后脫貧時代貧困治理的長效機制建設

摘要：中國在貧困治理中經(jīng)歷了非建制減貧、區(qū)域扶貧和精準扶貧三個重要階段，取得了反貧困工作的決定性勝利，創(chuàng)造了人類歷史上惠及人口最多、規(guī)模最大、持續(xù)時間最長的減貧奇跡。2020年之后，中國將進入后脫貧時代，相對貧困是其主要特征，貧困治理將在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌下進行，實現(xiàn)與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略相銜接。如何改革社會救助制度，建立后脫貧時代貧困治理的長效機制，是當前必須解決的重要問題。

關鍵詞：后脫貧時代;貧困治理;長效機制

中圖分類號：D63? ? 文獻標志碼：A? ? 文章編號：1001-862X（2020）04-0062-007

戰(zhàn)勝貧困是人類社會永恒的主題和追求，也是科學社會主義的重要內(nèi)容。馬克思在《<政治經(jīng)濟學批判>導言》和《關于費爾巴哈的提綱》中，對貧困的本質特征、解決社會貧困的途徑和方法等問題作出了深刻分析和科學闡述。新中國成立后，中國共產(chǎn)黨在反社會貧困的實踐中，堅持創(chuàng)新發(fā)展，將中國特色反貧困理論不斷推向前進[1]，創(chuàng)造了人類歷史上惠及人口最多、規(guī)模最大、持續(xù)時間最長的減貧奇跡，“在為世界減貧事業(yè)做出巨大貢獻的同時，也為世界提供了中國經(jīng)驗、中國智慧和中國方案”。[2]

一、貧困治理：回顧與展望

關于新中國成立以來的扶貧歷程，學界一直有不同看法，如兩階段論、三階段論、五階段論等[3]，也有提出六階段論的。[4]本文以扶貧工作本質的變化而非量變?yōu)橐罁?jù)，參考扶貧重點、形式等不同，將我國扶貧工作分為三個歷史階段。

（一）非建制減貧階段（1949—1985）

目前，幾乎所有的研究都以1978年為界點，將我國扶貧工作分為不同階段，主要原因是實行改革開放后，我國經(jīng)濟、社會體制發(fā)生了史無前例的變化。1949—1985年期間，國家并沒有將扶貧作為專項任務，只是針對某些困難群體進行特殊生活救濟，沒有專門扶貧機構、扶貧責任、扶貧目標等。生活救濟跟之后的扶貧開發(fā)相差甚遠，“前者由人力資源和社會保障部門主管，后者由國務院扶貧辦和各級政府扶貧部門主管”。[5]一些學者將改革開放至1985年界定為“以體制改革為主導的農(nóng)村貧困治理階段”[6]，是不準確的。體制改革和改革開放有重要的扶貧作用和意義，但并非針對“扶貧”而為，其根本目標是發(fā)展經(jīng)濟。發(fā)展經(jīng)濟與扶貧具有正相關性，二者卻不能等同。

這一時期，扶貧和救濟對象主要是遭遇天災和因戰(zhàn)、因公傷殘人員等。對于農(nóng)村“五保戶”，也是由村民集體供養(yǎng)，國家財政沒有列支。改革開放后，農(nóng)民有了一定的自主空間，尤其是“家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制”推行，極大地激發(fā)了農(nóng)民的生產(chǎn)熱情，在很大程度上改變了他們的命運。有的地方還創(chuàng)辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，提供就業(yè)機會，增加農(nóng)民收入。同時，國家有意識地開展一些幫助經(jīng)濟落后地區(qū)的行動，如中央財政在1980年專門列出“支援經(jīng)濟不發(fā)達地區(qū)發(fā)展資金”，支持老少邊窮地區(qū)發(fā)展經(jīng)濟。1984年，中共中央、國務院發(fā)布《關于盡快改變貧困地區(qū)面貌的通知》，針對當時貧困人口狀況，提出多項幫扶措施，為后來的建制式扶貧開發(fā)提供了重要契機。

