宋家璇

摘 要： 中國目前流域水污染防治面臨著多龍治水、局部改善、整體惡化的困境。其瓶頸主要在于流域內(nèi)各區(qū)域的環(huán)境利益與流域整體環(huán)境利益、各區(qū)域的經(jīng)濟(jì)利益與流域整體的環(huán)境利益之間的矛盾。要破解矛盾、突破困境，應(yīng)當(dāng)設(shè)立專門的流域管理機(jī)構(gòu)，實現(xiàn)流域綜合管理;樹立“環(huán)境保護(hù)優(yōu)先”的理念;加強(qiáng)區(qū)域政府間的協(xié)調(diào)合作;引入市場調(diào)節(jié)機(jī)制，建立流域水生態(tài)補(bǔ)償制度。

關(guān)鍵詞： 流域水污;防治;流域綜合管理;生態(tài)補(bǔ)償

【中圖分類號】D922.6? ? ?【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A? ? ?【文章編號】1674-3733（2020）19-0295-01

1 我國流域水污染防治的現(xiàn)狀

水資源作為經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的重要資源，與生活生產(chǎn)關(guān)系密切，而七大水系更是我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的命脈所在，幾大流域水污染治理的成效好壞有著非同一般的意義?！八廴疚锱欧乓恢睕]有得到有效控制，水污染防治和水環(huán)境保護(hù)面臨著舊賬未清完、又欠新賬的局面”?！安糠至饔蛩Y源的開發(fā)利用程度過高，加劇了水污染的惡化趨勢”就是具體表現(xiàn)之一。七大水系總體為輕度污染，浙閩區(qū)河流和西南諸河水質(zhì)良好，西北諸河水質(zhì)為優(yōu)，湖泊富營養(yǎng)化問題突出。長江、黃河、珠江、松花江、淮河、海河和遼河七大水系總體為輕度污染。目前我國并沒有專門針對流域水資源管理的專項立法，只是在現(xiàn)行《中華人民共和國水法》 第12條對水資源管理體制做出了如下規(guī)定：“國家對水資源實行流域管理與行政區(qū)域管理相結(jié)合的管理體制;國務(wù)院水行政主管部門負(fù)責(zé)全國水資源的統(tǒng)一管理和監(jiān)督工作;國務(wù)院水行政主管部門在國家確定的重要江河、湖泊設(shè)立的流域管理機(jī)構(gòu)在所管轄的范圍內(nèi)行使法律、行政法規(guī)規(guī)定的和國務(wù)院水行政主管部門授予的水資源管理和監(jiān)督職責(zé);縣級以上地方人民政府水行政主管部門按照規(guī)定的權(quán)限，負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)水資源的統(tǒng)一管理和監(jiān)督工作?！毙滦抻喌摹端廴痉乐畏ā芬矝]有涉及到專門針對流域水污染防治的專門規(guī)定，但在第8條有這樣的規(guī)定：“縣級以上人民政府環(huán)境保護(hù)主管部門對水污染防治實施統(tǒng)一監(jiān)督管理;交通主管部門的海事管理機(jī)構(gòu)對船舶污染水域的防治實施監(jiān)督管理;縣級以上人民政府水行政、國土資源、衛(wèi)生、建設(shè)、農(nóng)業(yè)、漁業(yè)等部門以及重要江河、湖泊的流域水資源保護(hù)機(jī)構(gòu)，在各自的職責(zé)范圍內(nèi)，對有關(guān)水污染防治實施監(jiān)督管理。”

