石達(dá) 曹慶賀

[摘要]金融科技方興未艾，對(duì)傳統(tǒng)金融業(yè)態(tài)形成了一定沖擊，同時(shí)也考驗(yàn)著我國(guó)的金融監(jiān)管體制和金融監(jiān)管水平。近年來(lái)，地方金融監(jiān)管的重要性日益突出，但我國(guó)地方金融監(jiān)管存在金融穩(wěn)定與金融發(fā)展的矛盾導(dǎo)致監(jiān)管缺位、屬地監(jiān)管與全國(guó)經(jīng)營(yíng)的矛盾導(dǎo)致風(fēng)險(xiǎn)處置責(zé)任難以壓實(shí)、審慎監(jiān)管與行為監(jiān)管之間的矛盾弱化金融消費(fèi)者的權(quán)益保護(hù)，究其原因，在于央地行為邊界尚不夠清晰、中央對(duì)地方的激勵(lì)約束機(jī)制未能充分發(fā)揮作用、監(jiān)管資源分配不均，因此結(jié)合美國(guó)日本等國(guó)的監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)，可以從央地關(guān)系的協(xié)調(diào)、地方金融監(jiān)管職權(quán)的分配、地方監(jiān)管責(zé)任的落實(shí)、地方金融監(jiān)管能力的提升等多方面進(jìn)行完善。

[關(guān)鍵詞]金融科技;金融監(jiān)管;地方監(jiān)管

[中圖分類(lèi)號(hào)]F830.9 ? ? ? ? ? ? ? ? [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A ? [文章編號(hào)]1009—0274（2020）04—0061—06

[作者簡(jiǎn)介]石達(dá)，華東政法大學(xué)經(jīng)濟(jì)法學(xué)博士研究生;曹慶賀，華東政法大學(xué)經(jīng)濟(jì)法學(xué)院碩士研究生。

科技對(duì)人類(lèi)社會(huì)的影響不言而喻，而眼下的大數(shù)據(jù)、人工智能等技術(shù)與金融業(yè)相結(jié)合形成的金融科技將給經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型和金融升級(jí)帶來(lái)巨大的推動(dòng)作用。但與此同時(shí)，如何規(guī)范這些金融科技的發(fā)展方式，降低金融創(chuàng)新對(duì)市場(chǎng)的沖擊，日益成為各國(guó)金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)思想的一項(xiàng)重要問(wèn)題。

自2017年第五次全國(guó)金融工作會(huì)議開(kāi)始，逐步形成了尊重金融中央事權(quán)的、不斷壓實(shí)地方金融監(jiān)管責(zé)任的監(jiān)管形勢(shì)，并在此基礎(chǔ)上明確地方金融監(jiān)管的范圍為“7+4”類(lèi)機(jī)構(gòu)和“兩非”領(lǐng)域。1

金融科技的發(fā)展在一定程度上使得我國(guó)金融風(fēng)險(xiǎn)高發(fā)區(qū)域從傳統(tǒng)金融業(yè)態(tài)轉(zhuǎn)移至非傳統(tǒng)金融業(yè)態(tài)、從中央轉(zhuǎn)移至地方、從線下轉(zhuǎn)移至線上，地方已成為防控金融風(fēng)險(xiǎn)攻堅(jiān)戰(zhàn)的重要戰(zhàn)場(chǎng)。如何調(diào)動(dòng)地方的積極性，構(gòu)建有效防控金融風(fēng)險(xiǎn)、順應(yīng)金融科技發(fā)展內(nèi)在要求、有利于保護(hù)金融消費(fèi)者的地方金融監(jiān)管框架，不僅是我國(guó)金融監(jiān)管體制改革的重點(diǎn)領(lǐng)域，也是金融科技風(fēng)險(xiǎn)防范的核心環(huán)節(jié)。

一、金融科技迅速發(fā)展，金融監(jiān)管面臨挑戰(zhàn)