（二）區(qū)域扶貧階段（1986—2012）

1986年5月，國務院成立貧困地區(qū)經(jīng)濟開發(fā)領導小組（1993年改為現(xiàn)名），開啟了全國扶貧工作的建制時期。具體就是，以縣為單位有針對性、有計劃地開展扶貧工作，通過專項扶貧資金和政策傾斜，爭取實現(xiàn)大面積區(qū)域性脫貧。之后，國務院分批評定了331個、592個貧困縣，主要是避免扶貧資金過于分散，便于集中力量攻堅克難。1994年3月，國家公布“八七扶貧攻堅計劃（1994—2000年）”，明確提出“要集中人力、物力、財力，動員全社會各界的力量，爭取在七年左右的時間內(nèi)，到2000年底基本解決農(nóng)村貧困人口的溫飽問題”。2001年開始，國家開始重視參與式扶貧，西部大開發(fā)成為扶貧的中心和重點工作。這時，扶貧資金是直接下達省級扶貧辦確定的貧困村，行政村正式成為扶貧的對象，為之后扶貧到戶和精準扶貧鋪平了道路。

這一階段的基本特點是，通過培育特色產(chǎn)業(yè)和基礎設施建設等，大力增強貧困人口和貧困地區(qū)的自我發(fā)展能力。由于改革開放持續(xù)推進，國民經(jīng)濟獲得高速發(fā)展，政府積累了一定的物質財富，扶貧資金逐年增加。其間，貧困地區(qū)的道路、水利、農(nóng)業(yè)市場等基礎設施得到逐步加強，勞動力的職業(yè)教育、疾病預防、醫(yī)療保障等公共服務也得到很大提升，實現(xiàn)了物質與精神雙重結合。同時，重視扶貧地區(qū)的參與，通過貧困地區(qū)參與，制定出符合其自身需要和發(fā)展要求的扶貧政策，使扶貧工作更加民主、科學和有效。經(jīng)過26年的不懈努力，全國貧困人口從1985年末的1.25億人，減少到2012年末的9899萬人，貧困發(fā)生率從14.8%，下降到10.2%。[7]

（三）精準扶貧階段（2013—2020）

2013年11月，習近平總書記針對扶貧工作作出“實事求是、因地制宜、分類指導、精準扶貧”的指示。不久，中央有關部門迅速做出頂層設計，詳細制定了精準扶貧的工作思路和辦法，推動這一戰(zhàn)略落到實處。精準扶貧與過去的扶貧模式有本質的不同，其戰(zhàn)略實施尤為強調(diào)因村因戶施策精準性[8]，扶貧對象精確到具體貧困戶，有利于克服過去扶貧戰(zhàn)略粗放造成的資源浪費、效率低下等不利現(xiàn)象，標志著我國扶貧事業(yè)進入全新階段。[9]習近平總書記基于當代中國扶貧實踐和全面建成小康社會的戰(zhàn)略角度，提出了“四個問題”“五個一批”“六個精準”“內(nèi)源式扶貧”等新思想、新方法，“創(chuàng)新和發(fā)展了馬克思主義扶貧理論，成為中國特色社會主義理論創(chuàng)新的最新成果，推動了馬克思主義理論中國化進程”。[10]

2013年之后，我國以精準扶貧戰(zhàn)略為抓手，全面深入推進脫貧攻堅戰(zhàn)，取得了扶貧工作的決定性勝利。根據(jù)國家統(tǒng)計局提供的數(shù)據(jù)，截至2019年底，我國農(nóng)村貧困人口為551萬人，比2012年底累計減少9348萬人，年均減少1335萬人。按照中央部署，2020年是全面建成小康社會、也是脫貧攻堅的收官之年，國務院將對貧困人口超過1000人和貧困發(fā)生率超過10%的1113個貧困村以及尚未摘帽的52個貧困縣進行掛牌督戰(zhàn)，及時解決制約完成脫貧攻堅任務的突出問題，確保全部貧困人口如期脫貧。

二、后脫貧時代：貧困治理的特點與問題

絕對貧困在統(tǒng)計意義上的消失并不意味著我國反貧困事業(yè)的終結，后脫貧時代的貧困治理仍然是需要關注的重大議題。與脫貧攻堅相比，后脫貧時代的貧困具有不同的特點和問題。

