劉曉宇

(中國政法大學(xué) 法學(xué)院，北京 100088)

一、問題的提出

在我國行政訴訟的司法實(shí)踐中，原告資格的判定一直以來都是頗具爭議的問題。隨著法規(guī)范的不斷演變，且伴隨著行政權(quán)力的擴(kuò)張與制約和公民權(quán)利的擴(kuò)展與覺醒[1]，我國行政訴訟原告資格判定標(biāo)準(zhǔn)呈現(xiàn)逐漸放寬與擴(kuò)張的趨勢。利害關(guān)系是我國目前行政訴訟判定原告資格的核心要素，準(zhǔn)確界定“利害關(guān)系”的內(nèi)涵和外延是原告資格認(rèn)定的關(guān)鍵。

但何為利害關(guān)系、又如何借由這一基準(zhǔn)來劃定原告范圍，成為法律解釋和司法適用的難題，迄今都未形成獲得普遍確信的詮釋和分析框架。我國的行政審判在判定原告資格時(shí)很少說理，而是以具有或不具有利害關(guān)系簡要帶過。且《行政訴訟法》修改后的諸多判決仍舊習(xí)慣于將新法的“利害關(guān)系”限定為“法律上的利害關(guān)系”，立法意旨和現(xiàn)實(shí)操作之間顯然還存在相當(dāng)大的距離。即便在有限的說理中，“利害關(guān)系”的判定軌跡也并不清晰，典型的就是將“利害關(guān)系”解釋為具體行政行為對起訴人權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生的“不利影響”[2]，并采用合法權(quán)益與因果關(guān)系要件予以判定。對于何種權(quán)益受到“不利影響”始具備原告資格，司法實(shí)踐往往將其局限于《行政訴訟法》及司法解釋所明確列舉的范圍。此種裁判思路標(biāo)準(zhǔn)過嚴(yán)且不具備可預(yù)見性，不利于行政糾紛的解決[3]。

直至2017年“劉廣明訴張家港市人民政府行政復(fù)議案”(下文簡稱“劉廣明案”)，法院對于利害關(guān)系的解讀開始發(fā)生重大轉(zhuǎn)向，主要是將利害關(guān)系與主觀公權(quán)利相串聯(lián)，認(rèn)為當(dāng)事人僅在主觀公權(quán)利受到行政行為的侵犯之際，才與行政行為具有利害關(guān)系。而后援引源流于德國公法的保護(hù)規(guī)范理論來界定起訴人主觀公權(quán)利的存無，進(jìn)而達(dá)到判斷公法上利害關(guān)系的目的(1)即以行政機(jī)關(guān)作出行政行為時(shí)所依據(jù)的行政實(shí)體法和所適用的行政實(shí)體法律規(guī)范體系，是否要求行政機(jī)關(guān)考慮、尊重和保護(hù)原告訴請保護(hù)的權(quán)利或法律上的利益，作為判斷是否存在主觀公權(quán)利的重要標(biāo)準(zhǔn)。參見“劉廣明訴張家港市人民政府行政復(fù)議案”，(2017)最高法行申169號(hào)，2017年4月26日。。通過借助主觀公權(quán)利、反射利益等概念來框定和厘清利害關(guān)系，通過援引保護(hù)規(guī)范理論來判定原告資格，這種邏輯思路開啟了保護(hù)規(guī)范理論在我國行政訴訟原告資格判定中的本土運(yùn)用，創(chuàng)設(shè)了利害關(guān)系認(rèn)定的新模式，受到法院的積極響應(yīng)和適用。但目前我國司法實(shí)踐對保護(hù)規(guī)范理論的引用較為混亂，甚至出現(xiàn)機(jī)械、僵化及過于嚴(yán)苛適用的困局，尚未生成規(guī)范步驟化的適用思路。根植于德國法的保護(hù)規(guī)范理論究竟能否在我國發(fā)揮應(yīng)有的制度機(jī)理、應(yīng)當(dāng)如何在我國的行政訴訟原告資格判定中進(jìn)行本土化的規(guī)范適用，值得進(jìn)一步探索和研究。

二、保護(hù)規(guī)范理論——判定原告資格的重要基準(zhǔn)

(一)保護(hù)規(guī)范理論的制度源流

保護(hù)規(guī)范理論在德國法中歷經(jīng)了較為復(fù)雜的理論演變，有其自成的發(fā)展脈絡(luò)。該理論的提出主要是為了解決主觀公權(quán)利的判定難題，具體指從客觀法中提取主觀公權(quán)利的基礎(chǔ)在于客觀法規(guī)范必須包含確定的“私人利益的保護(hù)指向”，即這一規(guī)范在保護(hù)公共利益的同時(shí)，至少同時(shí)服務(wù)于某特定人的私人利益。對法規(guī)范利益指向的判定也成為區(qū)分主觀公權(quán)利和反射利益的開關(guān)閘口，保護(hù)規(guī)范理論也因此成為判定主觀公權(quán)利存無的核心基準(zhǔn)[4]。

《德國基本法》在第19條第4款規(guī)定了“任何人之權(quán)利受官署侵害時(shí)，得提起訴訟”，被稱為“無漏洞的司法救濟(jì)保障”，但其卻不能反推起訴人在實(shí)體法上絕對地?fù)碛姓?dāng)請求權(quán)，具體要訴諸至其背后的實(shí)體請求權(quán)是否屬于行政決定所依據(jù)的實(shí)體法想要維護(hù)的主觀公權(quán)利。換言之，個(gè)人在行政法上的權(quán)利并不是抽象的、一般的法律執(zhí)行請求權(quán)，而是具體的履行請求權(quán)。用保護(hù)規(guī)范理論來界定主觀公權(quán)利的核心要義在于：對司法權(quán)邊界的尋找應(yīng)當(dāng)回溯到實(shí)體請求權(quán)的框架之下，將法律規(guī)范保護(hù)的權(quán)益與請求權(quán)基礎(chǔ)相結(jié)合，通過訴諸法解釋回溯實(shí)體法找到主觀公權(quán)利的輪廓。這種框定避免了隨著社會(huì)的不斷發(fā)展以及因果關(guān)系鏈條的無限延展而導(dǎo)致個(gè)人權(quán)利射程逐漸邊緣化的情形，避免了自由不斷擴(kuò)散導(dǎo)致的自由的無輪廓性，其背后體現(xiàn)的法理正是“權(quán)利的法定主義”。

