政府購(gòu)買養(yǎng)老服務(wù)存在的問題與對(duì)策研究

[摘 要]政府購(gòu)買養(yǎng)老服務(wù)已經(jīng)成為我國(guó)養(yǎng)老服務(wù)體系的重要組成部分。在購(gòu)買機(jī)制尚不完善的情況下，政府在購(gòu)買養(yǎng)老服務(wù)的過程中出現(xiàn)很多問題，直接影響政府購(gòu)買服務(wù)的效率與公平。因此，在政府購(gòu)買制度的制定和實(shí)施過程中應(yīng)從監(jiān)管制度的建立、關(guān)注老年人口個(gè)性化需求和政府主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)發(fā)展等方面促進(jìn)養(yǎng)老事業(yè)向更好的方向發(fā)展。

[關(guān)鍵詞]政府購(gòu)買;養(yǎng)老服務(wù);需求評(píng)估;養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2020.25.053

國(guó)家統(tǒng)計(jì)局發(fā)布的最新數(shù)據(jù)顯示，截至2019年年末我國(guó)60歲以上老年人口已達(dá)到25388萬(wàn)人，占總?cè)丝诘?8.1%;其中65周歲及以上人口17603萬(wàn)人，占總?cè)丝诘?2.6%，我國(guó)的老齡化程度日益加深，養(yǎng)老問題已經(jīng)成為我國(guó)突出的社會(huì)問題，老有所依、老有所養(yǎng)是全社會(huì)的共同愿景，然而我國(guó)目前的養(yǎng)老服務(wù)情況卻不容樂觀。

居家養(yǎng)老是我國(guó)傳統(tǒng)的養(yǎng)老模式，受老齡化、獨(dú)生子女政策、全面二孩政策的影響，居家養(yǎng)老的弊端開始凸顯。隨著老人年齡的增長(zhǎng)，身體機(jī)能逐漸下降，需要更多的生活照料，而子女由于學(xué)習(xí)、工作、家庭等原因，所提供的照護(hù)十分有限，僅僅依靠家庭來解決養(yǎng)老問題難度很大。面對(duì)這種矛盾，政府介入十分必要。政府購(gòu)買是政府介入養(yǎng)老事業(yè)的重要舉措之一，即政府與企業(yè)或非營(yíng)利組織之間就居家養(yǎng)老服務(wù)的買賣簽訂協(xié)議，作為契約雙方，由政府出資，企業(yè)或非營(yíng)利組織運(yùn)作、負(fù)責(zé)管理并提供服務(wù)。

1 政府購(gòu)買養(yǎng)老服務(wù)的現(xiàn)狀

我國(guó)政府購(gòu)買養(yǎng)老服務(wù)的政策已實(shí)施多年，最早在一線城市開展試點(diǎn)，之后逐漸在二、三線城市推廣，目前已在全國(guó)多個(gè)城市推行。在當(dāng)前政府購(gòu)買的養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目中，主要包括以下四個(gè)部分：

第一，財(cái)政補(bǔ)貼。主要是指政府對(duì)養(yǎng)老事業(yè)與機(jī)構(gòu)組織的直接財(cái)政支持。以吉林省為例，省政府確立了實(shí)施養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)“1213”工程，即：到2020年，著力打造10個(gè)養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)園區(qū)，培育200個(gè)知名養(yǎng)老服務(wù)企業(yè)或品牌，孵化1000個(gè)養(yǎng)老服務(wù)社會(huì)組織，提供30萬(wàn)個(gè)就業(yè)崗位。

第二，老齡人口政策支持。解決養(yǎng)老問題離不開政策的支持，為此，我省政府針對(duì)老年人提出了一部分優(yōu)待政策。例如，對(duì)于選擇居家養(yǎng)老方式的老年人口，長(zhǎng)春市政府專門為城區(qū)居家養(yǎng)老的重點(diǎn)優(yōu)撫對(duì)象、“三無(wú)”對(duì)象、“五保”對(duì)象、低保對(duì)象中的高齡、獨(dú)居、失能等困難老人每人每月發(fā)放200元養(yǎng)老服務(wù)券，由政府出資購(gòu)買社會(huì)組織上門服務(wù)。

