【德】約阿希姆·恩利施 約翰內(nèi)斯·貝克爾 著 劉奇超 任雪麗 譯 張春燕 李加晶 校*

一、概論

經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織（以下簡稱“OECD”）在2019 年2 月13 日的公眾咨詢文件①OECD/G20, BEPS Project Public Consultation Document – Addressing the Tax Challenges of the Digitalisation of the Economy, 13 February-6 March 2019 (OECD 2019), Primary Sources IBFD.中概述了若干提案，以解決經(jīng)濟(jì)數(shù)字化帶來的稅收挑戰(zhàn)。該文件提出了一項(xiàng)“雙支柱”提案。其中，“第一支柱”提案側(cè)重于征稅權(quán)的分配，②關(guān)于作者對回應(yīng)經(jīng)濟(jì)數(shù)字化征稅權(quán)如何重新分配的問題，詳見J. Becker & J. Englisch, Taxing Where Value Is Created: What’s ‘User Involvement’ Got to Do with It? 47 Intertax 2, pp. 161-171 (2019)；J. Becker, J. Englisch & D. Schanz, Re-Allocation of Taxing Rights for Big Data Business Models, Working Paper (2019), https://papers.ssrn.com/sol3/papers.cfm?abstract_id=3289036.中文譯稿可見：約翰內(nèi)斯·貝克爾,約阿希姆·恩利施.在價(jià)值創(chuàng)造地征稅：“用戶參與”與它有什么關(guān)系？[J].劉奇超,等譯,海關(guān)與經(jīng)貿(mào)研究,2019(4)；約翰內(nèi)斯·貝克爾,約阿希姆·恩利施,黛博拉·尚茨.如何(不)對數(shù)據(jù)進(jìn)行征稅[J].劉奇超,等譯,海關(guān)與經(jīng)貿(mào)研究,2020(1).“第二支柱”側(cè)重于處理“尚未解決的BEPS 問題”。后者包括對跨國公司的利潤征收有效最低稅（以下簡稱“最低稅”）的具體提案，即所謂的“全球反稅基侵蝕提案” (global anti-base erosion proposal, 以下簡稱“GLOBE”)。經(jīng)BEPS包容性框架同意，該提案已在2019 年5 月31 日公布的《旨在制定應(yīng)對經(jīng)濟(jì)數(shù)字化帶來稅收挑戰(zhàn)的共識解決方案》工作計(jì)劃中進(jìn)一步得到明確。③OECD，OECD/G20 Inclusive Framework on BEPS - Programme of Work to Develop a Consensus Solution to the Tax Challenges Arising from the Digitalisation of the Economy (OECD 2019). Accessible online at http://www.oecd.org/tax/beps/programme-of-work-to-develop-a-consensus-solution-to-the-taxchallenges-arising-from-the-digitalisation-of-the-economy.pdf.

GLOBE 提案由兩部分組成。一是所得納入規(guī)則（income inclusion rule，以下簡稱‘IIR’），即允許各國對本國企業(yè)的外國所得征稅，前提是該筆所得的在外國的實(shí)際稅負(fù)低于一定的最低門檻。二是征稅不足支付規(guī)則（undertaxed payment rule，以下簡稱‘UPR’），該規(guī)則規(guī)定，只要對相關(guān)利潤的征稅低于一定水平時(shí)，則主權(quán)國有權(quán)對外國公司在本國的關(guān)聯(lián)公司向其海外關(guān)聯(lián)方的對外支付征稅。

最低稅旨在有效地降低跨國公司利用某些國家低有效稅率（low effective tax rates）的能力。有充分的證據(jù)顯示，跨國公司通過轉(zhuǎn)讓定價(jià)④例如，參見CristeaA.D. Nguyen， Transfer pricing by multinational firms: New evidence from foreign firm ownerships，8 American Economic Journal: Economic Policy 3: pp.170-202(2016)；R. Davies & J. Martin,M. Parenti, F. Toubal，Knocking on tax haven's door: multinational firms and transfer pricing,100 Review of Economics and Statistics (1),pp.120-134(2018).、融資計(jì)劃⑤例如，參見H. Huizinga, L. Laeven & G. Nicodeme, Capital structure and international debt shifting, 88 Journal of Financial Economics 1,pp.80-118 (2008).或通過轉(zhuǎn)移知識產(chǎn)權(quán)（以下簡稱“IP”）⑥例如，參見R. Griffith, H. Miller & M. O'Connell, Ownership of intellectual property and corporate taxation,112 Journal of Public Economics C, pp. 12-23 (2014).和風(fēng)險(xiǎn)⑦參見J. Becker, N. Johannesen & N. Riedel,Taxation and the Allocation of Risk inside the Multinational Firm,CESifo Working Paper No.7033(2018).等方式，將利潤轉(zhuǎn)移⑧Overesch/Heckemeyer(2017)提供了27項(xiàng)利潤轉(zhuǎn)移研究的目標(biāo)研究，其報(bào)告了子公司利潤相對于-0.8稅率的半彈性。也就是說，稅率每增加10個(gè)百分點(diǎn)，子公司報(bào)告中的利潤就會減少8%。Beer等人（2018）對37項(xiàng)利潤轉(zhuǎn)移研究進(jìn)行了另一項(xiàng)目標(biāo)研究，發(fā)現(xiàn)半彈性為-1，近年來甚至接近-1.5。J.H.Heckemeyer & M. Overesch, Multinationals’ Profit Response to Tax Differentials: Effect Size and Shifting Channels ,50 Canadian Journal of Economics 4,pp.965-994 (2017).S.Beer,R.De Mooij & L.Liu,International corporate tax avoidance: A review of the channels, Magnitudes, and Blind Spots, IMF Working Paper No.18/168 (2018).到低稅管轄區(qū)和避稅天堂。而近期研究表明，盡管各國為反BEPS 現(xiàn)象采取了持續(xù)的措施，但公司還是能夠?qū)⒕揞~資金轉(zhuǎn)移到低稅管轄區(qū)和避稅天堂。⑨在實(shí)施BEPS成果之前對BEPS的實(shí)證文獻(xiàn)進(jìn)行的調(diào)查綜述,參見D.Dharmapala, What Do We Know about Base Erosion and Profit Shifting? A Review of the Empirical Literature,35 Fiscal Studies 4，pp.421-448(2014)；以及N. Riedel,Quantifying International Tax Avoidance: A Review of the Academic Literature, 69 Review of Economics / Jahrbuch für Wirtschaftswissenschaften 2, pp. 169-181 (2018).Gravelle(2015)發(fā)現(xiàn)，避稅天堂給美國造成了相當(dāng)于0.6%的GDP 收入的損失。⑩J.GravelleJ，Tax Havens:International Tax Avoidance and Evasion.CRS Report for Congress. Washington DC:Congressional Research Service(2015).Bruner 等人(2018)基于對美國國民賬戶數(shù)據(jù)的估算得出，如果沒有利潤轉(zhuǎn)移，美國GDP將增長1.5%，美國營運(yùn)盈余（operating surplus）將增長3.5%。??Bruner等人（2018）使用反事實(shí)公式將總體利潤分配給國內(nèi)和國外地點(diǎn)（假設(shè)這代表沒有利潤轉(zhuǎn)移的情況）。參見J. Bruner, Jennifer, D.G. Rassier & K.J. Ruhl, Multinational Profit Shifting and Measures throughout Economic Accounts,NBER Working paper 24915(2018).?Torslov等人（2018）使用了與Bruner等人(2018)類似的方法。參見T.Torslov, L.Wier & G.Zucman,The Missing Profits of Nations,NBER Working Paper 24701(2018).?Crivelli等人（2016）對100多個(gè)國家的匯總數(shù)據(jù)也有著類似關(guān)注。他們計(jì)算出，由于利潤轉(zhuǎn)移，發(fā)達(dá)國家的稅收損失約占GDP的1%，而發(fā)展中國家的稅收損失約為其GDP的1.3%（由于這些國家的稅率較低，稅收損失幾乎占所有稅收的10%）。參見E. Crivelli,R.de Mooij & M. Keen,Base Erosion, Profit Shifting and Developing Countries,72 FinanzArchiv: Public Finance Analysis 3,pp.268-301(2016).Torslov 等人（2018）測算出避稅天堂的超額利潤為6000 億美元。??Bruner等人（2018）使用反事實(shí)公式將總體利潤分配給國內(nèi)和國外地點(diǎn)（假設(shè)這代表沒有利潤轉(zhuǎn)移的情況）。參見J. Bruner, Jennifer, D.G. Rassier & K.J. Ruhl, Multinational Profit Shifting and Measures throughout Economic Accounts,NBER Working paper 24915(2018).?Torslov等人（2018）使用了與Bruner等人(2018)類似的方法。參見T.Torslov, L.Wier & G.Zucman,The Missing Profits of Nations,NBER Working Paper 24701(2018).?Crivelli等人（2016）對100多個(gè)國家的匯總數(shù)據(jù)也有著類似關(guān)注。他們計(jì)算出，由于利潤轉(zhuǎn)移，發(fā)達(dá)國家的稅收損失約占GDP的1%，而發(fā)展中國家的稅收損失約為其GDP的1.3%（由于這些國家的稅率較低，稅收損失幾乎占所有稅收的10%）。參見E. Crivelli,R.de Mooij & M. Keen,Base Erosion, Profit Shifting and Developing Countries,72 FinanzArchiv: Public Finance Analysis 3,pp.268-301(2016).據(jù)他們估計(jì)，利潤轉(zhuǎn)移的主要輸家是歐洲的非避稅天堂國家和發(fā)展中國家，而主要的贏家則是美國所擁有的跨國公司。另外，如果所有國家的稅率都與德國相同，那么歐盟的公司稅收入將增加20%（這被解釋為粗略衡量稅收競爭造成的收入損失的一種方法）。??Bruner等人（2018）使用反事實(shí)公式將總體利潤分配給國內(nèi)和國外地點(diǎn)（假設(shè)這代表沒有利潤轉(zhuǎn)移的情況）。參見J. Bruner, Jennifer, D.G. Rassier & K.J. Ruhl, Multinational Profit Shifting and Measures throughout Economic Accounts,NBER Working paper 24915(2018).?Torslov等人（2018）使用了與Bruner等人(2018)類似的方法。參見T.Torslov, L.Wier & G.Zucman,The Missing Profits of Nations,NBER Working Paper 24701(2018).?Crivelli等人（2016）對100多個(gè)國家的匯總數(shù)據(jù)也有著類似關(guān)注。他們計(jì)算出，由于利潤轉(zhuǎn)移，發(fā)達(dá)國家的稅收損失約占GDP的1%，而發(fā)展中國家的稅收損失約為其GDP的1.3%（由于這些國家的稅率較低，稅收損失幾乎占所有稅收的10%）。參見E. Crivelli,R.de Mooij & M. Keen,Base Erosion, Profit Shifting and Developing Countries,72 FinanzArchiv: Public Finance Analysis 3,pp.268-301(2016).最后,Alvarez-Martinez 等人(2018)使用一個(gè)可計(jì)算的一般均衡模型來估算由稅基侵蝕與利潤轉(zhuǎn)移造成的收入損失,該研究發(fā)現(xiàn)，歐盟的收入損失為公司稅總收入的7%以上,而美國則損失了公司稅總收入的10%以上的收入。??M.T.Alvarez-Martinez,S.Barrios, D. d’Andria, M. Gesualdo, G. Nicodème & J. Pycroft,How Large is the Corporate Tax Base Erosion and Profit Shifting? A General Gquilibrium Approach,CESifo Working Paper No.6870(2018). Cobham/Jansky(2018)研究表明，大多數(shù)中低收入國家都受到了稅基侵蝕和利潤轉(zhuǎn)移的影響。參見Alex Cobham & Petr Jansky, Global Distribution of Revenue Loss from Corporate Tax Avoidance: Re-estimation and Country Results, 30 Journal of International Development 2, pp.206-32 (2018).?參見2006年11月28日《關(guān)于增值稅共同制度的2006/112/EC號議會指令》的第97條和第99條，OJ L'347（2006），主要資料來源IBFD；并參見R. Kanbur & M. Keen, Jeux sans Frontières: Tax Competition and Tax Coordination when Countries Differ in Size, 83 American Economic Review 4, pp. 877-892 (1993).M. Hvidt & S.B. Nielsen, Non-cooperative vs. Minimum-rate Commodity Taxation, 2 German Economic Review 4, pp. 315-326 (2001).? A.von Schwerin & T.Büttner, Constrained Tax Competition-Empirical Effects ofthe Minimum Tax Rate on the Tax Rate Distribution, Working Paper (2016);W.Boning, J.Slemrod & R.Ullman, Norderfriedrichskoog!Tax havens, Tax Competition and the Introduction of a Minimum Tax Rate (2018), mimeo.? 《減稅和就業(yè)法案》(TCJA)于2017年12月22日被美國總統(tǒng)特朗普簽署為法律，作為《2018財(cái)年預(yù)算同時(shí)決議的標(biāo)題二和標(biāo)題五規(guī)定進(jìn)行和解的法案》。? Commission of the European Communities, Report of the Committee of Independent Experts on Company Taxation (1992).? Osterloh/Heinemann(2013)對歐洲議會成員進(jìn)行了一項(xiàng)調(diào)查，讓他們對歐盟內(nèi)部稅收協(xié)調(diào)如此困難的原因有了一些了解。參見Steffen Osterloh & Friedrich Heinemann，The Political Economy of Corporate Tax Harmonization-Why do European Politicians (Dis)like Minimum Tax Rates?, 29 European Journal of Political Economy,pp.18-37(2013).

這些發(fā)現(xiàn)強(qiáng)調(diào)有必要在OECD 的BEPS 框架內(nèi)外共同采取措施以防止利潤轉(zhuǎn)移,而最低稅有可能會發(fā)揮核心作用。

到目前為止，還沒有對跨國公司利潤征收最低稅的國際模式。相比之下，目前國際上一致同意的最低稅可以在歐盟增值稅(VAT)體系中執(zhí)行，其中標(biāo)準(zhǔn)增值稅的最低稅率為15%，降低后為5%。??M.T.Alvarez-Martinez,S.Barrios, D. d’Andria, M. Gesualdo, G. Nicodème & J. Pycroft,How Large is the Corporate Tax Base Erosion and Profit Shifting? A General Gquilibrium Approach,CESifo Working Paper No.6870(2018). Cobham/Jansky(2018)研究表明，大多數(shù)中低收入國家都受到了稅基侵蝕和利潤轉(zhuǎn)移的影響。參見Alex Cobham & Petr Jansky, Global Distribution of Revenue Loss from Corporate Tax Avoidance: Re-estimation and Country Results, 30 Journal of International Development 2, pp.206-32 (2018).?參見2006年11月28日《關(guān)于增值稅共同制度的2006/112/EC號議會指令》的第97條和第99條，OJ L'347（2006），主要資料來源IBFD；并參見R. Kanbur & M. Keen, Jeux sans Frontières: Tax Competition and Tax Coordination when Countries Differ in Size, 83 American Economic Review 4, pp. 877-892 (1993).M. Hvidt & S.B. Nielsen, Non-cooperative vs. Minimum-rate Commodity Taxation, 2 German Economic Review 4, pp. 315-326 (2001).? A.von Schwerin & T.Büttner, Constrained Tax Competition-Empirical Effects ofthe Minimum Tax Rate on the Tax Rate Distribution, Working Paper (2016);W.Boning, J.Slemrod & R.Ullman, Norderfriedrichskoog!Tax havens, Tax Competition and the Introduction of a Minimum Tax Rate (2018), mimeo.? 《減稅和就業(yè)法案》(TCJA)于2017年12月22日被美國總統(tǒng)特朗普簽署為法律，作為《2018財(cái)年預(yù)算同時(shí)決議的標(biāo)題二和標(biāo)題五規(guī)定進(jìn)行和解的法案》。? Commission of the European Communities, Report of the Committee of Independent Experts on Company Taxation (1992).? Osterloh/Heinemann(2013)對歐洲議會成員進(jìn)行了一項(xiàng)調(diào)查，讓他們對歐盟內(nèi)部稅收協(xié)調(diào)如此困難的原因有了一些了解。參見Steffen Osterloh & Friedrich Heinemann，The Political Economy of Corporate Tax Harmonization-Why do European Politicians (Dis)like Minimum Tax Rates?, 29 European Journal of Political Economy,pp.18-37(2013).歐盟增值稅制度與公司稅制度的一個(gè)重要區(qū)別在于歐盟在內(nèi)部統(tǒng)一了增值稅稅基。在公司稅方面，一些國家在國家層面以下的地方政府管轄區(qū)內(nèi)規(guī)定了最低稅門檻，例如德國地方營業(yè)稅(Gewerbesteuer)中的最低征收率。??M.T.Alvarez-Martinez,S.Barrios, D. d’Andria, M. Gesualdo, G. Nicodème & J. Pycroft,How Large is the Corporate Tax Base Erosion and Profit Shifting? A General Gquilibrium Approach,CESifo Working Paper No.6870(2018). Cobham/Jansky(2018)研究表明，大多數(shù)中低收入國家都受到了稅基侵蝕和利潤轉(zhuǎn)移的影響。參見Alex Cobham & Petr Jansky, Global Distribution of Revenue Loss from Corporate Tax Avoidance: Re-estimation and Country Results, 30 Journal of International Development 2, pp.206-32 (2018).?參見2006年11月28日《關(guān)于增值稅共同制度的2006/112/EC號議會指令》的第97條和第99條，OJ L'347（2006），主要資料來源IBFD；并參見R. Kanbur & M. Keen, Jeux sans Frontières: Tax Competition and Tax Coordination when Countries Differ in Size, 83 American Economic Review 4, pp. 877-892 (1993).M. Hvidt & S.B. Nielsen, Non-cooperative vs. Minimum-rate Commodity Taxation, 2 German Economic Review 4, pp. 315-326 (2001).? A.von Schwerin & T.Büttner, Constrained Tax Competition-Empirical Effects ofthe Minimum Tax Rate on the Tax Rate Distribution, Working Paper (2016);W.Boning, J.Slemrod & R.Ullman, Norderfriedrichskoog!Tax havens, Tax Competition and the Introduction of a Minimum Tax Rate (2018), mimeo.? 《減稅和就業(yè)法案》(TCJA)于2017年12月22日被美國總統(tǒng)特朗普簽署為法律，作為《2018財(cái)年預(yù)算同時(shí)決議的標(biāo)題二和標(biāo)題五規(guī)定進(jìn)行和解的法案》。? Commission of the European Communities, Report of the Committee of Independent Experts on Company Taxation (1992).? Osterloh/Heinemann(2013)對歐洲議會成員進(jìn)行了一項(xiàng)調(diào)查，讓他們對歐盟內(nèi)部稅收協(xié)調(diào)如此困難的原因有了一些了解。參見Steffen Osterloh & Friedrich Heinemann，The Political Economy of Corporate Tax Harmonization-Why do European Politicians (Dis)like Minimum Tax Rates?, 29 European Journal of Political Economy,pp.18-37(2013).在美國，過去有一種公司替代性最低稅(已被TCJA??M.T.Alvarez-Martinez,S.Barrios, D. d’Andria, M. Gesualdo, G. Nicodème & J. Pycroft,How Large is the Corporate Tax Base Erosion and Profit Shifting? A General Gquilibrium Approach,CESifo Working Paper No.6870(2018). Cobham/Jansky(2018)研究表明，大多數(shù)中低收入國家都受到了稅基侵蝕和利潤轉(zhuǎn)移的影響。參見Alex Cobham & Petr Jansky, Global Distribution of Revenue Loss from Corporate Tax Avoidance: Re-estimation and Country Results, 30 Journal of International Development 2, pp.206-32 (2018).?參見2006年11月28日《關(guān)于增值稅共同制度的2006/112/EC號議會指令》的第97條和第99條，OJ L'347（2006），主要資料來源IBFD；并參見R. Kanbur & M. Keen, Jeux sans Frontières: Tax Competition and Tax Coordination when Countries Differ in Size, 83 American Economic Review 4, pp. 877-892 (1993).M. Hvidt & S.B. Nielsen, Non-cooperative vs. Minimum-rate Commodity Taxation, 2 German Economic Review 4, pp. 315-326 (2001).? A.von Schwerin & T.Büttner, Constrained Tax Competition-Empirical Effects ofthe Minimum Tax Rate on the Tax Rate Distribution, Working Paper (2016);W.Boning, J.Slemrod & R.Ullman, Norderfriedrichskoog!Tax havens, Tax Competition and the Introduction of a Minimum Tax Rate (2018), mimeo.? 《減稅和就業(yè)法案》(TCJA)于2017年12月22日被美國總統(tǒng)特朗普簽署為法律，作為《2018財(cái)年預(yù)算同時(shí)決議的標(biāo)題二和標(biāo)題五規(guī)定進(jìn)行和解的法案》。? Commission of the European Communities, Report of the Committee of Independent Experts on Company Taxation (1992).? Osterloh/Heinemann(2013)對歐洲議會成員進(jìn)行了一項(xiàng)調(diào)查，讓他們對歐盟內(nèi)部稅收協(xié)調(diào)如此困難的原因有了一些了解。參見Steffen Osterloh & Friedrich Heinemann，The Political Economy of Corporate Tax Harmonization-Why do European Politicians (Dis)like Minimum Tax Rates?, 29 European Journal of Political Economy,pp.18-37(2013).廢除)，但由于它是獨(dú)立于企業(yè)盈利能力而確定的，因此（與本文中的最低稅相比）有著不同的設(shè)計(jì)理念。在國際公司稅方面，全球已多次嘗試就最低稅率進(jìn)行協(xié)調(diào)。例如，魯丁委員會(1992)提議在歐盟內(nèi)設(shè)定最低30%的公司稅稅率。??M.T.Alvarez-Martinez,S.Barrios, D. d’Andria, M. Gesualdo, G. Nicodème & J. Pycroft,How Large is the Corporate Tax Base Erosion and Profit Shifting? A General Gquilibrium Approach,CESifo Working Paper No.6870(2018). Cobham/Jansky(2018)研究表明，大多數(shù)中低收入國家都受到了稅基侵蝕和利潤轉(zhuǎn)移的影響。參見Alex Cobham & Petr Jansky, Global Distribution of Revenue Loss from Corporate Tax Avoidance: Re-estimation and Country Results, 30 Journal of International Development 2, pp.206-32 (2018).?參見2006年11月28日《關(guān)于增值稅共同制度的2006/112/EC號議會指令》的第97條和第99條，OJ L'347（2006），主要資料來源IBFD；并參見R. Kanbur & M. Keen, Jeux sans Frontières: Tax Competition and Tax Coordination when Countries Differ in Size, 83 American Economic Review 4, pp. 877-892 (1993).M. Hvidt & S.B. Nielsen, Non-cooperative vs. Minimum-rate Commodity Taxation, 2 German Economic Review 4, pp. 315-326 (2001).? A.von Schwerin & T.Büttner, Constrained Tax Competition-Empirical Effects ofthe Minimum Tax Rate on the Tax Rate Distribution, Working Paper (2016);W.Boning, J.Slemrod & R.Ullman, Norderfriedrichskoog!Tax havens, Tax Competition and the Introduction of a Minimum Tax Rate (2018), mimeo.? 《減稅和就業(yè)法案》(TCJA)于2017年12月22日被美國總統(tǒng)特朗普簽署為法律，作為《2018財(cái)年預(yù)算同時(shí)決議的標(biāo)題二和標(biāo)題五規(guī)定進(jìn)行和解的法案》。? Commission of the European Communities, Report of the Committee of Independent Experts on Company Taxation (1992).? Osterloh/Heinemann(2013)對歐洲議會成員進(jìn)行了一項(xiàng)調(diào)查，讓他們對歐盟內(nèi)部稅收協(xié)調(diào)如此困難的原因有了一些了解。參見Steffen Osterloh & Friedrich Heinemann，The Political Economy of Corporate Tax Harmonization-Why do European Politicians (Dis)like Minimum Tax Rates?, 29 European Journal of Political Economy,pp.18-37(2013).但迄今為止，該協(xié)調(diào)行動沒有成功。??M.T.Alvarez-Martinez,S.Barrios, D. d’Andria, M. Gesualdo, G. Nicodème & J. Pycroft,How Large is the Corporate Tax Base Erosion and Profit Shifting? A General Gquilibrium Approach,CESifo Working Paper No.6870(2018). Cobham/Jansky(2018)研究表明，大多數(shù)中低收入國家都受到了稅基侵蝕和利潤轉(zhuǎn)移的影響。參見Alex Cobham & Petr Jansky, Global Distribution of Revenue Loss from Corporate Tax Avoidance: Re-estimation and Country Results, 30 Journal of International Development 2, pp.206-32 (2018).?參見2006年11月28日《關(guān)于增值稅共同制度的2006/112/EC號議會指令》的第97條和第99條，OJ L'347（2006），主要資料來源IBFD；并參見R. Kanbur & M. Keen, Jeux sans Frontières: Tax Competition and Tax Coordination when Countries Differ in Size, 83 American Economic Review 4, pp. 877-892 (1993).M. Hvidt & S.B. Nielsen, Non-cooperative vs. Minimum-rate Commodity Taxation, 2 German Economic Review 4, pp. 315-326 (2001).? A.von Schwerin & T.Büttner, Constrained Tax Competition-Empirical Effects ofthe Minimum Tax Rate on the Tax Rate Distribution, Working Paper (2016);W.Boning, J.Slemrod & R.Ullman, Norderfriedrichskoog!Tax havens, Tax Competition and the Introduction of a Minimum Tax Rate (2018), mimeo.? 《減稅和就業(yè)法案》(TCJA)于2017年12月22日被美國總統(tǒng)特朗普簽署為法律，作為《2018財(cái)年預(yù)算同時(shí)決議的標(biāo)題二和標(biāo)題五規(guī)定進(jìn)行和解的法案》。? Commission of the European Communities, Report of the Committee of Independent Experts on Company Taxation (1992).? Osterloh/Heinemann(2013)對歐洲議會成員進(jìn)行了一項(xiàng)調(diào)查，讓他們對歐盟內(nèi)部稅收協(xié)調(diào)如此困難的原因有了一些了解。參見Steffen Osterloh & Friedrich Heinemann，The Political Economy of Corporate Tax Harmonization-Why do European Politicians (Dis)like Minimum Tax Rates?, 29 European Journal of Political Economy,pp.18-37(2013).