在現(xiàn)實(shí)生活中，一項(xiàng)行政行為可能會(huì)產(chǎn)生諸多紛雜繁蕪的影響，猶如無限拉長的多米諾骨牌[5]。主觀公權(quán)利及保護(hù)規(guī)范理論便是用來判斷應(yīng)在何時(shí)、何范圍框定行政訴訟原告資格的一項(xiàng)有力工具，是我國司法裁判借鑒的重要資源?？梢钥隙ǖ氖牵噍^此前模糊不清的判定基準(zhǔn)，保護(hù)規(guī)范理論為原告資格判定提供了一種相對可控制的、穩(wěn)妥的分析框架，顯得更為客觀，且更具說服力。

(二)保護(hù)規(guī)范理論的法理正當(dāng)性與異質(zhì)性

保護(hù)規(guī)范理論歷經(jīng)跌宕起伏的發(fā)展過程，其間不免因自身的理論局限性造成司法適用上的異質(zhì)性，而受到大量指摘和批評。但其時(shí)至今日仍然保持著旺盛生命力，究其根本，源于保護(hù)規(guī)范理論背后所蘊(yùn)含的法理正當(dāng)性。筆者嘗試結(jié)合我國當(dāng)前的行政訴訟構(gòu)造與制度改革背景，對保護(hù)規(guī)范理論背后的法理進(jìn)行分析，挖掘保護(hù)規(guī)范理論在我國司法實(shí)踐中的適用空間。

1.保護(hù)規(guī)范理論在司法適用中的法理正當(dāng)性

行政執(zhí)法本質(zhì)上是國家對違法行為的否定和對法律秩序的恢復(fù)，并由此宣示受害者的利益應(yīng)當(dāng)受到法律保護(hù)。這種宣示是一種法律價(jià)值的輻射，受害者能否直接獲得實(shí)體請求權(quán)，則需要有更為明確的法規(guī)范依據(jù)。保護(hù)規(guī)范理論則由此充當(dāng)了“過濾器”與“防洪閘門”的功效，筆者現(xiàn)將其制度上的法理正當(dāng)性總結(jié)為以下幾點(diǎn)。

第一，優(yōu)先尊重行政機(jī)關(guān)履責(zé)的公共利益導(dǎo)向。一方面，實(shí)體法規(guī)范中規(guī)定公共部門執(zhí)法的核心目的是為了保護(hù)不特定的社會(huì)公共秩序，行政機(jī)關(guān)首先是為公共利益服務(wù)的，只有在法律明確賦予個(gè)人請求權(quán)的情況下，才會(huì)考慮允許個(gè)人請求行政機(jī)關(guān)履行職責(zé)；另一方面，有限的執(zhí)法資源現(xiàn)狀要求行政行為所依據(jù)的行政實(shí)體法律規(guī)范考慮、尊重和保護(hù)的須是公共利益以及個(gè)人必要的主觀公權(quán)利。若廣泛承認(rèn)行政訴訟的原告資格，低成本甚至無成本地啟動(dòng)公共行政資源為個(gè)人利益服務(wù)，勢必會(huì)扭曲公法的基本格局，不可避免地導(dǎo)致大量的“公器私用”。如此，行政機(jī)關(guān)不得不將部分公共執(zhí)法資源分配至本不屬于其承擔(dān)的私人事項(xiàng)上，有可能破壞甚至使行政機(jī)關(guān)喪失解決最急迫問題、聚焦重要問題的專業(yè)能力。因此運(yùn)用保護(hù)規(guī)范理論來限制原告資格，正是尊重行政執(zhí)法的公共利益導(dǎo)向的表現(xiàn)。

第二，考慮到民事訴訟與行政訴訟的必要分工。允許民事法律關(guān)系中的當(dāng)事人提起行政訴訟，可能會(huì)過度占用國家的權(quán)利救濟(jì)資源，導(dǎo)致不同救濟(jì)部門沒有必要地進(jìn)行雙重勞動(dòng)，而且也無法有效避免兩個(gè)權(quán)利救濟(jì)程序出現(xiàn)決定沖突[6]。因此這種雙重救濟(jì)模式不能成為權(quán)利救濟(jì)的一般形態(tài)，保護(hù)規(guī)范理論正是在尊重民事訴訟與行政訴訟必要分工的基礎(chǔ)上正當(dāng)限定原告資格。

第三，兼顧行政訴訟的功能定位。行政訴訟的實(shí)質(zhì)是公民通過起訴啟動(dòng)司法權(quán)去監(jiān)督行政權(quán)的過程，是憲法架構(gòu)下兩種權(quán)利分工制約的關(guān)系，行政法意義上的訴權(quán)本質(zhì)是劃定司法權(quán)干預(yù)行政權(quán)的邊界。行政機(jī)關(guān)在行政執(zhí)法過程中，不得不對各種復(fù)雜利益進(jìn)行綜合權(quán)衡和取舍，以實(shí)現(xiàn)行政效能的最大化。而這種權(quán)衡、評估和裁量，往往是司法機(jī)關(guān)在個(gè)案審查中無法評判的，司法機(jī)關(guān)并不具有優(yōu)于行政權(quán)的審查地位，這也是便宜原則的法理基礎(chǔ)(2)正如美國聯(lián)邦最高法院前大法官斯卡利亞所指出的，如果允許“將行政官員遵守法律所保護(hù)的公共利益轉(zhuǎn)化為個(gè)人權(quán)利并訴諸法院，實(shí)際上就會(huì)將監(jiān)督行政機(jī)關(guān)是否忠實(shí)地履行其法定職責(zé)這一行政首長最重要的憲法責(zé)任，轉(zhuǎn)移給法院”。參見龍非：《行政訴訟中“受害者”原告資格之反思——以德國法作為比較》，載《法律適用》2017年第22期，第116-118頁。。因此即使司法機(jī)關(guān)有充分的空間和能力去矯正行政行為，但不能過于能動(dòng)地去干預(yù)行政機(jī)關(guān)良好行政的能力。

