唐麗霞，劉 洋

(中國農(nóng)業(yè)大學(xué) 人文與發(fā)展學(xué)院， 北京 100193)

以目標(biāo)人群的覆蓋程度為依據(jù)，扶持貧困人口的政策可劃分為普惠式和瞄準(zhǔn)式兩大類。普惠式政策通常以扶持對象的人口學(xué)特征、職業(yè)特征等比較容易確定的要素進行瞄準(zhǔn)，主要以社會政策的形式出現(xiàn)。歐洲福利國家比較普遍采用這種形式，該形式實施的重要前提是政府有足夠的財政能力，優(yōu)勢是管理成本低，但易出現(xiàn)過度扶持的情況。瞄準(zhǔn)式政策通常對扶持對象有非常嚴(yán)格的界定和篩選，大部分發(fā)展中國家因為經(jīng)濟發(fā)展水平有限、就業(yè)不充分，一般比較多地采取瞄準(zhǔn)式政策來扶持貧困人口，從而將有限的資源能夠更好地使用到需要扶持的對象上。瞄準(zhǔn)式政策要做到準(zhǔn)確，對政策實施和執(zhí)行的能力要求比較高，而很多發(fā)展中國家缺乏能夠進行精準(zhǔn)識別的能力和條件，從而導(dǎo)致瞄準(zhǔn)式政策效果較差，不能精準(zhǔn)瞄準(zhǔn)窮人注Thandika Mkandawire，Targeting and Universalism in Poverty Reduction，Geneva：United Nations Research Institute for Social Development，2005，p.9.，基于此，瞄準(zhǔn)機制研究一直是扶貧政策中的核心議題。中國自1986年針對性實施專門扶貧政策以來，一直采用以瞄準(zhǔn)式為主的扶貧政策即將有限扶貧資源投入到貧困地區(qū)和貧困人口。30多年扶貧實踐表明：中國扶貧瞄準(zhǔn)歷經(jīng)區(qū)域、縣域、村級、戶級四個瞄準(zhǔn)單元的階段變遷，反映出扶貧瞄準(zhǔn)重心下沉與瞄準(zhǔn)單元聚焦，中國貧困特點漸進變化與扶貧治理能力逐步提高。仍需強調(diào)的是，在時代背景演變中，中國扶貧四個單元的瞄準(zhǔn)機制因時因勢而生，不同時期下采用不同單元的瞄準(zhǔn)機制，其內(nèi)在邏輯是互補而非替代關(guān)系，使扶貧資源能夠靶向因不同機制產(chǎn)生的貧困問題，從而更加精準(zhǔn)地推進中國減貧事業(yè)的發(fā)展。

一、以區(qū)域開發(fā)為目標(biāo)的區(qū)域瞄準(zhǔn)

20世紀(jì)80年代初期，中國的農(nóng)村貧困狀態(tài)非常普遍，且主要集中在資源匱乏、環(huán)境脆弱、條件落后的“老少邊窮”地區(qū)。若以1978年中國貧困線100元為標(biāo)準(zhǔn)，可推算出當(dāng)時中國貧困發(fā)生率約為30.7%，貧困人口數(shù)量約為2.5億人；若以現(xiàn)在官方統(tǒng)計標(biāo)準(zhǔn)，當(dāng)時中國農(nóng)村貧困人口數(shù)量為7.7億，農(nóng)村貧困發(fā)生率為97.5%。因此，無論依據(jù)哪種貧困標(biāo)準(zhǔn)，中國農(nóng)村整體上顯著貧困，國家層面主要通過采取支持不發(fā)達(dá)區(qū)域的經(jīng)濟發(fā)展來實現(xiàn)減貧目的。