也有一些國家正在實(shí)施諸如受控外國公司(CFC)規(guī)則的單邊措施，可被解釋為確保對（某些類型的）國內(nèi)公司的外國所得征收最低水平的稅收。一些國家有類似的措施，即對那些沒有簽訂避免雙重征稅協(xié)定的情況下的對外支付征收預(yù)提稅(通常不給予境外支付稅收的抵免)，避免雙重征稅協(xié)定往往包括不得征收此類稅收的條款。最重要的是，2017 年的美國稅改法案在國家稅制中引入了國際最低稅要素，能同時(shí)規(guī)制CFC 和向關(guān)聯(lián)方的對外支付。這些制度通常以其首字母縮寫的GILTI（全球無形低課稅所得政策）?? 參見美國：《2018財(cái)年預(yù)算同時(shí)決議的標(biāo)題二和標(biāo)題五規(guī)定進(jìn)行和解的法案》（1986年《國內(nèi)稅法典》修正案），Pub. L. no. 115-97,第951條A款，GILTI包括在美國股東的總收入中，Stat. 131 (2017)2054, 2208。? 美國1986年《國際稅法典》，第59條A款，對收入總額可觀的納稅人的支付造成的稅基侵蝕進(jìn)行征稅。? 可以觀察到類似的發(fā)展，例如，當(dāng)美國在20世紀(jì)60年代引入CFC立法時(shí)，這個(gè)概念在隨后的幾十年里被擴(kuò)展應(yīng)用到了其他幾十個(gè)稅收管轄區(qū)。參見 P. Koerver-Schmidt, Taxation of Controlled Foreign Companies in Context of the OECD/G20 Project on Base Erosion and Profit Shifting as well as the EU Proposal for the Anti-Tax Avoidance Directive - An Interim Nordic Assessment, Nordic Tax Journal 2,pp.D.W. 1-26 (2016); Blum,Controlled Foreign Companies: Selected Policy Issues - or the Missing Elements of BEPS Action 3 and the Anti- Tax Avoidance Directive, 46 Intertax 4,pp. 296-312 (at 297-298) (2018).? 《OECD包容性框架》（注釋3）的第11段也承認(rèn)這一點(diǎn)。? Herzfeld M.對美國的BEAT制度也得出了類似的結(jié)論。參見M. Herzfeld, Can GILTI + BEAT =GLOBE? , 47 Intertax 5, pp. 504-513 (at 513)(2019); D.W. Blum也對美國GILTI政策得出類似結(jié)論。參見D.W. Blum, The Proposal for a Global Minimum Tax: Comeback of Residence Taxation in the Digital Era?: Comment on Can GILTI + BEAT = GLOBE?, 47 Intertax 5, pp. 514-522 (at 516) (2019).? OECD,Public comments received on the possible solutions to the tax challenges of digitalization (OECD 2019),available at https://www.oecd.org/tax/beps/publiccomments-received-on-the-possible-solutions-to-thetax-challenges-of-digitalisation.htm.和BEAT（稅基侵蝕與反濫用稅）?? 參見美國：《2018財(cái)年預(yù)算同時(shí)決議的標(biāo)題二和標(biāo)題五規(guī)定進(jìn)行和解的法案》（1986年《國內(nèi)稅法典》修正案），Pub. L. no. 115-97,第951條A款，GILTI包括在美國股東的總收入中，Stat. 131 (2017)2054, 2208。? 美國1986年《國際稅法典》，第59條A款，對收入總額可觀的納稅人的支付造成的稅基侵蝕進(jìn)行征稅。? 可以觀察到類似的發(fā)展，例如，當(dāng)美國在20世紀(jì)60年代引入CFC立法時(shí)，這個(gè)概念在隨后的幾十年里被擴(kuò)展應(yīng)用到了其他幾十個(gè)稅收管轄區(qū)。參見 P. Koerver-Schmidt, Taxation of Controlled Foreign Companies in Context of the OECD/G20 Project on Base Erosion and Profit Shifting as well as the EU Proposal for the Anti-Tax Avoidance Directive - An Interim Nordic Assessment, Nordic Tax Journal 2,pp.D.W. 1-26 (2016); Blum,Controlled Foreign Companies: Selected Policy Issues - or the Missing Elements of BEPS Action 3 and the Anti- Tax Avoidance Directive, 46 Intertax 4,pp. 296-312 (at 297-298) (2018).? 《OECD包容性框架》（注釋3）的第11段也承認(rèn)這一點(diǎn)。? Herzfeld M.對美國的BEAT制度也得出了類似的結(jié)論。參見M. Herzfeld, Can GILTI + BEAT =GLOBE? , 47 Intertax 5, pp. 504-513 (at 513)(2019); D.W. Blum也對美國GILTI政策得出類似結(jié)論。參見D.W. Blum, The Proposal for a Global Minimum Tax: Comeback of Residence Taxation in the Digital Era?: Comment on Can GILTI + BEAT = GLOBE?, 47 Intertax 5, pp. 514-522 (at 516) (2019).? OECD,Public comments received on the possible solutions to the tax challenges of digitalization (OECD 2019),available at https://www.oecd.org/tax/beps/publiccomments-received-on-the-possible-solutions-to-thetax-challenges-of-digitalisation.htm.來指代。在這種情形下，美國作為世界上最大的經(jīng)濟(jì)體已建立了這樣一種模式，該模式可能會激勵(lì)其他國家效仿。?? 參見美國：《2018財(cái)年預(yù)算同時(shí)決議的標(biāo)題二和標(biāo)題五規(guī)定進(jìn)行和解的法案》（1986年《國內(nèi)稅法典》修正案），Pub. L. no. 115-97,第951條A款，GILTI包括在美國股東的總收入中，Stat. 131 (2017)2054, 2208。? 美國1986年《國際稅法典》，第59條A款，對收入總額可觀的納稅人的支付造成的稅基侵蝕進(jìn)行征稅。? 可以觀察到類似的發(fā)展，例如，當(dāng)美國在20世紀(jì)60年代引入CFC立法時(shí)，這個(gè)概念在隨后的幾十年里被擴(kuò)展應(yīng)用到了其他幾十個(gè)稅收管轄區(qū)。參見 P. Koerver-Schmidt, Taxation of Controlled Foreign Companies in Context of the OECD/G20 Project on Base Erosion and Profit Shifting as well as the EU Proposal for the Anti-Tax Avoidance Directive - An Interim Nordic Assessment, Nordic Tax Journal 2,pp.D.W. 1-26 (2016); Blum,Controlled Foreign Companies: Selected Policy Issues - or the Missing Elements of BEPS Action 3 and the Anti- Tax Avoidance Directive, 46 Intertax 4,pp. 296-312 (at 297-298) (2018).? 《OECD包容性框架》（注釋3）的第11段也承認(rèn)這一點(diǎn)。? Herzfeld M.對美國的BEAT制度也得出了類似的結(jié)論。參見M. Herzfeld, Can GILTI + BEAT =GLOBE? , 47 Intertax 5, pp. 504-513 (at 513)(2019); D.W. Blum也對美國GILTI政策得出類似結(jié)論。參見D.W. Blum, The Proposal for a Global Minimum Tax: Comeback of Residence Taxation in the Digital Era?: Comment on Can GILTI + BEAT = GLOBE?, 47 Intertax 5, pp. 514-522 (at 516) (2019).? OECD,Public comments received on the possible solutions to the tax challenges of digitalization (OECD 2019),available at https://www.oecd.org/tax/beps/publiccomments-received-on-the-possible-solutions-to-thetax-challenges-of-digitalisation.htm.雖然這表明最低稅原則上可以由單邊實(shí)施，但OECD 為有效最低稅規(guī)則制定共同標(biāo)準(zhǔn)所作的努力也有其實(shí)際的理由。采用未經(jīng)協(xié)調(diào)的單邊措施是不可取的，這將增加遵從成本和經(jīng)濟(jì)性雙重征稅的風(fēng)險(xiǎn)。?? 參見美國：《2018財(cái)年預(yù)算同時(shí)決議的標(biāo)題二和標(biāo)題五規(guī)定進(jìn)行和解的法案》（1986年《國內(nèi)稅法典》修正案），Pub. L. no. 115-97,第951條A款，GILTI包括在美國股東的總收入中，Stat. 131 (2017)2054, 2208。? 美國1986年《國際稅法典》，第59條A款，對收入總額可觀的納稅人的支付造成的稅基侵蝕進(jìn)行征稅。? 可以觀察到類似的發(fā)展，例如，當(dāng)美國在20世紀(jì)60年代引入CFC立法時(shí)，這個(gè)概念在隨后的幾十年里被擴(kuò)展應(yīng)用到了其他幾十個(gè)稅收管轄區(qū)。參見 P. Koerver-Schmidt, Taxation of Controlled Foreign Companies in Context of the OECD/G20 Project on Base Erosion and Profit Shifting as well as the EU Proposal for the Anti-Tax Avoidance Directive - An Interim Nordic Assessment, Nordic Tax Journal 2,pp.D.W. 1-26 (2016); Blum,Controlled Foreign Companies: Selected Policy Issues - or the Missing Elements of BEPS Action 3 and the Anti- Tax Avoidance Directive, 46 Intertax 4,pp. 296-312 (at 297-298) (2018).? 《OECD包容性框架》（注釋3）的第11段也承認(rèn)這一點(diǎn)。? Herzfeld M.對美國的BEAT制度也得出了類似的結(jié)論。參見M. Herzfeld, Can GILTI + BEAT =GLOBE? , 47 Intertax 5, pp. 504-513 (at 513)(2019); D.W. Blum也對美國GILTI政策得出類似結(jié)論。參見D.W. Blum, The Proposal for a Global Minimum Tax: Comeback of Residence Taxation in the Digital Era?: Comment on Can GILTI + BEAT = GLOBE?, 47 Intertax 5, pp. 514-522 (at 516) (2019).? OECD,Public comments received on the possible solutions to the tax challenges of digitalization (OECD 2019),available at https://www.oecd.org/tax/beps/publiccomments-received-on-the-possible-solutions-to-thetax-challenges-of-digitalisation.htm.此外，考慮到單邊措施存在的許多技術(shù)性缺陷，GILTI 和BEAT 也不應(yīng)被設(shè)置成為一種新的全球標(biāo)準(zhǔn)。?? 參見美國：《2018財(cái)年預(yù)算同時(shí)決議的標(biāo)題二和標(biāo)題五規(guī)定進(jìn)行和解的法案》（1986年《國內(nèi)稅法典》修正案），Pub. L. no. 115-97,第951條A款，GILTI包括在美國股東的總收入中，Stat. 131 (2017)2054, 2208。? 美國1986年《國際稅法典》，第59條A款，對收入總額可觀的納稅人的支付造成的稅基侵蝕進(jìn)行征稅。? 可以觀察到類似的發(fā)展，例如，當(dāng)美國在20世紀(jì)60年代引入CFC立法時(shí)，這個(gè)概念在隨后的幾十年里被擴(kuò)展應(yīng)用到了其他幾十個(gè)稅收管轄區(qū)。參見 P. Koerver-Schmidt, Taxation of Controlled Foreign Companies in Context of the OECD/G20 Project on Base Erosion and Profit Shifting as well as the EU Proposal for the Anti-Tax Avoidance Directive - An Interim Nordic Assessment, Nordic Tax Journal 2,pp.D.W. 1-26 (2016); Blum,Controlled Foreign Companies: Selected Policy Issues - or the Missing Elements of BEPS Action 3 and the Anti- Tax Avoidance Directive, 46 Intertax 4,pp. 296-312 (at 297-298) (2018).? 《OECD包容性框架》（注釋3）的第11段也承認(rèn)這一點(diǎn)。? Herzfeld M.對美國的BEAT制度也得出了類似的結(jié)論。參見M. Herzfeld, Can GILTI + BEAT =GLOBE? , 47 Intertax 5, pp. 504-513 (at 513)(2019); D.W. Blum也對美國GILTI政策得出類似結(jié)論。參見D.W. Blum, The Proposal for a Global Minimum Tax: Comeback of Residence Taxation in the Digital Era?: Comment on Can GILTI + BEAT = GLOBE?, 47 Intertax 5, pp. 514-522 (at 516) (2019).? OECD,Public comments received on the possible solutions to the tax challenges of digitalization (OECD 2019),available at https://www.oecd.org/tax/beps/publiccomments-received-on-the-possible-solutions-to-thetax-challenges-of-digitalisation.htm.

本文討論了這種國際有效最低稅的可取性及其實(shí)施的不同設(shè)計(jì)方案。此外，它探討了稅收協(xié)定和歐盟法可能產(chǎn)生的法律約束。

為此，作者基于跨學(xué)科分析對最低稅提案進(jìn)行評估。在第二部分，作者從經(jīng)濟(jì)學(xué)理論的角度討論了這項(xiàng)稅收政策倡議的基本原理。作者調(diào)查了有關(guān)國際稅收競爭和利潤轉(zhuǎn)移的經(jīng)驗(yàn)結(jié)果，并評估了最低稅對解決這些現(xiàn)象的有效性。此外，在對上述關(guān)于經(jīng)濟(jì)數(shù)字化稅收挑戰(zhàn)的公眾咨詢的回應(yīng)中，作者就一些擔(dān)憂觀點(diǎn)提供了評估。為此，作者分析了在此過程中提交給OECD 的大約200 份書面評論。?? 參見美國：《2018財(cái)年預(yù)算同時(shí)決議的標(biāo)題二和標(biāo)題五規(guī)定進(jìn)行和解的法案》（1986年《國內(nèi)稅法典》修正案），Pub. L. no. 115-97,第951條A款，GILTI包括在美國股東的總收入中，Stat. 131 (2017)2054, 2208。? 美國1986年《國際稅法典》，第59條A款，對收入總額可觀的納稅人的支付造成的稅基侵蝕進(jìn)行征稅。? 可以觀察到類似的發(fā)展，例如，當(dāng)美國在20世紀(jì)60年代引入CFC立法時(shí)，這個(gè)概念在隨后的幾十年里被擴(kuò)展應(yīng)用到了其他幾十個(gè)稅收管轄區(qū)。參見 P. Koerver-Schmidt, Taxation of Controlled Foreign Companies in Context of the OECD/G20 Project on Base Erosion and Profit Shifting as well as the EU Proposal for the Anti-Tax Avoidance Directive - An Interim Nordic Assessment, Nordic Tax Journal 2,pp.D.W. 1-26 (2016); Blum,Controlled Foreign Companies: Selected Policy Issues - or the Missing Elements of BEPS Action 3 and the Anti- Tax Avoidance Directive, 46 Intertax 4,pp. 296-312 (at 297-298) (2018).? 《OECD包容性框架》（注釋3）的第11段也承認(rèn)這一點(diǎn)。? Herzfeld M.對美國的BEAT制度也得出了類似的結(jié)論。參見M. Herzfeld, Can GILTI + BEAT =GLOBE? , 47 Intertax 5, pp. 504-513 (at 513)(2019); D.W. Blum也對美國GILTI政策得出類似結(jié)論。參見D.W. Blum, The Proposal for a Global Minimum Tax: Comeback of Residence Taxation in the Digital Era?: Comment on Can GILTI + BEAT = GLOBE?, 47 Intertax 5, pp. 514-522 (at 516) (2019).? OECD,Public comments received on the possible solutions to the tax challenges of digitalization (OECD 2019),available at https://www.oecd.org/tax/beps/publiccomments-received-on-the-possible-solutions-to-thetax-challenges-of-digitalisation.htm.在第三部分，作者著眼于稅制設(shè)計(jì)，即最低稅的技術(shù)層面，再次提到了過去提出的擔(dān)憂，同時(shí)也提到了良好稅收制度的規(guī)范性基準(zhǔn)。特別是，我們要考慮征管效率以及一致性、比例原則和稅收確定性的法律要求。關(guān)于可以根據(jù)針對BEPS 的現(xiàn)有稅收制度進(jìn)行建模的最低稅設(shè)計(jì)的某些要素，我們還依賴于比較法律分析。第四部分討論了GLOBE 提案與征稅權(quán)轉(zhuǎn)移提議（第一支柱）之間的關(guān)系。在第五和第六部分，作者將通過運(yùn)用法律理論分析，分別討論最低稅與稅收協(xié)定和歐盟法的兼容性。第七部分為總結(jié)。

二、政策原理

在一些稅收管轄區(qū)，對境外投資利潤征收最低稅，有效地限制了國內(nèi)企業(yè)從低來源稅地區(qū)所獲得的收益。這種效果可取的原因有三個(gè)。

（一）理想的效果

第一，最低稅提高了資本的國際配置水平，即提高了投資效率。從全球效率的角度來看，公司應(yīng)該在稅前回報(bào)最高的地方投資。然而，公司會將其稅后回報(bào)而非稅前回報(bào)最大化。如果來源地的稅收不同，公司可能傾向于投資于那些雖然總回報(bào)較低，但由于稅率較低，（該地的公司）凈收益超過了其他地方的投資地。經(jīng)驗(yàn)證據(jù)表明，稅收是資產(chǎn)配置的重要決定因素(見Barrios 等，2012)，?? S. Barrios, H. Huizinga, L. Laeven & G. Nicodème, International Taxation and Multinational Firm Location Decisions, 96 Journal of Public Economics 11/12, PP. 946-958(2012).? P.B. Richman, Taxation of Foreign Investment Income: An Economic Analysis (Johns Hopkins Press, 1963)；P.B. Musgrave, United States Taxation of Foreign Investment Income: Issues and Arguments (Law School of Harvard University, 1969).這表明稅率差異容易扭曲資本和生產(chǎn)的國際配置。最低稅減少了這些稅收差異，從而降低了扭曲導(dǎo)致的效率損失。

在此之前，一種更有效的資本分配的觀點(diǎn)，被用來證明對外國稅收予以抵免的全球化稅制比對外國所得進(jìn)行免稅的稅制更加合理(Richman 1963, Musgrave 1969)。?? S. Barrios, H. Huizinga, L. Laeven & G. Nicodème, International Taxation and Multinational Firm Location Decisions, 96 Journal of Public Economics 11/12, PP. 946-958(2012).? P.B. Richman, Taxation of Foreign Investment Income: An Economic Analysis (Johns Hopkins Press, 1963)；P.B. Musgrave, United States Taxation of Foreign Investment Income: Issues and Arguments (Law School of Harvard University, 1969).對國內(nèi)企業(yè)的海外所得征收最低稅，可以被理解為一種局部全球化的稅制，它避免了最終導(dǎo)致在英國、日本以及近期美國廢除這一稅制的缺陷。最重要的是，遞延納稅直到強(qiáng)制匯回國內(nèi)的機(jī)會使得一些公司在海外持有大量流動性資產(chǎn)。對于應(yīng)計(jì)項(xiàng)目征收最低稅，從而使利潤延遲匯回，這在稅收層面上無關(guān)緊要。由于它未能平衡公司在國內(nèi)和國外投資的稅負(fù)，因此它沒有完全實(shí)現(xiàn)資本輸出的中立。然而，它大大降低了國際資本配置中最嚴(yán)重的扭曲。從這個(gè)意義上說，最低稅對實(shí)際投資的影響正是最低稅的一個(gè)明確的預(yù)期特點(diǎn)，而不僅僅是反BEPS 措施的附帶損害。?? 在OECD的提案中，最低稅被認(rèn)為是為抑制對實(shí)際投資的“過度”國際稅收競爭而提議的（參見OECD公眾咨詢文件第90段）。它試圖為這一戰(zhàn)略博弈設(shè)定一個(gè)較低的上限，從而預(yù)防一場假定的“逐底競爭”（參見M. Keen & K. Konrad, The Theory of International Tax Competition and Coordination.,in Handbook of Public Economics, Vol.5, pp. 259-330, edited by A. Auerbach, R. Chetty, M. Feldstein & E.Saez, Elsevier 2013)。因此，它對實(shí)際投資決策的影響不應(yīng)被視為附帶損害，而且(與MEDEF和BIAC等提交給OECD公眾咨詢的意見相反)缺乏實(shí)質(zhì)性活動免責(zé)條款并非設(shè)計(jì)缺陷。因此，該提案將有效（平均）稅率作為過度低稅的衡量標(biāo)準(zhǔn)，而不采用通常與作為純利潤轉(zhuǎn)移激勵(lì)的主要指標(biāo)相聯(lián)系的名義稅率。參見M.Devereux & R.Griffith, Taxes and the location of production: evidence from a panel of US multinationals， 68 Journal of Public Economics 3,pp.335-367 (1998).? 這一觀點(diǎn)也可以從OECD公眾咨詢文件（注釋1）的第89段中推斷出來。? M.Ruf & A.Weichenrieder, The Taxation of Passive Foreign Investment: Lessons from German Experience,45 Canadian Journal of Economics 4, pp. 1504-1528 (2012)；M. Ruf & A. Weichenrieder, CFC Legislation,Passive Assets and the Impact of the ECJ’s Cadbury-Schweppes Decision, CESifo Working Paper No 4461(2013)；P.H. Egger & G. Wamser, The impact of controlled foreign company legislation on real investments abroad. A multi-dimensional regression discontinuity design, 129 Journal of Public Economics C, pp. 77-91(2015)；S. Clifford, Taxing multinationals beyond borders: Financial and locational responses to CFC rules,173 Journal of Public Economics, pp. 44-71 (2019).

