淺論行政公益訴訟對促進(jìn)依法行政的思考

摘要：法治政府建設(shè)的核心是依法行政，依法行政的本質(zhì)是對政府行政權(quán)力的規(guī)范、限制和約束。在法治政府建設(shè)向縱深推進(jìn)的過程中，僅靠行政系統(tǒng)內(nèi)部的政策驅(qū)動(dòng)可能面臨動(dòng)力不足等問題，此時(shí)司法權(quán)對行政權(quán)的外部監(jiān)督與制約作用應(yīng)得到充分發(fā)揮。由此行政公益訴訟制度應(yīng)運(yùn)而生，經(jīng)過近幾年的探索試點(diǎn)再到制度的正式確立，我國的行政公益訴訟雖然處于初步發(fā)展階段，可能不盡完善，但是這一制度在推動(dòng)我國依法行政上的作用已初見成效。

關(guān)鍵詞：法治政府;公益訴訟;依法行政

行政公益訴訟是指檢察院認(rèn)為行政主體行使職權(quán)的行為違法，侵害了公共利益或有侵害之虞時(shí)，為維護(hù)公共利益，向行政機(jī)關(guān)提出檢察建議，督促其依法履行職責(zé)。行政機(jī)關(guān)不依法履行職責(zé)的，人民檢察院依法向人民法院提起訴訟的制度。2014年10月23日，《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出“探索建立檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度”，2015年5月5日，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組審議通過《檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟試點(diǎn)方案》。2015年7月1日，全國人大常委會(huì)作出《關(guān)于授權(quán)最高人民檢察院在部分地區(qū)開展公益訴訟試點(diǎn)工作的決定》，授權(quán)最高人民檢察院在北京、內(nèi)蒙古、吉林等十三個(gè)省份開展為期兩年的公益訴訟試點(diǎn)。2017年6月27日，全國人大常委會(huì)通過了修改《行政訴訟法》的決定，從立法層面正式確立了行政公益訴訟制度。從試點(diǎn)開展到全面推進(jìn)，檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的改革基本實(shí)現(xiàn)了頂層設(shè)計(jì)的目標(biāo)：一方面增強(qiáng)了行政機(jī)關(guān)依法行政的主動(dòng)性和積極性，有效督促行政機(jī)關(guān)依法行政、嚴(yán)格執(zhí)法;另一方面，彌補(bǔ)了行政公益訴訟的主體缺位，增強(qiáng)了公益保護(hù)的制度剛性。經(jīng)過近幾年的摸索發(fā)展，行政公益訴訟制度在推動(dòng)我國依法行政上正發(fā)揮著越來越重要的作用。

但是由于缺乏經(jīng)驗(yàn)，加上實(shí)際操作起來情況復(fù)雜。行政公益訴訟制度作為我國一種新型訴訟制度，在推行過程中也遭遇了一系列難點(diǎn)。

一、受案范圍界定難

目前我國在行政公益訴訟的立法上，只列舉了生態(tài)環(huán)境保護(hù)、國有資產(chǎn)保護(hù)、食品藥品安全、國有土地使用權(quán)出讓等領(lǐng)域侵害公共利益的案件，但對于因侵害勞動(dòng)者權(quán)益、行業(yè)不正當(dāng)競爭、行業(yè)壟斷等涉及其他備受關(guān)注的侵害公共利益的案件是否可以提起行政公益訴訟并沒有明確規(guī)定，這導(dǎo)致檢察機(jī)關(guān)對于此類行政行為是否侵害公共利益難以作出認(rèn)定，使得案件不能啟動(dòng)。如何對公共利益進(jìn)行界定，在我國包括《憲法》在內(nèi)的相關(guān)法律都未作出明確解釋。行政公益訴訟的目的就是為了維護(hù)國家和社會(huì)的公共利益，倘若沒有對何為公共利益加以明確，必然會(huì)導(dǎo)致檢察機(jī)關(guān)在行使法律監(jiān)督職權(quán)，維護(hù)國家、社會(huì)公共利益時(shí)，陷入無法可依的窘境，阻礙了行政公益訴訟的發(fā)展。