1980年，中央財政每年拿出5億元設(shè)立了支援經(jīng)濟不發(fā)達(dá)地區(qū)發(fā)展資金，同時要求地方財政部門按中央財政安排資金的30%～50%落實配套資金，用于支持18個省(自治區(qū))經(jīng)濟不發(fā)達(dá)的革命老區(qū)根據(jù)地、少數(shù)民族地區(qū)、邊遠(yuǎn)地區(qū)以及窮困地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展，強調(diào)區(qū)域瞄準(zhǔn)是使用支援經(jīng)濟不發(fā)達(dá)地區(qū)發(fā)展資金的關(guān)鍵導(dǎo)向。李福玉和苗松浦在對云南、貴州和廣西等地資金使用情況進行檢查后，專門指出在選擇支援對象的標(biāo)準(zhǔn)問題上，不能以公社為扶持對象，“如果以一個公社為扶持對象，并以改變公社的經(jīng)濟面貌為標(biāo)準(zhǔn)，勢必拖長對經(jīng)濟不發(fā)達(dá)地區(qū)的支援時間。就全國來說，我們認(rèn)為，經(jīng)濟不發(fā)達(dá)地區(qū)應(yīng)該是指一個省(區(qū))，或一個地區(qū)(如陜北地區(qū))；就省(區(qū))而言，應(yīng)該是重點州、地或重點縣。其主要標(biāo)準(zhǔn)，一是主要生產(chǎn)條件很差，二是財政收入很少，三是能夠較快地改變經(jīng)濟面貌”[注]李福玉、苗松浦：《加強支援經(jīng)濟不發(fā)達(dá)地區(qū)發(fā)展資金管理的幾個問題》，《中國財政》1981年第12期。。隨后1986年，國家印發(fā)了《支援經(jīng)濟不發(fā)達(dá)地區(qū)發(fā)展資金管理辦法》，從政策文本上著重強調(diào)發(fā)展資金要有計劃、有重點、集中連片地分配使用。因此，在堅持區(qū)域瞄準(zhǔn)原則的導(dǎo)向上，發(fā)展資金的使用流向就必然會以改善基礎(chǔ)設(shè)施和生產(chǎn)發(fā)展能力的項目為主。根據(jù)當(dāng)時資金使用統(tǒng)計數(shù)據(jù)不難發(fā)現(xiàn)這一特點：1980—1991年期間，發(fā)展資金共扶持了35633個鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，建設(shè)小水庫5888座，興修農(nóng)田基本建設(shè)31397項，修建人畜飲水12.3萬處，興建小水電站1.5萬座，架設(shè)輸變電線16.5萬公里，修建公路13.5萬公里，架設(shè)橋梁1萬多座，此外，還修建了許多中小學(xué)校舍、文化館、衛(wèi)生院(所)以及廣播電視、通訊設(shè)施等[注]張秉國、陸廣德：《支援經(jīng)濟不發(fā)達(dá)地區(qū)發(fā)展資金使用管理效果較好》，《中國財政》1992年第11期。。上述投入是區(qū)域扶貧開發(fā)的具體舉措，該時期主要通過家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的制度效益和財政資金的加大投入來促進農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件改善和農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟增長。因此，運用區(qū)域瞄準(zhǔn)方法能夠覆蓋到大部分貧困人口，通過經(jīng)濟增長來實現(xiàn)減貧的目標(biāo)是可行的，實施區(qū)域瞄準(zhǔn)是符合當(dāng)時中國實際情況的。

21世紀(jì)初期，中國扶貧區(qū)域瞄準(zhǔn)目標(biāo)日益聚焦。中國政府先后界定了集中連片特困地區(qū)和“三區(qū)三州”深度貧困地區(qū)的兩個區(qū)域概念：其一是，2011年中國政府將六盤山區(qū)、秦巴山區(qū)、武陵山區(qū)、烏蒙山區(qū)、滇桂黔石漠化區(qū)、滇西邊境山區(qū)、大興安嶺南麓山區(qū)、燕山—太行山區(qū)、呂梁山區(qū)、大別山區(qū)、羅霄山區(qū)等區(qū)域的連片特困地區(qū)和已明確實施特殊政策的西藏、四省藏區(qū)、新疆南疆四地州定位14個連片特困地區(qū)，并確定新增的中央扶貧資金將重點傾向于這些地區(qū)；其二是，2017年中國政府又將西藏、四省藏區(qū)、南疆四地州和四川涼山州、云南怒江州、甘肅臨夏州等“三區(qū)三州”定為深度貧困地區(qū)，也專門出臺了相關(guān)的扶持政策。兩個區(qū)域概念是新世紀(jì)新背景下中國扶貧工作區(qū)域瞄準(zhǔn)機制日益聚焦的外部表征。相較20世紀(jì)80年代初期，新世紀(jì)區(qū)域瞄準(zhǔn)目標(biāo)已有了根本性的變化。該時期主要目標(biāo)特點有兩個方面：一是聚焦貧困程度更深的地區(qū)，區(qū)別于早期的解決普通性貧困問題；二是致力于解決發(fā)展的不平衡的問題，以縮小區(qū)域間的發(fā)展差距。