金融科技（FinTect）最早起源于歐美，是由金融（Financial） 與科技（Technology）兩個(gè)詞組合而成，但金融科技已不單單是科技產(chǎn)業(yè)與金融產(chǎn)業(yè)的相互融合，而是要在更高層面實(shí)現(xiàn)科技與金融的融合，既包括將以信息技術(shù)為代表的新技術(shù)應(yīng)用于金融產(chǎn)業(yè)鏈，實(shí)現(xiàn)金融功能的優(yōu)化，又包括用科技進(jìn)步推動(dòng)金融模式的創(chuàng)新。金融科技改變了原有金融發(fā)展中的生態(tài)關(guān)系，實(shí)現(xiàn)了從金融分化到金融共享的轉(zhuǎn)變。如互聯(lián)網(wǎng)金融與傳統(tǒng)金融的對(duì)抗已逐步演化為信息化時(shí)代的新金融的合作共享。

我國(guó)的金融科技的快速發(fā)展一方面得益于互聯(lián)網(wǎng)用戶規(guī)模巨大、智能手機(jī)滲透率高，另一方面由于長(zhǎng)期的金融壓抑導(dǎo)致金融領(lǐng)域需求難以得到滿足。金融科技在推動(dòng)金融市場(chǎng)化的過(guò)程中發(fā)揮了巨大的作用。在國(guó)內(nèi)，以BAT（百度、阿里、騰訊）為代表的金融科技企業(yè)多為民營(yíng)企業(yè)，為金融業(yè)的發(fā)展注入了新的活力。1但在金融科技的發(fā)展過(guò)程中，觀念與利益的碰撞也十分明顯。尤其在P2P出現(xiàn)跑路風(fēng)潮之后，妖魔化互聯(lián)網(wǎng)金融的言論甚囂塵上。但細(xì)究問(wèn)題的根源，不難發(fā)現(xiàn)這些問(wèn)題的產(chǎn)生并不完全是由于金融科技自身導(dǎo)致的，還跟監(jiān)管部分長(zhǎng)期的監(jiān)管真空導(dǎo)致劣幣驅(qū)逐良幣密切相關(guān)。2而金融科技正好可以倒逼傳統(tǒng)金融改革，金融監(jiān)管部門(mén)也應(yīng)當(dāng)秉持客觀中立的態(tài)度和科學(xué)的理念，在金融創(chuàng)新與金融監(jiān)管之間尋求合理平衡，而非被傳統(tǒng)金融機(jī)構(gòu)“監(jiān)管俘獲”。3面對(duì)金融創(chuàng)新與金融科技的浪潮，金融監(jiān)管既不能推卸責(zé)任、坐視監(jiān)管真空，也不能錯(cuò)誤歸因、棒打創(chuàng)新。

在對(duì)銀行、保險(xiǎn)、證券等傳統(tǒng)金融業(yè)態(tài)進(jìn)行監(jiān)管時(shí)，法律“父愛(ài)主義”表現(xiàn)得淋漓盡致。傳統(tǒng)金融業(yè)態(tài)的法律“父愛(ài)主義”固然在防范金融風(fēng)險(xiǎn)，保護(hù)投資者利益方面具有一定的作用，但其對(duì)金融業(yè)的抑制作用也逐步體現(xiàn)出來(lái)，很多正常的融資需求無(wú)法得到滿足或者疏導(dǎo)，也滋生了地下錢(qián)莊等非法金融組織的產(chǎn)生和發(fā)展。無(wú)論是強(qiáng)調(diào)金融服務(wù)實(shí)體還是普惠金融，監(jiān)管部門(mén)應(yīng)盡最大的可能減少對(duì)金融的“父愛(ài)主義”，以此重構(gòu)更健康的政經(jīng)生態(tài)，應(yīng)理性認(rèn)識(shí)金融科技背景下的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)與非系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。4金融科技背景之下的金融監(jiān)管更加復(fù)雜，諸如互聯(lián)網(wǎng)金融、區(qū)塊鏈等眾多新型金融業(yè)態(tài)的不斷發(fā)展對(duì)原有的金融監(jiān)管體制形成了較大的沖擊，越來(lái)越多的地方小型借貸平臺(tái)借助互聯(lián)網(wǎng)的影響發(fā)展壯大，但其風(fēng)險(xiǎn)防范與監(jiān)管措施卻停滯不前。傳統(tǒng)的中央集權(quán)型的監(jiān)管模式固然迅捷有力，但面對(duì)“忽如一夜春風(fēng)來(lái)”的新金融業(yè)態(tài)，也難免捉襟見(jiàn)肘。在此背景之下，一種央地合作金融監(jiān)管模式似乎顯得尤為重要，在中央監(jiān)管機(jī)構(gòu)難以企及的各地，可由地方政府加以適度監(jiān)管，從而形成一套嚴(yán)密有序的金融監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)。