第二，對于公司各附屬機(jī)構(gòu)間的資本配置，最低稅降低了將利潤轉(zhuǎn)移到低稅管轄區(qū)的動機(jī)。?? 在OECD的提案中，最低稅被認(rèn)為是為抑制對實(shí)際投資的“過度”國際稅收競爭而提議的（參見OECD公眾咨詢文件第90段）。它試圖為這一戰(zhàn)略博弈設(shè)定一個(gè)較低的上限，從而預(yù)防一場假定的“逐底競爭”（參見M. Keen & K. Konrad, The Theory of International Tax Competition and Coordination.,in Handbook of Public Economics, Vol.5, pp. 259-330, edited by A. Auerbach, R. Chetty, M. Feldstein & E.Saez, Elsevier 2013)。因此，它對實(shí)際投資決策的影響不應(yīng)被視為附帶損害，而且(與MEDEF和BIAC等提交給OECD公眾咨詢的意見相反)缺乏實(shí)質(zhì)性活動免責(zé)條款并非設(shè)計(jì)缺陷。因此，該提案將有效（平均）稅率作為過度低稅的衡量標(biāo)準(zhǔn)，而不采用通常與作為純利潤轉(zhuǎn)移激勵(lì)的主要指標(biāo)相聯(lián)系的名義稅率。參見M.Devereux & R.Griffith, Taxes and the location of production: evidence from a panel of US multinationals， 68 Journal of Public Economics 3,pp.335-367 (1998).? 這一觀點(diǎn)也可以從OECD公眾咨詢文件（注釋1）的第89段中推斷出來。? M.Ruf & A.Weichenrieder, The Taxation of Passive Foreign Investment: Lessons from German Experience,45 Canadian Journal of Economics 4, pp. 1504-1528 (2012)；M. Ruf & A. Weichenrieder, CFC Legislation,Passive Assets and the Impact of the ECJ’s Cadbury-Schweppes Decision, CESifo Working Paper No 4461(2013)；P.H. Egger & G. Wamser, The impact of controlled foreign company legislation on real investments abroad. A multi-dimensional regression discontinuity design, 129 Journal of Public Economics C, pp. 77-91(2015)；S. Clifford, Taxing multinationals beyond borders: Financial and locational responses to CFC rules,173 Journal of Public Economics, pp. 44-71 (2019).本文第一部分所引用的證據(jù)表明，稅收對利潤分配的影響是巨大的，而且隨著時(shí)間的推移，影響還在增加。利潤轉(zhuǎn)移沒有任何生產(chǎn)性含義，它只是改變了當(dāng)?shù)氐亩惢?，并將資金從公共部門轉(zhuǎn)移到企業(yè)。這只是一種非生產(chǎn)性的尋租行為，其相關(guān)成本純粹是浪費(fèi)。根據(jù)避稅的經(jīng)濟(jì)學(xué)理論，公司可能期望從避稅中獲得最大的凈收益，也就是說，他們將利潤轉(zhuǎn)移到低稅管轄區(qū)，直到利潤轉(zhuǎn)移的邊際收益等于邊際成本（就交易成本、咨詢費(fèi)等而言）。利潤轉(zhuǎn)移帶來的邊際收益取決于轉(zhuǎn)移的利潤所涉及的兩個(gè)稅收管轄區(qū)之間的稅率差異。最低稅降低了（有效）稅率的差異，從而降低了利潤轉(zhuǎn)移帶來的邊際收益。因此，預(yù)計(jì)利潤轉(zhuǎn)移將減少。這一假設(shè)得到了實(shí)證研究的支持，該研究表明，在傳統(tǒng)的CFC 制度下，跨國公司關(guān)于利潤分配到何處的決策對所得納入非常敏感。?? 在OECD的提案中，最低稅被認(rèn)為是為抑制對實(shí)際投資的“過度”國際稅收競爭而提議的（參見OECD公眾咨詢文件第90段）。它試圖為這一戰(zhàn)略博弈設(shè)定一個(gè)較低的上限，從而預(yù)防一場假定的“逐底競爭”（參見M. Keen & K. Konrad, The Theory of International Tax Competition and Coordination.,in Handbook of Public Economics, Vol.5, pp. 259-330, edited by A. Auerbach, R. Chetty, M. Feldstein & E.Saez, Elsevier 2013)。因此，它對實(shí)際投資決策的影響不應(yīng)被視為附帶損害，而且(與MEDEF和BIAC等提交給OECD公眾咨詢的意見相反)缺乏實(shí)質(zhì)性活動免責(zé)條款并非設(shè)計(jì)缺陷。因此，該提案將有效（平均）稅率作為過度低稅的衡量標(biāo)準(zhǔn)，而不采用通常與作為純利潤轉(zhuǎn)移激勵(lì)的主要指標(biāo)相聯(lián)系的名義稅率。參見M.Devereux & R.Griffith, Taxes and the location of production: evidence from a panel of US multinationals， 68 Journal of Public Economics 3,pp.335-367 (1998).? 這一觀點(diǎn)也可以從OECD公眾咨詢文件（注釋1）的第89段中推斷出來。? M.Ruf & A.Weichenrieder, The Taxation of Passive Foreign Investment: Lessons from German Experience,45 Canadian Journal of Economics 4, pp. 1504-1528 (2012)；M. Ruf & A. Weichenrieder, CFC Legislation,Passive Assets and the Impact of the ECJ’s Cadbury-Schweppes Decision, CESifo Working Paper No 4461(2013)；P.H. Egger & G. Wamser, The impact of controlled foreign company legislation on real investments abroad. A multi-dimensional regression discontinuity design, 129 Journal of Public Economics C, pp. 77-91(2015)；S. Clifford, Taxing multinationals beyond borders: Financial and locational responses to CFC rules,173 Journal of Public Economics, pp. 44-71 (2019).

第三，最低稅有望減輕稅收競爭。?? 在OECD的提案中，最低稅被認(rèn)為是為抑制對實(shí)際投資的“過度”國際稅收競爭而提議的（參見OECD公眾咨詢文件第90段）。它試圖為這一戰(zhàn)略博弈設(shè)定一個(gè)較低的上限，從而預(yù)防一場假定的“逐底競爭”（參見M. Keen & K. Konrad, The Theory of International Tax Competition and Coordination.,in Handbook of Public Economics, Vol.5, pp. 259-330, edited by A. Auerbach, R. Chetty, M. Feldstein & E.Saez, Elsevier 2013)。因此，它對實(shí)際投資決策的影響不應(yīng)被視為附帶損害，而且(與MEDEF和BIAC等提交給OECD公眾咨詢的意見相反)缺乏實(shí)質(zhì)性活動免責(zé)條款并非設(shè)計(jì)缺陷。因此，該提案將有效（平均）稅率作為過度低稅的衡量標(biāo)準(zhǔn)，而不采用通常與作為純利潤轉(zhuǎn)移激勵(lì)的主要指標(biāo)相聯(lián)系的名義稅率。參見M.Devereux & R.Griffith, Taxes and the location of production: evidence from a panel of US multinationals， 68 Journal of Public Economics 3,pp.335-367 (1998).? 這一觀點(diǎn)也可以從OECD公眾咨詢文件（注釋1）的第89段中推斷出來。? M.Ruf & A.Weichenrieder, The Taxation of Passive Foreign Investment: Lessons from German Experience,45 Canadian Journal of Economics 4, pp. 1504-1528 (2012)；M. Ruf & A. Weichenrieder, CFC Legislation,Passive Assets and the Impact of the ECJ’s Cadbury-Schweppes Decision, CESifo Working Paper No 4461(2013)；P.H. Egger & G. Wamser, The impact of controlled foreign company legislation on real investments abroad. A multi-dimensional regression discontinuity design, 129 Journal of Public Economics C, pp. 77-91(2015)；S. Clifford, Taxing multinationals beyond borders: Financial and locational responses to CFC rules,173 Journal of Public Economics, pp. 44-71 (2019).它通過兩種方式做到這一點(diǎn)。首先，它允許非避稅天堂國家提高稅率。原因在于，最低稅有效地抑制了利潤轉(zhuǎn)移；其結(jié)果是，稅基變得缺乏彈性。因此，與稅基損失相比，稅率提高的效率成本較低。其次，如果有足夠多的非避稅天堂征收最低稅，避稅港或低稅管轄區(qū)可以將稅率提高到最低稅率，從而在不增加企業(yè)稅收的情況下，毫無成本地增加稅收收入。這樣的稅率上調(diào)并不會增加企業(yè)的稅負(fù)，因?yàn)槠髽I(yè)無論如何都要繳納最低稅。稅率上調(diào)只是把收入從非避稅天堂轉(zhuǎn)移到（以前的）避稅天堂（經(jīng)典的“財(cái)富轉(zhuǎn)移”觀點(diǎn)）。?? 這種效應(yīng)可以在不對稱稅收競爭的標(biāo)準(zhǔn)模型中得到預(yù)計(jì)。然而，經(jīng)濟(jì)理論提供了兩個(gè)觀點(diǎn)說明其為什么反之也可能成立。例如，Konrad(2009)和Kiss(2012)認(rèn)為，在Stackelberg稅收競爭博弈中，引入最低稅實(shí)際上可能加劇稅收競爭。其原因是Stackelberg追隨者在稅率反應(yīng)上受到限制：預(yù)料到追隨者不能將稅率降低到某個(gè)門檻以下，Stackelberg領(lǐng)先者則沒有理由將自己的稅率保持在較高的水平。參見K.A. Konrad, Non-binding minimum taxes may foster tax competition, 102 Economics Letters2, pp. 109-111 (2009). A. Kiss, Minimum taxes and repeated tax competition, 19 International Tax and Public Finance5,pp.641-649 (2012).Marceau等人(2010)和Johannesen(2010)認(rèn)為稅收競爭中存在不對稱均衡，并提出了相關(guān)的觀點(diǎn)。如果避稅天堂設(shè)法吸引了最大部分的利潤，那么生產(chǎn)地之間的稅收競爭可能會得到緩解。因此，通過最低稅對避稅天堂進(jìn)行部分關(guān)閉可能會促進(jìn)稅收競爭。參見N. Marceau, S. Mongrain& J.D. Wilson, Why do most countries set high tax rates on capital?, 80 Journal of International Economics 2，pp. 249-259 (2010)；N. Johannesen, Imperfect Tax Competition for Profits, Asymmetric Equilibrium and Beneficial Tax Havens, 81 Journal of International Economics2, pp. 253-264 (2010).? 參見Blum（注釋24），第518頁。? A.von Schwerin & T.Büttner, Constrained Tax Competition Empirical Effects of the Minimum Tax Rate on the Tax Rate Distribution, Working Paper(2016).? M. Evers, H.R.J. Vollebergh & R.A. de Mooij, Tax Competition under Minimum Rates: The Case of European Diesel Excises, CESifo Working Paper Series NO.1221(2004).? 參見Likewise Herzfeld（注釋24）, 第510頁；I.Grinberg提交給OECD公眾咨詢的意見（注釋24），第34頁。? J. Voget, Relocation of Headquarters and International Taxation, 95 Journal of Public Economics 9, pp.1067-1081 (2011)；M.A. Desai & J.R. Hines, Expectations and Expatriations: Tracing the Causes and Consequences of Corporate Inversions, 55 National Tax Journal 3, pp.409-440 (2002).由于到目前為止尚未征收最低稅，因此還沒有證據(jù)表明它對稅收競爭的影響。盡管如此，一些地方政府管轄區(qū)的類似最低稅制度（例如德國地方營業(yè)稅稅率）已證明其可以緩解稅收競爭。如Von Schwerin 和Buttner（2016）指出，作為對引入最低稅制度的回應(yīng)，即使各稅收管轄區(qū)沒有直接受到最低稅的影響，他們也會提高稅率（即在改革前，這些稅收管轄區(qū)的稅率高于最低門檻）。?? 這種效應(yīng)可以在不對稱稅收競爭的標(biāo)準(zhǔn)模型中得到預(yù)計(jì)。然而，經(jīng)濟(jì)理論提供了兩個(gè)觀點(diǎn)說明其為什么反之也可能成立。例如，Konrad(2009)和Kiss(2012)認(rèn)為，在Stackelberg稅收競爭博弈中，引入最低稅實(shí)際上可能加劇稅收競爭。其原因是Stackelberg追隨者在稅率反應(yīng)上受到限制：預(yù)料到追隨者不能將稅率降低到某個(gè)門檻以下，Stackelberg領(lǐng)先者則沒有理由將自己的稅率保持在較高的水平。參見K.A. Konrad, Non-binding minimum taxes may foster tax competition, 102 Economics Letters2, pp. 109-111 (2009). A. Kiss, Minimum taxes and repeated tax competition, 19 International Tax and Public Finance5,pp.641-649 (2012).Marceau等人(2010)和Johannesen(2010)認(rèn)為稅收競爭中存在不對稱均衡，并提出了相關(guān)的觀點(diǎn)。如果避稅天堂設(shè)法吸引了最大部分的利潤，那么生產(chǎn)地之間的稅收競爭可能會得到緩解。因此，通過最低稅對避稅天堂進(jìn)行部分關(guān)閉可能會促進(jìn)稅收競爭。參見N. Marceau, S. Mongrain& J.D. Wilson, Why do most countries set high tax rates on capital?, 80 Journal of International Economics 2，pp. 249-259 (2010)；N. Johannesen, Imperfect Tax Competition for Profits, Asymmetric Equilibrium and Beneficial Tax Havens, 81 Journal of International Economics2, pp. 253-264 (2010).? 參見Blum（注釋24），第518頁。? A.von Schwerin & T.Büttner, Constrained Tax Competition Empirical Effects of the Minimum Tax Rate on the Tax Rate Distribution, Working Paper(2016).? M. Evers, H.R.J. Vollebergh & R.A. de Mooij, Tax Competition under Minimum Rates: The Case of European Diesel Excises, CESifo Working Paper Series NO.1221(2004).? 參見Likewise Herzfeld（注釋24）, 第510頁；I.Grinberg提交給OECD公眾咨詢的意見（注釋24），第34頁。? J. Voget, Relocation of Headquarters and International Taxation, 95 Journal of Public Economics 9, pp.1067-1081 (2011)；M.A. Desai & J.R. Hines, Expectations and Expatriations: Tracing the Causes and Consequences of Corporate Inversions, 55 National Tax Journal 3, pp.409-440 (2002).Evers 等人(2004)對歐盟的柴油消費(fèi)稅競爭的分析同樣表明，最低消費(fèi)稅水平對許多歐盟國家的消費(fèi)稅稅率有積極影響，包括那些最低門檻對其沒有約束力的國家。?? 這種效應(yīng)可以在不對稱稅收競爭的標(biāo)準(zhǔn)模型中得到預(yù)計(jì)。然而，經(jīng)濟(jì)理論提供了兩個(gè)觀點(diǎn)說明其為什么反之也可能成立。例如，Konrad(2009)和Kiss(2012)認(rèn)為，在Stackelberg稅收競爭博弈中，引入最低稅實(shí)際上可能加劇稅收競爭。其原因是Stackelberg追隨者在稅率反應(yīng)上受到限制：預(yù)料到追隨者不能將稅率降低到某個(gè)門檻以下，Stackelberg領(lǐng)先者則沒有理由將自己的稅率保持在較高的水平。參見K.A. Konrad, Non-binding minimum taxes may foster tax competition, 102 Economics Letters2, pp. 109-111 (2009). A. Kiss, Minimum taxes and repeated tax competition, 19 International Tax and Public Finance5,pp.641-649 (2012).Marceau等人(2010)和Johannesen(2010)認(rèn)為稅收競爭中存在不對稱均衡，并提出了相關(guān)的觀點(diǎn)。如果避稅天堂設(shè)法吸引了最大部分的利潤，那么生產(chǎn)地之間的稅收競爭可能會得到緩解。因此，通過最低稅對避稅天堂進(jìn)行部分關(guān)閉可能會促進(jìn)稅收競爭。參見N. Marceau, S. Mongrain& J.D. Wilson, Why do most countries set high tax rates on capital?, 80 Journal of International Economics 2，pp. 249-259 (2010)；N. Johannesen, Imperfect Tax Competition for Profits, Asymmetric Equilibrium and Beneficial Tax Havens, 81 Journal of International Economics2, pp. 253-264 (2010).? 參見Blum（注釋24），第518頁。? A.von Schwerin & T.Büttner, Constrained Tax Competition Empirical Effects of the Minimum Tax Rate on the Tax Rate Distribution, Working Paper(2016).? M. Evers, H.R.J. Vollebergh & R.A. de Mooij, Tax Competition under Minimum Rates: The Case of European Diesel Excises, CESifo Working Paper Series NO.1221(2004).? 參見Likewise Herzfeld（注釋24）, 第510頁；I.Grinberg提交給OECD公眾咨詢的意見（注釋24），第34頁。? J. Voget, Relocation of Headquarters and International Taxation, 95 Journal of Public Economics 9, pp.1067-1081 (2011)；M.A. Desai & J.R. Hines, Expectations and Expatriations: Tracing the Causes and Consequences of Corporate Inversions, 55 National Tax Journal 3, pp.409-440 (2002).

為了使對國內(nèi)企業(yè)的外國所得征收的最低稅發(fā)揮作用，有必要引入對外國企業(yè)向境外關(guān)聯(lián)方的對外支付征稅的措施作為補(bǔ)充措施。如果不對征稅不足的對外支付征收此稅，公司就會存在轉(zhuǎn)換稅收居民地的強(qiáng)烈動機(jī)，即將總部遷往國外（公司倒置）以規(guī)避最低稅。?? 這種效應(yīng)可以在不對稱稅收競爭的標(biāo)準(zhǔn)模型中得到預(yù)計(jì)。然而，經(jīng)濟(jì)理論提供了兩個(gè)觀點(diǎn)說明其為什么反之也可能成立。例如，Konrad(2009)和Kiss(2012)認(rèn)為，在Stackelberg稅收競爭博弈中，引入最低稅實(shí)際上可能加劇稅收競爭。其原因是Stackelberg追隨者在稅率反應(yīng)上受到限制：預(yù)料到追隨者不能將稅率降低到某個(gè)門檻以下，Stackelberg領(lǐng)先者則沒有理由將自己的稅率保持在較高的水平。參見K.A. Konrad, Non-binding minimum taxes may foster tax competition, 102 Economics Letters2, pp. 109-111 (2009). A. Kiss, Minimum taxes and repeated tax competition, 19 International Tax and Public Finance5,pp.641-649 (2012).Marceau等人(2010)和Johannesen(2010)認(rèn)為稅收競爭中存在不對稱均衡，并提出了相關(guān)的觀點(diǎn)。如果避稅天堂設(shè)法吸引了最大部分的利潤，那么生產(chǎn)地之間的稅收競爭可能會得到緩解。因此，通過最低稅對避稅天堂進(jìn)行部分關(guān)閉可能會促進(jìn)稅收競爭。參見N. Marceau, S. Mongrain& J.D. Wilson, Why do most countries set high tax rates on capital?, 80 Journal of International Economics 2，pp. 249-259 (2010)；N. Johannesen, Imperfect Tax Competition for Profits, Asymmetric Equilibrium and Beneficial Tax Havens, 81 Journal of International Economics2, pp. 253-264 (2010).? 參見Blum（注釋24），第518頁。? A.von Schwerin & T.Büttner, Constrained Tax Competition Empirical Effects of the Minimum Tax Rate on the Tax Rate Distribution, Working Paper(2016).? M. Evers, H.R.J. Vollebergh & R.A. de Mooij, Tax Competition under Minimum Rates: The Case of European Diesel Excises, CESifo Working Paper Series NO.1221(2004).? 參見Likewise Herzfeld（注釋24）, 第510頁；I.Grinberg提交給OECD公眾咨詢的意見（注釋24），第34頁。? J. Voget, Relocation of Headquarters and International Taxation, 95 Journal of Public Economics 9, pp.1067-1081 (2011)；M.A. Desai & J.R. Hines, Expectations and Expatriations: Tracing the Causes and Consequences of Corporate Inversions, 55 National Tax Journal 3, pp.409-440 (2002).這種現(xiàn)象對傳統(tǒng)CFC 而言是眾所周知。?? 這種效應(yīng)可以在不對稱稅收競爭的標(biāo)準(zhǔn)模型中得到預(yù)計(jì)。然而，經(jīng)濟(jì)理論提供了兩個(gè)觀點(diǎn)說明其為什么反之也可能成立。例如，Konrad(2009)和Kiss(2012)認(rèn)為，在Stackelberg稅收競爭博弈中，引入最低稅實(shí)際上可能加劇稅收競爭。其原因是Stackelberg追隨者在稅率反應(yīng)上受到限制：預(yù)料到追隨者不能將稅率降低到某個(gè)門檻以下，Stackelberg領(lǐng)先者則沒有理由將自己的稅率保持在較高的水平。參見K.A. Konrad, Non-binding minimum taxes may foster tax competition, 102 Economics Letters2, pp. 109-111 (2009). A. Kiss, Minimum taxes and repeated tax competition, 19 International Tax and Public Finance5,pp.641-649 (2012).Marceau等人(2010)和Johannesen(2010)認(rèn)為稅收競爭中存在不對稱均衡，并提出了相關(guān)的觀點(diǎn)。如果避稅天堂設(shè)法吸引了最大部分的利潤，那么生產(chǎn)地之間的稅收競爭可能會得到緩解。因此，通過最低稅對避稅天堂進(jìn)行部分關(guān)閉可能會促進(jìn)稅收競爭。參見N. Marceau, S. Mongrain& J.D. Wilson, Why do most countries set high tax rates on capital?, 80 Journal of International Economics 2，pp. 249-259 (2010)；N. Johannesen, Imperfect Tax Competition for Profits, Asymmetric Equilibrium and Beneficial Tax Havens, 81 Journal of International Economics2, pp. 253-264 (2010).? 參見Blum（注釋24），第518頁。? A.von Schwerin & T.Büttner, Constrained Tax Competition Empirical Effects of the Minimum Tax Rate on the Tax Rate Distribution, Working Paper(2016).? M. Evers, H.R.J. Vollebergh & R.A. de Mooij, Tax Competition under Minimum Rates: The Case of European Diesel Excises, CESifo Working Paper Series NO.1221(2004).? 參見Likewise Herzfeld（注釋24）, 第510頁；I.Grinberg提交給OECD公眾咨詢的意見（注釋24），第34頁。? J. Voget, Relocation of Headquarters and International Taxation, 95 Journal of Public Economics 9, pp.1067-1081 (2011)；M.A. Desai & J.R. Hines, Expectations and Expatriations: Tracing the Causes and Consequences of Corporate Inversions, 55 National Tax Journal 3, pp.409-440 (2002).如果沒有在全球?qū)嵤㊣IR，各國可能需要采取預(yù)防措施來降低這一風(fēng)險(xiǎn)。UPR 可以通過以下方式對“公司倒置”起到威懾作用：首先，減少更換總部地點(diǎn)可能的節(jié)稅；其次，增加稅收遵從的負(fù)擔(dān)——前提是公司繼續(xù)在原總部管轄區(qū)內(nèi)與關(guān)聯(lián)方開展業(yè)務(wù)。

此外，UPR 本身也是具有合理性的。如果受最低稅約束的國內(nèi)公司與享有避稅天堂待遇和優(yōu)惠稅制的外國公司競爭，可能會造成競爭扭曲。此外，對于特定類型的對外支付，這些規(guī)則還可以作為應(yīng)對利潤轉(zhuǎn)移風(fēng)險(xiǎn)的反稅基侵蝕工具。特別是對于可推定為利息支付的實(shí)例，因集團(tuán)內(nèi)部的債務(wù)融資依然在相當(dāng)大的程度上依賴于將應(yīng)稅利潤轉(zhuǎn)換為可稅前扣除的經(jīng)營費(fèi)用的作法。