第三，稅收減免。對(duì)于參與居家養(yǎng)老服務(wù)的部分社會(huì)組織，適當(dāng)?shù)臏p免水電煤等基本支出，同時(shí)，在適當(dāng)?shù)姆秶鷥?nèi)減免一定的稅收比例，鼓勵(lì)和支持更多的人加入到養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)中去。

第四，就業(yè)補(bǔ)貼政策，針對(duì)養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)從業(yè)人員提供的政策支持。目前居家護(hù)理服務(wù)崗位已被列入政府扶持的公益性崗位，薪酬由基本工資、政府補(bǔ)貼和社會(huì)保險(xiǎn)等其他政策補(bǔ)貼構(gòu)成。這也是政府鼓勵(lì)更多人投身養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)的重要措施。

2 政府購(gòu)買養(yǎng)老服務(wù)存在的問題

以上政策實(shí)施之后，一定程度上緩解了當(dāng)前急劇增加的養(yǎng)老需求。但是政府購(gòu)買畢竟屬于一種全新的政府服務(wù)模式，在實(shí)際的推行過程中也產(chǎn)生了一些問題引起關(guān)注。

首先，政府供給與需求不匹配的問題。在前文的敘述中，看到政府在養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)上投入了許多，但單純的加大投入力度并不能保證實(shí)現(xiàn)供給和需求的匹配。從全球范圍來看，養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的發(fā)展一般經(jīng)歷三個(gè)階段——初期的政府主導(dǎo)、中期的政府引導(dǎo)企業(yè)進(jìn)入、成熟以后完全由企業(yè)主導(dǎo)，我國(guó)目前則處于第二階段?！笆濉币?guī)劃中提出“9073”養(yǎng)老方針后，引發(fā)了企業(yè)大舉進(jìn)軍養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的熱潮，許多新型、大型的養(yǎng)老綜合體陸續(xù)成立，但是數(shù)據(jù)顯示，這些養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的床位空置率高達(dá)48%。而在另一部分地區(qū)卻一床難求。這種地區(qū)之間供需失衡的情況非常常見，嚴(yán)重制約了養(yǎng)老機(jī)構(gòu)作用的發(fā)揮。

其次，未突出重點(diǎn)扶持對(duì)象。由政府主導(dǎo)來提供養(yǎng)老服務(wù)，要盡可能保證受惠對(duì)象的全面和公平，而什么才是真正的公平？2013年武漢曾出臺(tái)一項(xiàng)政策，為90周歲以上老年人發(fā)放每月200元的高齡補(bǔ)貼。乍看之下，這個(gè)政策非常公平，每位老人200元。可細(xì)想下來，就發(fā)現(xiàn)這個(gè)政策其實(shí)存在著很大的問題。200元錢，對(duì)于經(jīng)濟(jì)條件較好的家庭來說，可能僅僅是一頓飯錢、一件衣服，而對(duì)于經(jīng)濟(jì)條件中等偏下的家庭來說，卻可能是大半個(gè)月的生活費(fèi)。養(yǎng)老服務(wù)的提供應(yīng)該是有所側(cè)重的，應(yīng)該根據(jù)每位老人的實(shí)際情況給予不同的支持。

再次，缺乏完善的需求評(píng)估制度。需求評(píng)估制度的缺位直接影響著政府投入的供需失衡?，F(xiàn)有的絕大多數(shù)的需求評(píng)估制度只關(guān)注老齡人口的數(shù)量，卻未能真正考慮到老年人的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)能力和實(shí)際的需求狀況。例如在選擇居家養(yǎng)老還是機(jī)構(gòu)養(yǎng)老的問題上，如果老人愿意選擇機(jī)構(gòu)養(yǎng)老，那么建立更多的養(yǎng)老院就算是滿足老齡人口的需求了嗎？事實(shí)并非如此，筆者2016年年底曾在長(zhǎng)春市的部分社區(qū)進(jìn)行實(shí)地調(diào)查，通過調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，老年人在選擇養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的時(shí)候，最看重機(jī)構(gòu)的服務(wù)質(zhì)量和環(huán)境，價(jià)格因素僅排在第三位。也就是說，即便建立了足夠多的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，如果在這些具體的方面無(wú)法滿足老年人口的需求，那這些養(yǎng)老院最終也無(wú)法逃脫“有床無(wú)人”的尷尬境地。