二、以縣域發(fā)展為目標(biāo)的縣域瞄準(zhǔn)

伴隨著以區(qū)域開發(fā)為目標(biāo)的區(qū)域瞄準(zhǔn)的實踐，1978年底以家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制為核心的農(nóng)村經(jīng)濟制度改革釋放出巨大的制度效益，到1985年，中國農(nóng)村貧困人口從1978年的2.5億減少到1.25億[注]《用數(shù)據(jù)說話——脫貧攻堅取得這些歷史性重大成就》，2019年8月12日，https：baijiahao.baidu.coms?id=1641656128803730 411&wfr=spider&for=pc,2019年12月31日。，人口數(shù)量減幅顯著?；谥袊h域經(jīng)濟發(fā)展差距逐步擴大的現(xiàn)實考慮，中國政府開始進行全國性扶貧開發(fā)政策的頂層設(shè)計。1986年，國務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室的成立，標(biāo)志著中國開始正式進入政府主導(dǎo)的大規(guī)模的開發(fā)式扶貧階段。

區(qū)域瞄準(zhǔn)的最大優(yōu)勢在于能夠集中有限的財政資源，推動貧困地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提升貧困地區(qū)生產(chǎn)發(fā)展能力，促進貧困地區(qū)的經(jīng)濟增長，貧困人口能夠通過經(jīng)濟增長的“涓流”機制受益，經(jīng)濟增長拉動確實也是中國減貧取得巨大成就的主要驅(qū)動力。然而，采用區(qū)域瞄準(zhǔn)方法也存在扶貧資源漏出嚴(yán)重、扶貧資源跨區(qū)協(xié)調(diào)不順、瞄準(zhǔn)精度較低等挑戰(zhàn)[注]汪三貴：《中國40年大規(guī)模減貧：推動力量與制度基礎(chǔ)》，《中國人民大學(xué)學(xué)報》2018年第6期。，尤其是資源分配使用和行政管理結(jié)構(gòu)之間的脫節(jié)?；诖?，以縣域發(fā)展為目標(biāo)的縣域瞄準(zhǔn)應(yīng)運而生。主要有三方面考量：其一，從中國行政層級看，縣級層面擁有清晰的行政區(qū)劃與獨立的財權(quán)事權(quán)；其二，從扶貧支持范圍看，縣域瞄準(zhǔn)不再局限于18個省(區(qū))，通過擴大扶貧支持的范圍，使得扶貧成為中國一項普遍的發(fā)展政策；其三，從瞄準(zhǔn)的準(zhǔn)確度看，縣域瞄準(zhǔn)要比區(qū)域瞄準(zhǔn)的精準(zhǔn)程度更高?？h域瞄準(zhǔn)最早開始于1986年，中國確定了331個國家級貧困縣，確定的標(biāo)準(zhǔn)是1985年人均純收入低于150元的縣和人均純收入低于200元的老革命根據(jù)地縣和少數(shù)民族縣，或者是1984至1986年三年平均人均純收入150元以下的牧區(qū)旗(縣)或低于200元的半牧區(qū)旗(縣)。此外，對民主革命時期作出過重大貢獻的縣和在海內(nèi)外有較大影響的老區(qū)縣，將給予重點照顧，年人均純收入標(biāo)準(zhǔn)放寬至300元。歷經(jīng)30多年扶貧實踐，中國縣域瞄準(zhǔn)經(jīng)歷了三次重大調(diào)整：