二、金融科技背景下地方監(jiān)管成為防控風(fēng)險(xiǎn)的重要防線

我國(guó)金融監(jiān)管體制自1978年以來(lái)經(jīng)歷了一系列的變遷，監(jiān)管權(quán)力下移的縱向制度變遷反映了央地之間基于金融資源配置的動(dòng)態(tài)博弈，原先只屬于中央事權(quán)的金融監(jiān)管權(quán)逐步分解下放給地方政府，而地方政府在此過(guò)程中常常通過(guò)鼓勵(lì)地方金融組織創(chuàng)新?tīng)?zhēng)取配置更多的金融資源。5在中央建立垂直監(jiān)管體系之后，地方無(wú)法直接對(duì)金融資源的配置施加較大的影響力，以金融科技為代表地方非傳統(tǒng)金融業(yè)態(tài)逐步成為中央監(jiān)管的真空地帶，成為地方金融組織創(chuàng)新的重要載體，進(jìn)而推動(dòng)了P2P網(wǎng)貸、股權(quán)眾籌和區(qū)域性金融資產(chǎn)交易中心等多種互聯(lián)網(wǎng)金融組織形式的形成。在中央監(jiān)管空白，而地方又無(wú)力監(jiān)管的背景下，互聯(lián)網(wǎng)金融迅速發(fā)展，吸引了大量的民間資金，但也造成了一些金融亂象，如線上非法集資屢禁不止、股權(quán)眾籌跑路頻發(fā)、區(qū)域性金融資產(chǎn)交易中心亂批亂設(shè)等。金融科技發(fā)展帶來(lái)的地方金融風(fēng)險(xiǎn)逐漸凸顯，在縱向上向監(jiān)管相對(duì)薄弱的省級(jí)以下區(qū)域傾斜，在橫向上向監(jiān)管競(jìng)次形成的監(jiān)管洼地集聚，不僅增大了地方防范金融風(fēng)險(xiǎn)的壓力，也擾亂了金融科技的行業(yè)秩序，最終將會(huì)制約整個(gè)行業(yè)的發(fā)展。例如，從2015年底開(kāi)始，面對(duì)頻繁爆發(fā)的互聯(lián)網(wǎng)金融亂象，一些地區(qū)緊急叫停了互聯(lián)網(wǎng)金融企業(yè)的注冊(cè)登記，還有一些地區(qū)出臺(tái)了互聯(lián)網(wǎng)金融負(fù)面清單，但是有一些地區(qū)卻反其道而行之出臺(tái)了一系列鼓勵(lì)發(fā)展的政策，造成了監(jiān)管套利。1

地方監(jiān)管的重要性在轟動(dòng)一時(shí)的“e租寶”案例中也可見(jiàn)一斑。“e租寶”平臺(tái)主打A2P模式，A2P與一般的P2P存在差別，是一種網(wǎng)絡(luò)代理服務(wù)商與生產(chǎn)者的新型模式。A是指融資租賃，P指投資者。由“e租寶”集團(tuán)下屬的鈺城融資租賃公司與需要融資的企業(yè)訂立合同，再將標(biāo)的以債權(quán)轉(zhuǎn)讓的形式在網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)銷(xiāo)售，投資者通過(guò)平臺(tái)了解項(xiàng)目并支付資金，融資完成后項(xiàng)目公司向融資租賃公司支付租金，租賃公司盈利后向投資者償還本金和利息。在確保融租項(xiàng)目真實(shí)可靠的情況下，該模式并沒(méi)有很大的風(fēng)險(xiǎn)。但“e租寶”平臺(tái)之后開(kāi)始以高額利益為誘餌，虛構(gòu)融資租賃項(xiàng)目，持續(xù)采取借舊還新、自我擔(dān)保等方式大量吸收公眾資金。同時(shí)，由于鈺城融資租賃公司是跨地區(qū)注冊(cè)的，分屬不同金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)管理，且通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)銷(xiāo)售理財(cái)產(chǎn)品，又打破了地域的局限性。地方政府秉持“先發(fā)展、后規(guī)范”的路徑，忽視了長(zhǎng)期風(fēng)險(xiǎn)管理。在風(fēng)險(xiǎn)演變過(guò)程中，地方政府雖然掌握了“假項(xiàng)目、假擔(dān)?！钡葐?wèn)題，但都以“風(fēng)險(xiǎn)不在本地爆發(fā)”的策略，要求平臺(tái)外遷、切割國(guó)有擔(dān)保公司風(fēng)險(xiǎn)，而并沒(méi)有在風(fēng)險(xiǎn)增長(zhǎng)期采取徹底的處理措施，為日后“e租寶”更大危機(jī)的形成埋下的一顆炸彈。