2 我國流域水污染防治困境解讀

各個流域的形成是自然因素的結(jié)果，不是人為劃定的，水本身則既是一種重要的自然資源，更是一種關(guān)鍵的環(huán)境要素。流域內(nèi)的水資源是以整個流域為單元的，其總量、質(zhì)量都是以整個流域為基礎(chǔ)的。流域水循環(huán)既是流域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)，更是流域生態(tài)的重要一環(huán)。脫離流域整體性，必然是流域水資源的數(shù)量和質(zhì)量的雙重?fù)p失。而單純地只注重水的經(jīng)濟(jì)價值忽視其生態(tài)價值必然導(dǎo)致流域水循環(huán)的破壞和水質(zhì)量的不斷惡化。因此，流域水環(huán)境治理，首要的一個問題在于明確流域水污染防治的真正目的何在。筆者認(rèn)為以水資源的生態(tài)功能的維護(hù)作為流域水污染防治的目標(biāo)，實現(xiàn)整個流域內(nèi)各行政區(qū)域?qū)α饔蛩Y源的充分合理利用，發(fā)揮水資源巨大的經(jīng)濟(jì)社會功能的同時能夠保存好其隱含的生態(tài)價值是治水的根本。正是基于經(jīng)濟(jì)利益的考慮，加上地方利益、部門利益的沖突和糾葛，流域的水污染治理并未見實效，基本上是“局部改善，總體惡化”的局面。有鑒于此，流域內(nèi)各行政區(qū)對于本地方利益的考慮應(yīng)該以整個流域為基礎(chǔ)，在充分考慮本地方經(jīng)濟(jì)社會決策對整個流域的影響之下選擇最優(yōu)的發(fā)展機(jī)會，做出更優(yōu)的決策。因為，只有在實現(xiàn)整個流域的經(jīng)濟(jì)生態(tài)利益最大化的前提上，才能為各行政區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟(jì)社會利益最大化提供保障。在整個流域范圍內(nèi)，各個條塊分割的地方的利益總和并不必然大于流域整體的利益，而反過來，只有整個流域的利益最優(yōu)得到保障，才能為實現(xiàn)各個條塊的小利益的最大化創(chuàng)造條件。

3 我國流域水污染防治困境的解決思路

水資源具有生態(tài)價值和經(jīng)濟(jì)價值雙重屬性，又具有系統(tǒng)性和整體性的特點，其本身屬性的綜合一體性必然要求我們不能割裂其多方面的價值，而只選取其中一點?！八鷳B(tài)”的概念強(qiáng)調(diào)對水的經(jīng)濟(jì)功能和生態(tài)功能的系統(tǒng)性考量。以往的以地域為主、多部門分權(quán)管理的模式，根據(jù)各政府部門的職責(zé)賦予其在水資源管理治理中的一定權(quán)限，這本是權(quán)責(zé)一致的體現(xiàn)，但是針對水污染治理，尤其是流域水污染治理，完全忽視了流域內(nèi)水資源本身屬性的考慮。流域水資源首先從地理區(qū)位上看，流域內(nèi)的上中下游是密不可分的，再從水的功能上看，水量、水質(zhì)以及其他的養(yǎng)殖、航運等功能之間也并不是完全獨立而是相輔相成、一體共生的。其航運功能的好壞與水量密切相關(guān)，而養(yǎng)殖則因?qū)ο蟮牟煌瑢λ|(zhì)有不同程度的要求。經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)之間的矛盾在單一的行政區(qū)域內(nèi)和整個流域內(nèi)都分別存在，但最直接的表現(xiàn)還是通過單一行政區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與整個流域環(huán)境保護(hù)之間的矛盾表現(xiàn)出來，而這一點正是制約流域水環(huán)境治理的關(guān)鍵所在。因而如何協(xié)調(diào)與解決流域內(nèi)單一行政區(qū)經(jīng)濟(jì)利益與整個流域環(huán)境利益之間的對立與沖突就是流域環(huán)境治理的基本任務(wù)。因此，解決這一矛盾在很大程度上還需要依賴各行政區(qū)的“環(huán)境保護(hù)優(yōu)先”理念以及落到實處的行為，即為了保護(hù)流域整體的具有明顯公共性和整體性的環(huán)境利益，暫時犧牲某些行政區(qū)自身經(jīng)濟(jì)增長的個別利益和局部利益，促使各行政區(qū)做出短期內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展讓位于生態(tài)環(huán)境保護(hù)的舉動才有望化解這一尖銳矛盾。而具體到流域水污染的治理中，就要求治水理念的轉(zhuǎn)變：要從現(xiàn)在的以單一的水質(zhì)、水量以及單方面的水功能的治理轉(zhuǎn)變?yōu)橐哉w的水環(huán)境和水生態(tài)的治理。無論是流域內(nèi)的政府還是各涉水部門進(jìn)行水污染防治都要樹立治理水生態(tài)的理念，以水生態(tài)為中心，水質(zhì)、水量雙管齊下，實現(xiàn)對流域水資源的可持續(xù)利用。

參考文獻(xiàn)

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