第一次調(diào)整是在1994年，中國正式開始實施“八七扶貧攻堅計劃”。為了實現(xiàn)當(dāng)時確定的“到2000年基本解決貧困人口的溫飽問題”的目標(biāo)，中國政府?dāng)U大了扶貧資金支持的范圍，將國家級貧困縣的數(shù)量從331個增加到592個，并且允許各省確定其省級貧困縣，由省級安排專項資金來進行扶持。同時，提高了貧困縣的識別標(biāo)準(zhǔn)，對于新識別的貧困縣采用1992年人均純收入不足400元的標(biāo)準(zhǔn)，對于原國家級貧困縣采取年人均純收入低于700元作為標(biāo)準(zhǔn)。但值得注意的是，中國政府采取縣域瞄準(zhǔn)機制的同時也兼顧了區(qū)域瞄準(zhǔn)，即通過放寬貧困區(qū)域內(nèi)貧困縣的識別標(biāo)準(zhǔn)，使得扶貧資源能夠在一定程度上傾斜于貧困區(qū)域。但仍然以縣域人均純收入作為識別標(biāo)準(zhǔn)，說明雖然扶貧資源瞄準(zhǔn)從區(qū)域向更精細(xì)化的縣域轉(zhuǎn)變，但仍是以促進縣域經(jīng)濟增長為主要目標(biāo)。

第二次調(diào)整是在2001年，此次調(diào)整國家級貧困縣的數(shù)量未增加，仍然保持在592個。一個顯著變化是要求東部地區(qū)的33個貧困縣全部退出，其指標(biāo)分配給中西部省區(qū)，東部地區(qū)省份的扶貧工作將不再使用中央財政資源，全部由省級財政來支持，這從實踐層面再一次擴大了扶貧的扶持范圍，強化了中央財政扶貧資源更傾向于中西部等經(jīng)濟發(fā)展相對滯后的地區(qū)；另一個顯著變化來自于貧困縣識別標(biāo)準(zhǔn)的改革，人均收入、人均財政收入、人均國民生產(chǎn)總值等衡量一個縣域的經(jīng)濟發(fā)展程度指標(biāo)所占的權(quán)重下降(僅占10%)，而貧困人口發(fā)生率(占60%)和農(nóng)民人均純收入(占30%)成為兩項主要指標(biāo)。上述調(diào)整意味著中國扶貧資源的投入目標(biāo)從促進經(jīng)濟增長向支持貧困人口發(fā)展轉(zhuǎn)變，資源的使用開始逐漸考慮縣域之間和縣域內(nèi)城鄉(xiāng)間的發(fā)展差距。

第三次調(diào)整是在2011年，在扶貧連續(xù)投入20多年后，中國經(jīng)濟長期保持高速增長，貧困人口數(shù)量減少到當(dāng)時貧困標(biāo)準(zhǔn)下的2688萬，貧困發(fā)生率僅為6.1%。但是中國在減貧方面的投入并未減少，扶持的范圍也未縮小，仍然保持著592個國家級貧困縣的規(guī)模，由于北京、天津、上海、廣東、浙江、江蘇等東部省市沒有國家級貧困縣，所以中央扶貧財政資源仍然只投向中西部地區(qū)。此次調(diào)整的一個較大突破是將貧困縣的確定權(quán)下放到各省(區(qū)、市)，充分考慮省際之間的差異性，由各省(區(qū)、市)根據(jù)自身實際情況來確定貧困縣；另一個重要舉措是重新識別了680個片區(qū)縣，識別片區(qū)縣的指標(biāo)為人均國內(nèi)生產(chǎn)總值、人均財政收入和農(nóng)民人均純收入，其參考標(biāo)準(zhǔn)是這三項指標(biāo)低于西部同期平均水平。從理論上來說，經(jīng)過這么多年的扶貧努力，中國貧困人口的數(shù)量一直在減少，貧困程度也在下降，貧困范圍應(yīng)該在縮小，但實際上貧困縣的數(shù)量不僅未減少反而一直增加，這充分說明了貧困縣的確定更多取決于中國政府在扶貧方面的投入能力和扶貧目標(biāo)，從調(diào)整貧困縣的確定標(biāo)準(zhǔn)可以明顯看出扶貧資源成為了縮小區(qū)域發(fā)展差距的重要手段，扶貧的目標(biāo)也逐漸多元化。