綜上所述，最低稅能通過改善國際資本配置來促進(jìn)增長，通過降低低效避稅活動的吸引力來節(jié)省成本，減輕稅收競爭，從而提高公共產(chǎn)品供給的效率。?? 目前尚不清楚是否所有相關(guān)國家都受到最低稅的積極影響。Peralta等人（2006）提供了一個(gè)事例，其表明了如果不使低稅管轄區(qū)的情況變得更糟，那就不能引入最低稅。參見S. Peralta & T.van Ypersele,Coordination of capital taxation among asymmetric countries, 36 Regional Science and Urban Economics6,pp.708-726 (2006).? OECD在就GLOBE提案進(jìn)行公眾咨詢后收到的許多意見書中都提出了這一觀點(diǎn)；參見Accountancy Europe, AmCham Netherlands, AmCham Germany, American Petroleum Institute, Arthur Cox, Business at OECD (BIAC), Business Roundtable, Association for Financial Markets in Europe, Capital Markets Tax Committee of Asia, CFE Tax Advisors Europe, Chartered Institute of Taxation, Computer & Communications Industry Association, Confederation of British Industries; Confederation of Finnish Industries, Deloitte, Digital Economy Group, Digital Europe, Ecommerce Europe, European Banking Federation, EY, Federation Bancaire Francaise, GSK, Irish Tax Institute, MEDEF, US National Foreign Trade Council, Procter & Gamble, PWC和Swiss Bankers Association等提供的意見書。?一個(gè)與之相關(guān)但更基本的觀點(diǎn)是，BEPS的作用被高估了。支持這一觀點(diǎn)的人強(qiáng)調(diào)，盡管公司稅稅率下降，但公司稅收入占GDP的比例一直非常穩(wěn)定。然而僅憑上述事實(shí)并不能排除BEPS重要性的提高，因?yàn)?1)由于企業(yè)的數(shù)量增加，企業(yè)部門一直在增長,(2)企業(yè)盈利能力的增加,(3)存在所得從個(gè)人所得稅稅基轉(zhuǎn)向公司所得稅稅基的可能性——這意味著,甚至還有更多BEPS。關(guān)于這些不同影響的討論，參見G. Nicodeme, A. Caiumi & I. Majewski, What Happened to CIT Collection? Solving the Rates-Revenues Puzzle, CESifo Working Paper No.7412 (2018).盡管最低稅有這些明顯的優(yōu)勢，但仍有一些令人擔(dān)憂的問題和意見不同的觀點(diǎn)需要在討論中加以解決。

（二）可能的反對意見

1. 過早的反BEPS 措施？

一些觀察員認(rèn)為，將一項(xiàng)國際有效最低稅作為一項(xiàng)額外的反BEPS 措施還為時(shí)過早。??? 目前尚不清楚是否所有相關(guān)國家都受到最低稅的積極影響。Peralta等人（2006）提供了一個(gè)事例，其表明了如果不使低稅管轄區(qū)的情況變得更糟，那就不能引入最低稅。參見S. Peralta & T.van Ypersele,Coordination of capital taxation among asymmetric countries, 36 Regional Science and Urban Economics6,pp.708-726 (2006).? OECD在就GLOBE提案進(jìn)行公眾咨詢后收到的許多意見書中都提出了這一觀點(diǎn)；參見Accountancy Europe, AmCham Netherlands, AmCham Germany, American Petroleum Institute, Arthur Cox, Business at OECD (BIAC), Business Roundtable, Association for Financial Markets in Europe, Capital Markets Tax Committee of Asia, CFE Tax Advisors Europe, Chartered Institute of Taxation, Computer & Communications Industry Association, Confederation of British Industries; Confederation of Finnish Industries, Deloitte, Digital Economy Group, Digital Europe, Ecommerce Europe, European Banking Federation, EY, Federation Bancaire Francaise, GSK, Irish Tax Institute, MEDEF, US National Foreign Trade Council, Procter & Gamble, PWC和Swiss Bankers Association等提供的意見書。?一個(gè)與之相關(guān)但更基本的觀點(diǎn)是，BEPS的作用被高估了。支持這一觀點(diǎn)的人強(qiáng)調(diào)，盡管公司稅稅率下降，但公司稅收入占GDP的比例一直非常穩(wěn)定。然而僅憑上述事實(shí)并不能排除BEPS重要性的提高，因?yàn)?1)由于企業(yè)的數(shù)量增加，企業(yè)部門一直在增長,(2)企業(yè)盈利能力的增加,(3)存在所得從個(gè)人所得稅稅基轉(zhuǎn)向公司所得稅稅基的可能性——這意味著,甚至還有更多BEPS。關(guān)于這些不同影響的討論，參見G. Nicodeme, A. Caiumi & I. Majewski, What Happened to CIT Collection? Solving the Rates-Revenues Puzzle, CESifo Working Paper No.7412 (2018).OECD 就BEPS 項(xiàng)目的建議仍在實(shí)施中，現(xiàn)在判斷利潤轉(zhuǎn)移問題是否仍然存在，抑或是否已得到有效解決，可能還為時(shí)過早。因此，根據(jù)這一觀點(diǎn)，只有在根據(jù)OECD 關(guān)于BEPS 第11 項(xiàng)行動計(jì)劃的最終報(bào)告對BEPS 項(xiàng)目的成果進(jìn)行評估之后，才應(yīng)采取進(jìn)一步的行動。

在OECD 根據(jù)BEPS 第8-10 項(xiàng)行動計(jì)劃修訂了《OECD 轉(zhuǎn)讓定價(jià)指南》之后，利潤轉(zhuǎn)移當(dāng)然變得更加困難和“昂貴”。IP 所有權(quán)必須與實(shí)際人員功能相匹配，合同風(fēng)險(xiǎn)的分配必須與現(xiàn)實(shí)的風(fēng)險(xiǎn)管理能力和風(fēng)險(xiǎn)承受能力相匹配，這些因素都應(yīng)在利潤分配時(shí)予以考慮。??參見OECD/G20, Base Erosion and Profit Shifting Project-Aligning Transfer Pricing Outcomes with Value Creation-Actions 8-10: 2015 Final Reports，特別是第6段與第48段（OECD 2015），主要來源IBFD。?有關(guān)概述，請參見OECD MLI匹配數(shù)據(jù)庫，https://www.oecd.org/tax/treaties/mli-matching-database.htm.?例如，參見M.A. Sullivan, Fixing GILTI, Part 3: Substance Exception, 94 Tax Notes Int’l 10, pp. 930-933 (at 932) (2019).?IMF, Corporate Taxation in the Global Economy, Policy Paper No.19/007，p.10 (IMF 2019): significant profit shifting opportunities remain post-BEPS.?European Parliament, Special Committee on financial crimes, tax evasion and tax avoidance (“TAX3”).Report on financial crimes, tax evasion and tax avoidance, para. 22 (2019).?2018年，OECD有害稅收實(shí)踐論壇（FHTP）開始制定一項(xiàng)“關(guān)于在沒有或只有名義稅收的稅收管轄區(qū)恢復(fù)實(shí)質(zhì)性活動因素的新全球標(biāo)準(zhǔn)”(參見OECD, Harmful Tax Practices - 2018 Progress Report on Preferential Regimes. Inclusive Framework on BEPS: Action 5, OECD/G20 Base Erosion and Profit Shifting Project, OECD 2019)。這種新方法需要實(shí)質(zhì)實(shí)體存在參與，才能避免企業(yè)最終被OECD列入黑名單。盡管該程序僅依賴同行審議和同行壓力，但新標(biāo)準(zhǔn)可能會在很大程度上限制涉及避稅天堂稅收管轄區(qū)的利潤轉(zhuǎn)移計(jì)劃。然而，這項(xiàng)措施的屬地范圍可以說比最低稅倡議的潛在屬地范圍要有限得多，因?yàn)榍罢咧会槍ζ髽I(yè)所得稅為零或“接近零”的稅收管轄區(qū)。它不包括稅率非常低但并非完全可以忽略不計(jì)的國家，也不包括適用提供非常低的有效稅率的優(yōu)惠稅制的國家。此外，與最低稅相反，F(xiàn)HTP倡議在設(shè)計(jì)其國家立法時(shí)對避稅天堂稅收管轄區(qū)的稅收主權(quán)進(jìn)行了直接干涉。不過，某些利潤轉(zhuǎn)移的機(jī)會仍然存在。首先，大多數(shù)對BEPS 項(xiàng)目的評論沒有設(shè)定最低標(biāo)準(zhǔn)，許多多邊公約（MLI）簽署國似乎也不愿意接受額外的BEPS 項(xiàng)目結(jié)論。??參見OECD/G20, Base Erosion and Profit Shifting Project-Aligning Transfer Pricing Outcomes with Value Creation-Actions 8-10: 2015 Final Reports，特別是第6段與第48段（OECD 2015），主要來源IBFD。?有關(guān)概述，請參見OECD MLI匹配數(shù)據(jù)庫，https://www.oecd.org/tax/treaties/mli-matching-database.htm.?例如，參見M.A. Sullivan, Fixing GILTI, Part 3: Substance Exception, 94 Tax Notes Int’l 10, pp. 930-933 (at 932) (2019).?IMF, Corporate Taxation in the Global Economy, Policy Paper No.19/007，p.10 (IMF 2019): significant profit shifting opportunities remain post-BEPS.?European Parliament, Special Committee on financial crimes, tax evasion and tax avoidance (“TAX3”).Report on financial crimes, tax evasion and tax avoidance, para. 22 (2019).?2018年，OECD有害稅收實(shí)踐論壇（FHTP）開始制定一項(xiàng)“關(guān)于在沒有或只有名義稅收的稅收管轄區(qū)恢復(fù)實(shí)質(zhì)性活動因素的新全球標(biāo)準(zhǔn)”(參見OECD, Harmful Tax Practices - 2018 Progress Report on Preferential Regimes. Inclusive Framework on BEPS: Action 5, OECD/G20 Base Erosion and Profit Shifting Project, OECD 2019)。這種新方法需要實(shí)質(zhì)實(shí)體存在參與，才能避免企業(yè)最終被OECD列入黑名單。盡管該程序僅依賴同行審議和同行壓力，但新標(biāo)準(zhǔn)可能會在很大程度上限制涉及避稅天堂稅收管轄區(qū)的利潤轉(zhuǎn)移計(jì)劃。然而，這項(xiàng)措施的屬地范圍可以說比最低稅倡議的潛在屬地范圍要有限得多，因?yàn)榍罢咧会槍ζ髽I(yè)所得稅為零或“接近零”的稅收管轄區(qū)。它不包括稅率非常低但并非完全可以忽略不計(jì)的國家，也不包括適用提供非常低的有效稅率的優(yōu)惠稅制的國家。此外，與最低稅相反，F(xiàn)HTP倡議在設(shè)計(jì)其國家立法時(shí)對避稅天堂稅收管轄區(qū)的稅收主權(quán)進(jìn)行了直接干涉。其次，一些BEPS建議只是“限制”而不是完全消除某些利潤轉(zhuǎn)移的機(jī)會，如BEPS 第4 項(xiàng)行動計(jì)劃建議的利息扣除限制。再次，新的實(shí)質(zhì)性要求(BEPS 第8-10 項(xiàng)行動計(jì)劃)通?？梢酝ㄟ^僅進(jìn)行少量的投資來滿足，而這不能在價(jià)值創(chuàng)造和征稅權(quán)分配之間建立強(qiáng)有力的聯(lián)系。最后，知識產(chǎn)權(quán)的重要性不斷得以提升，尤其是在數(shù)字化經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的IP。在大多數(shù)情況下IP 是公司特有的，因此具有唯一性。就IP 而言，可觀察到的市場價(jià)格并不存在，而可與相關(guān)IP 進(jìn)行可比分析的可比項(xiàng)往往不可靠或完全缺失（例如，沒有可與谷歌搜索算法相比較的項(xiàng)目）。因此，獨(dú)立交易原則下的轉(zhuǎn)讓價(jià)格（即非關(guān)聯(lián)方交易的價(jià)格）很難獲得，并且稅務(wù)機(jī)關(guān)必須接受IP這種大幅度的升值變化，而跨國公司可以利用這一點(diǎn)來進(jìn)行稅收籌劃。??參見OECD/G20, Base Erosion and Profit Shifting Project-Aligning Transfer Pricing Outcomes with Value Creation-Actions 8-10: 2015 Final Reports，特別是第6段與第48段（OECD 2015），主要來源IBFD。?有關(guān)概述，請參見OECD MLI匹配數(shù)據(jù)庫，https://www.oecd.org/tax/treaties/mli-matching-database.htm.?例如，參見M.A. Sullivan, Fixing GILTI, Part 3: Substance Exception, 94 Tax Notes Int’l 10, pp. 930-933 (at 932) (2019).?IMF, Corporate Taxation in the Global Economy, Policy Paper No.19/007，p.10 (IMF 2019): significant profit shifting opportunities remain post-BEPS.?European Parliament, Special Committee on financial crimes, tax evasion and tax avoidance (“TAX3”).Report on financial crimes, tax evasion and tax avoidance, para. 22 (2019).?2018年，OECD有害稅收實(shí)踐論壇（FHTP）開始制定一項(xiàng)“關(guān)于在沒有或只有名義稅收的稅收管轄區(qū)恢復(fù)實(shí)質(zhì)性活動因素的新全球標(biāo)準(zhǔn)”(參見OECD, Harmful Tax Practices - 2018 Progress Report on Preferential Regimes. Inclusive Framework on BEPS: Action 5, OECD/G20 Base Erosion and Profit Shifting Project, OECD 2019)。這種新方法需要實(shí)質(zhì)實(shí)體存在參與，才能避免企業(yè)最終被OECD列入黑名單。盡管該程序僅依賴同行審議和同行壓力，但新標(biāo)準(zhǔn)可能會在很大程度上限制涉及避稅天堂稅收管轄區(qū)的利潤轉(zhuǎn)移計(jì)劃。然而，這項(xiàng)措施的屬地范圍可以說比最低稅倡議的潛在屬地范圍要有限得多，因?yàn)榍罢咧会槍ζ髽I(yè)所得稅為零或“接近零”的稅收管轄區(qū)。它不包括稅率非常低但并非完全可以忽略不計(jì)的國家，也不包括適用提供非常低的有效稅率的優(yōu)惠稅制的國家。此外，與最低稅相反，F(xiàn)HTP倡議在設(shè)計(jì)其國家立法時(shí)對避稅天堂稅收管轄區(qū)的稅收主權(quán)進(jìn)行了直接干涉。隨著高稅收的生產(chǎn)管轄區(qū)或市場管轄區(qū)的常規(guī)活動從風(fēng)險(xiǎn)中剝離，可以進(jìn)一步提高低稅IP 持有管轄區(qū)的利潤集中度，從而降低根據(jù)《OECD 轉(zhuǎn)讓定價(jià)指南》的傳統(tǒng)轉(zhuǎn)讓定價(jià)方法對這些活動收取的合理價(jià)格。國際貨幣基金組織??參見OECD/G20, Base Erosion and Profit Shifting Project-Aligning Transfer Pricing Outcomes with Value Creation-Actions 8-10: 2015 Final Reports，特別是第6段與第48段（OECD 2015），主要來源IBFD。?有關(guān)概述，請參見OECD MLI匹配數(shù)據(jù)庫，https://www.oecd.org/tax/treaties/mli-matching-database.htm.?例如，參見M.A. Sullivan, Fixing GILTI, Part 3: Substance Exception, 94 Tax Notes Int’l 10, pp. 930-933 (at 932) (2019).?IMF, Corporate Taxation in the Global Economy, Policy Paper No.19/007，p.10 (IMF 2019): significant profit shifting opportunities remain post-BEPS.?European Parliament, Special Committee on financial crimes, tax evasion and tax avoidance (“TAX3”).Report on financial crimes, tax evasion and tax avoidance, para. 22 (2019).?2018年，OECD有害稅收實(shí)踐論壇（FHTP）開始制定一項(xiàng)“關(guān)于在沒有或只有名義稅收的稅收管轄區(qū)恢復(fù)實(shí)質(zhì)性活動因素的新全球標(biāo)準(zhǔn)”(參見OECD, Harmful Tax Practices - 2018 Progress Report on Preferential Regimes. Inclusive Framework on BEPS: Action 5, OECD/G20 Base Erosion and Profit Shifting Project, OECD 2019)。這種新方法需要實(shí)質(zhì)實(shí)體存在參與，才能避免企業(yè)最終被OECD列入黑名單。盡管該程序僅依賴同行審議和同行壓力，但新標(biāo)準(zhǔn)可能會在很大程度上限制涉及避稅天堂稅收管轄區(qū)的利潤轉(zhuǎn)移計(jì)劃。然而，這項(xiàng)措施的屬地范圍可以說比最低稅倡議的潛在屬地范圍要有限得多，因?yàn)榍罢咧会槍ζ髽I(yè)所得稅為零或“接近零”的稅收管轄區(qū)。它不包括稅率非常低但并非完全可以忽略不計(jì)的國家，也不包括適用提供非常低的有效稅率的優(yōu)惠稅制的國家。此外，與最低稅相反，F(xiàn)HTP倡議在設(shè)計(jì)其國家立法時(shí)對避稅天堂稅收管轄區(qū)的稅收主權(quán)進(jìn)行了直接干涉。和歐洲議會稅收委員會??參見OECD/G20, Base Erosion and Profit Shifting Project-Aligning Transfer Pricing Outcomes with Value Creation-Actions 8-10: 2015 Final Reports，特別是第6段與第48段（OECD 2015），主要來源IBFD。?有關(guān)概述，請參見OECD MLI匹配數(shù)據(jù)庫，https://www.oecd.org/tax/treaties/mli-matching-database.htm.?例如，參見M.A. Sullivan, Fixing GILTI, Part 3: Substance Exception, 94 Tax Notes Int’l 10, pp. 930-933 (at 932) (2019).?IMF, Corporate Taxation in the Global Economy, Policy Paper No.19/007，p.10 (IMF 2019): significant profit shifting opportunities remain post-BEPS.?European Parliament, Special Committee on financial crimes, tax evasion and tax avoidance (“TAX3”).Report on financial crimes, tax evasion and tax avoidance, para. 22 (2019).?2018年，OECD有害稅收實(shí)踐論壇（FHTP）開始制定一項(xiàng)“關(guān)于在沒有或只有名義稅收的稅收管轄區(qū)恢復(fù)實(shí)質(zhì)性活動因素的新全球標(biāo)準(zhǔn)”(參見OECD, Harmful Tax Practices - 2018 Progress Report on Preferential Regimes. Inclusive Framework on BEPS: Action 5, OECD/G20 Base Erosion and Profit Shifting Project, OECD 2019)。這種新方法需要實(shí)質(zhì)實(shí)體存在參與，才能避免企業(yè)最終被OECD列入黑名單。盡管該程序僅依賴同行審議和同行壓力，但新標(biāo)準(zhǔn)可能會在很大程度上限制涉及避稅天堂稅收管轄區(qū)的利潤轉(zhuǎn)移計(jì)劃。然而，這項(xiàng)措施的屬地范圍可以說比最低稅倡議的潛在屬地范圍要有限得多，因?yàn)榍罢咧会槍ζ髽I(yè)所得稅為零或“接近零”的稅收管轄區(qū)。它不包括稅率非常低但并非完全可以忽略不計(jì)的國家，也不包括適用提供非常低的有效稅率的優(yōu)惠稅制的國家。此外，與最低稅相反，F(xiàn)HTP倡議在設(shè)計(jì)其國家立法時(shí)對避稅天堂稅收管轄區(qū)的稅收主權(quán)進(jìn)行了直接干涉。最近也提出了類似的觀點(diǎn)?？偠灾?，后BEPS 時(shí)代仍存在明顯的利潤轉(zhuǎn)移風(fēng)險(xiǎn)。??參見OECD/G20, Base Erosion and Profit Shifting Project-Aligning Transfer Pricing Outcomes with Value Creation-Actions 8-10: 2015 Final Reports，特別是第6段與第48段（OECD 2015），主要來源IBFD。?有關(guān)概述，請參見OECD MLI匹配數(shù)據(jù)庫，https://www.oecd.org/tax/treaties/mli-matching-database.htm.?例如，參見M.A. Sullivan, Fixing GILTI, Part 3: Substance Exception, 94 Tax Notes Int’l 10, pp. 930-933 (at 932) (2019).?IMF, Corporate Taxation in the Global Economy, Policy Paper No.19/007，p.10 (IMF 2019): significant profit shifting opportunities remain post-BEPS.?European Parliament, Special Committee on financial crimes, tax evasion and tax avoidance (“TAX3”).Report on financial crimes, tax evasion and tax avoidance, para. 22 (2019).?2018年，OECD有害稅收實(shí)踐論壇（FHTP）開始制定一項(xiàng)“關(guān)于在沒有或只有名義稅收的稅收管轄區(qū)恢復(fù)實(shí)質(zhì)性活動因素的新全球標(biāo)準(zhǔn)”(參見OECD, Harmful Tax Practices - 2018 Progress Report on Preferential Regimes. Inclusive Framework on BEPS: Action 5, OECD/G20 Base Erosion and Profit Shifting Project, OECD 2019)。這種新方法需要實(shí)質(zhì)實(shí)體存在參與，才能避免企業(yè)最終被OECD列入黑名單。盡管該程序僅依賴同行審議和同行壓力，但新標(biāo)準(zhǔn)可能會在很大程度上限制涉及避稅天堂稅收管轄區(qū)的利潤轉(zhuǎn)移計(jì)劃。然而，這項(xiàng)措施的屬地范圍可以說比最低稅倡議的潛在屬地范圍要有限得多，因?yàn)榍罢咧会槍ζ髽I(yè)所得稅為零或“接近零”的稅收管轄區(qū)。它不包括稅率非常低但并非完全可以忽略不計(jì)的國家，也不包括適用提供非常低的有效稅率的優(yōu)惠稅制的國家。此外，與最低稅相反，F(xiàn)HTP倡議在設(shè)計(jì)其國家立法時(shí)對避稅天堂稅收管轄區(qū)的稅收主權(quán)進(jìn)行了直接干涉。

2. 對國家主權(quán)不適當(dāng)?shù)南拗?