三、地方金融監(jiān)管存在的主要問(wèn)題分析

（一）金融穩(wěn)定與金融發(fā)展的矛盾導(dǎo)致監(jiān)管缺位

從目標(biāo)上看，地方金融辦既要履行金融監(jiān)管職責(zé)以實(shí)現(xiàn)中央政府維護(hù)金融穩(wěn)定的要求，又要負(fù)責(zé)地方金融發(fā)展規(guī)劃以配合地方政府的施政目標(biāo)，地方金融機(jī)構(gòu)成為夾在中央金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)與當(dāng)?shù)卣g的“夾心餅干”，二者容易產(chǎn)生矛盾和沖突。2在這種情況下，地方金融辦始終面臨金融穩(wěn)定與金融發(fā)展的權(quán)衡。由于目前我國(guó)對(duì)于地方金融監(jiān)管尚無(wú)明確的法律規(guī)定或統(tǒng)一要求，地方政府開(kāi)展金融監(jiān)管工作往往從自身實(shí)際出發(fā)，各自為綱;金融穩(wěn)定目標(biāo)容易服從于地方政府的施政目標(biāo)，將吸引資本流入、提高融資規(guī)模等能夠帶來(lái)短期經(jīng)濟(jì)利益的事項(xiàng)作為優(yōu)先任務(wù)，而將防范金融風(fēng)險(xiǎn)維護(hù)金融穩(wěn)定等職責(zé)置于次要地位。地方金融辦通過(guò)鼓勵(lì)金融創(chuàng)新來(lái)謀求金融發(fā)展，而金融科技的發(fā)展及其在非傳統(tǒng)金融業(yè)態(tài)中的廣泛應(yīng)用為其提供了便利。但是，我國(guó)針對(duì)金融科技相關(guān)的金融監(jiān)管體系尚不健全，沒(méi)有獨(dú)立適用的法律體系與監(jiān)管規(guī)則。特別是針對(duì)金融科技在非傳統(tǒng)金融業(yè)態(tài)中應(yīng)用的監(jiān)管規(guī)則多為摩擦性的、適應(yīng)性的，大多是在傳統(tǒng)金融監(jiān)管體系上衍生形成的，這使得監(jiān)管的各個(gè)環(huán)節(jié)連接不夠緊密，容易形成重準(zhǔn)入、輕監(jiān)管的局面，導(dǎo)致大量金融科技在非傳統(tǒng)金融領(lǐng)域的應(yīng)用面臨監(jiān)管缺位。

（二）屬地監(jiān)管與全國(guó)經(jīng)營(yíng)的矛盾導(dǎo)致風(fēng)險(xiǎn)處置責(zé)任難以壓實(shí)

地方金融辦對(duì)“7+4”類(lèi)機(jī)構(gòu)實(shí)施屬地監(jiān)管，負(fù)責(zé)批準(zhǔn)設(shè)立與風(fēng)險(xiǎn)處置，但金融科技的發(fā)展對(duì)屬地監(jiān)管帶來(lái)了挑戰(zhàn)。隨著互聯(lián)網(wǎng)金融的發(fā)展，這些機(jī)構(gòu)在去實(shí)體化經(jīng)營(yíng)和依托于互聯(lián)網(wǎng)的銷(xiāo)售渠道中擺脫了對(duì)物理網(wǎng)點(diǎn)的依賴，很多線下業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)移至線上，推出P2P網(wǎng)絡(luò)借貸、股權(quán)眾籌等互聯(lián)網(wǎng)金融產(chǎn)品。它們雖然設(shè)立于某一地區(qū)，但是經(jīng)營(yíng)范圍卻是在全國(guó)，地方金融辦難以對(duì)其實(shí)施屬地監(jiān)管?；ヂ?lián)網(wǎng)金融收益本地化、風(fēng)險(xiǎn)外部化的特性極易誘發(fā)地方政府惡性競(jìng)爭(zhēng)，并降低互聯(lián)網(wǎng)金融的準(zhǔn)入門(mén)檻。屬地監(jiān)管與全國(guó)經(jīng)營(yíng)之間的矛盾易誘發(fā)地方政府的“監(jiān)管競(jìng)次”，使得金融風(fēng)險(xiǎn)的高發(fā)區(qū)域在一定程度上向省級(jí)以下行政單元和監(jiān)管較為薄弱的互聯(lián)網(wǎng)金融領(lǐng)域集聚，地方風(fēng)險(xiǎn)處置的責(zé)任難以壓實(shí)。