法院應(yīng)當(dāng)為公民受到行政權(quán)的侵害提供司法救濟(jì)，但法院無權(quán)監(jiān)督行政機(jī)關(guān)如何正當(dāng)行使權(quán)力。司法實(shí)踐在判斷原告資格時(shí)，應(yīng)當(dāng)尊重行政機(jī)關(guān)作出行政行為時(shí)所依據(jù)的行政實(shí)體法律規(guī)范中體現(xiàn)的立法目的，尊重系爭行政法律規(guī)范中要求行政機(jī)關(guān)考慮、尊重和保護(hù)的利益性質(zhì)。且由于司法資源的稀缺性，并非所有的行政爭議都可以納入司法程序解決，用保護(hù)規(guī)范理論來框定原告資格是一種必要限制。據(jù)此，保護(hù)規(guī)范理論具有法理意義上的正當(dāng)性。

2.保護(hù)規(guī)范理論在司法適用中的異質(zhì)性

一方面，保護(hù)規(guī)范理論與我國行政訴訟類型構(gòu)造的趨向以及原告資格判定基準(zhǔn)變遷背后的價(jià)值取向相悖。我國行政訴訟從整體上看兼具主、客觀訴訟的特點(diǎn)，但在具體制度設(shè)置上客觀訴訟的特征更加凸顯。如在訴訟審理和裁判階段，舉證責(zé)任、審判權(quán)限、判決效力等制度設(shè)置，都主要反映了以維護(hù)客觀公法秩序?yàn)閮r(jià)值取向的客觀性程序特征?？陀^訴訟程序特征突出的我國卻在原告資格標(biāo)準(zhǔn)方面適用主觀訴訟模式[7]。且從原告資格判定標(biāo)準(zhǔn)呈現(xiàn)逐漸放寬的趨勢來看，保護(hù)規(guī)范理論基于保護(hù)范圍顯窄、司法實(shí)踐嚴(yán)苛適用等情形凸顯出的原告資格限縮的現(xiàn)實(shí)效果也與上述我國行政訴訟類型構(gòu)造的趨向相悖。

另一方面，保護(hù)規(guī)范理論在適用上呈現(xiàn)很大的不確定性[8]。保護(hù)規(guī)范理論以“利益”以及“公益”與“私益”的區(qū)分為基礎(chǔ)，概念上沒有清楚闡釋，無法對主觀公權(quán)利的查明提供具有說服力的調(diào)控，具有范疇的模糊性，在解決規(guī)范的利益保護(hù)指向時(shí)缺少負(fù)荷力。此外，不確定的解釋規(guī)則也導(dǎo)致了適用上的不確定性。保護(hù)規(guī)范理論的運(yùn)用所涉主觀性因素較強(qiáng)，無法避免具體法律適用者的價(jià)值立場、利益評斷以及現(xiàn)實(shí)主流價(jià)值在法規(guī)范目的解釋中的注入。盡管有將憲法基本權(quán)利、憲法價(jià)值納入保護(hù)規(guī)范解釋領(lǐng)域的趨勢，但并未形成一個(gè)統(tǒng)一和穩(wěn)定的解釋框架[4]。

3.保護(hù)規(guī)范理論正當(dāng)性與異質(zhì)性的相互蘊(yùn)含

雖然保護(hù)規(guī)范理論自身的理論局限性導(dǎo)致其在司法適用上存在著較大異質(zhì)性，但筆者認(rèn)為，保護(hù)規(guī)范理論的正當(dāng)性與異質(zhì)性是相互蘊(yùn)含的。其異質(zhì)性大多源于其理論內(nèi)涵的開放性，卻由此成就了保護(hù)規(guī)范理論持久的生命力和創(chuàng)造力。主觀公權(quán)利并非處于絕對確定的概念范疇，如曾被否認(rèn)的主觀請求權(quán)，逐步由于解釋規(guī)則的改變而獲得確認(rèn)(3)例如生存照顧的權(quán)利以及在《建筑法》《環(huán)境保護(hù)法》《競爭法》等諸多法律領(lǐng)域獲得承認(rèn)的第三人權(quán)利等，這些全新請求權(quán)的產(chǎn)生以及對其主觀公權(quán)利屬性的確認(rèn)，大多是規(guī)范解釋規(guī)則改變的結(jié)果。。有觀點(diǎn)認(rèn)為上述變化正是保護(hù)規(guī)范理論在司法適用上呈現(xiàn)不確定性的佐證，但筆者認(rèn)為如果從另一角度解讀，這也是保護(hù)規(guī)范理論本身具有與時(shí)俱進(jìn)性、彈性和適應(yīng)性的證明。保護(hù)規(guī)范理論本質(zhì)屬性就是一種內(nèi)容開放、與時(shí)俱進(jìn)的理論集合，正因如此，主觀公權(quán)利才得以被塑造為能與客觀現(xiàn)實(shí)的轉(zhuǎn)化相符、穩(wěn)定性與開放性兼具的概念集合。

因此保護(hù)規(guī)范理論適用上的不確定性與理論內(nèi)涵的開放性互相蘊(yùn)含：保護(hù)規(guī)范理論雖有適用上的不確定性，但這種不確定性是由于其本質(zhì)屬性就是一種與時(shí)俱進(jìn)、內(nèi)容開放的觀念集合，也正是這種不確定性造就了其彈性、發(fā)展性和適應(yīng)性，從而使主觀公權(quán)利得以與紛繁復(fù)雜的現(xiàn)實(shí)世界相互適應(yīng)，處于開放和持續(xù)發(fā)展過程中。也正是這種互相蘊(yùn)含與交織，造就了保護(hù)規(guī)范理論在我國的司法適用空間。