另一個(gè)令人關(guān)切的問題是，最低稅以非法的方式限制了其他國家的主權(quán)。的確，如果有足夠多的國家征收最低稅，低稅管轄區(qū)就無法有效地將有效稅率（以下簡稱“ETR”）設(shè)置在最低門檻以下。就稅收被理解為一項(xiàng)主權(quán)權(quán)力而言，最低稅制度可能被解釋為一種越權(quán)行為，尤其是當(dāng)最低稅適用于非本國企業(yè)時(shí)。然而，這種觀點(diǎn)??參見部分提交給OECD關(guān)于GLOBE提案的公眾咨詢意見書，比如AmCham Poland、Arthur Cox（第5頁）、Business at OECD (BIAC)、Capital Markets Tax Committee of Asia、Corporate Tax Association、Cousins et al (Duff & Phelps)、Danon & Chand、Digital Economy Group、European Banking Federation、German Association of the Automotive Industry、MEDEF、Missoline和PWC等提交的意見書。?關(guān)于后者，參見R. Collier & N. Riedel, The OECD/G20 Base Erosion and Profit Shifting Initiative and Developing Countries, 72 Bull. Intl.Taxn. 12, pp. 704-717 (2018), Journals Artices & Papers IBFD.?參見由the Initative for human rights principles and guidelines in fiscal policy in Latin America向OECD提出的關(guān)于GLOBE提案的公眾咨詢意見書。?根據(jù)聯(lián)合國經(jīng)濟(jì)分析和政策司的定義, 參見https://www.un.org/development/desa/dpad/least-developedcountry-category/ldc-criteria.html.?在LDC高于正常水平的利潤將是地域性特殊租（例如開發(fā)自然資源）或純粹利潤轉(zhuǎn)移的結(jié)果。在前一種情況下，最低稅不會導(dǎo)致投資的重新分配（因?yàn)槠渌赜蛞餐瑯邮艿阶畹投惖挠绊懀?。在后一種情況下，利潤不應(yīng)被免除最低稅，因?yàn)樗鼘窠?jīng)濟(jì)的增長沒有貢獻(xiàn)。是基于一個(gè)有問題的前提，即利用國家稅收制度作為吸引并刺激資本對本國經(jīng)濟(jì)投資的手段的主權(quán)權(quán)力絕對至上。不受約束的稅收主權(quán)只能由純粹的國內(nèi)環(huán)境主張。在國際語境中，存在著外部性，即其他主權(quán)國家的利益也受到這些稅收政策的影響。在這一現(xiàn)狀下，稅收競爭博弈中的潛在“輸家”的稅收主權(quán)——高稅管轄區(qū)、許多發(fā)展中國家和新興經(jīng)濟(jì)體??參見部分提交給OECD關(guān)于GLOBE提案的公眾咨詢意見書，比如AmCham Poland、Arthur Cox（第5頁）、Business at OECD (BIAC)、Capital Markets Tax Committee of Asia、Corporate Tax Association、Cousins et al (Duff & Phelps)、Danon & Chand、Digital Economy Group、European Banking Federation、German Association of the Automotive Industry、MEDEF、Missoline和PWC等提交的意見書。?關(guān)于后者，參見R. Collier & N. Riedel, The OECD/G20 Base Erosion and Profit Shifting Initiative and Developing Countries, 72 Bull. Intl.Taxn. 12, pp. 704-717 (2018), Journals Artices & Papers IBFD.?參見由the Initative for human rights principles and guidelines in fiscal policy in Latin America向OECD提出的關(guān)于GLOBE提案的公眾咨詢意見書。?根據(jù)聯(lián)合國經(jīng)濟(jì)分析和政策司的定義, 參見https://www.un.org/development/desa/dpad/least-developedcountry-category/ldc-criteria.html.?在LDC高于正常水平的利潤將是地域性特殊租（例如開發(fā)自然資源）或純粹利潤轉(zhuǎn)移的結(jié)果。在前一種情況下，最低稅不會導(dǎo)致投資的重新分配（因?yàn)槠渌赜蛞餐瑯邮艿阶畹投惖挠绊懀?。在后一種情況下，利潤不應(yīng)被免除最低稅，因?yàn)樗鼘窠?jīng)濟(jì)的增長沒有貢獻(xiàn)。——正在受到避稅天堂和其他國家的政策選擇的侵害，這些國家奉行“以鄰為壑”的稅收策略。??參見部分提交給OECD關(guān)于GLOBE提案的公眾咨詢意見書，比如AmCham Poland、Arthur Cox（第5頁）、Business at OECD (BIAC)、Capital Markets Tax Committee of Asia、Corporate Tax Association、Cousins et al (Duff & Phelps)、Danon & Chand、Digital Economy Group、European Banking Federation、German Association of the Automotive Industry、MEDEF、Missoline和PWC等提交的意見書。?關(guān)于后者，參見R. Collier & N. Riedel, The OECD/G20 Base Erosion and Profit Shifting Initiative and Developing Countries, 72 Bull. Intl.Taxn. 12, pp. 704-717 (2018), Journals Artices & Papers IBFD.?參見由the Initative for human rights principles and guidelines in fiscal policy in Latin America向OECD提出的關(guān)于GLOBE提案的公眾咨詢意見書。?根據(jù)聯(lián)合國經(jīng)濟(jì)分析和政策司的定義, 參見https://www.un.org/development/desa/dpad/least-developedcountry-category/ldc-criteria.html.?在LDC高于正常水平的利潤將是地域性特殊租（例如開發(fā)自然資源）或純粹利潤轉(zhuǎn)移的結(jié)果。在前一種情況下，最低稅不會導(dǎo)致投資的重新分配（因?yàn)槠渌赜蛞餐瑯邮艿阶畹投惖挠绊懀Ｔ诤笠环N情況下，利潤不應(yīng)被免除最低稅，因?yàn)樗鼘窠?jīng)濟(jì)的增長沒有貢獻(xiàn)。一項(xiàng)國際有效最低稅可以用來平衡這些相互沖突的利益。它仍然允許各國通過低水平的有效稅收來吸引外國投資，但它為這種競爭設(shè)定了一個(gè)較低的門檻，從而保護(hù)高稅收國家不必完全放棄自己不同的稅收政策偏好。

需要注意的是，可能有必要修改最不發(fā)達(dá)國家（下文簡稱“LDC”）??參見部分提交給OECD關(guān)于GLOBE提案的公眾咨詢意見書，比如AmCham Poland、Arthur Cox（第5頁）、Business at OECD (BIAC)、Capital Markets Tax Committee of Asia、Corporate Tax Association、Cousins et al (Duff & Phelps)、Danon & Chand、Digital Economy Group、European Banking Federation、German Association of the Automotive Industry、MEDEF、Missoline和PWC等提交的意見書。?關(guān)于后者，參見R. Collier & N. Riedel, The OECD/G20 Base Erosion and Profit Shifting Initiative and Developing Countries, 72 Bull. Intl.Taxn. 12, pp. 704-717 (2018), Journals Artices & Papers IBFD.?參見由the Initative for human rights principles and guidelines in fiscal policy in Latin America向OECD提出的關(guān)于GLOBE提案的公眾咨詢意見書。?根據(jù)聯(lián)合國經(jīng)濟(jì)分析和政策司的定義, 參見https://www.un.org/development/desa/dpad/least-developedcountry-category/ldc-criteria.html.?在LDC高于正常水平的利潤將是地域性特殊租（例如開發(fā)自然資源）或純粹利潤轉(zhuǎn)移的結(jié)果。在前一種情況下，最低稅不會導(dǎo)致投資的重新分配（因?yàn)槠渌赜蛞餐瑯邮艿阶畹投惖挠绊懀?。在后一種情況下，利潤不應(yīng)被免除最低稅，因?yàn)樗鼘窠?jīng)濟(jì)的增長沒有貢獻(xiàn)。特別依賴于外國直接投資的最低稅規(guī)則。特別是，對位于LDC 的附屬公司征收的最低稅可以限制為超過在該國最終投資的正?；貓?bào)的利潤（類似于目前美國按GILTI 征收的稅收）。??參見部分提交給OECD關(guān)于GLOBE提案的公眾咨詢意見書，比如AmCham Poland、Arthur Cox（第5頁）、Business at OECD (BIAC)、Capital Markets Tax Committee of Asia、Corporate Tax Association、Cousins et al (Duff & Phelps)、Danon & Chand、Digital Economy Group、European Banking Federation、German Association of the Automotive Industry、MEDEF、Missoline和PWC等提交的意見書。?關(guān)于后者，參見R. Collier & N. Riedel, The OECD/G20 Base Erosion and Profit Shifting Initiative and Developing Countries, 72 Bull. Intl.Taxn. 12, pp. 704-717 (2018), Journals Artices & Papers IBFD.?參見由the Initative for human rights principles and guidelines in fiscal policy in Latin America向OECD提出的關(guān)于GLOBE提案的公眾咨詢意見書。?根據(jù)聯(lián)合國經(jīng)濟(jì)分析和政策司的定義, 參見https://www.un.org/development/desa/dpad/least-developedcountry-category/ldc-criteria.html.?在LDC高于正常水平的利潤將是地域性特殊租（例如開發(fā)自然資源）或純粹利潤轉(zhuǎn)移的結(jié)果。在前一種情況下，最低稅不會導(dǎo)致投資的重新分配（因?yàn)槠渌赜蛞餐瑯邮艿阶畹投惖挠绊懀?。在后一種情況下，利潤不應(yīng)被免除最低稅，因?yàn)樗鼘窠?jīng)濟(jì)的增長沒有貢獻(xiàn)。

3. 太廣泛了?

一些批評人士認(rèn)為，與BEPS 第2-10 項(xiàng)行動計(jì)劃中建議的一些更具針對性的方法相比，沒有剔除任何實(shí)質(zhì)性活動的最低稅是應(yīng)對稅基侵蝕和利潤轉(zhuǎn)移的一種過于生硬的手段。51參見American Petroleum Institute（第3頁）、BDI German Industries、Business at OECD (BIAC)、German Association of the Automotive Industry、BEPS Monitoring Group、Booking.com、Capital Markets Tax Committee of Asia、CFE Tax Advisors Europe、Harris Horoviz Consulting & Tax Ltd.、Irish Tax Institute、MEDEF、Vodafone和World Bank Group等提交給OECD關(guān)于GLOBE提案的公眾咨詢意見書。它解決了抽象的利潤轉(zhuǎn)移風(fēng)險(xiǎn)，因此也涵蓋了實(shí)際上不涉及任何“激進(jìn)”稅收籌劃的安排。然而，恰如上文所論，最低稅不僅會降低利潤轉(zhuǎn)移的機(jī)會，也以能防止“過度”爭奪實(shí)際投資為目標(biāo)。52此外，由于技術(shù)發(fā)展和知識產(chǎn)權(quán)作為創(chuàng)造價(jià)值主要驅(qū)動力的作用日益增強(qiáng)，“人為的”稅收驅(qū)動利潤轉(zhuǎn)移與可接受的稅收驅(qū)動投資決策之間的界線在未來可能會變得越來越模糊。53網(wǎng)絡(luò)物理系統(tǒng)、機(jī)器人操作過程自動化、其他人工智能應(yīng)用程序可能意味著，執(zhí)行對價(jià)值創(chuàng)造有重大貢獻(xiàn)的核心業(yè)務(wù)功能所需的人力將減少，并允許業(yè)務(wù)流程進(jìn)一步集中。因此，對轉(zhuǎn)讓定價(jià)進(jìn)行獨(dú)立評估的重要因素可能會變得比目前更加靈活，其通過職能和風(fēng)險(xiǎn)的轉(zhuǎn)移利潤的交易成本將大大降低。因此，不依賴任何實(shí)質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)，而只涉及企業(yè)組織的稅收結(jié)果，這可能是最低稅提案的一個(gè)經(jīng)得起時(shí)間考驗(yàn)的特征。54當(dāng)然，如果分界線變得很精細(xì)，一般公眾不太可能傾向于在通過轉(zhuǎn)讓定價(jià)操縱避稅和通過投資決策獲取合法稅收后果之間做出復(fù)雜的區(qū)分。如果只解決前者，可能會損害稅收制度的完整性，打擊中小企業(yè)和個(gè)人納稅者的納稅積極性。

4. 抑制有效的稅收競爭?

一個(gè)相關(guān)的觀點(diǎn)是，即使最低稅能夠遏制低效的利潤轉(zhuǎn)移，它也會扼殺其他形式的稅收競爭，從而提高福利。根據(jù)這種觀點(diǎn)，稅收競爭可能通過減少過度的政府消費(fèi)（馴服極權(quán)國家）并為個(gè)別國家提供具有正溢出效應(yīng)的吸引境外直接投資（FDI）55參見K.Andersson, Should We Use Value Creation or Destination as a Basis for Taxing Digital Businesses?-Krister Andersson's Comments on the 2018 Klaus Vogel Lecture Given by Professor Michael Devereux , 72 Bull. Intl.Taxn. 12, pp. 684-689 (at 688) (2018), Journal Articles & Papers IBFD.的手段來增加福利（特別是對一些缺乏其他地域性優(yōu)勢的小規(guī)模邊緣經(jīng)濟(jì)體而言）。此外，它還鼓勵(lì)各國提供生產(chǎn)性公共投入品，如基礎(chǔ)設(shè)施、受過教育的工人等。

這些觀點(diǎn)有一定的道理，但需要正確看待。首先，如果政府是腐敗和自私的，那么最低稅制度肯定不會提高福利。從這個(gè)意義上說，整個(gè)BEPS 倡議以及隨后的政策建議都是基于這樣一種假設(shè)，即政府在經(jīng)濟(jì)中發(fā)揮重要的建設(shè)性作用。

此外，目前的稅收競爭模式與其說是為了吸引價(jià)值創(chuàng)造，不如說是提供精巧的方案以吸引由其他地方創(chuàng)造的利潤?？梢钥隙ǖ氖?，與BEPS 相關(guān)的對國際稅法體系的修改有望更好地改善征稅權(quán)和實(shí)際價(jià)值創(chuàng)造之間的關(guān)系。因此，國際上對實(shí)際投資的稅收競爭可能會加劇。56參見U.Schreiber & L.M. Fell,International Profit Allocation, Intangibles and Sales-Based Transactional Profit Split, 9 World Tax Journal 1, pp. 99-115 (at 102) (2017)；Sullivan（注釋42），第931頁；Oxfam提交給OECD關(guān)于GLOBE提案的公眾咨詢意見書，第14頁。然而，如上所述，即使稅收競爭完全是針對實(shí)際（投資）活動地點(diǎn)展開的，在稅收競爭下，稅收可能仍然“過低”。一方面，如果各國被迫降低公司稅，公司稅作為個(gè)人所得稅后盾的功能可能會喪失。因此，稅收競爭可能會削弱一個(gè)國家為公共產(chǎn)品提供資金的能力，以及根據(jù)其公民的偏好重新分配收入的能力。另一方面，稅收競爭可能使各國無法征收到至少能反映外國投資者地域性特殊利益的收入，而這可能會阻礙公共投入。

5. 與價(jià)值創(chuàng)造范式不相容?

一些批評的聲音指出，57參見American Petroleum Institute（第2頁）、BDI German Industries、Business at OECD (BIAC)、Business Europe、Deloitte、German Association of the Automotive Industry、MEDEF和Vodafone等提交給OECD關(guān)于GLOBE提案的公眾咨詢意見書。最低稅提案不符合OECD BEPS 項(xiàng)目中所確立的“在價(jià)值創(chuàng)造地征稅”的國際征稅權(quán)分配新標(biāo)準(zhǔn)。然而，最低稅制度只意味著附屬征稅權(quán)；各國的主要征稅權(quán)并不受影響，因此最低稅可能符合價(jià)值創(chuàng)造范式。此外，在某些情況下，最低稅甚至可能加強(qiáng)了在價(jià)值創(chuàng)造地征稅原則的適用。例如，數(shù)字公司經(jīng)常設(shè)法將利潤轉(zhuǎn)移到低稅管轄區(qū)。在許多情況下，（創(chuàng)造）這些利潤的是有價(jià)值的IP，而這些IP 源于最終母公司管轄區(qū)。在這種情況下，這一管轄區(qū)所征收的最低稅可被視為反映了它對子公司的經(jīng)濟(jì)性成功所作出的部分貢獻(xiàn)，58類似的推理，參見H. Grubert & R. Altshuler, Fixing the system: An analysis of alternative proposals for the reform of international tax, 66 National Tax Journal 3, pp.671-712 (2013). 不同的觀點(diǎn)，參見Fantozzi &Associat提交給OECD關(guān)于GLOBE提案的公眾咨詢意見書，第12頁。因此其大體上符合價(jià)值創(chuàng)造范式。59無論如何，由于其模糊性和隨之而來的解釋分歧，后者絕不是一項(xiàng)既定的國際習(xí)慣法規(guī)則。

6. 導(dǎo)致直接補(bǔ)貼上升?

國際最低稅可能導(dǎo)致稅式支出轉(zhuǎn)向直接補(bǔ)貼，而這是不受歡迎的。60例如，參見Chartered Institute of Taxation，Confederation of British Industries和PWC提交給OECD關(guān)于GLOBE提案的公眾咨詢意見書。然而，根據(jù)具體的設(shè)計(jì)，并非所有的稅收激勵(lì)都必然會被最低稅抵消。例如，如果以多年平均稅率來衡量ETR，以便在最終母公司的管轄區(qū)61有關(guān)此設(shè)計(jì)選項(xiàng)的詳細(xì)信息，參見下文第三部分第（二）節(jié)第4條第（3）項(xiàng)。適用最低稅，那么對投資有利的全額支出或加速折舊的（稅收）規(guī)則不會受到影響，因?yàn)樵谟?jì)算實(shí)際平均稅率時(shí)，初期較低的稅負(fù)將被后期較高的稅負(fù)抵消。另一方面，直接補(bǔ)貼也存在一些法律約束，如歐盟國家援助規(guī)定或《WTO 補(bǔ)貼和反補(bǔ)貼措施協(xié)議》。最后，與大多數(shù)稅式支出不同的是，在預(yù)算效果不取決于受益人盈利能力的情況下，政府可能會在財(cái)政上有所克制，并不會慷慨地給予直接補(bǔ)貼。同樣，如果將一些稅式支出制度轉(zhuǎn)變?yōu)楦该鞯闹苯友a(bǔ)貼，它們可能無法承受日益增加的公眾監(jiān)督。這種轉(zhuǎn)變的剩余風(fēng)險(xiǎn)不會嚴(yán)重?fù)p害國際最低稅的有效性和積極增長效應(yīng)。

7. 扭曲市場競爭?

最低稅可能違反資本輸入中立原則。對于在ETR 低于最低門檻的管轄區(qū)內(nèi)銷售產(chǎn)品或服務(wù)的跨國公司而言，如果其居民國對其征收最低稅，則其相對于當(dāng)?shù)仄髽I(yè)可能處于競爭劣勢。62例如，參見BIAC，EBIT和Loyens & Loeff等提交給OECD關(guān)于GLOBE提案的公眾咨詢意見書。然而，如果商定的最低稅率相對較低，即10%或更低，這在實(shí)踐中可能并不是一個(gè)主要問題。稅收水平如此之低的大多數(shù)國家都是小市場，63參見OECD, Corporate Tax Statistics (OECD 2019), accessible online at www.oecd.org/tax/tax-policy/corporate-taxstatistics-database-first-edition.pdf.因此對于跨國公司的盈利性來說，它們（小市場國家）的重要性相對較小。此外，在對營業(yè)利潤征收等于或高于平均稅收水平的國家，最低稅恢復(fù)了資本輸入的中立性。與無法進(jìn)入避稅天堂的本土公司相比，跨國公司目前往往能從競爭優(yōu)勢中獲益。由于幾乎所有大型經(jīng)濟(jì)體的稅率都高于最低門檻，公平競爭環(huán)境帶來的效率收益有望超過低稅管轄區(qū)最低稅所造成的扭曲的負(fù)面影響。此外，最低稅對當(dāng)?shù)馗偁幍母深A(yù)程度，在很大程度上取決于其實(shí)施的技術(shù)細(xì)節(jié)。本文第三部分將進(jìn)一步討論這些內(nèi)容。

8. 使征稅更加復(fù)雜？

最后一個(gè)擔(dān)憂是，最低稅可能增加公司的遵從負(fù)擔(dān)和主管機(jī)關(guān)的征管成本。引入一種新制度幾乎不可避免地給本已高度復(fù)雜的國際稅收框架增加了另一層復(fù)雜性。最低稅要求生成、傳輸并核實(shí)大量關(guān)聯(lián)稅收信息（例如，關(guān)于某一稅收管轄區(qū)的ETR），以及為防止規(guī)避最低稅而增加保障措施。一些增加的遵從成本可以通過廢除某些更具針對性的反BEPS 措施得到補(bǔ)償，例如反混合錯(cuò)配規(guī)則、利息扣除限制或CFC 制度。盡管如此，由于國際最低稅覆蓋面廣，它仍有可能導(dǎo)致企業(yè)遵從負(fù)擔(dān)的凈增加。

與此相關(guān)的是，如果最低稅未能得到合適的設(shè)計(jì)與協(xié)調(diào)，可能會出現(xiàn)國際經(jīng)濟(jì)雙重征稅。因此，必須對任何此類措施的設(shè)計(jì)給予重點(diǎn)關(guān)注，并謹(jǐn)慎地平衡其有效性和穩(wěn)健性，以滿足簡化適用流程、為企業(yè)提供法律確定性和降低雙重征稅風(fēng)險(xiǎn)的需要。64參見《OECD包容性框架》(注釋3)的第13段。

三、設(shè)計(jì)

如前所述，規(guī)則設(shè)計(jì)很重要。全球協(xié)調(diào)的國際有效最低稅在理論上可能令人信服，但它在實(shí)踐中行得通嗎？政府要求公平分配收入，企業(yè)需要法律確定性，以及許多發(fā)展中國家的征管能力有限，65關(guān)于后一方面，參見批評意見Y. Brauner, Developments on the Digital Economy Front: Progress or Regression?, 47 Intertax 5, pp. 422-424 (at 424) (2019).由此，政策制定者將不得不在不影響有效性和降低措施復(fù)雜性的同時(shí)保持微妙的平衡。此外，由于稅制設(shè)計(jì)的許多特點(diǎn)是相互關(guān)聯(lián)的，因此不能單獨(dú)對它們進(jìn)行適當(dāng)?shù)脑u估。

在下文中，作者首先對最低稅的主要參數(shù)進(jìn)行評析。然后，作者討論了兩種最低稅制度的設(shè)計(jì)問題。首先，作者分析了母公司所在國的IIR，即針對外國子公司的CFC 制度延伸和針對常設(shè)機(jī)構(gòu)（以下簡稱“PE”）利潤的轉(zhuǎn)換條款。其次，作者討論了支付方管轄區(qū)內(nèi)的UPR，其可以采取設(shè)置經(jīng)營費(fèi)用扣除限制或者向?qū)ν庵Ц墩魇疹A(yù)提稅的形式。在本部分最后時(shí)，作者簡要分析兩個(gè)規(guī)則集之間的相互作用，以及關(guān)于最低門檻的問題。

（一）設(shè)定最低稅率

顯然，最低稅的稅率是至關(guān)重要的。這是一個(gè)政治問題，即稅收競爭在何種程度下不再被接受。

原則上，每個(gè)國家都可以自行設(shè)定最低稅的稅率。此舉的主要好處是各國可以根據(jù)其具體情況進(jìn)行靈活地調(diào)整。例如，10%的外國ETR 很可能侵蝕一個(gè)ETR 為25%的國家的稅基并削弱其競爭地位，然而，對于一個(gè)ETR 為15%的國家來說，這應(yīng)該是一個(gè)不那么令人擔(dān)憂的問題。

然而，就最低稅率達(dá)成一項(xiàng)國際協(xié)議也會帶來一些顯著優(yōu)勢。66參見《OECD包容性框架》（注釋3）第64段及以后。首先，IIR 的統(tǒng)一稅率將降低稅收倒置的風(fēng)險(xiǎn)，因?yàn)榭毓晒舅诘氐臐撛谔娲x擇意味著其同樣承擔(dān)最低稅率。其次，這將向低稅管轄區(qū)發(fā)出信號，表明在何種稅收水平下，它們將無法再吸引稅基或外國直接投資。因此，統(tǒng)一的最低稅率將為國際稅收競爭奠定一個(gè)基礎(chǔ)，并將使財(cái)政轉(zhuǎn)移效應(yīng)67參見Blum（注釋24），第518頁。對稅率低于最低稅率的稅收管轄區(qū)產(chǎn)生顯著影響。因此，可以鼓勵(lì)這些國家（至少）將其稅收水平提高到商定的最低水平。最后，一個(gè)共同的最低稅率可以為在母公司管轄區(qū)啟動IIR 或轉(zhuǎn)換條款建立一個(gè)共同標(biāo)準(zhǔn)。這將有助于制定“白名單”，以便在支付方管轄區(qū)適用UPR。68如果OECD層面達(dá)成共識的“白名單”被認(rèn)為在政治上過于敏感，那么每個(gè)征收最低稅的國家都可以單方面建立此名單。如果支付方所在國和最終母公司所在國商定了一個(gè)共同的最低稅率，這將容易達(dá)成一致的優(yōu)先適用規(guī)則，即在何種情況下，支付方所在國可以對對外支付征稅。69參見下文第四部分。因此，統(tǒng)一稅率可能有助于降低UPR 的遵從和征管成本。然而，這將要求用于計(jì)算實(shí)際稅收負(fù)擔(dān)的稅收會計(jì)規(guī)則同樣標(biāo)準(zhǔn)化。70這將在下文第三部分第（二）節(jié)第4條第（2）項(xiàng)中討論。