（三）審慎監(jiān)管與行為監(jiān)管之間的矛盾弱化金融消費(fèi)者的權(quán)益保護(hù)

審慎監(jiān)管的目標(biāo)是保護(hù)金融機(jī)構(gòu)的健康發(fā)展，行為監(jiān)管的目標(biāo)是保護(hù)金融消費(fèi)者和投資者，兩者存在一定的內(nèi)在沖突。一些金融機(jī)構(gòu)偏好風(fēng)險(xiǎn)客戶非理性地追逐高額回報(bào)，比如一些小貸機(jī)構(gòu)收取高額利息，增加了利潤(rùn)從而強(qiáng)化自身的資本，其行為從金融機(jī)構(gòu)角度看是審慎的，但卻嚴(yán)重侵害了金融消費(fèi)者的利益。地方金融辦既負(fù)責(zé)審慎監(jiān)管，又負(fù)責(zé)行為監(jiān)管，當(dāng)遇到二者矛盾時(shí)，有可能從金融機(jī)構(gòu)審慎角度出發(fā)忽視對(duì)金融消費(fèi)者的保護(hù)。1特別是在金融科技時(shí)代，隨著移動(dòng)支付和互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)的應(yīng)用，金融消費(fèi)者的普及程度更高、范圍更廣，但投資的準(zhǔn)入門(mén)檻卻更低，因而忽視行為監(jiān)管對(duì)金融消費(fèi)者造成的損失會(huì)更大。

四、地方金融監(jiān)管問(wèn)題成因之探析

地方金融監(jiān)管面臨三大矛盾是表象，背后的體制機(jī)制缺陷才是地方金融監(jiān)管低效的根源所在。

（一）央地行為邊界尚不夠清晰

我國(guó)金融管理體制從中央單一監(jiān)管模式逐漸過(guò)渡到中央為主地方為輔的雙層監(jiān)管模式是自下而上演化的，中央與地方之間的監(jiān)管職能分工和監(jiān)管對(duì)象分類(lèi)缺乏統(tǒng)一的制度安排。2017年全國(guó)金融工作會(huì)議明確地方金融辦負(fù)責(zé)“7+4”類(lèi)機(jī)構(gòu)監(jiān)管后，仍有一些地區(qū)存在監(jiān)管職能分散、監(jiān)管邊界不清和多頭監(jiān)管等問(wèn)題，民間金融等領(lǐng)域則處于監(jiān)管盲區(qū)。雖然在中央層面設(shè)立了國(guó)務(wù)院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會(huì)從而將發(fā)展規(guī)劃職能從監(jiān)管機(jī)構(gòu)剝離，但在地方層面并無(wú)類(lèi)似安排，地方金融辦還兼具發(fā)展和穩(wěn)定的雙重職能，比如地方金融辦往往負(fù)責(zé)申請(qǐng)區(qū)域金融改革試驗(yàn)區(qū)，其注重發(fā)展職能則容易引發(fā)主觀和客觀上的監(jiān)管缺位。