（一）脫貧戶仍有返貧的風險

后脫貧時代面臨的首要問題是，如何鞏固脫貧成果。脫貧戶“存在脫貧的不穩(wěn)定性”[11]，仍有返貧風險。一是新脫貧人口底子薄弱，產(chǎn)業(yè)基礎不牢靠，存在經(jīng)營風險，一旦遇到市場波動，可能再次返貧;二是農(nóng)村地區(qū)市場發(fā)育不足，脫貧戶的市場能力、知識技能離信息化社會要求還有一定差距，容易被邊緣化;三是農(nóng)村醫(yī)療保障體系不健全，健康領域短板突出，脫貧戶在遭遇重大疾病、意外傷害等情況時，可能因難以應對再度陷入貧困;四是農(nóng)村基礎設施和災害救助體系不完善，因災返貧風險大。

在2019年召開的第十三屆全國人大二次會議上，習近平總書記特別強調(diào)：“貧困縣摘帽后，也不能馬上撤攤子、甩包袱、歇歇腳”，要“做到摘帽不摘責任、摘帽不摘政策、摘帽不摘幫扶、摘帽不摘監(jiān)管”。[12]這一要求同樣適用于決勝脫貧攻堅之后。因此，要繼續(xù)做好低收入人口的思想工作，指導其學習一技之長，利用當?shù)刭Y源，因地制宜地發(fā)展產(chǎn)業(yè)。要采取切實措施，建立長效機制，做到市場波動不返貧（如農(nóng)業(yè)保險）、遇病不返貧、遇困不返貧、遇災不返貧，鞏固脫貧成效。

（二）相對貧困是其主要特征

絕對貧困只是現(xiàn)行固化標準下的一種表象。隨著農(nóng)村建檔立卡貧困人口全部脫貧，相對貧困問題將會凸顯并長期存在。[13]也就是說，在后脫貧時代，新的扶貧對象會在新的相對貧困標準之下被測度和識別出來。彼時，貧困治理將“由解決原發(fā)性積累型絕對貧困轉入解決次生性新增型相對貧困的新階段”，治理的重心也由“減貧”轉為“減貧”與“防貧”并重。[14]同時，貧困不僅僅體現(xiàn)為物質上的匱乏，精神意志、思想文化、人際關系等各類無形與有形資源的短缺都是其表現(xiàn)形式。

目前，在國家層面還沒有相對貧困標準。如何制定這一標準，是后脫貧時代一項重要工作。在脫貧攻堅期，我國的扶貧線和低保線一直是互相交叉，盡管國家在不斷推動兩線合一和銜接，但實際操作中仍存在識別標準不一致、退出程序不一致、幫扶手段不一致等現(xiàn)象，在具體工作重點、工作內(nèi)容、工作對象等方面，也沒有實現(xiàn)真正的有效銜接。從當前情況看，我國的低保標準普遍低于扶貧標準，“碎片化”現(xiàn)象比較嚴重。[15]在后脫貧時代，統(tǒng)籌低保和扶貧標準的時機基本成熟，兩線并一線是必然趨勢和要求。同時，應根據(jù)時代變化，將衛(wèi)生健康條件、受教育程度、制度環(huán)境等作為新的衡量貧困維度指數(shù)重新定義。

（三）貧困治理將在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌進行

長期以來，我國扶貧開發(fā)都是在農(nóng)村地區(qū)展開，在城鎮(zhèn)，主要是以社會保障制度處理和解決貧困問題，即所謂“保障式扶貧”。隨著城鄉(xiāng)差距縮小，我國將進入農(nóng)村貧困與城市貧困統(tǒng)籌治理的新階段，而城鎮(zhèn)化、市場化和工業(yè)化的發(fā)展又為城鄉(xiāng)統(tǒng)籌扶貧創(chuàng)造了有利條件。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)貧困治理是一種必然選擇，不僅有利于削弱我國長期以來存在的城鄉(xiāng)二元結構，而且有利于城鄉(xiāng)融合發(fā)展。