選擇（共同的）最低稅率是一種權(quán)衡。首先，如上所述，它應(yīng)該仍然允許一定程度上吸引實(shí)際投資的稅收競爭。其次，稅率應(yīng)足夠低，不至于影響太多國家，或者其影響范圍至少不大。這可能會使各國更容易就采取這一措施達(dá)成一項(xiàng)國際協(xié)議。71有人可能會爭辯說，就OECD包容性框架工作方案的第二支柱下的國際有效最低稅問題達(dá)成國際共識，比向第一支柱下的市場管轄區(qū)重新分配征稅權(quán)達(dá)成國際共識更容易。因?yàn)槎愂帐杖牒蛥^(qū)位吸引力方面的影響將在包容性框架成員之間更平均地分配（不考慮對避稅天堂國家的影響）。參見C.Fuest, M.Parenti& F.Toubal,(2019),尚未出版。最后，它也應(yīng)該足夠高，以實(shí)現(xiàn)本文第二部分所討論的三個(gè)目標(biāo)。

據(jù)統(tǒng)計(jì)，OECD 成員國的公司稅稅率一直在下降。2018 年，未加權(quán)平均的法定稅率已降至25%以下。72參見OECD《2018年稅收政策改革》，第63頁。這在全球范圍內(nèi)也可以觀察到同樣的趨勢。OECD 調(diào)查了94 個(gè)稅收管轄區(qū)的名義公司所得稅稅率，當(dāng)前未加權(quán)平均的名義公司所得稅稅率為24%（2018 年數(shù)據(jù)，不含沒有企業(yè)所得稅或零稅率的避稅天堂）。73參見《OECD 2019年的公司稅收統(tǒng)計(jì)》（注釋63），第12頁。雖然其中只有7 個(gè)稅收管轄區(qū)的名義稅率低于15%，只有1 個(gè)稅收管轄區(qū)的名義稅率低于10%，但已經(jīng)有21 個(gè)稅收管轄區(qū)的法定稅率低于20%。74參見《OECD 2019年公司所得稅統(tǒng)計(jì)》（注釋63），第9頁。75此外，2017年，67個(gè)非避稅天堂管轄區(qū)的前瞻性實(shí)際平均稅率的未加權(quán)平均值為22.7%；平均而言，它們比各自的法定稅率低了1.1個(gè)百分點(diǎn)。12個(gè)非避稅天堂國家的實(shí)際平均稅率低于15%，其中只有2個(gè)非避稅天堂國家的實(shí)際平均稅率低于10%。參見《OECD 2019年的公司稅收統(tǒng)計(jì)》（注釋63），第21頁。而這考慮了稅基規(guī)模的ETR 衡量在不同類型的投資與不同經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域之間存在顯著差異。76參見《OECD 2019年的公司稅收統(tǒng)計(jì)》（注釋63），第24-25頁。另一項(xiàng)研究顯示，在33 個(gè)國家（多數(shù)為歐洲國家）中的19 個(gè)國家中，“數(shù)字化商業(yè)模式”投資的實(shí)際平均稅率低于10%。77其中，包括28個(gè)歐盟成員國，以及日本、加拿大、挪威、瑞士和美國。ZEW, Digital Tax Index:Locational Tax Attractiveness for Digital Business Models(2018).這些國家中的大多數(shù)國家都存在關(guān)于知識產(chǎn)權(quán)收入的優(yōu)惠稅制（“專利盒”）。這些優(yōu)惠稅制和其他優(yōu)惠稅制（例如，研發(fā)支出的加計(jì)扣除）導(dǎo)致其實(shí)際平均稅率平均下降近9 個(gè)百分點(diǎn)。因此，即使最低稅率相對較低，也有相當(dāng)多的稅收管轄區(qū)可能受到國際最低稅制度的影響。

鑒于上述調(diào)查結(jié)果，如果以逐國計(jì)算為基礎(chǔ)且不作進(jìn)一步修改的話，國際商定的最低稅的合理稅率可以在10%至12.5%之間。如果在計(jì)算ETR 時(shí)使用累計(jì)（總體）利潤方法而不是以逐國計(jì)算為基礎(chǔ)的方法，那么在母公司的稅收管轄區(qū)，這一最低稅稅率可能明顯更高。低于商定最低稅率的ETR 仍可能吸引一些分散的投資項(xiàng)目，因?yàn)檫@些項(xiàng)目的收益可能會被其它外國稅收管轄區(qū)更高的稅收負(fù)擔(dān)“抵消”。78參見Grubert & Altshuler（注釋58）.如果母公司所在稅收管轄區(qū)內(nèi)的最低稅通常被限制在高于常規(guī)的投資回報(bào)時(shí)，那么稅率可能還會高一點(diǎn)。這種方法將減輕偏離資本輸入中性而損害跨國公司的風(fēng)險(xiǎn)，但它也將意味著更高程度的復(fù)雜性，并將降低其對國際稅收競爭的抑制作用。79參見Grubert & Altshuler（注釋58），并參見 Herzfeld（注釋24）, at p.509,關(guān)于美國GILTI中“合格經(jīng)營資產(chǎn)投資（QBAI）”標(biāo)準(zhǔn)回報(bào)豁免的缺點(diǎn)，遵循Grubert和Altshuler提出的邏輯。關(guān)于這類措施的行政效率的不同意見，見PWC提交的回應(yīng)OECD關(guān)于GLOBE提案的公眾咨詢意見書，第43頁。

（二）母公司稅收管轄區(qū)內(nèi)的所得納入規(guī)則

1. 按最低稅率征稅，而不是按國內(nèi)標(biāo)準(zhǔn)稅率征稅

從技術(shù)上講，母公司稅收管轄區(qū)的最低稅規(guī)則類似于傳統(tǒng)的CFC 制度和轉(zhuǎn)換條款。傳統(tǒng)的CFC 制度和轉(zhuǎn)換條款（的實(shí)施）一般也以較低的外國稅收水平為條件，但它們通常將所得納入國內(nèi)稅基并根據(jù)國內(nèi)標(biāo)準(zhǔn)稅率征稅。然而，如果擁有主要征稅權(quán)的稅收管轄區(qū)沒有對利潤征收足夠的稅，而只對應(yīng)予征稅的利潤征收最低稅，那么將有如下幾種解釋理由。

首先，與傳統(tǒng)的CFC 規(guī)則和轉(zhuǎn)換條款相比，最低稅制度的適用范圍可能更廣泛，因?yàn)樗⒉幌抻谀承╊悇e的消極所得或循環(huán)安排。因此，它也影響實(shí)際投資的地點(diǎn)。雖然它對FDI 的“過度”稅收競爭的緩解作用得到了充分認(rèn)同，但它在消除國外低稅收水平對投資地點(diǎn)決策的任何激勵(lì)因素方面發(fā)揮的作用似乎沒有那么令人信服（見本文第二部分）。對在ETR 略低于最低稅率的低稅管轄區(qū)中所賺取的利潤以國內(nèi)標(biāo)準(zhǔn)稅率征稅，而在另一個(gè)ETR略高于最低稅率的低稅管轄區(qū)投資的公司將繼續(xù)從對其利潤適用相對較低的稅率中受益，這也會導(dǎo)致前后矛盾，并造成不受歡迎的稅收“懸崖”效應(yīng)。80這已經(jīng)在《OECD包容性框架》（注釋3）第63段中被承認(rèn)。

其次，從稅收收入分配的角度來看，在母公司所在國降低稅率（最低稅率）可被認(rèn)定為是合法的。它將主要影響與IP 利用有關(guān)的利潤，而IP 的開發(fā)又往往借助于該稅收管轄區(qū)內(nèi)進(jìn)行的研發(fā)活動。

2. 最低稅概念的技術(shù)實(shí)施

將IIR 設(shè)計(jì)為最低稅，基本上有兩種選擇：（1）單獨(dú)以較低的稅率對所得納入的利潤征稅（“分類所得”模式）；或者（2）以標(biāo)準(zhǔn)稅率對包括在母公司的一般所得的部分征稅（“部分豁免”模式）。這兩種選擇的有效稅負(fù)將是相同的。例如，如果標(biāo)準(zhǔn)稅率為25%，最低稅率為10%，那么免除60%的利潤就可以了。

這兩種設(shè)計(jì)方案的主要區(qū)別在于，“部分豁免”模式允許母公司用外國低稅利潤抵消最終的虧損。相比之下，在單獨(dú)的分類所得表中以較低的稅率征稅將意味著征稅時(shí)沒有彌補(bǔ)虧損的機(jī)會。

可以說，分類所得征稅模式更符合將所得納入規(guī)則作為最低稅機(jī)制中“后盾”的理念。這種稅收并不將外國子公司視為財(cái)務(wù)透明實(shí)體。它只會增加公司的稅負(fù)，直到（某一特定實(shí)體在特定稅收管轄區(qū)的，或累計(jì)的）海外利潤的有效稅負(fù)等于最低稅率。

然而，這可能導(dǎo)致母公司即使出現(xiàn)虧損也要支付（最低）稅的情況。這似乎是可以容忍的，因?yàn)檫m用IIR 的持股門檻要求控股比例在50%以上，這樣母公司就可以利用子公司的利潤，去繳納最低稅。如果采用較低的持股門檻，例如25%，81不過，我們并不認(rèn)為這樣的低門檻是可取的；見下文第三部分第（二）節(jié)第3條。部分豁免模式可能是更好的選擇。82然而，由于彌補(bǔ)虧損的機(jī)會，暫時(shí)將最低稅負(fù)擔(dān)減至零的可能性可能導(dǎo)致無法有效地處理利潤轉(zhuǎn)移戰(zhàn)略，特別是如果在實(shí)施最低稅政策之前的稅務(wù)期間結(jié)轉(zhuǎn)的損失也有資格對包括在內(nèi)的外國利潤進(jìn)行抵消的情況。因此，如果真的承認(rèn)這一點(diǎn)，將虧損補(bǔ)償限制在少數(shù)股東和當(dāng)前虧損上可能是明智的。

部分豁免方案也會影響子公司的外國稅收抵免的設(shè)計(jì)選擇。用母公司的最終虧損抵消（已部分包括在內(nèi)的）海外利潤的可能性，往往會導(dǎo)致超額抵免。假設(shè)不可退稅，則母公司稅收管轄區(qū)應(yīng)允許母公司將未使用的（外國稅收）抵免結(jié)轉(zhuǎn)到未來的納稅期。由于母公司的虧損結(jié)轉(zhuǎn)頭寸也會減少，一旦母公司再次盈利，就有必要采取避免對適用IIR 的利潤造成經(jīng)濟(jì)性雙重征稅的措施。83由于抵免的結(jié)轉(zhuǎn)將彌補(bǔ)虧損結(jié)轉(zhuǎn)的減少，將后者的任何最終限制也適用于稅收抵免的結(jié)轉(zhuǎn)也是與其一致的。

3. 范圍

IIR 的稅收政策原理表明，它的實(shí)質(zhì)范圍不應(yīng)局限于易于利潤轉(zhuǎn)移的所得類型。此外，以消除對實(shí)際（經(jīng)營）活動的“過度”稅收競爭為目標(biāo)，意味著IIR 適用范圍廣泛，這覆蓋了低層級的集團(tuán)公司產(chǎn)生的各種利潤。

納稅人范圍應(yīng)考慮母公司需要獲取的相關(guān)財(cái)務(wù)信息，尤其包括子公司的會計(jì)信息及其納稅情況。在這方面，適用最低稅的天然門檻將是（直接或間接）持有50%以上的多數(shù)股權(quán)。但從持有顯著少數(shù)股權(quán)的投資者之上，例如持有10%以上或25%以上股權(quán)的投資者，也可能能夠獲得必要的數(shù)據(jù)——這反映了在傳統(tǒng)CFC 制度和美國GILTI 制度的類似參股門檻。

不過，將納稅人的范圍限制在控制持股的范圍內(nèi)可能更好。控股權(quán)意味著利潤轉(zhuǎn)移或?qū)嶋H資本重新配置的風(fēng)險(xiǎn)明顯更高。在對ETR 的計(jì)算規(guī)則實(shí)現(xiàn)國際標(biāo)準(zhǔn)化之前，關(guān)注多數(shù)股權(quán)將降低遵從成本。在此前提下，將納稅人的范圍擴(kuò)大到符合條件的少數(shù)股權(quán)，可能意味著需要對同一利潤計(jì)算多次ETR。相比之下，由于傳統(tǒng)CFC 制度更關(guān)注消極所得，因此設(shè)置較低的參股門檻是合理的，同時(shí)，與此類所得相關(guān)的稅基侵蝕風(fēng)險(xiǎn)將繼續(xù)由更具針對性的制度來應(yīng)對。

無論如何，應(yīng)實(shí)施有效的反避稅規(guī)則，防止企圖通過結(jié)構(gòu)性投票或類似安排來規(guī)避所得納入機(jī)制的行為。

關(guān)于多層參股結(jié)構(gòu)，有必要決定是否只應(yīng)由最終母公司的居民國來執(zhí)行最低稅。這將有助于避免對最終母公司和中間控股公司的同一利潤征收雙重國際最低稅。同樣的結(jié)果也可以通過建立一個(gè)順序規(guī)則來實(shí)現(xiàn)，根據(jù)該規(guī)則，只有在具有優(yōu)先權(quán)的稅收管轄區(qū)不征收最低稅的情況下，才可由下一層級的稅收管轄區(qū)征收。第一種方法比較簡單：如果該居民企業(yè)為另一家公司所有（持股比例高于某一門檻），則不需繳納最低稅。在這種情況下，就沒有必要去測試另一個(gè)有優(yōu)先權(quán)的稅收管轄區(qū)是否存在最低稅規(guī)則。但是，在該機(jī)制的國際協(xié)調(diào)方面，可以通過制定符合OECD 標(biāo)準(zhǔn)的、實(shí)施IIR 的稅收管轄區(qū)“白名單”來減少該順序規(guī)則的遵從與征管成本。如果只在某些國家或地區(qū)單方面實(shí)施，將最低稅的適用限制在最終母公司管轄區(qū)可能會產(chǎn)生重大缺口，并增加倒置或其他規(guī)避策略的風(fēng)險(xiǎn)。因此，更好的設(shè)計(jì)方案應(yīng)是在每一級股權(quán)層面適用最低稅，并結(jié)合順序規(guī)則進(jìn)行調(diào)整。

在此前提下，在較高的股權(quán)層級上適用最低稅應(yīng)優(yōu)先于在較低的股權(quán)層級上適用最低稅。84從降低遵從成本（由于集中式的“一次性”適用具有優(yōu)先級）的角度，并考慮到最終母公司管轄區(qū)通常具有更高的價(jià)值貢獻(xiàn)，這種“自上向下”的優(yōu)先規(guī)則也優(yōu)于“自下向上”的逆向優(yōu)先的理論選擇。需要注意的是，如果相關(guān)股東（多數(shù)或合格的少數(shù)股東）是不參與企業(yè)管理的純控股公司，則不適用。這些公司沒有為價(jià)值創(chuàng)造做出有意義的貢獻(xiàn)。因此，應(yīng)向積極管理集團(tuán)或開展業(yè)務(wù)的子公司優(yōu)先征收最低稅。

另一個(gè)問題是地域范圍，即IIR 是否只適用于非居民子公司。原則上，涵蓋居民子公司似乎是不必要和前后矛盾的，因?yàn)樵谕ǔＧ闆r下，不存在轉(zhuǎn)移利潤到這些實(shí)體以避免較高的國內(nèi)稅收的風(fēng)險(xiǎn)，也不存在為吸引投資而進(jìn)行過度稅收競爭的擔(dān)憂。然而，歐盟成員國可能更傾向于涵蓋國內(nèi)子公司這一表面上全面的IIR，以符合歐盟法院（ECJ）解釋的歐洲條約的非歧視要求。對子公司一級征收的利潤稅實(shí)行稅收抵免，還應(yīng)限制為對外國子公司的影響。85

4. 確定有效稅率

（1）逐國方法vs 逐個(gè)實(shí)體方法vs 總利潤方法

最低稅針對的是抽象的利潤轉(zhuǎn)移風(fēng)險(xiǎn)和對實(shí)際投資轉(zhuǎn)移的過度激勵(lì)。它不限于特定的交易或活動。因此，乍一看，人們可能會得出這樣的結(jié)論：相關(guān)的ETR 不應(yīng)以逐個(gè)子公司為基礎(chǔ)計(jì)算，也不應(yīng)根據(jù)公司的每一個(gè)常設(shè)機(jī)構(gòu)計(jì)算。似乎以一個(gè)特定管轄區(qū)或者以該公司累計(jì)（總體）的海外利潤為基礎(chǔ)計(jì)算ETR 更具有一致性。

在減少抽象利潤轉(zhuǎn)移風(fēng)險(xiǎn)和抑制“過度”稅收競爭方面，逐國方法更為有效。原則上，它確保所有非居民子公司的利潤都按最低稅率予以有效征稅，而無需考慮該稅收管轄區(qū)的公司所得稅水平。需要注意的是，如果公司已在各自的稅收管轄區(qū)從事其他活動，并因此對所得的其他類型繳納（較高的）標(biāo)準(zhǔn)稅，那么仍然可以（在一定程度上）利用優(yōu)惠稅制和稅基縮減的方式來降低有效稅率。從理論上講，逐國方法可以通過對每一類所得征收最低稅來應(yīng)對持續(xù)利潤轉(zhuǎn)移和“過度”稅收競爭的有限風(fēng)險(xiǎn)，但是這很難在實(shí)踐中應(yīng)用。

相反，計(jì)算所有外國利潤的ETR（全球混合），可能會限制最低稅的有效性。86只要ETR 高于最低門檻，企業(yè)仍然可以從將利潤轉(zhuǎn)移到ETR 低于最低門檻稅收管轄區(qū)的過程中獲益。87參見GrubertH & Altshuler(注釋58).同樣，只要投資方在稅率較高的地區(qū)擁有其他子公司，低稅管轄區(qū)仍然可以通過低有效稅率來吸引稅基和投資。盡管如此，總利潤方法仍將注意到公共稅收的公平要求，確?？鐕举嵢〉睦麧櫾诳傮w上至少應(yīng)繳納一定的最低稅。

雖然逐國方法更有效，但與總利潤方法相比，它也使企業(yè)經(jīng)營與稅收征管更加復(fù)雜。計(jì)算特定國家的有效平均稅率要求納稅人和稅務(wù)機(jī)關(guān)準(zhǔn)確地在各稅收管轄區(qū)內(nèi)劃分公司的總利潤。低ETR 的施行也可能是因?yàn)橥鈬鴽]有行使其征稅權(quán)的結(jié)果。這意味著，有必要對應(yīng)稅聯(lián)結(jié)度和利潤分配標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行可能存在爭議的構(gòu)建與評估。相反，如果不作特別修改，對ETR進(jìn)行逐國評估會忽視同一種利潤可能會存在國際雙重征稅的可能性。這包括由于在支付方管轄區(qū)內(nèi)限制付款的可扣除性而造成的經(jīng)濟(jì)性雙重征稅，尤其是當(dāng)執(zhí)行BEPS 報(bào)告中的某些建議措施時(shí)（如利息扣除限制或混合錯(cuò)配規(guī)則）。從這個(gè)意義上講，最低稅可能“過于包容”。如果計(jì)算所有外國利潤的總有效稅率，就不會出現(xiàn)這些問題。

一個(gè)折衷辦法是評估每一應(yīng)稅實(shí)體的有效平均稅率，即以逐個(gè)子公司為基礎(chǔ)。這避免在國際法律性雙重不征稅的情況下（例如，在無國籍收入的情況下）在各稅收管轄區(qū)復(fù)雜地劃分利潤，并從本質(zhì)上考慮利潤的國際法律性雙重征稅。如果外國子公司在第三國設(shè)有常設(shè)機(jī)構(gòu)，應(yīng)單獨(dú)分析歸屬于常設(shè)機(jī)構(gòu)的利潤，以反映常設(shè)機(jī)構(gòu)通常在第三國的應(yīng)稅情況。如果子公司居民國同樣對這些常設(shè)機(jī)構(gòu)的利潤行使征稅權(quán)，在確定ETR 時(shí)應(yīng)當(dāng)基于累積稅負(fù)（低于可能的外國稅收抵免額）進(jìn)行確定。經(jīng)過必要的調(diào)整，這同樣適用于涉及根據(jù)最低稅實(shí)施地的標(biāo)準(zhǔn)經(jīng)營稅制（standard business tax regime）被視為財(cái)務(wù)透明實(shí)體的外國實(shí)體。88如果財(cái)務(wù)透明的實(shí)體是國內(nèi)母公司直接擁有的子公司，則應(yīng)適用具有最低稅的轉(zhuǎn)換條款，這與外國常設(shè)機(jī)構(gòu)的情況沒有什么不同。與此相反，如果僅當(dāng)外國管轄區(qū)將某一實(shí)體視為財(cái)務(wù)透明時(shí)，則利潤所歸屬的實(shí)體的ETR 應(yīng)在適用國內(nèi)最低稅規(guī)則時(shí)起決定性的作用。但是，根據(jù)最低稅制度的目標(biāo)，只應(yīng)考慮在這些財(cái)務(wù)透明的公司中由國內(nèi)（最終）母公司控制的那些合伙人的ETR，而這些ETR 應(yīng)根據(jù)相關(guān)門檻去衡量。89如果控制實(shí)體是第三國居民，而第三國不將控制實(shí)體視為財(cái)務(wù)透明的實(shí)體，就會出現(xiàn)更復(fù)雜的情況。

誠然，某些挑戰(zhàn)仍將存在。需要制定規(guī)則測試應(yīng)對國際經(jīng)濟(jì)性雙重征稅的稅收減免措施的合法性，如符合OECD《稅收協(xié)定范本》第9 條第2 款的單邊相應(yīng)調(diào)整。同樣地，可給予納稅人機(jī)會讓其去證明由于支付國的特殊機(jī)制導(dǎo)致的特定集團(tuán)間支付的經(jīng)濟(jì)性雙重征稅的實(shí)質(zhì)情形，然后重新計(jì)算受影響實(shí)體的稅負(fù)。此外，該方法可能會為公司提供一些額外的稅收籌劃機(jī)會，而以逐國方法評估ETR 則不存在這些籌劃機(jī)會。例如，當(dāng)對某些類型的外國所得征收相對較高的預(yù)提稅時(shí)，會提高一家低稅子公司的實(shí)際平均稅率，這時(shí)就可以采用該方法將利潤轉(zhuǎn)移到這家子公司。

最后，在計(jì)算有關(guān)有效平均稅率的不同方法之間作出選擇，這需要在效率性和簡單性之間作出權(quán)衡。90如上文第二部分和第三部分第（一）節(jié)所討論的，如果剔除投資的常規(guī)利潤，就會出現(xiàn)與逐國計(jì)算方法有關(guān)的更復(fù)雜的情況，參見 Grubert & R. Altshuler(注釋58).總體而言，按照每個(gè)獨(dú)立應(yīng)稅經(jīng)營實(shí)體計(jì)算ETR 具有很好的理由（例如，一般為各子公司就外國常設(shè)機(jī)構(gòu)的ETR 單獨(dú)計(jì)算）。該方法具有與傳統(tǒng)的CFC 規(guī)則和轉(zhuǎn)換條款更匹配的優(yōu)點(diǎn)。

不同的方法選擇也可能影響最低稅的稅收收入，特別是以國際協(xié)調(diào)方式進(jìn)行的方法選擇。由于總利潤方法仍然允許ETR 以低于商定的最低稅率的稅收競爭方式存在，與逐國方法相比，它對低稅管轄區(qū)提高稅率的激勵(lì)作用較小。因此，即使經(jīng)過一段時(shí)間的調(diào)整，最低稅也會更頻繁地適用，從而為執(zhí)行最低稅的國家?guī)硐鄬Ω嗟亩愂帐杖搿?1參見Grubert & R. Altshuler,(注釋58)，第700頁。92如上文第三部分第（一）節(jié)所述，在逐個(gè)國家或逐個(gè)子公司的方法下，設(shè)立一個(gè)更高的最低稅率，可進(jìn)一步加強(qiáng)這一效果。然而，目前還不清楚，更高的最低稅率是否也可能促使低稅管轄區(qū)在更大程度上提高自己的稅收水平，如果是這樣，母公司管轄區(qū)內(nèi)更高的最低稅率對整體收入的影響是積極的還是消極的就仍尚待確定。