（二）中央對(duì)地方的激勵(lì)約束機(jī)制未能充分發(fā)揮作用

在中央與地方的博弈中，我國(guó)大致形成了財(cái)政分權(quán)與金融集權(quán)的體制搭配，中央一方面通過(guò)財(cái)政分權(quán)激勵(lì)地方為經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)而競(jìng)爭(zhēng)，另一方面在金融體制上仍維持相對(duì)集權(quán)以限制地方競(jìng)爭(zhēng)引發(fā)的經(jīng)濟(jì)過(guò)熱和金融風(fēng)險(xiǎn)。在此背景下，地方政府由于財(cái)權(quán)、事權(quán)不匹配，希望通過(guò)金融手段來(lái)分擔(dān)事權(quán)，在金融集權(quán)的制度安排下容易出現(xiàn)中央與地方之間的激勵(lì)不相容，兩者的矛盾顯現(xiàn)。2縱向上，在銀行、證券、保險(xiǎn)等傳統(tǒng)金融機(jī)構(gòu)屬于中央垂直監(jiān)管的情況下，地方政府傾向于鼓勵(lì)金融組織形式創(chuàng)新來(lái)反向推動(dòng)中央放權(quán)，推動(dòng)了小額貸款公司、融資擔(dān)保公司和商業(yè)保理公司等逐漸發(fā)展壯大，中央金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的分支和派出機(jī)構(gòu)力量愈顯不足，不得不放棄部分監(jiān)管權(quán)。橫向上，地方政府傾向于降低金融監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)來(lái)獲得競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，形成監(jiān)管洼地，引發(fā)區(qū)域間的監(jiān)管套利。金融科技的應(yīng)用與發(fā)展使得傳統(tǒng)金融業(yè)態(tài)與非傳統(tǒng)金融業(yè)態(tài)之間的界限趨于模糊，如一些融資擔(dān)保公司和區(qū)域性金融資產(chǎn)交易中心都利用互聯(lián)網(wǎng)金融平臺(tái)發(fā)售類(lèi)理財(cái)產(chǎn)品、非法吸納資金，在垂直監(jiān)管體系與屬地監(jiān)管體系之間缺乏協(xié)調(diào)的情況下容易產(chǎn)生監(jiān)管空白。

（三）監(jiān)管資源分配不均

長(zhǎng)期以來(lái)，基于規(guī)模、成本、有限監(jiān)管資源使用效率等方面的限制，我國(guó)對(duì)少量的大型、公眾類(lèi)和系統(tǒng)性傳統(tǒng)金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管投入了大量資源，而對(duì)為數(shù)眾多但小型分散的地方非傳統(tǒng)金融機(jī)構(gòu)卻長(zhǎng)期疏于監(jiān)管。這種監(jiān)管資源的非均衡配置導(dǎo)致金融監(jiān)管體系難以與多層次的金融供給相匹配。在地方金融監(jiān)管的制度安排上，不僅缺少頂層政策設(shè)計(jì)，還缺乏合理授權(quán)和有效激勵(lì)，導(dǎo)致大量非傳統(tǒng)金融機(jī)構(gòu)長(zhǎng)期游離于監(jiān)管體系之外，成為監(jiān)管套利的重災(zāi)區(qū)。3在經(jīng)濟(jì)下行期，傳統(tǒng)金融機(jī)構(gòu)的順周期性導(dǎo)致常規(guī)的融資渠道受阻，上述缺陷表現(xiàn)更為明顯，導(dǎo)致我國(guó)金融風(fēng)險(xiǎn)高發(fā)區(qū)域也在一定程度上逐漸由傳統(tǒng)金融機(jī)構(gòu)向非傳統(tǒng)金融機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)移、由中央向地方轉(zhuǎn)移、由線下向線上轉(zhuǎn)移。目前大部分的平臺(tái)注冊(cè)地都在省級(jí)以下，地方已經(jīng)成為金融風(fēng)險(xiǎn)防控的主戰(zhàn)場(chǎng)。在此背景下，如果不能充分調(diào)動(dòng)地方金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的主觀能動(dòng)性、有效利用地方金融監(jiān)管資源，就會(huì)導(dǎo)致地方金融監(jiān)管能力相對(duì)不足，積累金融風(fēng)險(xiǎn)隱患。

五、完善我國(guó)地方金融監(jiān)管體制的路徑

制約我國(guó)地方金融監(jiān)管作用發(fā)揮的體制機(jī)制依然存在，這些制約因素歸根結(jié)底在于央地之間關(guān)系的協(xié)調(diào)。但改革央地之間的金融監(jiān)管職權(quán)的配置涉及重大的行政體制調(diào)整，改革成本過(guò)大且不切實(shí)際，應(yīng)立足我國(guó)當(dāng)前的金融監(jiān)管權(quán)力的配置情況，提出完善我國(guó)地方金融監(jiān)管體制的路徑選擇，更為妥當(dāng)。我國(guó)目前可以從以下方面進(jìn)行完善。