二、舉證責(zé)任劃分不科學(xué)

在行政公益訴訟制度中，檢察機(jī)關(guān)依據(jù)法律授權(quán)享有原告資格，在行政公益訴訟中參照原告的訴訟權(quán)利義務(wù)進(jìn)行訴訟，并對部分實(shí)體及程序問題進(jìn)行舉證。但從目前的實(shí)踐工作來看，檢察機(jī)關(guān)幾乎承擔(dān)了所有的舉證責(zé)任。一方面由于兩高院的“實(shí)施辦法”為司法解釋，無法從法律層面對行政機(jī)關(guān)的舉證責(zé)任加以限定，另一方面理論界對檢察機(jī)關(guān)的原告身份仍存在爭論，認(rèn)為檢察機(jī)關(guān)是特殊的法律監(jiān)督機(jī)構(gòu)，不能完全照搬行政訴訟法中“舉證責(zé)任倒置”的規(guī)定，否則會(huì)造成行政訴訟原理的矛盾和訴訟權(quán)利義務(wù)的不平等。由此帶來的問題是，因?yàn)闄z察機(jī)關(guān)僅具有社會(huì)普遍認(rèn)知度不高的調(diào)查核實(shí)權(quán)，而不具有強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)，導(dǎo)致實(shí)踐中在沒有環(huán)保執(zhí)法等部門的配合下，根本無從對相關(guān)企業(yè)進(jìn)行調(diào)查取證，甚至可能會(huì)遭到暴力阻止取證，這給檢察人員的工作帶來了巨大的安全隱患。

三、行政公益訴訟成本過高

兩高院出臺(tái)的“實(shí)施辦法”雖然免掉了檢察機(jī)關(guān)提供行政公益訴訟的訴訟費(fèi)，但卻免不掉因?yàn)樘崞鹦姓嬖V訟所帶來的其他成本。比如，案件取證費(fèi)用、鑒定費(fèi)用、人力成本等。特別是環(huán)境生態(tài)保護(hù)的案件，檢察機(jī)關(guān)從受案到提起訴訟，不僅需要到涉事企業(yè)查詢、拍照、勘驗(yàn)固定證據(jù)，還要到相關(guān)行政部門調(diào)取環(huán)評材料、企業(yè)登記信息，以及大量走訪周邊地區(qū)，制作調(diào)查筆錄、證人證言等資料，更是要耗費(fèi)大量的時(shí)間去整理各種調(diào)查收集的證據(jù)、筆錄、撰寫審查報(bào)告、起訴書等工作。于此，不僅需要耗費(fèi)大量的工作時(shí)間，也大大增加了檢察機(jī)關(guān)的工作量。

行政公益訴訟在我國推行時(shí)間較短，出現(xiàn)阻力在所難免，我認(rèn)為針對以上問題，可以從以下方面對行政公益訴訟制度作出改善。

一、明確受案范圍

在確定行政公益訴訟的受案范圍時(shí)我認(rèn)為可以參考臺(tái)灣地區(qū)的法規(guī)。先對行政公益訴訟的受案范圍做出范圍規(guī)定，然后采取敘明條款的方法，對不適用行政公益訴訟的案件類型進(jìn)行排除。這樣的規(guī)定模式能夠盡可能多的留出能夠適用公益訴訟的案件類型保證公民訴求能夠充分表達(dá);同時(shí)能夠減少濫用訴權(quán)而導(dǎo)致的司法資源浪費(fèi)，并且能夠伴隨社會(huì)進(jìn)步程度逐步放開受案范圍。行致公益訴訟的目的在于維護(hù)社會(huì)公共利益，因此確定行政公益訴訟的受案范圍應(yīng)當(dāng)僅限于公共利益受到違法侵害，或者可能受到違法行政行為而引起的行政爭議。行政公益訴訟作為行政訴訟的一個(gè)類別，其受案范圍不能違背現(xiàn)有行政訴訟法的基本原則。行政公益訴訟不能凌駕于行政訴訟制度之上，除非行政訴訟法允許將抽象行政行為納入審查范圍。