三、保護(hù)規(guī)范理論在我國的司法適用檢視

相較之前概略地將利害關(guān)系等同于“不利影響”，將保護(hù)規(guī)范理論納入“劉廣明案”裁定則是我國行政審判在原告資格領(lǐng)域的重大邁進(jìn)。這一轉(zhuǎn)向顯然會(huì)產(chǎn)生諸多積極影響，如使我國行政訴訟對原告權(quán)益的保障擺脫訴訟法明確列舉的桎梏，并且起到保障訴權(quán)與遏制濫訴的作用。在“北大法寶”檢索平臺(tái)的“司法案例”版塊，以“主觀公權(quán)利”和“保護(hù)規(guī)范理論”為關(guān)鍵詞進(jìn)行全文檢索，共查找到172則行政裁判文書，可見自“劉廣明案”的首次適用以來，援引保護(hù)規(guī)范理論來判定原告資格的新模式受到了各地法官的積極認(rèn)可和運(yùn)用。但對這些裁判文書進(jìn)行實(shí)證分析后，筆者發(fā)現(xiàn)，相比于德國成熟的本土化適用，保護(hù)規(guī)范理論在我國的司法適用則顯現(xiàn)出機(jī)械、嚴(yán)苛等諸多困境，反映出外國法解決中國問題固有的水土不服現(xiàn)象。

其一，司法適用機(jī)械、僵化、跳躍，缺乏對案涉法規(guī)范進(jìn)行解釋的溯本回源。經(jīng)對上述裁判文書進(jìn)行梳理和分析，筆者發(fā)現(xiàn)“劉廣明案”中將利害關(guān)系作主觀公權(quán)利理解的經(jīng)典表達(dá)(4)只有主觀公權(quán)利即公法領(lǐng)域權(quán)利和利益受到行政行為影響，存在受到損害可能性的當(dāng)事人，才與行政行為具有法律上利害關(guān)系，才形成行政法上權(quán)利義務(wù)關(guān)系，才具有原告主體資格(原告適格)，才有資格提起行政訴訟。參見“劉廣明訴張家港市人民政府行政復(fù)議案”，(2017)最高法行申169號(hào)，2017年4月26日。幾乎在上述172則裁判文書中均被引用。表1是截取了其中5個(gè)較為典型的案例，對裁判文書中涉及援引保護(hù)規(guī)范理論、主觀公權(quán)利來判定原告資格的裁判思路進(jìn)行梳理。

表1 案例中關(guān)于援引保護(hù)規(guī)范理論和主觀公權(quán)利的裁判思路

由表1可看出，在我國目前的司法實(shí)踐中，保護(hù)規(guī)范理論的適用絕大多數(shù)僅止于概念引入的形式層面。在對“劉廣明案”中將利害關(guān)系作主觀公權(quán)利理解的經(jīng)典表達(dá)部分進(jìn)行援引闡釋后，止于主觀公權(quán)利與利害關(guān)系的同質(zhì)置換，直接以起訴人訴請保護(hù)的權(quán)益是否為主觀公權(quán)利來肯定或否定其利害關(guān)系。不論是肯認(rèn)還是否認(rèn)原告資格，裁判文書均鮮見從保護(hù)規(guī)范理論出發(fā)，對案涉法規(guī)范進(jìn)行回溯和解釋以導(dǎo)出主觀公權(quán)利存無的過程，忽略了保護(hù)規(guī)范理論將行政訴權(quán)與實(shí)體請求權(quán)予以對照和聯(lián)結(jié)的核心內(nèi)涵，在個(gè)案裁判的適用中難以建立起保護(hù)規(guī)范理論與主觀公權(quán)利的解釋論聯(lián)系。而對具體法規(guī)范的解釋，乃是保護(hù)規(guī)范理論甄別主觀公權(quán)利、判定利害關(guān)系的核心步驟。因此對案涉法規(guī)范解釋的缺位，反映了法官裁判邏輯的機(jī)械與跳躍，更揭示了保護(hù)規(guī)范理論在我國司法實(shí)踐中的形式引入與機(jī)械運(yùn)用的弊病[9]。

其二，司法實(shí)踐嚴(yán)苛適用，凸顯出原告資格限縮的現(xiàn)實(shí)效果。在“劉廣明案”以及后續(xù)諸多類似案件中，法院對保護(hù)規(guī)范理論適用嚴(yán)苛，導(dǎo)致了原告資格被不當(dāng)限縮。在上述梳理的172則行政裁判文書中，裁定書162則，判決書10則。在這其中，支持原告資格的案例僅有5例(5)分別是“合肥經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)高劉社區(qū)管理委員會(huì)與肥西縣紫蓬鎮(zhèn)王建苗圃行政強(qiáng)制糾紛案”“季洪忠與季曉波與啟東市人民政府行政復(fù)議案”“胡來好與縉云縣環(huán)境保護(hù)局環(huán)境保護(hù)行政管理糾紛案”“王峰訴長沙市工商行政管理局雨花分局第三人湖南高正投資置業(yè)有限責(zé)任公司、曾強(qiáng)工商行政登記糾紛案”與“邑縣太清宮鎮(zhèn)懷六(溜)行政村村民委員會(huì)、陳紹禹等與鹿邑縣國土資源局行政登記糾紛案”。，即在172則裁判文書中，有高達(dá)167例案件均以裁定或判決的形式否定了原告的主體資格。如此高比例地否定行政訴訟中的原告資格，且對主觀公權(quán)利進(jìn)行理論介紹后直接以“不存在公法上的利害關(guān)系”為由裁定駁回起訴或上訴，使保護(hù)規(guī)范理論的適用備受爭議。司法適用的嚴(yán)苛導(dǎo)致保護(hù)規(guī)范理論非但沒有成為擴(kuò)張我國主觀公權(quán)利的工具，反而淪為司法實(shí)踐嚴(yán)苛限定行政訴訟原告資格的極具形式化的“正當(dāng)理由”與“有利工具”，這在很大程度上抵消了保護(hù)規(guī)范的積極意義[10]。