綜上，縣域瞄準(zhǔn)機制實施以后，扶貧資源的投向也進行了相應(yīng)調(diào)整，592個國家級貧困縣成為中央財政扶貧資金扶持的重點，當(dāng)時規(guī)定70%的中央財政扶貧資金必須投向國家級貧困縣，扶貧資源的傳遞從過去的區(qū)域平均分布轉(zhuǎn)變?yōu)榭h域重點扶持，將有限的扶貧資源更有效地傳遞給絕對貧困人口[注]曾小溪、汪三貴：《中國大規(guī)模減貧的經(jīng)驗：基于扶貧戰(zhàn)略和政策的歷史考察》，《西北師大學(xué)報》(社會科學(xué)版)2017年第6期。，將縣域作為扶貧瞄準(zhǔn)單元具有明顯優(yōu)勢，一方面當(dāng)時貧困人口在貧困縣集中的程度非常高，以當(dāng)時中國的財政投入水平和資源負(fù)擔(dān)能力，縣域瞄準(zhǔn)能夠較好地集中國家力量解決當(dāng)時的貧困問題；另一方面與貧困區(qū)域相比，縣級具有完整的行政區(qū)劃、獨立的財政安排以及完善的扶貧組織安排，能夠有效地傳遞扶貧政策、組織扶貧開發(fā)、調(diào)配扶貧資源，實施和監(jiān)管扶貧項目成本相對較低[注]汪三貴：《中國40年大規(guī)模減貧：推動力量與制度基礎(chǔ)》。。

(表1)不同時期中國確定貧困縣的標(biāo)準(zhǔn)[注]此表系作者根據(jù)公開資料梳理所得。

三、以村級綜合發(fā)展為目標(biāo)的村級瞄準(zhǔn)

在2000年之前，貧困人口總量相對較多時，采取區(qū)域瞄準(zhǔn)和縣域瞄準(zhǔn)能夠惠及大部分貧困人口，但到了2000年后，國家級貧困縣所能覆蓋的貧困人口的比重下降到50%左右。若繼續(xù)實施縣域為主的瞄準(zhǔn)方式，生活在非貧困縣的大量貧困人口將較難享受國家的扶貧政策。況且貧困縣內(nèi)部貧困人口大多分散在地理位置較為偏遠(yuǎn)的村莊而非均勻分布，縣域瞄準(zhǔn)可能會導(dǎo)致對貧困人口的瞄準(zhǔn)失效[注]左停、楊雨鑫等：《精準(zhǔn)扶貧：技術(shù)靶向、理論解析和現(xiàn)實挑戰(zhàn)》，《貴州社會科學(xué)》2015年第8期。。故2000年公布的《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要(2001—2010年)》明確提出“扶貧要到村到戶”，該提法標(biāo)志著中國扶貧靶向的再次調(diào)整，瞄準(zhǔn)范圍從縣域聚焦到村級，從依托縣域經(jīng)濟發(fā)展讓貧困人口受益轉(zhuǎn)向?qū)⒎鲐氋Y源直接投向貧困村和貧困人口。

