái)了《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》，從而為內(nèi)部控制基本面的優(yōu)化提供了具體指導(dǎo)。在原有的內(nèi)控基礎(chǔ)上經(jīng)過一段時(shí)間的推進(jìn)，目前我國行政事業(yè)單位內(nèi)部已經(jīng)存在比較好的內(nèi)部控制體系建設(shè)基礎(chǔ)，主要表現(xiàn)為：行政事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)層重視程度較高、基本的內(nèi)部控制框架已經(jīng)出現(xiàn)、很多先進(jìn)單位的內(nèi)部控制體系已經(jīng)趨于完善，可以為其他單位提供借鑒。第二，我國的內(nèi)部控制具有中國特色。內(nèi)部控制最早產(chǎn)生與西方國家的企業(yè)實(shí)踐之中，經(jīng)過不斷發(fā)展而被引入社會(huì)公共服務(wù)領(lǐng)域。我國政府自建立之初就秉承“為人民服務(wù)”的宗旨，因此，其服務(wù)意識(shí)要優(yōu)于西方國家的行政部門。特別是改革開放之后，我國政府積極吸取西方發(fā)達(dá)國家在社會(huì)公共服務(wù)領(lǐng)域的有益經(jīng)驗(yàn)，并結(jié)合我國實(shí)際國情進(jìn)行引進(jìn)與吸收，從而有效彌補(bǔ)了我國在社會(huì)公共服務(wù)領(lǐng)域內(nèi)部控制建設(shè)方面理論層面的欠缺，進(jìn)而在我國服務(wù)人民的優(yōu)良傳統(tǒng)的基礎(chǔ)上，建立起具有中國特色的行政事業(yè)單位內(nèi)部控制機(jī)制。

（二）行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的劣勢（W）分析

所謂劣勢（W），主要著重于從行政事業(yè)單位所處的不利的內(nèi)部狀況對(duì)其內(nèi)部控制建設(shè)進(jìn)行描述。從目前行政事業(yè)單位內(nèi)部控制執(zhí)行效果來看，行政事業(yè)單位在內(nèi)部控制推進(jìn)過程中可能存在以下潛在劣勢：第一，內(nèi)部控制環(huán)境薄弱。控制環(huán)境具有基礎(chǔ)性功能，是內(nèi)部控制體系不可或缺的部分。目前行政事業(yè)單位在控制環(huán)境方面的薄弱點(diǎn)主要表現(xiàn)在：其一，決策制衡體系有待完善。我國很多行政事業(yè)單位在進(jìn)行決策的過程中，沒有充分發(fā)揮民主集中的優(yōu)勢，仍然表現(xiàn)出行政首長“一言堂”的問題，領(lǐng)導(dǎo)層集體決策所體現(xiàn)的監(jiān)督與制衡機(jī)制出現(xiàn)漏洞，導(dǎo)致行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的運(yùn)行出現(xiàn)瑕疵，為貪腐問題的滋生創(chuàng)造了空間;其二，信息溝通與反饋機(jī)制存在一定問題。我國行政事業(yè)單位普遍采用科層制的組織結(jié)構(gòu)，基層工作人員產(chǎn)生的信息可能需要通過層層審批才能傳遞到本單位的領(lǐng)導(dǎo)層，在此過程中，信息失真與信息傳遞失效問題往往會(huì)相伴發(fā)生，雖然目前我國行政事業(yè)單位普遍采用了OA系統(tǒng)等改善信息溝通與反饋，但由于系統(tǒng)本身的技術(shù)水平以及人員素質(zhì)等不足之處，信息溝通與反饋的失真與失效問題仍然具有一定的普遍性，這一問題對(duì)于領(lǐng)導(dǎo)層及時(shí)發(fā)現(xiàn)日常活動(dòng)中存在的漏洞并及時(shí)彌補(bǔ)造成了障礙，不利于內(nèi)部控制體系的嚴(yán)密性。第二，控制活動(dòng)嚴(yán)密性有待提高?？刂苹顒?dòng)的嚴(yán)密性是內(nèi)部控制執(zhí)行效果好壞的直接影響因素，但就我國行政事業(yè)單位的控制活動(dòng)現(xiàn)狀而言，其嚴(yán)密性還存在一些有待完善之處：其一，職責(zé)分離制度有待完善。職責(zé)分離強(qiáng)調(diào)的是存在利益沖突的崗位要相互分離，但某些行政事業(yè)單位限于編制等原因，對(duì)于職責(zé)分離的執(zhí)行效果不是十分理想，比如日常監(jiān)督檢查與檢查效果復(fù)核由同一批人員負(fù)責(zé)，這樣很難真正反映監(jiān)督檢查的效果;其二，資產(chǎn)管理方面存在漏洞。由于歷史原因，行政事業(yè)單位對(duì)資產(chǎn)的會(huì)計(jì)核算水平較低，這對(duì)于合理反映其資產(chǎn)的內(nèi)在價(jià)值以及價(jià)值的變化產(chǎn)生負(fù)面影響，同時(shí)伴隨著政府會(huì)計(jì)制度改革，使得行政事業(yè)單位原有的資產(chǎn)核算方式受到挑戰(zhàn)，如果內(nèi)部控制水平?jīng)]有相應(yīng)提高，勢必會(huì)在資產(chǎn)管理方面暴露出漏洞。