其三，司法實(shí)踐對法規(guī)范的解釋較為主觀恣意，缺乏規(guī)范化解釋思路。如“王峰訴長沙市工商行政管理局雨花分局第三人湖南高正投資置業(yè)有限公司、曾強(qiáng)工商行政登記糾紛案”，針對被告及第三人有關(guān)“原告與本案行政登記行為不具有法律上的利害關(guān)系”的答辯，法院僅作出以下回應(yīng)：涉案變更登記對原告的持股比例造成了影響，故原告對該變更登記行為具有利害關(guān)系，具有提起本案訴訟的原告資格(6)參見湖南省長沙市雨花區(qū)人民法院(2017)湘0111行初74號(hào)行政判決書。。又如“高付興與靖江市市場監(jiān)督管理局不履行法定職責(zé)糾紛案”，法院認(rèn)為被上訴人對上訴人的舉報(bào)是否查處、處罰，對上訴人自身權(quán)益均不產(chǎn)生實(shí)際影響，因此駁回上訴(7)參見江蘇省泰州市中級人民法院(2018)蘇12行終215號(hào)行政裁定書。。由此觀之，在我國司法實(shí)踐為數(shù)不多的對法規(guī)范的解釋中，體現(xiàn)了法律解釋的主觀性和恣意性，以及司法適用者的主觀見解、利益評斷在法規(guī)范目的解釋中的注入，缺乏規(guī)范化解釋思路。

其四，忽視基本權(quán)利與主觀公權(quán)利的銜接和涵射，保護(hù)規(guī)范范圍顯窄。在社會(huì)發(fā)展賦予基本權(quán)利新樣態(tài)的同時(shí)主觀公權(quán)利的外延也在隱性擴(kuò)張，僅以案涉行政實(shí)體法作為保護(hù)規(guī)范，忽視了基本權(quán)利與主觀公權(quán)利的銜接和涵射，使主觀公權(quán)利的內(nèi)容無法隨著基本權(quán)利動(dòng)態(tài)發(fā)展。保護(hù)規(guī)范理論在德國本土的適用證明，可以采取合憲性解釋方法，借助憲法基本權(quán)的內(nèi)涵與精神判斷應(yīng)否承認(rèn)私主體的主觀公權(quán)利，甚至可以考慮直接將憲法基本權(quán)作為裁判依據(jù)[11]。我國憲法訴訟及憲法適用等理論與實(shí)踐的闕如，實(shí)際上阻隔了憲法基本權(quán)利規(guī)范效力的發(fā)揮，透露出我國主觀公權(quán)利的保護(hù)規(guī)范仍顯狹窄。但德國遵循憲法法律精神，將抽象靜態(tài)的規(guī)則條文解釋轉(zhuǎn)換為有生命力的技術(shù)規(guī)范予以適用，值得我國學(xué)習(xí)和借鑒[12]270-275。

保護(hù)規(guī)范理論在我國司法適用中面臨困境，盡管是多因素合力作用的結(jié)果，但根植于外國法的淵源特性和我國司法適用規(guī)范化路徑的缺失是兩大難以忽略的原因。作為用外來方法解決中國問題的一次嘗試，歷史基礎(chǔ)的缺乏和比較研究的不充分造成了司法適用稍顯生澀。雖然保護(hù)規(guī)范理論在我國“劉廣明案”中的司法適用，創(chuàng)造性地嘗試構(gòu)建以保護(hù)規(guī)范理論判定利害關(guān)系的基本框架，但并未予以明確的步驟化引導(dǎo)和邏輯思路的闡明，仍處于司法適用的探索階段，一定程度上導(dǎo)致了司法適用上的混亂。保護(hù)規(guī)范理論強(qiáng)調(diào)采用不拘泥于語義的體系解釋，注重主觀公權(quán)利存無判定中法官裁量權(quán)的運(yùn)用，這就尤需一條步驟化的規(guī)范路徑，方能克服上述難題，降低法官釋法的恣意性。

四、保護(hù)規(guī)范理論在我國司法適用的步驟化探索

對保護(hù)規(guī)范理論的適用進(jìn)行步驟化探索，可以為我國司法實(shí)踐提供更為清晰的裁判步驟和分析脈絡(luò)，盡量減少法官裁判的主觀恣意性及司法適用的機(jī)械性。同時(shí)嘗試在步驟化探索中明晰法律解釋的科學(xué)運(yùn)用，盡量避免主觀見解等因素在法規(guī)范目的解釋中的注入。有觀點(diǎn)認(rèn)為步驟化后仍需對保護(hù)規(guī)范理論的司法適用進(jìn)行類型化區(qū)分，否則難以真正規(guī)范司法適用。筆者認(rèn)為，類型化區(qū)分并不是十分必要的。對保護(hù)規(guī)范理論核心內(nèi)涵的掌握即能完成行政訴權(quán)與實(shí)體請求權(quán)的對照和聯(lián)結(jié)，建立起保護(hù)規(guī)范理論與主觀公權(quán)利的解釋論聯(lián)系。不同類型的行政訴訟僅需遵循類似的評斷邏輯和解釋維度即可，無需一一進(jìn)行類型化區(qū)分。

(一)保護(hù)規(guī)范理論司法適用的步驟提煉

運(yùn)用保護(hù)規(guī)范理論進(jìn)行個(gè)案認(rèn)定時(shí)，筆者認(rèn)為可大體依照以下三個(gè)步驟(見圖1)進(jìn)行：第一步定位系爭的法律規(guī)范；第二步探求法規(guī)的規(guī)范目的；第三步判斷起訴人是否屬于系爭法規(guī)的保護(hù)對象。具體而言：首先，根據(jù)被訴行政行為及起訴人訴請權(quán)益等因素定位出案涉公法規(guī)范；其次，運(yùn)用公法規(guī)范的“私人利益保護(hù)指向”基準(zhǔn)判斷規(guī)范保護(hù)利益的性質(zhì)，因?yàn)楸Ｗo(hù)規(guī)范理論將客觀法作為主觀公權(quán)利的前提，主觀公權(quán)利的判斷要回溯至客觀法規(guī)范的“私人利益保護(hù)指向”；最后，根據(jù)系爭規(guī)范保護(hù)利益的性質(zhì)推導(dǎo)出起訴人是否享有主觀公權(quán)利。從對公權(quán)利主體課以義務(wù)的公法規(guī)范出發(fā)，經(jīng)過系統(tǒng)解釋，若該法規(guī)范立法目的純粹是為了公共利益的需要，則被當(dāng)然地排除在主觀公權(quán)利的依據(jù)之外，起訴人的訴請利益則為反射利益而非主觀公權(quán)利。若該法規(guī)范在維護(hù)公共利益的同時(shí)兼及或至少同時(shí)在于對特定對象的利益進(jìn)行保護(hù)，則受保護(hù)的個(gè)體即因該法規(guī)范而享有主觀公權(quán)利。申言之，唯有客觀法規(guī)范具有明確的“私人利益保護(hù)指向”時(shí)，個(gè)人才能向國家主張其主觀公權(quán)利。

