社會組織應(yīng)對突發(fā)應(yīng)急事件的困境與出路

竇博聞

摘要：2020年初爆發(fā)的南方洪災(zāi)等突發(fā)應(yīng)急事件對我國社會組織，尤其是社會組織應(yīng)對突發(fā)事件的能力提出了巨大的挑戰(zhàn)。社會組織在應(yīng)對突發(fā)事件時在物資捐贈、資源調(diào)配、志愿者招募與管理方面發(fā)揮了重要作用，但同時也暴露出其在面對突發(fā)重大事件的漏洞，尤其是其應(yīng)急管理體系的缺失。本文主要敘述了社會組織在突發(fā)應(yīng)急事件中的機(jī)遇，以及具體的有效提升方法。

關(guān)鍵詞：社會組織;突發(fā)應(yīng)急事件;困境;解決

一、社會組織應(yīng)對突發(fā)應(yīng)急事件的現(xiàn)狀解讀

近年來，“項(xiàng)目停滯”、“效率低下”、“服務(wù)難以回應(yīng)需求”等呼聲使社會組織處于尷尬境地。圍繞 “健全國家應(yīng)急管理體系，提高處理急難險重任務(wù)能力”的戰(zhàn)略部署，踐行十九屆四中全會提出的“加強(qiáng)和創(chuàng)新社會治理，完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與、法制保障、科技支撐的社會治理體系，建設(shè)人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的社會治理共同體”的理念，社會組織參與應(yīng)急管理是社會治理的重要表現(xiàn)，構(gòu)建社會組織參與突發(fā)應(yīng)急事件應(yīng)急管理具有重要意義。

二、社會組織應(yīng)對突發(fā)應(yīng)急事件面臨的挑戰(zhàn)與機(jī)遇

（一）服務(wù)方式的停滯與革新

社會組織介于政府和市場之間，參與社會管理，提供公共服務(wù)，依法在社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展中發(fā)揮服務(wù)、溝通、協(xié)調(diào)、鑒證、監(jiān)督等功能。隨著社會革新，互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的發(fā)展，社會組織參與公共服務(wù)的方式從傳統(tǒng)的線下活動、面談到線上服務(wù)與線下服務(wù)相結(jié)合的方式。突發(fā)應(yīng)急事件如果限制公眾活動空間，削弱公眾與社會環(huán)境之間的互動，會致使社會組織開展服務(wù)活動受限。社會組織提供公共服務(wù)的資源源于政府購買或社會資助，在未與政府相關(guān)部門和資助機(jī)構(gòu)明確服務(wù)周期延長的情況下，服務(wù)是否仍需進(jìn)行，以何種方式進(jìn)行成為了困擾組織管理者的首要問題。不同社會組織面對突發(fā)公共衛(wèi)生事件，選擇了不同的應(yīng)對策略。對于在運(yùn)作的項(xiàng)目，部分社會組織將個案和小組工作轉(zhuǎn)移到線上開展，部分社會組織將一些不適合開展線上運(yùn)行的項(xiàng)目暫停。公眾信任對于社會組織的持續(xù)發(fā)展具有重要意義。公信力作為社會組織評估的重要指標(biāo)之一，其水平的高低直接決定了慈善組織的社會價值。危機(jī)來臨時，社會組織服務(wù)形式的調(diào)整是否能回應(yīng)公眾的預(yù)期，是否會由于活動方式的轉(zhuǎn)變帶來信息不對稱，從而導(dǎo)致公眾信任的缺失，損害組織的聲譽(yù)和形象成為組織管理者需要考慮的問題。

（二）公眾信任的解構(gòu)與重建

政府和市場提供的服務(wù)由于服務(wù)提供方、購買方、消費(fèi)方之間存在利益驅(qū)使導(dǎo)致的信息不對稱，政府和市場面臨信任危機(jī)和運(yùn)行失靈。社會組織由于其本質(zhì)的非營利性可以規(guī)避信息不對稱帶來的信任危機(jī)，以其專業(yè)性的服務(wù)填補(bǔ)市場和政府在提供公共服務(wù)方面的不足。服務(wù)項(xiàng)目的停滯使社會組織面對公眾質(zhì)疑和信任缺失的危機(jī)，脫離了固有優(yōu)勢的社會組織究竟何去何從成為困擾組織管理者的問題。社會組織同樣掀起“武漢紅十字會物資分配不合理”、“慈善總會捐贈透明度質(zhì)疑”等社會輿論風(fēng)暴，一時之間將全民公益變?yōu)槿駟栘?zé)，公眾對于社會組織的信任度缺失。