最后，政府購(gòu)買制度缺乏有效的監(jiān)督和監(jiān)管。養(yǎng)老服務(wù)的購(gòu)買制度之中，購(gòu)買僅是第一環(huán)節(jié)，真正發(fā)揮作用的是購(gòu)買之后如何使用。主要針對(duì)以下問題：社會(huì)成員是否獲得了有效和恰當(dāng)?shù)墓卜?wù)？購(gòu)買服務(wù)所使用的財(cái)政資金是否合規(guī)和合理？社會(huì)組織是否能盡職盡責(zé)地完成政府委托的工作？可以確定的是，現(xiàn)存的監(jiān)管制度并不能滿足全部訴求，這也對(duì)監(jiān)管制度提出了更高的要求。

3 政府購(gòu)買養(yǎng)老服務(wù)問題的解決對(duì)策

在政府購(gòu)買養(yǎng)老服務(wù)的發(fā)展進(jìn)程中，確實(shí)存在著許多問題，但是這并不意味著購(gòu)買制度是不合理的，只是提示了在購(gòu)買的過程中政府及相關(guān)人員還存在著一些問題。為此，文章試圖針對(duì)更好的建設(shè)政府購(gòu)買養(yǎng)老服務(wù)制度提出一些可行性對(duì)策。

第一，完善相關(guān)的購(gòu)買服務(wù)制度和監(jiān)督監(jiān)管制度。在比較理想的市場(chǎng)運(yùn)行中，對(duì)于公共服務(wù)的質(zhì)量監(jiān)督主要應(yīng)由社會(huì)組織自身來進(jìn)行，而現(xiàn)實(shí)情況卻不盡如人意。目前我國(guó)還未形成完整有效的自我監(jiān)督環(huán)境，還需要依靠政府力量來進(jìn)行監(jiān)管。因此，由政府來牽頭制定相應(yīng)的監(jiān)管制度是現(xiàn)階段最有效的方式，設(shè)立專門的部門負(fù)責(zé)執(zhí)行制度和監(jiān)督制度的運(yùn)行，避免出現(xiàn)權(quán)責(zé)體系劃分不明確的問題。此外，還應(yīng)注意到養(yǎng)老服務(wù)是一種比較特殊的公共服務(wù)，因?yàn)樗钪苯拥拿嫦蚬卜?wù)的接受者，服務(wù)質(zhì)量的好壞是最直接的反饋，因而監(jiān)管制度之中還應(yīng)包含對(duì)服務(wù)對(duì)象接受服務(wù)之后評(píng)價(jià)的反饋環(huán)節(jié)。通過反饋內(nèi)容倒逼監(jiān)管制度的實(shí)效。這需要通過完善的程序來督促執(zhí)行，也就是說在服務(wù)提供之初就按照制度來嚴(yán)格執(zhí)行，首先由服務(wù)提供方向服務(wù)對(duì)象提供服務(wù)，經(jīng)過一段時(shí)間的服務(wù)后定時(shí)向服務(wù)對(duì)象獲取反饋，以便及時(shí)知曉服務(wù)的水平和質(zhì)量以及可能存在的問題。

第二，購(gòu)買養(yǎng)老服務(wù)要更加關(guān)注老年人的個(gè)性化需求。社會(huì)救助本質(zhì)上是促進(jìn)和維護(hù)社會(huì)公平的手段。考慮到我國(guó)當(dāng)前貧富兩極分化的現(xiàn)實(shí)情況，政府的購(gòu)買過程應(yīng)盡可能地去關(guān)注老年人的個(gè)性化需求，有計(jì)劃有重點(diǎn)地投入資金。首先要對(duì)當(dāng)?shù)氐睦淆g人口盡可能完備的調(diào)查，包括家庭組成情況、經(jīng)濟(jì)收入情況、健康情況、文件水平、主要經(jīng)歷等，針對(duì)不同的問題提出具體對(duì)策。例如政府投資建立養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，針對(duì)經(jīng)濟(jì)狀況普通的家庭，建立的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)主要考慮的就應(yīng)該是價(jià)格水平，以及在同等價(jià)位水平上如何提供性價(jià)比更高的服務(wù);針對(duì)經(jīng)濟(jì)狀況較好的家庭，價(jià)格就不再是唯一的考慮因素了，就像前文所說，在經(jīng)濟(jì)水平允許的前提下，老年人追求的更多的是服務(wù)水平和環(huán)境質(zhì)量，那么此時(shí)就可以建立收費(fèi)相對(duì)較高但服務(wù)更加完備的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)。通過這種方式來保證服務(wù)的效果最大化，發(fā)揮更大的作用。