黨的十九大報告提出城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，構建城鄉(xiāng)融合的貧困治理體系。改變城鄉(xiāng)分治格局，將解決農(nóng)村貧困問題中行之有效的政策舉措、工作機制等運用到解決城市貧困問題中，應是后脫貧時代基本的制度框架。但是，目前仍存在“城鄉(xiāng)要素流動不順暢、公共資源配置不合理等問題”，“影響城鄉(xiāng)融合發(fā)展的體制機制障礙尚未根本消除”。[16]如何走出一條具有中國特色的農(nóng)村與城市攜手并進、兩制并一制、互利雙贏的新路子，防止回到之前“城市興、鄉(xiāng)村衰”的老路，需要進一步研究。

（四）貧困治理與鄉(xiāng)村振興的銜接

后脫貧時代的貧困治理與鄉(xiāng)村振興具有一定的政策共性，二者將協(xié)同推進。在本質上，鄉(xiāng)村振興是在脫貧攻堅的最后階段，對接精準扶貧戰(zhàn)略、解決鄉(xiāng)村治理困局的重大部署。一方面，精準扶貧為鄉(xiāng)村振興提供了空間基礎和重要時序前提，解決了貧困村民的基本生活需求和發(fā)展條件;另一方面，鄉(xiāng)村振興對貧困治理提出了更高要求，“若僅依靠農(nóng)村居民外出就業(yè)脫貧，那么鄉(xiāng)村也就無法實現(xiàn)振興”[17]?！斑\動式、大規(guī)模的扶貧開發(fā)在2020年后將會轉向制度化與社會保障兜底”，后脫貧時代的貧困治理與鄉(xiāng)村振興已經(jīng)“演變?yōu)椴糠峙c整體的關系”[17]。

隨著后脫貧時代日益臨近，如何在理論、制度、政策、資金、人文等方面實現(xiàn)二者的無縫對接，是一個現(xiàn)實而又緊迫的重要問題。在鄉(xiāng)村振興中，貧困治理將在更大程度上與基層社會治理和發(fā)展的整體目標相結合，尤其是加強社會服務的經(jīng)濟賦能角色，對于貧困治理具有十分重要的意義和作用。

（五）貧困治理與國際減貧相連

貧困是全人類共同面臨的問題，全球減貧目標的實現(xiàn)，需要一個長期的過程。我國的扶貧工作是世界反貧困事業(yè)的組成部分，必須堅持開放與合作的理念，加強國際合作。在2015年“減貧與發(fā)展高層論壇”主旨演講中，習近平總書記指出：中方愿同廣大發(fā)展中國家不斷深化減貧等各領域的“南南合作”，攜手增進各國人民福祉。[18]這是扶貧攻堅時期基本的政策向度，也是后脫貧時代貧困治理的重要內(nèi)容。

聯(lián)合國《2030年可持續(xù)發(fā)展議程》提出“在全世界消除一切形式的貧困”的可持續(xù)發(fā)展目標。要實現(xiàn)中華民族的偉大復興，僅僅達到脫貧是遠遠不夠的[11]，必須堅持開放與合作理念，共同應對國際減貧事業(yè)的挑戰(zhàn)，與其他國家開展減貧合作，力所能及地幫助和支持其消除貧困，為“到2030年消除貧困，以實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展目標”提供國際經(jīng)驗[19]，提升中國的國際地位和形象，展現(xiàn)負責任大國的擔當和作為，增強中國在全球事務中的話語權和影響力。

三、社會救助：貧困治理的長效機制建設

后脫貧時代的貧困治理是一個全新課題，沒有先例可循。其最大特征是由“突擊性、緊迫性、特殊性工作轉入常規(guī)性、持久性、制度性工作”。[13]綜合上述問題，必須大力改革我國社會救助制度，形成貧困治理的長效機制，才能為后脫貧時代的鄉(xiāng)村振興和貧困治理兜底。

（一）實行“兩線合一”，拓展救助供養(yǎng)