村級瞄準(zhǔn)的識別方式是中國扶貧瞄準(zhǔn)單元由縣級下沉到村級的關(guān)鍵一步，瞄準(zhǔn)單元的下沉需要更高瞄準(zhǔn)技術(shù)手段，如何確定貧困村成為當(dāng)時扶貧政策實踐面臨的一個技術(shù)難題。2001年，亞洲開發(fā)銀行為中國貧困村識別技術(shù)的開發(fā)提供了技術(shù)援助，并開發(fā)出一套以“參與式村級貧困指數(shù)”來識別貧困村的技術(shù)體系，內(nèi)容上涵蓋了生存狀況、生產(chǎn)和生活條件、衛(wèi)生和教育等3大類，具體有人均年糧食產(chǎn)量、人均年現(xiàn)金收入、不安全住房農(nóng)戶的比重、人畜飲水條件、通電率、自然村通路率、女性長期患病率、中小學(xué)女生輟學(xué)率等8個核心指標(biāo)。該方法被國務(wù)院扶貧辦采納，并通過組織培訓(xùn)班、印發(fā)各種培訓(xùn)資料等方式在全國推廣和使用[注]李小云、李周等：《參與式貧困指數(shù)的開發(fā)與驗證》，《中國農(nóng)村經(jīng)濟》2005年第5期。，當(dāng)時，在全國范圍內(nèi)共識別出14.8萬個貧困村，分布在全國1861個縣域，瞄準(zhǔn)了當(dāng)時83%的貧困人口。這套識別貧困村所采取的指標(biāo)體系基本涵蓋了2015年后中國打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的“兩不愁三保障”目標(biāo)體系，標(biāo)志著中國扶貧戰(zhàn)略的目標(biāo)從經(jīng)濟增長完全轉(zhuǎn)向到直接服務(wù)于貧困人口身上。扶貧資源的分配除了將繼續(xù)投入實施縣域基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展的項目外，貧困村也成為扶貧資源分配的重要依據(jù)，國家也提出實施“整村推進”戰(zhàn)略。貧困村識別及在此基礎(chǔ)上實施整村推進政策要求扶貧資金要投向貧困村，改變了過去以貧困縣為對象的分散扶貧模式，使貧困村的農(nóng)戶在短期內(nèi)因獲得大量的投資而在生產(chǎn)和生活條件方面迅速改善，收入水平也因產(chǎn)業(yè)的發(fā)展和生產(chǎn)率的提高而增加。在整村推進戰(zhàn)略的不斷推進下，獲得扶貧資金的貧困村比重呈上升趨勢，截至2010年底，全國共有12.6萬個貧困村實施了整村推進，占貧困村總數(shù)的84%，中央和地方財政共投入扶貧資金789億元，村均投入財政扶貧資金約63萬元[注]《中國3萬個貧困村將實施“整村推進”扶貧開發(fā)》，2012年10月29日，http:www.chinanews.comgn201210-294285432.shtml，2019年12月31日。。2011年，中國政府發(fā)布了《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要(2011—2020年)》，指出繼續(xù)沿用村級瞄準(zhǔn)的方式。經(jīng)過第一輪貧困村識別的實踐，各地在貧困村識別上積累了一定的工作經(jīng)驗，識別標(biāo)準(zhǔn)凸顯靈活。貧困村識別工作一般省級只出臺指導(dǎo)性的政策建議，由縣鄉(xiāng)兩級具體落實，但也有部分省區(qū)對貧困村標(biāo)準(zhǔn)進行了仔細(xì)研究。如寧夏回族自治區(qū)扶貧辦委托寧夏大學(xué)的研究團隊用統(tǒng)計局農(nóng)調(diào)隊的數(shù)據(jù)對各縣進行了研究，按2300元人均收入的標(biāo)準(zhǔn)來看，全區(qū)貧困人口總數(shù)共有105萬，貧困發(fā)生率為37.5%，把貧困發(fā)生率高于40%的村定為貧困村，全區(qū)共確定貧困村數(shù)量1200個，“十二五”期間整村推進村為500個。事實上，省級確定的標(biāo)準(zhǔn)主要作用是根據(jù)全省的總體情況來確定貧困村和整村推進村的總量。

總之，村級瞄準(zhǔn)成為中國扶貧資源分配和使用的基本單元，其機制實施使瞄準(zhǔn)單元下沉和瞄準(zhǔn)精度提高，對中國扶貧工作的重要意義主要表現(xiàn)在以下三方面：第一，擴大了扶貧資源的使用范圍。在縣域瞄準(zhǔn)機制下，中央財政扶貧資源只能用于國家級貧困縣，非國家級貧困縣獲得的扶持十分有限，貧困村的瞄準(zhǔn)將國家的扶持從國家級貧困縣擴展到非國家級貧困縣的貧困村和貧困人口，降低了縣域瞄準(zhǔn)機制的漏出偏差，使得扶貧資源真正實現(xiàn)了“跟著貧困走”。第二，改變了扶貧資金的使用投向。無論是區(qū)域瞄準(zhǔn)，還是縣域瞄準(zhǔn)，扶貧資金的使用投向均是以區(qū)域開發(fā)為目標(biāo)的，通常投向于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、產(chǎn)業(yè)開發(fā)等，扶貧資金未能直接到村到戶。實施村級瞄準(zhǔn)后，通過整村推進的方式，將扶貧資金直接用于貧困村的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，通過龍頭企業(yè)扶持和勞動力轉(zhuǎn)移培訓(xùn)等方式直接用于貧困戶，從而提高了貧困人群參與扶貧的程度。第三，將個體性的致貧原因納入到政策扶持的范疇。區(qū)域瞄準(zhǔn)和縣域瞄準(zhǔn)標(biāo)志著中國進入了實施開發(fā)式扶貧戰(zhàn)略的階段，意味中國轉(zhuǎn)變了過去“救濟式輸血”的方式，有效提高了扶貧資金的使用效果以及提升了扶貧的可持續(xù)性，但也使得因為個體原因致貧的貧困人口被排除在扶貧對象之外，降低了貧困人口在減貧過程中的主動性和創(chuàng)造性。貧困村的確定，將貧困個體重新納入了國家扶持的范疇，有效解決了到戶扶持項目因項目的先做后補、需要配套資金及對扶持對象有特定要求等高門檻，間接將貧困農(nóng)戶排斥在政策扶持之外的困境，也為后來精準(zhǔn)扶貧階段的建檔立卡工作奠定了制度基礎(chǔ)。