二、改革舉證責(zé)任制度

公益訴訟來源于公民共和主義這一觀點(diǎn)認(rèn)為，人的自由不是在追求個(gè)人偏好上達(dá)到最高點(diǎn)，而是通過參與政治活動(dòng)中實(shí)現(xiàn)。在這一觀點(diǎn)的指導(dǎo)下，公民應(yīng)加入到維護(hù)社會(huì)秩序的體系中去，所以在司法活動(dòng)中如何設(shè)計(jì)相關(guān)制度、確保公民的有序參與顯得十分重要。舉證責(zé)任是公民責(zé)任的一種。我認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)在行政訴訟中做出有區(qū)分的舉證責(zé)任設(shè)計(jì)。行政機(jī)關(guān)通常承擔(dān)一般舉證責(zé)任，即對行政行為的合法性合理性做出證明。對于被指控行政行為越界而引發(fā)社會(huì)利益損害的應(yīng)當(dāng)采用特殊舉證責(zé)任模式即“誰主張誰舉證”，由訴訟的提起者提供證據(jù)。另外，由于公益訴訟涉及的法律法規(guī)、規(guī)章制度數(shù)量龐雜因此應(yīng)當(dāng)由行政機(jī)關(guān)承擔(dān)提供文件的責(zé)任。當(dāng)原告因?yàn)樽陨硪蛩仉y以取證的，可以申請法院自行調(diào)查取證，或者要求行政機(jī)關(guān)對取證工作予以配合。

三、優(yōu)化費(fèi)用承擔(dān)制度

我國現(xiàn)行的民事訴訟法和行政訴訟法對訴訟費(fèi)用的分?jǐn)傋龀隽舜笾孪嗤囊?guī)定即由敗訴方承擔(dān)。這樣的訴訟費(fèi)用承擔(dān)規(guī)則是否適用于行政公益訴訟中，? 理論界尚未能達(dá)成一致。有些人主張?jiān)婕词箶≡V也不應(yīng)當(dāng)承擔(dān)任何費(fèi)用;有些人則主張?jiān)鏀≡V應(yīng)當(dāng)承擔(dān)，不過應(yīng)當(dāng)適量作出減免。我認(rèn)為應(yīng)該構(gòu)建公益訴訟保險(xiǎn)制度，原告在提起行政公益訴訟的時(shí)候應(yīng)當(dāng)購買相應(yīng)的敗訴保險(xiǎn)，如果敗訴了則由保險(xiǎn)公司承擔(dān)訴訟費(fèi)用。這種制度模式既能防止原告因?yàn)殡y以承擔(dān)訴論費(fèi)用而放棄訴權(quán)，又能保障司法機(jī)關(guān)照常收取相關(guān)費(fèi)用而不至于司法成本太大，并且能抑制灌用訴權(quán)的現(xiàn)象。

總之，雖然我國在推行行政公益訴訟中遇到了一些缺陷和阻礙，但毋庸置疑的是，這一制度賦予了檢察機(jī)關(guān)在行政主體不作為、亂作為而導(dǎo)致國家利益或公共利益遭受侵害的情況下向人民法院提起行政訴訟的權(quán)利，在完善我國行政訴訟制度結(jié)構(gòu)的同時(shí)，對推進(jìn)我國當(dāng)前的法治政府建設(shè)具有重大的現(xiàn)實(shí)意義，更在推進(jìn)我國治理體系和治理能力現(xiàn)代化中發(fā)揮重要作用。

參考文獻(xiàn)：

[1] 應(yīng)松年.《《從依法行政到法治政府建設(shè)》》[M]. 中國政法大學(xué)出版社， 2019年4月1日

作者簡介：

張靜文（1991-），女，漢族，新疆吐魯番人，碩士研究生，湖南省委黨校，講師，研究方向 ：刑法、行政法。