（2）相關(guān)會計(jì)準(zhǔn)則

不同的稅收管轄區(qū)有不同的稅收會計(jì)準(zhǔn)則。為了確定子公司利潤的有效外國稅率是否低于最低稅率，因此有必要以實(shí)際繳納的稅額除以經(jīng)調(diào)整的稅基來計(jì)算。稅基應(yīng)根據(jù)子公司的商業(yè)活動和交易所適用的基準(zhǔn)稅收會計(jì)規(guī)則來確定。

適用IIR 時(shí)，可對這些基準(zhǔn)規(guī)則進(jìn)行國際標(biāo)準(zhǔn)化調(diào)整。由于由跨國公司母公司的居民國執(zhí)行最低稅制度，因此應(yīng)確保各國最低稅制度的等效性。統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)將有助于讓實(shí)施充分IIR的國家采用“白名單”。這將反過來降低最低稅制度在國際協(xié)調(diào)方面的遵從和行政成本。在多層次公司結(jié)構(gòu)中，93參見第三部分第（二）節(jié)第3條。不同持股水平的IIR 需要協(xié)調(diào)，母公司居民國與市場所在國（支付方）之間也應(yīng)進(jìn)行溝通協(xié)調(diào)。94參見第三部分第（四）節(jié)。

然而，由于不同國家的傳統(tǒng)和政策偏好不同，很難就共同的基準(zhǔn)稅收會計(jì)規(guī)則達(dá)成國際協(xié)議。以《國際財(cái)務(wù)報(bào)告準(zhǔn)則》（IFRS）為出發(fā)點(diǎn)并加以適當(dāng)?shù)恼{(diào)整，可能是取得成功的最佳機(jī)會。但是，建立一個(gè)相互接受的標(biāo)準(zhǔn)仍然是一個(gè)漫長的過程。鑒于OECD 包容性框架為數(shù)字化經(jīng)濟(jì)的稅收問題達(dá)成共識設(shè)定了緊迫的時(shí)間表和廣泛的議程，人們甚至懷疑能否就目前的協(xié)商達(dá)成有意義的結(jié)果。

因此，至少作為一種臨時(shí)解決方案，各國將不得不依靠本國的稅收會計(jì)準(zhǔn)則計(jì)算離岸利潤的ETR。這意味著根據(jù)母公司管轄區(qū)的稅收會計(jì)規(guī)則重新計(jì)算相關(guān)利潤，并將計(jì)算結(jié)果與子公司的實(shí)際稅負(fù)聯(lián)系起來。誠然，這也會產(chǎn)生如下影響，即稅基相對“較小”的母公司管轄區(qū)，為適用IIR 所需的門檻實(shí)際上會更高。但是，從各稅收管轄區(qū)的國家視角來看，這并不矛盾。稅基相對較小的國家（其他條件相同）的國內(nèi)投資回報(bào)率相對較低，也較不容易受到來自低稅管轄區(qū)的國際稅收競爭的影響。這種減少的風(fēng)險(xiǎn)將反映在最低稅有效適用范圍的減少上。此外，以國內(nèi)稅收會計(jì)準(zhǔn)則為基準(zhǔn)，也確保了有效最低稅負(fù)與最低稅率相對應(yīng)。

（3）單周期或多周期計(jì)算

為了避免所得和支出的暫時(shí)波動引起最低稅的開征，各國不妨將ETR 的計(jì)算指標(biāo)建立在以多年平均水平的基礎(chǔ)上，例如五年。但是，這將增加某些征管復(fù)雜性。95詳細(xì)分析，參見Grubert & Altshuler(注釋58).另一種選擇可能是對外國稅收抵免進(jìn)行追溯性調(diào)整，不過，這種調(diào)整本身也非易事。96參見第三部分第（二）節(jié)第6條。

（4）虧損結(jié)轉(zhuǎn)

ETR 的一個(gè)重要決定因素是虧損向以后年度或向以前年度的結(jié)轉(zhuǎn)問題。不同稅收管轄區(qū)的虧損抵消規(guī)則差別很大。與稅基的其他決定性因素類似，只要各國不能就衡量ETR 的標(biāo)準(zhǔn)化方法達(dá)成一致，計(jì)算ETR 時(shí)就應(yīng)采用母公司的會計(jì)規(guī)則。此外，只有在根據(jù)國內(nèi)相關(guān)準(zhǔn)則可以提供虧損結(jié)轉(zhuǎn)的情況下，才能考慮將虧損向以后年度結(jié)轉(zhuǎn)。

5. 納入利潤

（1）一般的觀察

考慮到IIR 的目標(biāo)，只包括以低于最低門檻的有效平均稅率征稅的利潤就足夠了?；蛘?，一個(gè)國家可以選擇包括其沒有主要征稅權(quán)的所有利潤，然后采用外國稅收抵免（FTC）有效地限制最低稅的范圍。后一種方案已在美國GILTI 機(jī)制97參見Herzfeld (注釋24), 第506頁。中執(zhí)行。這一選擇存在一些技術(shù)層面的影響，例如，會出現(xiàn)調(diào)整ETR 的情況（如在審計(jì)或訴訟之后）。這樣一來，就不需要重新評估IIR 的適用情況，而是需要對FTC 進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)整。除非選擇分類所得模式的所得納入方法，否則在潛在的虧損抵消程度方面也會出現(xiàn)差異。歐盟成員國可能必須納入國內(nèi)子公司的利潤，以符合歐盟法的要求。98更詳細(xì)的討論，參見本文第六部分。在多層次參股結(jié)構(gòu)中，應(yīng)注意避免經(jīng)濟(jì)性雙重最低征稅。解決辦法可能是將股息收入從IIR 中豁免。然而，這可能會導(dǎo)致緊張局勢。在這種情況下，外國子公司可能通過來源于投資組合股息的低ETR“僥幸逃脫”。在缺乏針對此類“征稅不足”的CFC 規(guī)則的情況下，將股息收入從最低稅稅基中豁免，可能會造成另一個(gè)漏洞——增加企業(yè)將投資組合資產(chǎn)集中于低稅管轄區(qū)的動機(jī)。另一種選擇是適用國內(nèi)的參股豁免制度或其他形式的公司股東減免。這將確保只有當(dāng)投資組合所得也能在母公司直接持股的情況下免稅時(shí)，投資組合所得才會獲得豁免。

原則上，較低層級集團(tuán)成員的利潤只應(yīng)按直接或間接持股的比例納入母公司的收入。然而，如果控股比例超過一定門檻，即使子公司并非母公司全資擁有，母公司管轄區(qū)對子公司的所有利潤征稅也可能是合理的。這將有利于實(shí)現(xiàn)最低稅的一些政策目標(biāo)，尤其是遏制“過度”的稅收競爭。此外，將所有利潤包括在內(nèi)，將減少對相對粗糙、更加復(fù)雜的UPR 的需求。但是，“全面納入”方法應(yīng)限于一個(gè)所有權(quán)門檻，該門檻應(yīng)高到足以排除國際法律性雙重最低稅，并降低某一個(gè)稅收管轄區(qū)適用最低稅規(guī)則而另一個(gè)稅收管轄區(qū)同步適用CFC 規(guī)則的風(fēng)險(xiǎn)。更具體地說，該門檻應(yīng)該至少超過75%，最好超過90%。

如果外國子公司虧損，必須確定這些虧損是否可以用來部分降低國內(nèi)稅基，或者是否可以作為以后期間內(nèi)的虧損結(jié)轉(zhuǎn)。從政治角度來看，第二種選擇可能更容易被接受。外國子公司是否處于虧損狀態(tài)，必須根據(jù)母公司管轄區(qū)的稅收會計(jì)準(zhǔn)則確定。

（2）安全港能降低對資本輸入進(jìn)行中性的干預(yù)

如上所述，IIR 可能與資本輸入中性原則(CIN)相沖突，但如果將最低稅率定在足夠低的水平，則沖突程度相對較小。99在其他情況下，可以通過計(jì)算有效稅負(fù)來進(jìn)一步減輕這種擔(dān)憂，這可以在累計(jì)（總體）的基礎(chǔ)上而不是逐國或逐個(gè)實(shí)體在母公司管轄區(qū)內(nèi)觸發(fā)最低稅?？鐕镜纳虡I(yè)模式要求他們在各自的市場中都有業(yè)務(wù)，這會在該市場中產(chǎn)生應(yīng)稅聯(lián)結(jié)度，以使來源于某一市場的較高水平的稅收來抵消另一市場的非常低水平的稅收，從而完全或至少部分地避免繳納最低稅。但是，如果將其定在相對較高的稅率，例如15%，則應(yīng)考慮采取其他措施，以減輕在市場管轄區(qū)的競爭扭曲。一種可能的方案是保護(hù)正常的投資回報(bào)不受最低稅影響。100參見 Grubert & Altshuler(注釋58).這種方法基于這樣一個(gè)假設(shè)：在高于正常投資回報(bào)的情況下，利潤轉(zhuǎn)移更為普遍。然而，這意味著一種權(quán)衡。對標(biāo)準(zhǔn)回報(bào)的豁免增加了最低稅制度的復(fù)雜性，這可能會產(chǎn)生特定的稅收籌劃，101Sullivan M.A.(注釋42), 第933頁。降低最低稅制度在抑制過度稅收競爭方面的有效性。102如上文所述，為了照顧到最不發(fā)達(dá)國家的特殊情況和需要，可以考慮到這種辦法在地域上的局限性。總體來說，這不是一個(gè)有吸引力的選擇。

另一種方法是，在母公司所在國征收補(bǔ)充最低稅的辦法可以視具體國家或具體實(shí)體的門檻是否超過最大限度而定。后者可以基于絕對利潤或者基于當(dāng)?shù)氐谌戒N售額占總銷售額的比例確定。這將有效地分離僅通過小型低稅經(jīng)濟(jì)體的國內(nèi)銷售活動而產(chǎn)生的常規(guī)利潤，而這類稅收管轄區(qū)最有可能出現(xiàn)CIN 問題。

6. 外國稅收抵免

最低稅的目標(biāo)是將ETR 提高到商定的最低門檻。這要求母公司所在國征收的稅率等于外國ETR 與商定的最低稅率之間的差額。這可以通過為子公司繳納的所得稅提供不可退還的（普通的）外國稅收抵免來實(shí)現(xiàn)。

值得注意的是，F(xiàn)TC 的計(jì)算方式關(guān)鍵取決于ETR 是根據(jù)總體外國利潤、或者是按逐國還是以具體實(shí)體為基礎(chǔ)進(jìn)行衡量的。

各國可能希望避免僅僅是海外延遲納稅就會引發(fā)確定的最低稅負(fù)這一情形。除非這一風(fēng)險(xiǎn)已經(jīng)通過評估ETR 的多時(shí)期（multiple-period）方法得到解決，103參見第三部分第（二）節(jié)第4條第（3）項(xiàng)。否則應(yīng)給予納稅人機(jī)會證明，即由于某些預(yù)先確定的稅收會計(jì)規(guī)則之間的差異，在IIR 下應(yīng)予征稅的部分利潤在之后的納稅評估期在海外課稅。隨后征收的外國稅收（對應(yīng)于利潤中受錯(cuò)配影響的部分利潤）應(yīng)可追溯地用于抵免納入所得的最低稅。

無論如何，為了避免在不那么寬容的美國GILTI 規(guī)則下常見的過度征稅現(xiàn)象，1044 參見 M.A. Sullivan, More GILTI Than You Thought, 89 Tax Notes Int’l 7, 587-592 (at 588) (2018)；PWC在回應(yīng)OECD關(guān)于GLOBE提案的公眾咨詢意見書，第37頁；并參見M. Herzfeld(注釋24)第507頁。應(yīng)該允許母公司將任何未使用的外國稅收抵免向以后年度結(jié)轉(zhuǎn)。

7. 關(guān)于常設(shè)機(jī)構(gòu)利潤的轉(zhuǎn)換條款的具體考慮

原則上，基于外國常設(shè)機(jī)構(gòu)利潤的轉(zhuǎn)換條款應(yīng)遵循子公司IIR 的設(shè)計(jì)。需要注意的是，歐盟成員國將必須遵守歐盟條約中有關(guān)自由流動的規(guī)定。歐盟法院已經(jīng)批準(zhǔn)（僅）對位于低稅管轄區(qū)的常設(shè)機(jī)構(gòu)可進(jìn)行選擇性轉(zhuǎn)換。1055 參見本文第六部分第（二）節(jié)。然而，該規(guī)則將不對稱地適用于明確的低稅常設(shè)機(jī)構(gòu)所得，并將外國常設(shè)機(jī)構(gòu)的虧損排除在外，這可能很難找到合理的理由。

（三）征稅不足支付規(guī)則

如上所述，實(shí)施UPR 有三個(gè)主要理由：首先，它降低了稅基侵蝕支付的激勵(lì)，尤其是在利息支付方面；其次，它減少了由于收款方所在國所得稅水平過低而造成的市場管轄區(qū)內(nèi)的競爭扭曲；最后，它還通過降低稅收倒置的吸引力，1066 但是，應(yīng)當(dāng)指出，如果單方面實(shí)行UPR，即沒有廣泛的國際承諾，也會引起一些經(jīng)濟(jì)活動的轉(zhuǎn)移。然后，一些跨國公司可能會傾向于在一個(gè)沒有(或不那么嚴(yán)格的)UPR的國家，利用更好的利潤轉(zhuǎn)移機(jī)會。為IIR 的實(shí)施提供了后盾。這些政策目標(biāo)，以及有效遵從和實(shí)施的各個(gè)方面，都會影響政策的設(shè)計(jì)。

1. 最低稅效應(yīng)

OECD 的公眾咨詢文件提出了這樣一個(gè)問題，即UPR 應(yīng)該“完全拒絕扣除，還是只應(yīng)分級反映收款方管轄區(qū)的稅收水平”。就這一問題而言，應(yīng)該選擇后一種方法。與IIR 類似，UPR 應(yīng)被設(shè)計(jì)為一種補(bǔ)充性最低稅。

如果完全拒絕扣除，而對相應(yīng)所得征收的外國稅收進(jìn)行抵免，將意味著雙重征稅，除非收款方管轄區(qū)是一個(gè)對相關(guān)所得類型不征收公司所得稅的避稅天堂。這種雙重征稅將產(chǎn)生與關(guān)稅相同的效果，即對貿(mào)易產(chǎn)生同樣有害的保護(hù)主義效果。此外，如果僅在外國ETR“過低”的情況下才拒絕扣除，就會造成“稅收懸崖”(稅收斷層效應(yīng))，即對ETR 剛好低于所設(shè)門檻的支付征收高額稅款，而對ETR 剛好高于該門檻的支付不征收附加稅。

拒絕扣除外國稅收支付的抵免可使ETR 提高到國內(nèi)正常稅率。如上所述，一定程度的稅收競爭可能有利，不應(yīng)完全消除。

上述結(jié)論也同樣適用于收款方的所得在對外支付時(shí)須繳納預(yù)提稅的情形。在技術(shù)上可行的范圍內(nèi)，這種形式的補(bǔ)償性稅收也應(yīng)被設(shè)計(jì)為最低稅。這意味著，作為一般規(guī)則，預(yù)提稅稅率必須根據(jù)支付的收款方的外國稅收水平而變化。

2. 最低稅的技術(shù)實(shí)施

為了確保征稅不足支付的扣除限制僅具有補(bǔ)充性最低稅的效果，有必要廢止僅對相應(yīng)費(fèi)用部分進(jìn)行扣除的規(guī)則。

這部分（相應(yīng)費(fèi)用）份額有多大？對于每一支付單位，公司的稅收節(jié)約為支付方所在國（t）和收款方所在國（t*）之間的（有效）稅率差。為確保付款至少按最低稅率（tmin）納稅，可扣除部分x 必須滿足：

因此

也就是說，如果收款方所在國的有效稅率t*接近最低稅，可扣除部分接近100%。如果t*=0 且t=tmin，則完全不可扣除。

如果按照這種方式執(zhí)行，可對全部支付（有效地）以最低稅率進(jìn)行課稅。但是，收款方（付款的接收方）產(chǎn)生的經(jīng)營費(fèi)用只能在收款方所在地以低稅率進(jìn)行扣除。如果通過以高于成本扣除所能補(bǔ)償?shù)亩惵收鞫悾琔PR 的實(shí)施則意味著ETR 高于最低門檻。由于不同的支付或公司的經(jīng)營費(fèi)用（可能包括部分固定經(jīng)營成本）千差萬別，因此很難解決這一問題。一個(gè)可能的解決方法是將該規(guī)則的實(shí)質(zhì)范圍限制在通常不會發(fā)生高額外部（第三方）成本的支付類型內(nèi)。

如果某國進(jìn)一步引入“應(yīng)予課稅規(guī)則（Subject to tax rule，以下簡稱STR）”，即拒絕給予征稅不足支付的協(xié)定待遇并征收預(yù)提稅，而理想的預(yù)提稅稅率應(yīng)設(shè)置為等于商定的最低稅率與收入來源國ETR 之間的差額。如果低稅管轄區(qū)允許對預(yù)提稅進(jìn)行一般（非退還）外國稅收抵免，則預(yù)提稅稅率必須提高至最低稅稅率。

應(yīng)當(dāng)指出的是，如果選擇實(shí)體法確定收款方的ETR（但是作者并不建議此操作），將會增加復(fù)雜性。ETR 的計(jì)算將取決于收款方相關(guān)財(cái)政年度內(nèi)所有經(jīng)營活動的納稅義務(wù)。而且，必須在尚未獲取收款方的ETR 前確定預(yù)提稅適用的稅率。1077 也參見諸如the Capital Markets Tax Commottee、1.100 Group等提交給OECD的公眾咨詢意見書。一個(gè)簡化措施是，如果收款方管轄區(qū)的名義稅率低于一定水平（如最低稅率），則很可能造成對稅收協(xié)定待遇的拒絕給予。當(dāng)然，簡化措施也可對一些既定的特殊稅制（如專利盒），進(jìn)行單獨(dú)測試。從而，預(yù)提稅稅率應(yīng)設(shè)置為等于外國名義稅率和商定的最低稅率的差額。這種情況下，應(yīng)允許收款方隨后說明該支付已以較高的ETR 課稅，并要求退稅。1088 這種方法的前提是，多繳的預(yù)提稅實(shí)際上會得到償還；因此，對于在處理退款要求方面記錄不佳的國家來說，這可能是個(gè)問題。

3. 范圍

（1）實(shí)質(zhì)范圍

關(guān)于征稅不足支付的扣除限制的實(shí)質(zhì)范圍，需要作出一項(xiàng)根本選擇，即是包含所有關(guān)聯(lián)方支付還是僅僅包括選定的支付類型。

如果僅對選定的支付類型適用最低稅，跨國公司保留有更多的稅收籌劃機(jī)會。例如，如果只有特許權(quán)使用費(fèi)受UPR 的約束，則可將特許權(quán)使用費(fèi)支付嵌入貨物銷售成本中。這種針對性方案還可能導(dǎo)致界定困難。但是，針對性方案比包括所有向關(guān)聯(lián)方征稅不足支付的全面方案更具優(yōu)勢。原因如下：

——假如最低稅僅限于第三方低成本構(gòu)成的支付類型，僅對選定的支付類型征收（最低）稅可減輕因忽略收款方所在地費(fèi)用造成的經(jīng)濟(jì)性雙重征稅的虧損；

——它允許在逐筆交易的基礎(chǔ)上確定ETR，這在管理上更為可行，特別是針對打擊“進(jìn)口低稅付款”或“導(dǎo)管安排”的最終規(guī)則設(shè)計(jì)；

——它對于收款方的稅負(fù)和可能的其他支付的（最終）受益人的綜合性信息需求更少，并因此允許較低的關(guān)聯(lián)方參股門檻（低于50%）；以及

——它與某些支付方稅收管轄區(qū)現(xiàn)有的UPR 更為兼容。

在某種程度上，目標(biāo)方法固有的漏洞可以通過嚴(yán)格的轉(zhuǎn)讓定價(jià)規(guī)則部分地解決。例如，如果特許權(quán)使用費(fèi)包含在銷售產(chǎn)品的成本中，那么識別可比市場交易來測試公司的轉(zhuǎn)讓定價(jià)通常要比識別無形資產(chǎn)的許可費(fèi)容易。在一定程度上，反濫用規(guī)則也可能適用。當(dāng)征稅不足支付的扣除限制只是作為(最終)母公司管轄區(qū)內(nèi)IIR 的備用方法時(shí)，任何剩余的避稅風(fēng)險(xiǎn)似乎更容易承受。至少在有關(guān)的付款類型是根據(jù)國際稅法的長期所得分類，特別是根據(jù)OECD《稅收協(xié)定范本》（例如，利息所得、特許權(quán)使用費(fèi)所得等）來確定的情況下，這種界定問題應(yīng)該是可以處理的。

出于同樣的原因，對征稅不足支付征收預(yù)提稅這一替代方案也應(yīng)僅僅限于所得的特定類型。

除了顯而易見的利息和特許權(quán)使用費(fèi)支付之外，UPR（或STR）應(yīng)適用于哪些類型的支付？在這方面，兩個(gè)選擇標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該是最重要的：（1）某一特定類型的支付受低稅管轄區(qū)或低稅制度侵害的風(fēng)險(xiǎn)程度，例如因此類支付是依賴高度流動的經(jīng)營資產(chǎn)或人員功能（例如，信息服務(wù)、咨詢服務(wù)和計(jì)算機(jī)服務(wù)）而提供的服務(wù)報(bào)酬；（2）支付中第三方成本構(gòu)成的比例，以及對UPR 而言意味著相關(guān)所得超過最低稅門檻的ETR 的風(fēng)險(xiǎn)程度。

對于支付方管轄區(qū)已具有顯著的主要征稅權(quán)的支付類型，則不需要列入根據(jù)UPR 征稅的支付類型清單中。例如，對采用UN《稅收協(xié)定范本》第12 條和第12 條A 款的國家而言，其已對特許權(quán)使用費(fèi)和技術(shù)服務(wù)費(fèi)征收預(yù)提稅。未來，這一點(diǎn)將變得與因使用本地營銷型無形資產(chǎn)而支付的特許權(quán)使用費(fèi)更為相關(guān)。

（2）納稅人的范圍

關(guān)于納稅人的范圍，需要決定最低稅制度是否僅適用于關(guān)聯(lián)方之間的支付。如果答案是肯定的，則應(yīng)確定相關(guān)的參股門檻。

在這一語境下，效率和比例原則應(yīng)是關(guān)鍵標(biāo)準(zhǔn)。計(jì)算收款方和其他遠(yuǎn)程（最終）受益人的ETR 需要納稅人的具體信息。如果收款方不是支付方的重要股東，則很難獲得此類信息，而要求非關(guān)聯(lián)方提供此類信息更會造成不合比例的遵從成本和風(fēng)險(xiǎn)。但即使將參股比例設(shè)定在50%以下也是存在問題的。不同于母公司居民國的IIR，不可想當(dāng)然地認(rèn)為受最低稅影響的一方（支付方）有能力直接或間接控制另一方（使用其ETR 可能會引發(fā)征收最低稅），并據(jù)此要求（另一方）提供相關(guān)信息。支付方可能是一個(gè)完全獨(dú)立的公司。故而，一個(gè)有效且符合比例原則的UPR，在原則上需要以持有多數(shù)股權(quán)為實(shí)施門檻。對此，可期待集團(tuán)公司之間共享相關(guān)信息。

與低持股比例門檻兼容的另一替代方案則過于依賴各國稅收制度的客觀標(biāo)準(zhǔn)以確定相關(guān)ETR。屆時(shí)，無需重新詳細(xì)計(jì)算收款方的應(yīng)稅利潤。