為回應(yīng)公眾迫切的生活物資購買難、交通出行運(yùn)輸難、社會活動開展難的內(nèi)需和社會輿論壓力大外需等問題，社會組織需要構(gòu)建新項(xiàng)目回應(yīng)新形勢帶來的新需求。社會組織研判突發(fā)應(yīng)急事件發(fā)展形勢，轉(zhuǎn)變活動開展思路，提升項(xiàng)目孵化速度，積極應(yīng)對突發(fā)事件，其參與方式主要分為兩類：一類是捐款捐物;一類是社會組織動員志愿者協(xié)助基層政府從事具體工作?；谕话l(fā)應(yīng)急事件的特殊語境，社會組織針對具體的公眾需求設(shè)計(jì)了系列活動，由于公眾社會活動的缺失和參與社會活動的渴望，社會組織根據(jù)突發(fā)應(yīng)急事件特殊語境下設(shè)計(jì)的服務(wù)項(xiàng)目得到了公眾的積極響應(yīng)。公眾通過參與志愿服務(wù)活動和捐款捐物，提升參與應(yīng)急事件的主體意識和參與意愿，了解社會組織運(yùn)作的基本程序、物資公開的流程，重新建立對社會組織的信任感。

（三）應(yīng)急管理體制的缺失與嬗變

根據(jù)民政部發(fā)布的社會組織數(shù)量信息，截至2018年底，全國共有社會組織81.6萬個，與2017年的76.2萬個相比，總量增長了5.4萬個，增速為7.1%，增速下降了約1.3%。與十年前相比，全國社會組織數(shù)量增長了近一倍，即便是增速下降，一年來新增社會組織的總量并不少。然而，社會組織增速和社會組織的應(yīng)急管理體制成熟度之間不匹配。截止2020年9月，在對成都和南京市隨機(jī)挑選的13家社會組織進(jìn)行調(diào)查的過程中發(fā)現(xiàn)，有設(shè)置組織應(yīng)急管理體系的組的僅有3家，其中2家組織為應(yīng)急管理預(yù)案，其包含的應(yīng)急事件分類與處理機(jī)制并不完備。突發(fā)應(yīng)急事件同樣考驗(yàn)社會組織管理者，幫助其應(yīng)對應(yīng)急事件的經(jīng)驗(yàn)不斷豐富，組織的應(yīng)急管理體系建構(gòu)不斷完善。

（四）資金獲取的困境與出路

社會組織具有非營利性和公益性，社會組織沒有所有者，不能給予任何人利潤回報(bào)。社會組織的使命是為了實(shí)現(xiàn)某種公益性或互益性目的。在這個意義上，社會組織盡管是私人組織，但不是為了產(chǎn)生利潤，無論是直接還是間接，商業(yè)目標(biāo)都不是其首演任務(wù)，其根本任務(wù)是為了達(dá)成某種公益性或互益性目的?；诜菭I利組織的公益性特質(zhì)，政府購買將部分的公共服務(wù)外包給社會組織，由社會組織提供公共服務(wù)。應(yīng)急突發(fā)事件管理過程中，社會組織充分發(fā)揮自身的專業(yè)優(yōu)勢、資源優(yōu)勢以及協(xié)調(diào)優(yōu)勢，積極有效的配合政府，聯(lián)系群眾，共同完成了應(yīng)急事件應(yīng)對工作。但是社會組織與政府在項(xiàng)目承包過程中同樣也出現(xiàn)了矛盾，主要表現(xiàn)在項(xiàng)目的暫緩和周期的延長并未減少包含人員工資在內(nèi)的行政支出費(fèi)用，給組織帶來了行政支出費(fèi)用的增加。根據(jù)我國2016年頒布的《慈善法》，社會組織行政費(fèi)用支出不能超過項(xiàng)目總支出的10%。行政費(fèi)用的增加致使社會組織只能從管理費(fèi)中調(diào)整費(fèi)用支出，來支付員工工資。項(xiàng)目周期的延長致使社會組織在項(xiàng)目總額不變的情況下，增加了行政費(fèi)用支出的負(fù)擔(dān)的同時，社會組織需要面對項(xiàng)目運(yùn)行過程中出現(xiàn)的新需求、新內(nèi)容?；诖?，部分社會組織面臨不可避免的資金周轉(zhuǎn)困難，項(xiàng)目停滯的境況。然而部分社會組織與政府相關(guān)部門積極溝通，就項(xiàng)目周期延長和資金撥付等情況積極溝通，政府積極協(xié)助社會組織完成突發(fā)應(yīng)急事件處理期間的項(xiàng)目運(yùn)作。

三、社會組織提升應(yīng)對突發(fā)應(yīng)急事件的有效路徑

（一）研判服務(wù)對象需求，優(yōu)化服務(wù)提供方式

社會組織根據(jù)服務(wù)對象性質(zhì)的不同，突破傳統(tǒng)的線下活動和外展活動的方式，通過線上與線下相結(jié)合的方式提供服務(wù)。不僅是服務(wù)提供者，項(xiàng)目督導(dǎo)在提供教育支持、情感支持和行政支持時，需要根據(jù)督導(dǎo)對象的需求變化給與不同類型的支持，督導(dǎo)方式也可以采取線上與線下相結(jié)合的方式。既可以給予者以及時的支持，進(jìn)一步保障項(xiàng)目在應(yīng)對新形勢時良性運(yùn)轉(zhuǎn)。