圖1 保護(hù)規(guī)范理論司法適用的步驟

其中核心就在于第二步“探求法規(guī)的規(guī)范目的”，圖1中對系爭保護(hù)規(guī)范利益指向的釋明無疑是關(guān)鍵而又困難的一步。司法適用者在這一步尤其要注重把握保護(hù)規(guī)范理論的核心內(nèi)涵，即對案涉法規(guī)范進(jìn)行回溯，并建立起保護(hù)規(guī)范理論與主觀公權(quán)利的解釋論聯(lián)系。但目前很多裁判實(shí)踐并未真正厘清保護(hù)規(guī)范理論的實(shí)質(zhì)要義，僅對主觀公權(quán)利進(jìn)行簡單的辭藻引入和同義置換。如在“高付興與靖江市市場監(jiān)督管理局不履行法定職責(zé)糾紛案”中，在論證高付興是否具有原告的主體資格時(shí)，法院認(rèn)為關(guān)鍵是要區(qū)分舉報(bào)、投訴的事項(xiàng)是否涉及舉報(bào)人、投訴人的自身合法權(quán)益，進(jìn)而判斷是否具有利害關(guān)系，最后判定本案中被上訴人對上訴人的舉報(bào)是否查處、處罰，對上訴人自身權(quán)益均不產(chǎn)生實(shí)際影響，因此駁回上訴(8)參見江蘇省泰州市中級人民法院(2018)蘇12行終215號(hào)行政裁定書。。但舉報(bào)人想通過起訴維護(hù)的個(gè)人利益是否屬于主觀公權(quán)利，真正的解決路徑是訴諸行政機(jī)關(guān)作出處理行為所依據(jù)的實(shí)體法規(guī)范，并通過對規(guī)范保護(hù)利益的性質(zhì)界定而對原告資格予以判斷[13]。該論證思路并沒有對案涉法規(guī)范進(jìn)行真正的溯本回源。因此，在司法實(shí)踐中，不管起訴人是相鄰權(quán)人、競爭權(quán)人、物權(quán)人、舉報(bào)人還是其他類型的行政相關(guān)人，對保護(hù)規(guī)范理論運(yùn)用的核心便是對案涉法律法規(guī)的回溯和解釋，通過對規(guī)范保護(hù)利益的性質(zhì)判斷來判定起訴人是否具有該規(guī)范所保護(hù)的主觀公權(quán)利。

此外對系爭法規(guī)范的解釋是最為關(guān)鍵的一點(diǎn)，司法適用者既要靈活運(yùn)用法律解釋方法，還要綜合考慮整個(gè)法律制度的設(shè)立目的及各方利益[14]。關(guān)于解釋法則，筆者認(rèn)為首先應(yīng)當(dāng)以語義解釋為起點(diǎn)，這也是法解釋學(xué)為防止司法恣意性對法律本身規(guī)范性侵蝕的基本要求；在語義解釋而無法推導(dǎo)出起訴人是否享有主觀公權(quán)利時(shí)，可考慮適用以各法律要素和諧一致為基本價(jià)值的體系解釋，針對與被訴行政行為相關(guān)的行政規(guī)范法律體系予以分析；對解釋結(jié)果仍存疑的，最后運(yùn)用目的解釋，并輔以歷史解釋，但應(yīng)以探究客觀規(guī)范目的為首要。總結(jié)而言，要求法官綜合運(yùn)用解釋方法，并參酌整個(gè)行政法律規(guī)范體系以及對被訴行政行為的目的、內(nèi)容和性質(zhì)進(jìn)行判斷，以便在適當(dāng)范圍承認(rèn)更多的需要保護(hù)的利益。但個(gè)案中運(yùn)用主觀公權(quán)利理論對利害關(guān)系的擴(kuò)張解釋，仍不得不兼顧司法體制、司法能力和司法資源的限制。

(二)保護(hù)規(guī)范理論中行政訴權(quán)與行政法上請求權(quán)的對照和聯(lián)結(jié)分析

保護(hù)規(guī)范理論的納入，將對當(dāng)事人的行政訴權(quán)探求轉(zhuǎn)向?qū)Ρ辉V行為所涉及的實(shí)體法規(guī)范的解釋，以探尋背后的實(shí)體請求權(quán)作為起訴人行使主觀公權(quán)利的請求權(quán)基礎(chǔ)。即僅當(dāng)原告享有系爭法律規(guī)范的主觀公權(quán)利時(shí)，方能擁有要求行政機(jī)關(guān)予以介入并為特定行為的特定請求權(quán)。此舉可以打破行政實(shí)體法和訴訟法之間的區(qū)隔，在解釋輪基礎(chǔ)上建立起真正聯(lián)結(jié)。那么如何進(jìn)行具體的操作呢？筆者認(rèn)為在對起訴人行政法上請求權(quán)進(jìn)行類型化區(qū)分的前提下，通過綜合運(yùn)用法規(guī)范解釋方法，可以從公法規(guī)范中提煉出特定人的請求權(quán)，完成二者的對照和聯(lián)結(jié)。