（一）完善地方金融監(jiān)管的協(xié)調(diào)機(jī)制

鑒于我國(guó)金融科技監(jiān)管具有一定的特殊性，金融科技在銀行、保險(xiǎn)、證券等傳統(tǒng)金融業(yè)態(tài)中應(yīng)由中央監(jiān)管機(jī)構(gòu)實(shí)施，屬于中央集權(quán)監(jiān)管模式，但金融科技在非傳統(tǒng)金融業(yè)態(tài)中的應(yīng)用則可由各地區(qū)金融辦實(shí)施一定的屬地監(jiān)管，屬于中央與地方合作監(jiān)管模式。在中央集權(quán)監(jiān)管模式中自然不存在協(xié)調(diào)的問(wèn)題，但在中央與地方合作監(jiān)管模式之下，兩者之間的協(xié)調(diào)問(wèn)題便顯得尤為重要，協(xié)調(diào)的內(nèi)容包括央地監(jiān)管體系的協(xié)調(diào)、地方金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間的協(xié)調(diào)以及金融科技監(jiān)管與傳統(tǒng)金融監(jiān)管之間的協(xié)調(diào)。

日本的監(jiān)管思路值得借鑒。日本實(shí)施的是集中單一的監(jiān)管模式，經(jīng)過(guò)數(shù)次金融監(jiān)管體制改革之后，于2001年正式確立了一個(gè)以金融廳為核心、獨(dú)立的中央銀行和存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)共同參與、地方財(cái)務(wù)局等受托監(jiān)管的新的金融監(jiān)管體制。金融廳是日本最高金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)對(duì)傳統(tǒng)金融行業(yè)的垂直監(jiān)管，而對(duì)地方的中小機(jī)構(gòu)的監(jiān)管則交由財(cái)務(wù)省下屬的地方財(cái)務(wù)廳負(fù)責(zé)，財(cái)務(wù)省與財(cái)務(wù)廳負(fù)責(zé)協(xié)商監(jiān)管事務(wù)，從而形成了以財(cái)務(wù)廳為紐帶的協(xié)調(diào)機(jī)制。1

我國(guó)各地雖然已成立了金融監(jiān)管局，但在中央?yún)s缺乏對(duì)應(yīng)的職能部門(mén)與其直接對(duì)接，我國(guó)中央層面設(shè)置了金融穩(wěn)定發(fā)展委員會(huì)，是否賦予金融穩(wěn)定發(fā)展委員會(huì)以協(xié)調(diào)央地監(jiān)管的機(jī)能是一個(gè)值得思考的問(wèn)題。

（二）明確地方金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間的職責(zé)分工與定位

不同監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間職能的分工明確是實(shí)施有效監(jiān)管的前提和基礎(chǔ)，特別是在金融科技廣泛應(yīng)用的非傳統(tǒng)金融業(yè)態(tài)中的分工與定位，防止監(jiān)管重疊與監(jiān)管空白。

美國(guó)金融監(jiān)管模式中的雙元多頭模式和功能性監(jiān)管的監(jiān)管理念便值得學(xué)習(xí)。美國(guó)自2010年頒布《多德—弗蘭克法案》后對(duì)金融監(jiān)管體制進(jìn)行了系統(tǒng)性的改革。美國(guó)在聯(lián)邦層面設(shè)立了金融穩(wěn)定委員會(huì)（FSOC）負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)各監(jiān)管機(jī)制之間的合作，而美聯(lián)儲(chǔ)（FED）、貨幣管理署（OCC）、聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司（FDIC）、證券交易委員會(huì)（SEC）、美國(guó)商品期貨交易委員會(huì)（CFTC）等不同機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)各金融業(yè)務(wù)的監(jiān)管。而州層面，每個(gè)州都有銀行、證券、保險(xiǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)，各自制定并執(zhí)行本州的金融管理法規(guī)。2以美國(guó)的證券監(jiān)管為例，聯(lián)邦層面由美國(guó)證券交易委員會(huì)、美國(guó)商品期貨交易委員會(huì)與美國(guó)投資者保護(hù)公司共同負(fù)責(zé)對(duì)證券期貨市場(chǎng)的垂直監(jiān)管，負(fù)責(zé)市場(chǎng)主體的準(zhǔn)入、業(yè)務(wù)范圍和日常監(jiān)管。但在地方層面，由各州政府負(fù)責(zé)實(shí)施本州的《公司法》，在上市公司治理、兼并收購(gòu)等方面具有重要影響。3美國(guó)在《1999年金融服務(wù)現(xiàn)代化法案》中確立的功能性監(jiān)管理念，注重以金融行業(yè)的基本功能實(shí)現(xiàn)跨市場(chǎng)、跨產(chǎn)品、跨行業(yè)的協(xié)調(diào)監(jiān)管體制也進(jìn)一步確保了不同層級(jí)、不同類(lèi)型的金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)能夠各司其職。4