后脫貧時代的貧困治理涉及人口最多、發(fā)揮作用最大的是最低生活保障制度。在全國統(tǒng)一的相對貧困標準出臺前，有關部門可把握各地低保線調(diào)整動態(tài)，確保縣級低保標準穩(wěn)定達到現(xiàn)有國家扶貧線。2019年，我國扶貧標準為年人均純收入低于3747元。在此基礎上，各省市又制定了本地標準，其中東部地區(qū)明顯高于全國標準。但是，農(nóng)村低保制度自2007年建立以來，一直沒有統(tǒng)一的標準，都是由各地自行確定。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)低保已經(jīng)逐步具備了一定的條件，在國家層面，建議以全國城鄉(xiāng)居民可支配收入中位數(shù)的一定百分比來制定標準;在地方層面，可根據(jù)當?shù)叵M結構，在考查家庭總收入和支出的基礎上形成地方標準，對城鄉(xiāng)困難家庭進行綜合評估和量化認證，做到“應保盡?！?。

隨著絕對貧困問題解決，我國貧困治理的中心工作將逐步轉向“特殊貧困群體的基本生活保障”。[20]其中最有效的措施就是提供救助供養(yǎng)。有學者提出，將特殊貧困群體“納入到社會養(yǎng)老保險體系中加以規(guī)范，整合社會救助與社會保險兩方面的資源共同保障特困人員基本生活”[21]，這種觀點有一定道理。但社會保險以預防為主，保障水平有高有低，而社會救助以應急為主，以保障最低生活條件為目標。在集中供養(yǎng)機構不足和條件不成熟的地區(qū)，分散供養(yǎng)是主要模式。在有條件的地區(qū)，對有意入住養(yǎng)老服務機構的特困人員，應為其提供集中供養(yǎng)服務，這是未來社會的發(fā)展趨勢，也是人、財、物投入最有效的供養(yǎng)模式。政府要做的是拓展救助供養(yǎng)，確保特困人員都能得到集中供養(yǎng)。

（二）擴大臨時救助，加強醫(yī)療救助

臨時救助的主要功能是兜底線，救急難。要真正實現(xiàn)臨時救助與貧困治理相對接，必須進一步擴大臨時救助范圍。一是要以貧困治理為目標，簡化優(yōu)化審核和審批程序，擴大臨時救助事項，全面實施“先行救助”，解決遭遇突發(fā)事件或災難的貧困人口臨時性、緊迫性生活困難和問題。二是下放臨時救助審批權限，合理設定救助額度，對于已獲得臨時救助仍有生存問題的貧困人口，可實施二次救助。對瀕臨重大生活危機者，可視具體情況提高臨時救助標準，“一事一議”。三是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）推進救助備用金制度，建構快速響應、及時反應的處置系統(tǒng)，最大限度發(fā)揮臨時救助的作用，為蒙受意外事故、自然災害和突發(fā)事件的困難群眾排憂解難，保駕護航。

一些貧困戶為了省錢，“小病拖、大病挨”。針對這個現(xiàn)實問題，要進一步完善醫(yī)療救助制度，筑起、筑牢貧困人口因病返貧的健康屏障。[22]不僅如此，還要促進社會救助和社會保險在制度上的銜接。[23]我國和美國一樣，實行社會救助與社會保險分立的模式。在美國，二者是“互為補充”的關系，只要是沒有進入社會保險體系的居民，都可以從州政府得到相應的社會救助保障。[24]在英國，1909年的《扶貧法》明確了生存保障理念和國家責任原則，要求政府在實行社會救助的同時，通過強制性社會保險使失業(yè)人員得到生活救濟。[25]實行醫(yī)療救助與社會醫(yī)療保險制度銜接，是兜底貧困治理的必然要求，我國需要完善相關制度安排。