1.行政法上請求權(quán)的內(nèi)涵

公民、法人或其他組織向法院提起行政訴訟，必須有訴諸法院得為請求的原因，該原因即為行政法上請求權(quán)。行政法上的請求權(quán)是公民為了貫徹其公權(quán)利，而向行政機(jī)關(guān)提出的作為或者不作為的要求。請求權(quán)在行政法上則是對公權(quán)利的一種分類[15]。筆者借鑒王鍇教授的觀點(diǎn)，認(rèn)為行政法上的請求權(quán)主要包括基礎(chǔ)型請求權(quán)和救濟(jì)型請求權(quán)，二者均需通過請求權(quán)法律關(guān)系彰顯其存在[16]。行政基礎(chǔ)型請求權(quán)是一種行政實(shí)體權(quán)利，是其轉(zhuǎn)化為法律強(qiáng)制力的依據(jù)(9)當(dāng)行政主體怠于履行職責(zé)或者不履行職責(zé)時(shí)，行政基礎(chǔ)型權(quán)利就會(huì)遭受侵害，但是公民、法人或者其他組織并不能根據(jù)該行政基礎(chǔ)型權(quán)利自行強(qiáng)制或者請求國家機(jī)關(guān)強(qiáng)制行政主體履行職責(zé)，而是在行政實(shí)體法上啟動(dòng)救濟(jì)機(jī)制，由此引發(fā)請求權(quán)的產(chǎn)生。參見程琥：《行政法上請求權(quán)與行政訴訟原告資格判定》，載《法律適用》2018年第11期，第23頁。；“主觀公權(quán)利的實(shí)踐意義在于司法救濟(jì)”，行政救濟(jì)型請求權(quán)往往通過行政訴訟中訴之利益的方式予以體現(xiàn)。在行政訴訟中請求權(quán)是否存在，首先關(guān)系到行政訴訟原告資格問題。保護(hù)規(guī)范理論作為判定行政訴訟原告資格的重要基準(zhǔn)，其司法適用自然避免不了要從公法規(guī)范中提煉出特定人的請求權(quán)，以作為其行使主觀公權(quán)利的請求權(quán)基礎(chǔ)。

2.行政訴權(quán)與行政法上請求權(quán)的對照與聯(lián)結(jié)

結(jié)合前述總結(jié)的保護(hù)規(guī)范理論運(yùn)用步驟來看，將行政訴權(quán)的依據(jù)訴諸當(dāng)事人在實(shí)體法上的請求權(quán)，從公法規(guī)范中提煉出特定人的行政法上請求權(quán)，是保護(hù)規(guī)范理論在判定起訴人是否具有原告資格時(shí)從步驟二到步驟三中不可或缺的一環(huán)。起訴人的合法權(quán)益受到行政行為侵害是起訴人行政法上請求權(quán)產(chǎn)生的原因，由此行政法上請求權(quán)是起訴人行政訴權(quán)的來源。保護(hù)規(guī)范理論的運(yùn)用思路恰好可以從起訴人的合法權(quán)益是否受到被訴行政行為的侵害，推導(dǎo)出其是否享有行政法上請求權(quán)。若享有，則法官可將該請求權(quán)從具體案件中提煉出來，作為后續(xù)司法裁判的參照。現(xiàn)筆者嘗試對司法實(shí)踐在運(yùn)用保護(hù)規(guī)范理論判定原告資格時(shí)，如何實(shí)現(xiàn)行政訴權(quán)與行政法上請求權(quán)的對照與聯(lián)結(jié)予以歸納和總結(jié)。

在前述步驟的基礎(chǔ)上，需要從系爭公法規(guī)范的“私人利益保護(hù)指向”所導(dǎo)出的主觀公權(quán)利中提煉出特定人的請求權(quán)，作為其行使主觀公權(quán)利的請求權(quán)基礎(chǔ)。當(dāng)案涉法規(guī)范賦予了起訴人主觀公權(quán)利時(shí)，起訴人方可基于該項(xiàng)主觀公權(quán)利，擁有要求行政機(jī)關(guān)予以介入并為特定行為的特定“規(guī)范執(zhí)行請求權(quán)”。而保護(hù)規(guī)范理論恰能通過公法規(guī)范的“私人利益保護(hù)指向”所導(dǎo)出的主觀公權(quán)利，回應(yīng)起訴人何時(shí)具有“規(guī)范執(zhí)行請求權(quán)”。

此時(shí)面臨的一個(gè)難題是如何在導(dǎo)出主觀公權(quán)利后提煉出特定人的請求權(quán)呢？筆者上文借鑒王鍇教授的觀點(diǎn)已總結(jié)出行政法上請求權(quán)的類型，保護(hù)規(guī)范理論在從公法規(guī)范中提煉請求權(quán)時(shí)，需要借助主觀公權(quán)利所在的請求權(quán)法律關(guān)系。一般判斷主觀公權(quán)利的類型，需要根據(jù)主觀公權(quán)利的類型并結(jié)合上文行政法上請求權(quán)的類型化區(qū)分，提煉出特定人的行政法上請求權(quán)。具體而言，按照公權(quán)利的作用，可以將主觀公權(quán)利分為支配權(quán)、請求權(quán)和形成權(quán)(10)公權(quán)利中之所以沒有抗辯權(quán)，是因?yàn)榭罐q權(quán)理應(yīng)由請求權(quán)的義務(wù)主體來行使，而公權(quán)利的義務(wù)主體是行政機(jī)關(guān)，行政機(jī)關(guān)無法成為公權(quán)利的權(quán)利主體。參見李惠宗：《主觀公權(quán)利、法律上利益與反射利益之區(qū)別》，載《臺(tái)灣地區(qū)“行政法學(xué)會(huì)”行政法爭議問題研究(上)》，臺(tái)北五南圖書出版公司2000年版，第161-162頁。。對起訴人主觀公權(quán)利進(jìn)行類型化區(qū)分后，便可根據(jù)各自的訴請?zhí)釤挸鎏囟ǖ男姓ㄉ险埱髾?quán)。因?yàn)殡m然從表面來看，請求權(quán)僅是公權(quán)利的一種類型，但實(shí)質(zhì)上請求權(quán)的權(quán)能可以涵蓋所有的主觀公權(quán)利，因此從主觀公權(quán)利中可以提煉出行政法上請求權(quán)的類型(11)雖然公權(quán)利中除了請求權(quán)外還有支配權(quán)和形成權(quán)，但支配權(quán)和形成權(quán)中仍存在請求權(quán)的可能。比如支配權(quán)主要是自由權(quán)，但當(dāng)公民的自由權(quán)被行政機(jī)關(guān)侵犯后，將產(chǎn)生侵害行為排除請求權(quán)，即有權(quán)請求行政機(jī)關(guān)撤銷違法干預(yù)行為。當(dāng)公權(quán)利中的支配權(quán)、形成權(quán)受到侵犯后，仍有作為救濟(jì)而存在的請求權(quán)，比如侵害行為排除請求權(quán)等。參見王鍇：《行政法上請求權(quán)的體系及功能研究》，載《現(xiàn)代法學(xué)》2012年第5期，第81頁。。