我國(guó)傳統(tǒng)金融業(yè)態(tài)的監(jiān)管經(jīng)過(guò)數(shù)十年的發(fā)展與實(shí)踐，已形成基本的監(jiān)管思路。但隨著金融科技的發(fā)展，非傳統(tǒng)金融業(yè)態(tài)逐步擴(kuò)大，大多數(shù)互聯(lián)網(wǎng)金融的惡性事件中均可以找到監(jiān)管機(jī)構(gòu)監(jiān)管重疊或者監(jiān)管空白的影子。我國(guó)金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)也是種類(lèi)繁多，功能性監(jiān)管在減少監(jiān)管重疊和防止監(jiān)管空白上具有重要意義，該理念在非傳統(tǒng)金融業(yè)態(tài)中的運(yùn)用和發(fā)展值得重視。

（三）壓實(shí)地方金融辦的責(zé)任

將地方金融辦的責(zé)任落到實(shí)處，強(qiáng)化對(duì)金融科技應(yīng)用帶來(lái)金融風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)管和處置防止收益本地化、風(fēng)險(xiǎn)外部化的傾向，切實(shí)保護(hù)投資者利益。屬地監(jiān)管和全國(guó)經(jīng)營(yíng)的矛盾將會(huì)持續(xù)存在，地方事權(quán)與財(cái)權(quán)的不對(duì)等性也會(huì)加重這一矛盾，金融穩(wěn)定的目標(biāo)讓位于金融發(fā)展的現(xiàn)實(shí)也便具有了其產(chǎn)生的根源依據(jù)。地方金融監(jiān)管雖然已經(jīng)確定了“7+4”類(lèi)機(jī)構(gòu)和“兩非”領(lǐng)域的監(jiān)管，但也應(yīng)區(qū)分不同的具體部門(mén)，分管對(duì)應(yīng)的業(yè)務(wù)，并在此基礎(chǔ)上實(shí)施對(duì)應(yīng)的績(jī)效懲獎(jiǎng)機(jī)制。監(jiān)管權(quán)限雖然有地域之分，但投資者利益的保護(hù)不應(yīng)因地域之隔而有差別。對(duì)投資者的保護(hù)工作也應(yīng)成為衡量各地金融監(jiān)管效果的重要標(biāo)準(zhǔn)之一。

（四）充實(shí)基層監(jiān)管力量，提升地方金融監(jiān)管能力

在我國(guó)目前“一行兩會(huì)”的監(jiān)管模式之下，地方政府在整個(gè)金融體系中只起到輔助作用，及時(shí)在新型金融業(yè)態(tài)中一直強(qiáng)調(diào)中央和地方合作監(jiān)管，在鑒于現(xiàn)實(shí)的監(jiān)管能力而言，地方政府依然屬于從屬地位。地方政府的金融監(jiān)管能力受限、手段闕如，尤其是縣域級(jí)金融監(jiān)管尚存在明顯空缺。應(yīng)更加注重提升基層金融監(jiān)管人員的監(jiān)管能力，加強(qiáng)基層人員配置，建立人才交流和能力提升機(jī)制，不斷充實(shí)地方監(jiān)管力量。當(dāng)然，由于各地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不一，基層金融監(jiān)管的需求也有較大差異，區(qū)縣一級(jí)是否需要金融監(jiān)管也應(yīng)由省級(jí)監(jiān)管部門(mén)統(tǒng)一設(shè)定安排，并根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整，做到金融監(jiān)管能力與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)。

責(zé)任編輯：彭銀春