（二）鼓勵公眾參與，獲取公眾信任

人們進(jìn)行慈善捐贈，并不是為了贏得他們從未看到的捐贈者的感激，而是為了贏得那些參與慈善活動的同伴們的贊同。內(nèi)在化標(biāo)準(zhǔn)的遵從不能歸為社會交換，但對社會壓力的遵從往往會產(chǎn)生間接交換。慈善捐贈對于社會組織而言有物資捐贈和志愿精神兩個方面，物資捐贈是物質(zhì)參與而志愿精神是奉獻(xiàn)時間和精力的志愿參與。參與的過程本身也是社會交換的過程，通過鼓勵公眾參與，增加其社會聲望的同時可以幫助組織聲譽(yù)的建構(gòu)和公信力的塑造。

（三）構(gòu)建應(yīng)急管理體系，加強(qiáng)應(yīng)急分段管控

突發(fā)應(yīng)急事件頻發(fā)給社會組織帶來的反思之一即社會組織的管理體制中應(yīng)涵蓋應(yīng)急管理體系，應(yīng)急管理體系的缺失對社會組織的效能和公信力有負(fù)功能。社會組織的應(yīng)急管理體系應(yīng)該以應(yīng)急管理流程為基礎(chǔ)，按突發(fā)應(yīng)急事件的發(fā)展規(guī)律設(shè)置對應(yīng)的應(yīng)急管理方式。以潛伏期、爆發(fā)期、蔓延期和恢復(fù)期為周期，應(yīng)急體系的建構(gòu)在應(yīng)急事件防控預(yù)警階段實(shí)施監(jiān)測預(yù)警，在應(yīng)急事件準(zhǔn)備階段實(shí)施時間評估分級和應(yīng)急團(tuán)隊(duì)構(gòu)建，應(yīng)急事件防控實(shí)施階段設(shè)置應(yīng)急事件保障救援方案，應(yīng)急事件結(jié)束階段進(jìn)行危機(jī)分析、效果評估和方案改進(jìn)。

（四）增強(qiáng)跨部門溝通，擴(kuò)寬資金來源渠道

由于社會組織的非營利性，其本身并不賺取個人利潤，留存組織運(yùn)作的資金同樣收到《慈善法》的限制?！洞壬品ā芬螅哂泄_募捐資格的基金會開展慈善活動的年度支出，不得低于上一年總收入的百分之七十或者前三年收入平均數(shù)額的百分之七十;年度管理費(fèi)用不得超過當(dāng)年總支出的百分之十，特殊情況下，年度管理費(fèi)用難以符合前述規(guī)定的，應(yīng)當(dāng)報(bào)告其登記的民政部門并向社會公開說明情況。社會組織在運(yùn)行過程中需要遵循《慈善法》的相關(guān)規(guī)定，其在規(guī)定了資金使用的同時賦予了組織在資金使用上具有一定的靈活性。組織可以根據(jù)應(yīng)急事件的特殊情況，根據(jù)自身的特殊需求與政府在資金使用和項(xiàng)目進(jìn)度上達(dá)成共識，在達(dá)成項(xiàng)目目標(biāo)，維護(hù)服務(wù)對象權(quán)益的基礎(chǔ)上，研判應(yīng)急事件的形勢，賦予項(xiàng)目資金使用一定的活性。

社會組織承接的大量服務(wù)來源于政府分包，因此社會組織除去加強(qiáng)與服務(wù)購買方溝通之外，還可以通過擴(kuò)寬資金來源渠道來分散風(fēng)險。倚靠單一資金來源的社會組織在項(xiàng)目購買中一旦與資助方中斷或暫緩合作關(guān)系時會面臨服務(wù)項(xiàng)目終止的境地。在對成都和南京市13家社會組織從業(yè)人員進(jìn)行訪談的過程中發(fā)現(xiàn)，73.9%的社會組60%-80%的資金來源于政府，所以政府承擔(dān)了社會組織提供公共服務(wù)的主要資金來源。社會組織應(yīng)積極主動與政府職能部門進(jìn)行溝通，政府也可以通過構(gòu)建反饋系統(tǒng)加強(qiáng)與社會組織之間的互動。社會組織在承接政府服務(wù)項(xiàng)目之外，還可以充分利用社會資源，與資助型基金會、社會捐贈機(jī)構(gòu)和社區(qū)基金會等組織達(dá)成合作關(guān)系，通過多途徑的資金籌集方式降低單一資金來源中斷帶來的資金斷裂風(fēng)險。

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