行政法上請求權(quán)是否涉及行政訴訟的原告資格問題，保護(hù)規(guī)范理論在其中發(fā)揮著重要作用。當(dāng)當(dāng)事人因權(quán)益受損提起行政訴訟時(shí)，法院應(yīng)當(dāng)首先根據(jù)被訴行政行為定位出系爭的法律規(guī)范，而后運(yùn)用公法規(guī)范的“私人利益保護(hù)指向”和保護(hù)規(guī)范理論判定主觀公權(quán)利的存無，進(jìn)而從公法規(guī)范中提煉出特定人的行政法上請求權(quán)，作為起訴人行使主觀公權(quán)利的請求權(quán)基礎(chǔ)，從而完成行政訴權(quán)與實(shí)體請求權(quán)的對照和聯(lián)結(jié)。因此將保護(hù)規(guī)范理論從系爭公法規(guī)范的“私人利益保護(hù)指向”中導(dǎo)出主觀公權(quán)利后，對行政法上請求權(quán)的具體提煉方式可歸納為：在判斷出主觀公權(quán)利的類型后與行政法上請求權(quán)的類型化區(qū)分一一對應(yīng)，便可以輕松提煉出特定人的行政法上請求權(quán)，實(shí)現(xiàn)行政訴權(quán)與行政法上請求權(quán)的對照與聯(lián)結(jié)，具體操作可見圖2。

圖2 行政訴權(quán)與行政法上請求權(quán)的對照與聯(lián)結(jié)

需注意的是，隨著行政法治的發(fā)展和法律生活愈發(fā)的多樣性，由保護(hù)規(guī)范理論所主導(dǎo)的原則、基準(zhǔn)在發(fā)展過程中會(huì)發(fā)生變化，因此對特定人行政法上請求權(quán)的提煉也會(huì)發(fā)生動(dòng)態(tài)變化。正所謂“司法裁判是發(fā)展法律的重要源泉”，行政訴訟具有發(fā)展法律的功能，主觀公權(quán)利處于持續(xù)發(fā)展的開放性概念范疇中，從而使實(shí)體請求權(quán)相應(yīng)具備了彈性、可變性和與時(shí)俱進(jìn)性。

綜上所述，保護(hù)規(guī)范理論在我國的行政訴訟原告資格認(rèn)定中是否有適用場域，在此基礎(chǔ)上討論中國問題，對于考察保護(hù)規(guī)范理論這一理論制度的價(jià)值理念是否發(fā)揮效用至關(guān)重要。我們要討論的是剝離原告請求權(quán)背后的系爭法規(guī)范的解釋問題。在這其中，與時(shí)俱進(jìn)地解釋和適用法律是原告資格展開和完善的直接操盤手[12]274。此外，參照德國法的解釋過程來說，主觀公權(quán)利接受基本權(quán)利的價(jià)值輻射作用，公民可以訴諸基本權(quán)利排除行政干預(yù)?；緳?quán)利與主觀公權(quán)利的涵射理論提示我們需要努力的方向，這一點(diǎn)恰好也是我國行政訴訟的缺失。

五、余論

“劉廣明案”表明行政訴訟的首要目的是救濟(jì)原告權(quán)利，這進(jìn)一步確定了我國行政訴訟在確定原告主體資格問題上總體堅(jiān)持主觀訴訟的理念。但動(dòng)態(tài)觀察可發(fā)現(xiàn)，隨著受理審查、訴訟審理再到裁判程序的漸次推進(jìn)，我國行政訴訟程序的主觀屬性逐漸減弱，客觀屬性逐漸增強(qiáng)，即采用主觀性標(biāo)準(zhǔn)來控制程序“入口”，采用客觀性標(biāo)準(zhǔn)來放寬“通道”和“出口”[7]。援引保護(hù)規(guī)范理論對案涉法律法規(guī)進(jìn)行解釋時(shí)，容易產(chǎn)生過于注重法條本身的傾向，導(dǎo)致原告資格的認(rèn)定十分嚴(yán)苛，由此凸顯出我國現(xiàn)行原告資格判定標(biāo)準(zhǔn)與行政訴訟整體構(gòu)造在契合上已然存在裂縫。但適格原告的起訴，既在主觀上更好地保障相對人合法權(quán)益，又在客觀上良好地維護(hù)法秩序，有利于實(shí)質(zhì)法治國建設(shè)。因此，我們一方面應(yīng)當(dāng)正視保護(hù)規(guī)范理論導(dǎo)致的原告資格的收緊，這種收緊一定程度上有助于訴訟制度的整體均衡；另一方面在運(yùn)用保護(hù)規(guī)范理論判定原告資格的同時(shí)也應(yīng)當(dāng)做到兼顧客觀訴訟，盡量實(shí)現(xiàn)二者在一定程度上的統(tǒng)一。具體可通過適度擴(kuò)大原告主體資格、堅(jiān)持合法性全面審查、嚴(yán)格審查標(biāo)準(zhǔn)等措施，來彌合原告資格判定標(biāo)準(zhǔn)與我國行政訴訟整體構(gòu)造之間存在的裂縫。但原告資格適度擴(kuò)大的尺度還應(yīng)當(dāng)將平衡權(quán)利保障、遏制濫訴的利益取向及司法能力和司法資源的限制等因素納入綜合考慮范圍，以便在此基礎(chǔ)上對保護(hù)規(guī)范理論的適用寬嚴(yán)進(jìn)行能動(dòng)性調(diào)整。相關(guān)理論的建構(gòu)和法律解釋的思路，還需要進(jìn)一步結(jié)合我國的理論背景和司法實(shí)踐精致打磨。