（三）行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的機(jī)會(huì)（O）分析

機(jī)會(huì)（O）主要是從行政事業(yè)單位所能夠利用的有利的外部環(huán)境方面對(duì)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制體系化建設(shè)進(jìn)行刻畫。就目前有利的外部環(huán)境而言，可以主要概括為以下方面：第一，黨和政府對(duì)內(nèi)部控制建設(shè)的重視程度不斷提高。內(nèi)部控制建設(shè)作為推動(dòng)我國行政事業(yè)單位職能轉(zhuǎn)型的推動(dòng)因素，黨和政府對(duì)其重視程度在不斷提高，主要表現(xiàn)在政策層面上出臺(tái)了一系列具有宏觀指導(dǎo)意義的方針政策，這些政策在客觀上對(duì)于行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制推進(jìn)提出了指導(dǎo)。與此同時(shí)，除了宏觀性政策之外，相關(guān)部門也在積極探索并出臺(tái)具體化的標(biāo)準(zhǔn)以及指導(dǎo)性質(zhì)的文件，這些相關(guān)文件綜合在一起，對(duì)行政事業(yè)單位未來進(jìn)一步完善內(nèi)部控制體系的具體目標(biāo)、方向、方法以及進(jìn)度安排都提供了科學(xué)指導(dǎo)以及可靠參考。政策環(huán)境層面的有利因素可是被視為新時(shí)期行政事業(yè)單位完善內(nèi)部控制建設(shè)的機(jī)會(huì)因素。第二，信息化技術(shù)的普及為行政事業(yè)單位內(nèi)部控制優(yōu)化創(chuàng)造了技術(shù)環(huán)境。具體來說，信息技術(shù)的發(fā)展提高了內(nèi)部控制運(yùn)行的自動(dòng)化水平，可以使某些具有常規(guī)化、經(jīng)常發(fā)生的控制活動(dòng)借助信息技術(shù)發(fā)展的優(yōu)勢提高控制效率，以信息化控制為標(biāo)志的自動(dòng)化控制還可以適當(dāng)降低人工控制所產(chǎn)生的不確定因素對(duì)內(nèi)部控制體系的影響，事實(shí)上，很多內(nèi)部控制體系的異常運(yùn)行問題很多情況下都是人為控制因素干預(yù)出現(xiàn)的。除此之外，信息技術(shù)水平的應(yīng)用也使得行政事業(yè)單位內(nèi)部的信息溝通更加便捷、準(zhǔn)確，可以幫助行政事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)層及時(shí)發(fā)現(xiàn)內(nèi)部控制運(yùn)行過程中的風(fēng)險(xiǎn)和異常，及時(shí)采取補(bǔ)救措施，降低損失。