然而，即便如此，低于50%的門檻也會增加對UPR 進(jìn)行國際協(xié)調(diào)的必要性。未經(jīng)國際協(xié)調(diào)，可能會出現(xiàn)多個(gè)國家實(shí)施針對“稅收導(dǎo)管”安排和“輸入型征稅不足支付”規(guī)則。BEPS 第2 項(xiàng)行動計(jì)劃報(bào)告在關(guān)于“輸入型錯(cuò)配”安排的建議中提到了在最低稅語境下解決該問題的計(jì)劃，但是該建議高度復(fù)雜，很難在實(shí)踐中運(yùn)用，特別是對稅收征管能力有限的國家而言。

一種折衷方案是：一方面，要結(jié)合一個(gè)征稅不足支付扣除限制和一個(gè)相對較高的參股門檻，并以一個(gè)更加精確的方法來確定ETR；另一方面，要設(shè)計(jì)一個(gè)不那么復(fù)雜的、沒有任何參股門檻的最低預(yù)提稅制度。這樣，預(yù)提稅制度可作為第一道“防衛(wèi)線”，以縮小跨國公司與他們的本土競爭者之間的公司所得稅稅負(fù)差距為特定目標(biāo)。否則，公司可通過如避開或向海外轉(zhuǎn)移本地有限風(fēng)險(xiǎn)分銷商的方法來規(guī)避UPR。1099 參見Business at OECD (BIAC)提交給OECD關(guān)于GLOBE提案的公眾咨詢意見書，第93段。例如，在線廣告支付可通過設(shè)立在低稅管轄區(qū)的海外實(shí)體直接征稅，而無需經(jīng)過本地分銷商征收。反之，扣除限制著重關(guān)注現(xiàn)存的稅基侵蝕風(fēng)險(xiǎn)，并阻止倒置安排。由于這兩種情形僅在集團(tuán)架構(gòu)中才屬于嚴(yán)重關(guān)切的問題，故50%的參股比例門檻并不會明顯損害該規(guī)則的效果。

若將最低預(yù)提稅制度擴(kuò)展到非關(guān)聯(lián)方的交易則需要調(diào)整“征稅不足”支付的標(biāo)準(zhǔn)。與收款方無（顯著）公司聯(lián)系的支付方不應(yīng)負(fù)有計(jì)算收款方ETR 的義務(wù)，也不應(yīng)要求該支付方執(zhí)行復(fù)雜的反導(dǎo)管或反“輸入型征稅不足支付”規(guī)則。相反，對非關(guān)聯(lián)方征收預(yù)提稅應(yīng)首先以收款方管轄區(qū)的名義稅率低于商定的最低稅率為前提。通過制定官方“黑名單”以明確對哪些國家的對外支付應(yīng)征收補(bǔ)充性的預(yù)提稅，以實(shí)現(xiàn)簡化遵從的要求。該基本方案也可通過額外的精細(xì)化標(biāo)準(zhǔn)來使其更具穩(wěn)定性。例如，對于特定所得類型（特許權(quán)所得等），假定支付產(chǎn)生的所得符合享受優(yōu)惠待遇的法定條件，可在收款方管轄區(qū)考慮使用已預(yù)先制定的受益性稅制（如專利盒）。此外，為了彌補(bǔ)缺乏反導(dǎo)管規(guī)則的影響，如果有理由認(rèn)為特定公司（如基于CBCR、ICAP 審查或UPR 的適用）依賴于這種稅收工程（tax engineering），可授權(quán)稅務(wù)機(jī)關(guān)對某一納稅人征收預(yù)提稅，并應(yīng)賦予收款方反駁該假定的機(jī)會。各國也可允許收款方證明其ETR 超過最低稅門檻。屆時(shí)，最低預(yù)提稅應(yīng)予以退還。

因此，范圍相對廣泛的最低預(yù)提稅制度與更具針對性的征稅不足支付的扣除限制具有不同作用。這對于預(yù)提稅的實(shí)質(zhì)范圍也有影響。由于該實(shí)質(zhì)范圍主要針對的是有關(guān)公司所得稅稅負(fù)的競爭情況，而非首先對關(guān)聯(lián)方的稅基侵蝕支付問題進(jìn)行解決，因此它僅可適用于（特別是由數(shù)字化經(jīng)濟(jì)造成的）扭曲十分普遍的支付類型。由于某些支付類型并不會在非關(guān)聯(lián)方交易中導(dǎo)致上述問題的發(fā)生，因此其他支付類型（如利息支付）無需包含在內(nèi)。

4. “實(shí)質(zhì)”是否重要？

UPR 應(yīng)涵蓋特許權(quán)使用費(fèi)的支付。由于UPR 被設(shè)計(jì)為一般性最低稅，因此沒必要規(guī)定是否存在違反BEPS 第5 項(xiàng)行動計(jì)劃所列出的關(guān)于實(shí)質(zhì)概念的特別制度。1100 同樣，KPMG提交給OECD關(guān)于GLOBE提案的公眾咨詢意見書的第21頁載有類似意見。不同觀點(diǎn)，參見the Consultative Committee of Accountancy Bodies-Ireland的意見書。如果優(yōu)惠的IP規(guī)則提供的ETR 低于商定的最低稅率，則無論“專利盒”是否符合修改后的關(guān)聯(lián)法要求，UPR 都適用于該支付。相反，如果特許權(quán)使用費(fèi)收入的ETR 在存在優(yōu)惠的IP 規(guī)則下仍然高于最低稅率，即使優(yōu)惠規(guī)則不符合關(guān)聯(lián)規(guī)則，也無需“回溯征稅”。

從概念上來講，BEPS 第5 項(xiàng)行動計(jì)劃中詳述的實(shí)質(zhì)要求基于如下理念：應(yīng)避免有害的“以鄰為壑”的對賬面利潤或“裸”IP 的稅收競爭，但應(yīng)允許針對實(shí)際投資的公平稅收競爭。1111 參見《OECD 2018 Progress Report》（注釋45）附件A，第32-33段。然而，這并不符合最低稅的政策原理，1122 參見Blum（注釋24）第517頁：如果最低稅的政策目標(biāo)不局限于解決避稅問題，實(shí)質(zhì)性要求就沒有回旋余地。關(guān)于這一范式轉(zhuǎn)變的進(jìn)一步評論，見提交給OECD關(guān)于GLOBE提案的公眾咨詢的意見：BIAC，第79段；Corporate Tax Association，第4頁；Danon & Chand,第35段；EY,第6頁；PWC,第32頁。最低稅并未就這兩種不同類型的稅收競爭進(jìn)行區(qū)分。只要課稅水平低于商定的最低稅率，最低稅同時(shí)消除了出于利潤（IP）轉(zhuǎn)移與分散實(shí)際投資所在地這兩種原因的稅收激勵(lì)。1133 相反，更傳統(tǒng)的CFC規(guī)則或更嚴(yán)格的轉(zhuǎn)讓定價(jià)規(guī)則，可能被用來回溯沒有進(jìn)行實(shí)質(zhì)轉(zhuǎn)移的利潤。然后，對這些利潤適用標(biāo)準(zhǔn)稅率?！疤蕹笔湛罘降膶?shí)質(zhì)經(jīng)濟(jì)行為與此相矛盾并與（最低稅的）目標(biāo)相違背。

5. 有效稅率的確定

為了確定觸發(fā)UPR 的“過度”低的ETR，有必要在這兩種不同概念的方法之間做出選擇：實(shí)體法（“反向CFC”）與逐筆交易法。

根據(jù)實(shí)體法，實(shí)體的ETR 需要根據(jù)支付方管轄區(qū)的稅收會計(jì)規(guī)則確定收款方在某一財(cái)年賺取的全部利潤的ETR，這與CFC 規(guī)則的適用相似。實(shí)體法可準(zhǔn)確計(jì)算真實(shí)的ETR。另外，稅務(wù)機(jī)關(guān)無需在計(jì)算ETR 時(shí)考慮具體的外國稅收會計(jì)規(guī)則和優(yōu)惠稅制。這與逐筆交易法不同，因?yàn)槎愂罩贫饶壳吧形刺峁┤魏我?guī)則來單獨(dú)計(jì)算單筆支付的有效納稅義務(wù)。因此，實(shí)體法減少了稅收漏洞及隨之而來的稅收籌劃機(jī)會所帶來的風(fēng)險(xiǎn)。

但是，實(shí)體法也有明顯的缺點(diǎn)。就支付的特定類型而言，它既可以是過度包容性的，也可以是欠包容性的。例如，當(dāng)收款方的某些所得項(xiàng)目受益于特殊的低稅制度，而其他所得項(xiàng)目不受益于特殊的低稅制度時(shí)，就會發(fā)生這種情況。減少競爭的扭曲作為UPR 的目標(biāo)，可能無法實(shí)現(xiàn)。與逐筆交易法不同，實(shí)體法進(jìn)一步要求全面重新計(jì)算收款方的應(yīng)稅利潤。如果通過反導(dǎo)管和反“輸入型征稅不足支付”規(guī)則來補(bǔ)充UPR（類似于BEPS 第2 項(xiàng)行動計(jì)劃中建議的反“輸入型錯(cuò)配”規(guī)則），這將造成不合理的遵從成本負(fù)擔(dān)。為了在支付方稅收管轄區(qū)正確適用UPR，有必要重新計(jì)算眾多公司實(shí)體在多個(gè)參股層面上的利潤。

同樣地，以“反向CFC”方式確定ETR 也會使支付鏈中不同階段的最低稅制度的國際協(xié)調(diào)更加困難。如果該支付追溯到跨國公司內(nèi)部的最終受益人，并測試到過低的ETR（根據(jù)標(biāo)準(zhǔn)，可以啟動BEPS 第2 項(xiàng)行動計(jì)劃中的反導(dǎo)管和“反輸入型錯(cuò)配”規(guī)則），將會在“原支付方”管轄區(qū)和“中間方”管轄區(qū)1144 在UPR的背景下，這將是關(guān)聯(lián)方的居民管轄區(qū)，該關(guān)聯(lián)方位于源自支付方管轄區(qū)的付款流的中間,并被（假定通過安排）引導(dǎo)到另一個(gè)關(guān)聯(lián)方作為付款的間接受益人的管轄區(qū)，而該管轄區(qū)的ETR低于商定的最低稅率。同時(shí)造成雙重最低稅。這就需要采用優(yōu)先規(guī)則避免這一情況。讓企業(yè)和稅務(wù)機(jī)關(guān)負(fù)擔(dān)最輕的一種方法是，為具有充分UPR 的國家制定“白名單”。除非中間收款方的ETR 低于最低稅門檻，否則向“白名單”國家的稅收居民進(jìn)行的支付不會在支付方管轄區(qū)觸發(fā)稅制的適用。然而，制定這種“白名單”的前提是具有基于客觀可識別因素和特征的逐筆交易法，而這些因素和特征是確定ETR 時(shí)需要考慮的事項(xiàng)。除非出于最低稅目的在全球?qū)嵤┙y(tǒng)一的稅收會計(jì)準(zhǔn)則，否則“白名單”在實(shí)體法下也不可行，原因在于實(shí)體法依賴于（各支付方管轄區(qū)的）稅收會計(jì)規(guī)則確定ETR。

總而言之，更建議采用更客觀的逐筆交易法計(jì)算ETR。這也符合已實(shí)行征稅不足支付的扣除限制的國家實(shí)踐。

為使逐筆交易法切實(shí)可行，應(yīng)按照“每一支付類型”，集中精力確定通過稅收會計(jì)規(guī)則和優(yōu)惠稅制顯現(xiàn)出的與ETR 相關(guān)最明顯的稅收減免形式。對于某些支付類型，特別是利息支付，這種操作應(yīng)該相當(dāng)簡單。在其他情況下（如特許權(quán)使用費(fèi)），由于各種優(yōu)惠方案的分散性和多樣性，以及隨之而來的復(fù)雜性和定義問題，可能使這種操作更加困難。

由于作者認(rèn)為征管可行性對于全球接受UPR 至關(guān)重要，因此建議在某些情況下考慮簡化方法。例如，該規(guī)則可以僅關(guān)注有限數(shù)量的協(xié)定優(yōu)惠稅制，并將其與低名義稅率測試相結(jié)合。雖然這樣的折衷方法在解決所有形式的“過度”低稅問題上不具有全面性，但此方法更加容易管理，并降低經(jīng)濟(jì)性雙重征稅的風(fēng)險(xiǎn)。

（四）優(yōu)先規(guī)則

為了避免經(jīng)濟(jì)性雙重（最低）稅，需要協(xié)調(diào)IIR（包括轉(zhuǎn)換規(guī)則）和UPR（即征稅不足支付的扣除限制和最低預(yù)提稅）。作為一項(xiàng)順序規(guī)則，IIR 通常優(yōu)先于輔助適用的UPR。原則上，只有在前者不適用或者不充分適用的情況下，才能將后者作為后盾或“安全網(wǎng)”。故，此優(yōu)先規(guī)則兼具概念上和實(shí)用上的依據(jù)。

首先，僅在支付方管轄區(qū)（通常）不對與支付相關(guān)的所得課稅的情況下，UPR 才具有相關(guān)性。由于根據(jù)國際習(xí)慣法可能無法阻止對非居民收款方的所得征稅，1155 參見，例如American Law Institute, Restatement of the Law, Foreign Relations of the United States, Vol.1 (§§ 1-488), 3rd ed.,§ 411（American Law Institute 1987）；R.S. Martha, The Jurisdiction to Tax in International Law,p.54 (1989)；C. Gloria, Das steuerliche Verst-ndigungsverfahren und das Recht auf diplomatischen Schutz, pp.194-195 (1988). 116 Council Directive2003/49/EC of 3 June 2003 on a Common System of Taxation Applicable to Interest and Royalty Payments made Between Associated Companies of different Member States, art. 1(1), OJ L157 (2003),Primary Sources IBFD.這通常意味著支付方管轄區(qū)原則上通過單邊或稅收協(xié)定的方式自愿放棄相關(guān)征稅權(quán)。對于歐盟成員國，這也是執(zhí)行歐盟法律的結(jié)果。例如，在稅收協(xié)定或歐盟《利息和特許權(quán)使用費(fèi)指令》中承諾對特許權(quán)使用費(fèi)不征收來源國預(yù)提稅，116 或者把對非居民企業(yè)的營業(yè)利潤的征稅范圍限制在歸屬于當(dāng)?shù)貙?shí)體PE 的利潤范圍內(nèi)。通過引入或接受這些限制性規(guī)則，支付方所在國已經(jīng)認(rèn)可居民管轄區(qū)具有主要征稅權(quán)。然而，從這個(gè)角度來看，稅收收入是否應(yīng)歸于收款方居民國或最終母公司居民國并不真正重要。一旦后者的管轄區(qū)適用全面的IIR，就不再需要在支付方管轄區(qū)適用UPR。

其次，現(xiàn)行國際稅收框架基于“價(jià)值創(chuàng)造”分配征稅權(quán)，1177 在OECD《關(guān)于稅基侵蝕和利潤轉(zhuǎn)移的行動計(jì)劃》（OECD 2013年出版）中，首次將其作為概念多次提及。關(guān)于歐盟和各國政府隨后的態(tài)度，可參見M.Devereux & J.Vella, Value Creation as the Fundamental Principle of the International Corporate Tax System, European Tax Policy Forum Policy Paper,at 2 et seq.,(2018)；J. Becker & J. Englisch, Taxing Where Value is Created: What’s ‘User Involvement’Got to Do With It?,47 Intertax 2，pp.161-171 (2019)。就關(guān)鍵性評估而言，參見J. Hey J, “Taxation Where Value is Created” and the OECD/G20 Base Erosion and Profit Shifting Initiative, 72 Bull.Intl.Taxn.4/5,pp.203-208 (2018),Journal Articles & Papers IBFD.并（仍然）反映了供應(yīng)方對價(jià)值創(chuàng)造這一概念的理解。1188 另一種觀點(diǎn)見印度政府（2019年）,《關(guān)于修改常設(shè)機(jī)構(gòu)的利潤歸屬規(guī)則提案的公眾咨詢》（Public Consultation on The Proposal for Amendment of Rules for Profit Attribution to Permanent Establishment），第51段。在這一背景下，支付方管轄區(qū)通常不可合法地聲稱因征稅不足的對外支付造成了稅基“侵蝕”。換言之，根據(jù)現(xiàn)行制度的邏輯，通常并不能推斷對非居民收款方的對外支付所產(chǎn)生的所得在支付方管轄區(qū)有真正價(jià)值創(chuàng)造的“來源”。1199 不同觀點(diǎn)，參見A. Baéz Moreno, The Taxation of Technical Services under the United Nations Model Double Taxation Convention: A Rushed-Yet Appropriate-Proposal for (Developing) Countries? 7 World Tax Journal 3, sec. 3.2.1.2.3.（2015）；Blum（注釋24）,第515頁；此外，參見Oxfam提交給OECD關(guān)于GLOBE提案的公眾咨詢意見書的第10頁。相反，如上文所述，120最終母公司的居民國將通常對歸入IIR 中利潤的產(chǎn)生作出了一定程度的貢獻(xiàn)。例如，根據(jù)OECD《稅收協(xié)定范本》第12 條第1 款，特許權(quán)使用費(fèi)收入可只在權(quán)利所有人（收款方）居民國一方征稅，原因在于，這是特許權(quán)使用費(fèi)的價(jià)值創(chuàng)造的地方。在這種情況下，征稅不足的特許權(quán)使用費(fèi)扣除限制并不以保護(hù)支付方管轄區(qū)的稅基為目的。相反，它創(chuàng)造了新的稅收收入來源，而且（根據(jù)目前的理解）很難通過考慮在價(jià)值創(chuàng)造地征稅來證明其合理性。必須承認(rèn)，對于關(guān)聯(lián)方之間未按獨(dú)立交易原則支付的特許權(quán)使用費(fèi)而言，1211 W. Sch-n, International Tax Coordination for a Second-Best World (Part III), 2 World Tax Journal 3，pp.227-261 (at 232 et seq.) (2010),Journal Articles & Papers IBFD.上述結(jié)論可能不同，但是這一情況已在轉(zhuǎn)讓定價(jià)調(diào)整規(guī)則中得到充分解決。

另外，從務(wù)實(shí)的角度來看，IIR 通常比針對總收入課征預(yù)提稅更精確地實(shí)現(xiàn)了（全球）所需的最低征稅水平。IIR 的遵從和征管成本通常較低：其可依靠傳統(tǒng)的CFC 方法計(jì)算ETR；此外，其也不需要復(fù)雜的規(guī)則集，如設(shè)計(jì)一個(gè)強(qiáng)大的支付扣除限制所需的反導(dǎo)管和“征稅不足支付”規(guī)則。

此外，優(yōu)先采用征稅不足支付的扣除限制將使IIR 的適用復(fù)雜化，因?yàn)楹笳卟捎酶娴膶?shí)體法，而前者僅限于特定所得和支付類型。對于不在征稅不足支付的扣除限制范圍內(nèi)的低稅子公司的剩余利潤，仍需適用IIR。這可能會導(dǎo)致一些復(fù)雜的界定問題，特別是經(jīng)營費(fèi)用的歸屬。誠然，在與優(yōu)先采用IIR 相反的情況下，要求最低稅作為補(bǔ)充稅的需求也同樣存在。如果一家部分持股的低稅子公司的低于100%的利潤應(yīng)納入母公司所得，支付方管轄區(qū)可能仍對該子公司作為（最終）受益人的所得適用最低稅。但是，這在征管上更簡單?？赏ㄟ^支付金額乘以母公司（直接或間接）持股比例確定應(yīng)從支付方管轄區(qū)的最低稅中免除的金額。此外，在滿足多數(shù)持股條件的情況下，在母公司管轄區(qū)采用“全面納入”方法可進(jìn)一步減少兩個(gè)規(guī)則集同時(shí)適用的情形。1222 參見第三部分第（二）節(jié)第5條第（1）項(xiàng)。

在這一背景下，應(yīng)該例外容忍的是，與優(yōu)先適用UPR 相比，優(yōu)先適用IIR 將留給公司更多稅收籌劃的空間。特別是在這種情況下，IIR 所依據(jù)的實(shí)體法未能進(jìn)一步完善，從而允許納稅人將低稅制度（如專利盒）的受益用于抵消因?qū)κＳ嗨眠m用標(biāo)準(zhǔn)稅率而產(chǎn)生的較高稅負(fù)。

總而言之，最終母公司管轄區(qū)的IIR 應(yīng)優(yōu)先于在支付方管轄區(qū)的UPR。該順序規(guī)則顯然同樣適用于最終母公司和支付方公司設(shè)立在同一稅收管轄區(qū)的情形。1233 例如，德國就其CFC規(guī)則與征稅不足的特許權(quán)使用費(fèi)扣除限制之間的關(guān)系所采取的方法。特別在下列情形中，該順序規(guī)則具有相關(guān)性：將CFC 設(shè)立于低稅管轄區(qū)，從而可以將應(yīng)稅利潤從母公司（或同一管轄區(qū)的另一關(guān)聯(lián)公司）轉(zhuǎn)移到低稅管轄區(qū)，隨后再以免稅股息的形式分配。需要注意的是，在這些情形下，有必要將IIR 與涵蓋此類往返交易（round-tripping）的最終傳統(tǒng)CFC規(guī)則進(jìn)行協(xié)調(diào)。此外，征稅不足支付制度通常不適用于如下情形：支付的收款方可證明其已在CFC 規(guī)則下課稅，且其稅負(fù)至少等于最低稅IIR 下的稅負(fù)。

如果最低預(yù)提稅同樣適用于非關(guān)聯(lián)方之間的支付，關(guān)于IIR 和最低預(yù)提稅之間的關(guān)系，則可能需要得出不同的結(jié)論。如本文所指出的那樣，在這一情形下，不可能期待支付方知悉收款方的稅收情況，包括（最終）母公司可能已受IIR 約束的情況。另外，這種最低預(yù)提稅首先應(yīng)對的是過度稅收競爭的問題而非稅基侵蝕問題；因此，在這一語境下，在低稅管轄區(qū)作為中間體的公司是更頻繁侵蝕最終母公司管轄區(qū)的稅基還是支付方管轄區(qū)的稅基并不重要。與支付扣除限制不同，最低預(yù)提稅是收款方而不是支付方的納稅義務(wù)。因此，與母公司居民國最終IIR 的協(xié)調(diào)不會造成技術(shù)難題；出于IIR 目的，它將簡單地構(gòu)成確定子公司（即支付方）ETR 時(shí)應(yīng)考慮的稅負(fù)。

從收入角度來看，這可能意味著犧牲母公司管轄區(qū)，轉(zhuǎn)而在市場管轄區(qū)內(nèi)征收（最低）稅。但是，值得懷疑的是，一旦跨國公司調(diào)整戰(zhàn)略來應(yīng)對該規(guī)則的適用，缺乏反導(dǎo)管規(guī)則的簡化后的最低預(yù)提稅方案124第三部分第（三）節(jié)第3條第（2）項(xiàng)解釋說，如果將最低預(yù)提稅擴(kuò)大到非關(guān)聯(lián)方，則這種規(guī)則是不可行的。將真正帶來多少財(cái)政收入。

（五）最低門檻

為避免不成比例的遵從成本，允許稅務(wù)機(jī)關(guān)將重點(diǎn)放在“過度”的稅收競爭導(dǎo)致的對合法國家利益造成重大損害的情況，IIR 需要設(shè)定適當(dāng)?shù)淖畹烷T檻。門檻可根據(jù)持股比例進(jìn)行分級，例如，在持有低稅子公司少數(shù)股權(quán)的情況下，IIR 應(yīng)設(shè)定更高的門檻，以反映稅基侵蝕活動的低風(fēng)險(xiǎn)和非控股時(shí)可能的更高遵從成本。

(未完待續(xù)）