第三，由政府主導(dǎo)謀求養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)未來的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展，采用項(xiàng)目支持而非單純的資金投入來發(fā)展養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)。養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)屬于公益型產(chǎn)業(yè)，利潤(rùn)低，前期需依靠政府政策和資金的支持才能促成養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)建立起完整的產(chǎn)業(yè)鏈條。北歐國(guó)家的養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)主要由國(guó)家政府出資、社會(huì)組織出力，政府資本占全部產(chǎn)業(yè)支出的70%～80%，負(fù)擔(dān)沉重，不利于國(guó)家和社會(huì)的未來發(fā)展。從更加長(zhǎng)遠(yuǎn)的角度來考慮，可以參考美國(guó)式的購(gòu)買方式。美國(guó)的養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展完全依靠市場(chǎng)自主運(yùn)行，政府制定嚴(yán)格的法律法規(guī)和行業(yè)條例，由市場(chǎng)來決定產(chǎn)品的生產(chǎn)，并在政府的規(guī)范監(jiān)督下形成完整的產(chǎn)業(yè)鏈，這就要求政府減少直接的資金投入，更多地通過項(xiàng)目的支持來促進(jìn)養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展，例如支持科研機(jī)構(gòu)或高校關(guān)于養(yǎng)老服務(wù)和養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)方面的項(xiàng)目研究等，從側(cè)面給養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)提供支持，不需要政府全部支出，又可以幫助建立完整的產(chǎn)業(yè)鏈條。

4 結(jié)語(yǔ)

總體來說，隨著我國(guó)老齡人口比例逐漸擴(kuò)大，伴隨著老齡社會(huì)到來的一系列問題也慢慢地出現(xiàn)在公眾視野之中。結(jié)合我國(guó)特殊的時(shí)代背景，政府購(gòu)買在未來必將成為養(yǎng)老服務(wù)的主要提供方式之一，應(yīng)該追求政府的購(gòu)買服務(wù)向更加縱深的方向發(fā)展，因此，關(guān)注政府購(gòu)買服務(wù)所能輻射的范圍與效用水平將成為全社會(huì)的共同議題。這件事情需要政府、社會(huì)和家庭的共同努力，以期在全社會(huì)形成敬老、孝老、愛老的良好氛圍。

參考文獻(xiàn)：

[1]姜洋.遼寧省地方政府購(gòu)買養(yǎng)老服務(wù)模式及制度比較研究[J].民營(yíng)科技，2018（10）.

[2]冉孜聞.地方政府購(gòu)買居家養(yǎng)老服務(wù)模式探析[J].銅仁學(xué)院學(xué)報(bào)，2018（9）.

[3]王成，丁社教.政府購(gòu)買居家養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量評(píng)價(jià)——多維內(nèi)涵、指標(biāo)構(gòu)建與實(shí)例應(yīng)用[J].人口與經(jīng)濟(jì)，2018（4）.

[基金項(xiàng)目]吉林省教育廳十三五規(guī)劃項(xiàng)目“吉林省政府購(gòu)買養(yǎng)老服務(wù)的投入效用分析”（項(xiàng)目編號(hào)：JJKH20181307SK）;吉林省高教學(xué)會(huì)項(xiàng)目“供給側(cè)改革視角下高校養(yǎng)老服務(wù)專業(yè)人才培養(yǎng)模式探索”（項(xiàng)目編號(hào)：JGJX2018D418）。

[作者簡(jiǎn)介]李卓（1991—），女，漢族，吉林白城人，碩士，助教，研究方向：老齡化與社會(huì)福祉。