（三）改革救助管理體制，規(guī)范運行機制

目前，我國社會救助管理體制最大的問題是，“國家對社會救助缺乏統(tǒng)籌與協(xié)調(diào)”。從現(xiàn)行規(guī)定看，臨時救助和最低生活保障由民政部門負責，特定失業(yè)群體救助由人社部門負責，教育類救助由教育部門負責。救助審批程序十分煩瑣，耗時過長，“對于突發(fā)性的生活困難群眾來說，很難得到及時救助”。[26]改革社會救助管理體制的關鍵是實行“一門受理、協(xié)同辦理”，讓困難群眾“只跑一次”。應當盡快建立社會救助與貧困治理相連的大數(shù)據(jù)平臺，逐步整合分屬于民政、扶貧、人力資源與社會保障等部門的政務門戶網(wǎng)站和信息管理系統(tǒng)。同時，借助信息技術、信息系統(tǒng)和移動網(wǎng)絡等，積極推行“互聯(lián)網(wǎng)+社會救助”在線服務，提高信息預警、多維數(shù)據(jù)共享等服務水平，解決長期困擾社會救助和貧困治理的信息不對稱問題。

運用社會救助兜底貧困治理，必須規(guī)范其運行機制。目前，社會救助中最突出的問題是“政府監(jiān)管責任配置不合理、司法監(jiān)管力度不足以及社會監(jiān)督弱小”。[27]現(xiàn)行《社會救助暫行辦法》對社會救助的監(jiān)督主體、程序及法律責任等沒有具體規(guī)定。不僅如此，我國農(nóng)村低保瞄準率和覆蓋率都很低。[28]造成這一現(xiàn)象的主要原因是，我國沒有一部關于社會救助的法律，以規(guī)范和調(diào)整相關問題。在《社會救助法》正式出臺前，將各項救助資金納入財政專戶，可以加強審計和監(jiān)督檢查。同時，將社會救助的項目管理、扶貧開發(fā)政策和目標任務等通過考核機制逐一落實，“防止各部門相互推諉”。[29]對于處置社會救助糾紛耗時長、成本高等問題，“為了節(jié)省社會和當事人的開支，應當使爭議得到迅速和經(jīng)濟的處理”[30]，可借鑒一些國家的經(jīng)驗和做法，設置專業(yè)“裁判所”或適用我國“簡易程序”處理。

（四）提高救助保障能力，提升救助水平

在現(xiàn)階段，由于基層工作力量不足，尤其是基層社會救助組織基礎薄弱，致使部分困難家庭不能及時得到救助。有的地方出現(xiàn)“人情?！薄ⅰ瓣P系?！爆F(xiàn)象，也有地方在認定資格時，將作為貧困識別標準的經(jīng)濟收入“淡化”。[31]只有堅決整治“漏?！?、“錯?！钡冗`規(guī)現(xiàn)象，堅決懲治社會救助中的腐敗和不端行為，才能真正建立群眾滿意的“陽光”救助制度。在加強救助保障能力建設方面，一些地方探索和獲得了不少經(jīng)驗，如健全各項規(guī)章制度，加強隊伍建設，實行政府購買服務，建立第三方評估機制，嚴懲“關系?！薄叭饲楸！钡萚32]，有效地提高了社會救助經(jīng)辦服務能力。

目前，我國農(nóng)村低保救助、醫(yī)療救助等標準仍然很低。從社會救助財政支出來看，也是“處于較低水平”。[33]一方面，救助資金缺乏法律保障，不能滿足貧困人口的實際需要;另一方面，沒有明確中央和地方的財政責任，難以保障貧困人口應當享有的社會救助權利。要提升社會救助水平，首先要綜合考慮財政負擔能力、當?shù)匚飪r指數(shù)和困難群眾的生活需求等因素，確定合理救助標準，確保該項標準與相對貧困標準對接。其次，提高資金使用實效，確保增量。再次，以中央政府為資金供給主體，在中央和地方之間采用不同比率配置救助資金。[34]同時，應加大中央、省、市專項救助資金對相對貧困治理的力度，形成穩(wěn)定、可持續(xù)的資金增長機制。

（五）鼓勵社會參與，用好民間資源

我國社會救助工作現(xiàn)狀是“政府熱、社會弱、市場冷”。在本質上，社會救助是社會各界和國民的共同責任，而非只是政府的責任。[35]應通過立法推進社會、市場和政府各司其職、共同作用。社會參與是資源的“第三次分配”，是社會救助的重要補充。[36]由于力量不足等原因，我國社會救助多是直接提供實物和現(xiàn)金，不能滿足貧困人口多樣化和差異性需求，社會和民間力量的參與“可以為救助對象提供更專業(yè)、更精準的幫扶”。目前，我國社會力量參與社會救助還存在一些問題。一方面，第三部門和社會力量參與救助程度不高;另一方面，社會力量參與社會救助的方式不夠靈活。[37]而且，我國社會組織動員資源的能力比較弱，籌資渠道不暢，社會捐贈意愿也比較低。