（四）行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的威脅（T）分析

威脅（T）主要反映了行政事業(yè)單位建設(shè)內(nèi)部控制面臨的不利外部因素?？偨Y(jié)起來，當(dāng)前我國行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)面臨的不利外部因素主要有：第一，財(cái)政壓力。內(nèi)部控制建設(shè)是復(fù)雜的體系化工作，可能需要占用行政事業(yè)單位較多的財(cái)政資金，但我國財(cái)稅體制改革之后，地方政府存在一定程度的財(cái)政資金困難。特別是近年來政府為了管控房價(jià)，使得傳統(tǒng)的“土地財(cái)政”受到影響，環(huán)保政策使得傳統(tǒng)的重工業(yè)企業(yè)盈利受到影響，從國際環(huán)境來看，自金融危機(jī)以來，全球經(jīng)濟(jì)增速受到影響，加之近期中美貿(mào)易戰(zhàn)使我國出口貿(mào)易受到影響，使得我國地方政府的財(cái)政收入或多或少受到制約，從而可能影響到內(nèi)部控制建設(shè)的財(cái)政資金安排，對(duì)于內(nèi)部控制建設(shè)的進(jìn)度產(chǎn)生了一定影響。第二，外部監(jiān)督力度有待強(qiáng)化。當(dāng)前對(duì)行政事業(yè)單位的外部監(jiān)督主要依賴政府審計(jì)以及紀(jì)檢部門，但不同部門監(jiān)督的側(cè)重方向有所差異，其中可能會(huì)存在某些疏漏之處，因此，有必要進(jìn)一步強(qiáng)化外部監(jiān)督部門的合力，強(qiáng)化對(duì)行政事業(yè)單位的外部監(jiān)督。此外，行政事業(yè)單位也可以引入社會(huì)中介性質(zhì)的監(jiān)督力量，作為現(xiàn)有監(jiān)督體系的補(bǔ)充。

二、完善建議

本文主要對(duì)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制進(jìn)行了SWOT分析，基于此，筆者試圖提出如下完善建議。其一是執(zhí)行WO戰(zhàn)略，即借助外部機(jī)遇緩解單位內(nèi)部劣勢。比如，可以借助信息化技術(shù)改善單位內(nèi)部的溝通與反饋能力，及時(shí)識(shí)別控制活動(dòng)中存在的風(fēng)險(xiǎn)，使得控制活動(dòng)的運(yùn)行更加流暢嚴(yán)密。抑或借助黨和政府出臺(tái)的相關(guān)文件作為指引，制定出針對(duì)基層工作人員與內(nèi)部控制效果掛鉤的激勵(lì)措施，從而提高其參與內(nèi)部控制的積極性。其二是執(zhí)行ST戰(zhàn)略，即借助單位內(nèi)部優(yōu)勢條件緩解外部威脅的壓力。比如單位可以充分利用現(xiàn)有的比較成熟的內(nèi)部控制基礎(chǔ)，在此基礎(chǔ)在關(guān)鍵環(huán)節(jié)實(shí)施嚴(yán)密控制，對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)較低的方面，可以適當(dāng)采用替代性方式完成內(nèi)部控制。還可以進(jìn)一步強(qiáng)化內(nèi)部控制意識(shí)，發(fā)揮單位內(nèi)部工作人員的內(nèi)部控制效能。其三是執(zhí)行WT戰(zhàn)略，即克服劣勢，應(yīng)對(duì)外部環(huán)境挑戰(zhàn)。行政事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)層可以通過明確控制活動(dòng)目標(biāo)的方式提高控制活動(dòng)的可執(zhí)行性，通過強(qiáng)化控制活動(dòng)的嚴(yán)密度減輕外部監(jiān)督的壓力，保證內(nèi)部控制的效果。

結(jié)語

本文利用SWOT方法，對(duì)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制從優(yōu)勢、劣勢、機(jī)會(huì)、威脅四個(gè)維度做了詳細(xì)分析，并且提出了具體建議，從而對(duì)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的現(xiàn)狀和發(fā)展方向有一個(gè)宏觀的認(rèn)識(shí)，以利于不斷改善行政事業(yè)單位內(nèi)控工作。

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