要真正發(fā)揮社會力量在社會救助中的作用，首先要廣泛宣傳，動員和引導民間力量通過組織捐贈、設立幫扶項目、創(chuàng)辦服務機構或提供志愿服務等方式參與社會救助工作。其次，要建立經(jīng)常性社會捐助機制，加強社會救助與社會力量的銜接，探索建立彩票、公益金支持社會救助事業(yè)發(fā)展的機制，落實相關稅收優(yōu)惠政策。再次，利用社會組織連接廣泛的優(yōu)勢，幫助救助對象連通和對接各類社會資源，幫助基層政府做好資源整合、引進和銜接工作，包括技能培訓和“第三方評估”等。第四，提升救助的社會化水平，積極推進政府購買服務，建立困難群眾需求與社會組織連通的信息系統(tǒng)平臺，加強社會組織和專業(yè)人員對貧困人口的心理疏導，使其更好地融入社會。當然，對民間力量參與社會救助需嚴格把關，在確定承接主體時應采取公開招標、競爭性磋商或談判等形式，同時加強監(jiān)督管理，確保救助服務質量。

（六）堅持“授人以漁”，完善相關立法

當前，我國對農(nóng)村貧困人口救助的主要方式是“現(xiàn)金轉移支付”，即給予被救助對象一定數(shù)額的救助金，在諸如社會參與、精神慰藉、技能提升等方面鮮有作為，“不能從根本上擺脫人力資源不足、精神文化缺失、發(fā)展能力不足等困境”。[38]“授人以魚不如授人以漁?！睂τ谟幸欢芰Φ呢毨巳簛碚f，提高其生存技能，使之自強自立，形成社會救助與創(chuàng)業(yè)幫扶的互補和循環(huán)，才是真正的治本之策。[39]因此，社會救助政策不能“一兜了之”，要逐漸激發(fā)被救助者的脫貧意志和內(nèi)生動力。一方面，要提升其衛(wèi)生健康水平和知識能力[5];另一方面，根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展水平制定科學的救助標準，建立“動態(tài)調(diào)整機制”。如德國為了防止出現(xiàn)“養(yǎng)懶漢”的情況，其社會救助嚴格遵循“輔助性”原則，即“在用盡其他辦法仍不能解決生計問題時”，且在沒有或不夠資格領取社會保險金的情況下，才能申領社會救助金。我國一些地方對家庭人均收入高于農(nóng)村低保標準的，實行“漸退”制度，使貧困戶主動增收脫貧，取得了很好效果。

由于種種原因，我國扶貧工作一直缺乏法律規(guī)定，在實踐中真正起作用的是中央和地方政府制訂的政策文件。因此，必須盡快制定扶貧領域相關法律，明確扶貧機構的性質、地位、作用及其工作職責和工作機制，包括扶貧開發(fā)的范圍和目標、扶貧對象、扶貧標準、扶貧投入、社會幫扶等，完善配套法規(guī)體系。尤其應當加緊出臺《社會救助法》，為后脫貧時代的貧困治理兜底?！渡鐣戎ā吩谏鐣w系中具有支架性的地位和作用。制定《社會救助法》有助于建立貧困治理的長效機制，明確政府責任。通過立法明確國家的責任主體地位，構建社會救助的制度框架、基本原則、各方的基本權利義務及法律責任等。為了保障法律制度的進一步落實，可撤銷現(xiàn)行社會保障部門和扶貧機構，設立統(tǒng)一的“社會保障委員會”，作為中央和地方政府專門負責社會救助和貧困治理的主管機關，統(tǒng)籌實施和監(jiān)督本區(qū)域內(nèi)的社會救助工作。

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（責任編輯 吳 楠）