四、以建檔立卡為基礎(chǔ)的戶級瞄準(zhǔn)

實現(xiàn)戶級瞄準(zhǔn)的核心技術(shù)手段是確定貧困標(biāo)準(zhǔn)，也即常說的貧困線。中國的貧困線經(jīng)歷了低水平生存標(biāo)準(zhǔn)、基本溫飽標(biāo)準(zhǔn)及穩(wěn)定溫飽標(biāo)準(zhǔn)的三個階段。第一階段低水平生存標(biāo)準(zhǔn)：最早從1985年開始測算貧困線，國家統(tǒng)計局在1984年住戶調(diào)查資料的基礎(chǔ)上測算出當(dāng)時的貧困線為206元年。1997年，國家統(tǒng)計局用世界銀行的馬丁法對貧困線進行了重新測算，確定了當(dāng)時貧困線為640元年，后來調(diào)整為785元年，這條貧困線相當(dāng)于當(dāng)時國際1美元貧困標(biāo)準(zhǔn)的60%，貧困標(biāo)準(zhǔn)相對較低。第二階段基本溫飽標(biāo)準(zhǔn)：2000年，考慮到貧困標(biāo)準(zhǔn)過于苛刻，將很多貧困人群排擠在政策扶持的門檻之外，國家統(tǒng)計局重新制定了一條低收入線，當(dāng)年的標(biāo)準(zhǔn)是865元年[注]數(shù)據(jù)來源：歷年《中國農(nóng)村貧困監(jiān)測報告》。，非常接近于國際1美元貧困標(biāo)準(zhǔn)。從2000年到2008年，中國一直使用兩條貧困線來識別貧困人口。到2008年底，中國取消了絕對貧困線，將接近于國際1美元的低收入貧困線作為官方貧困線，根據(jù)購買力平價和物價水平，測算出當(dāng)年貧困線為1067元年，2009年再次調(diào)整為1196元年。按照這個貧困標(biāo)準(zhǔn)，2010年中國農(nóng)村貧困人口僅為2688萬，貧困發(fā)生率僅為6.1%。與國際社會對比，此時的國家貧困線相對較低，全球僅有最不發(fā)達(dá)的國家采用這樣低的貧困標(biāo)準(zhǔn)。第三階段穩(wěn)定溫飽標(biāo)準(zhǔn)：2011年中國政府再一次提高了貧困標(biāo)準(zhǔn)，用2010年不變價格的2300元作為當(dāng)前的貧困標(biāo)準(zhǔn)，比之前的標(biāo)準(zhǔn)提高了80%，如果用購買力平價進行測算，這條貧困線相當(dāng)于2011年不變價格的2.29美元天，而當(dāng)時的國際貧困標(biāo)準(zhǔn)為1.9美元天。至此，中國的貧困標(biāo)準(zhǔn)開始高于國際貧困標(biāo)準(zhǔn)，根據(jù)調(diào)整后的貧困標(biāo)準(zhǔn)，測算出2012年中國農(nóng)村貧困人口數(shù)量為9000多萬人。

雖然，中國歷經(jīng)數(shù)次貧困標(biāo)準(zhǔn)的調(diào)整，但是在扶貧資源以區(qū)域瞄準(zhǔn)和縣域瞄準(zhǔn)作為分配和使用機制的時期，貧困線并未成為用于識別貧困戶的依據(jù)，貧困人口總量是根據(jù)住戶調(diào)查數(shù)據(jù)測算出來的結(jié)果，并未直接指向“誰是貧困人口”。雖然中國很早就開始測算貧困線，并依據(jù)貧困線來確定貧困人口總量，實時監(jiān)測國家的減貧進展，在2001年的扶貧綱要中提出扶貧要到村到戶，但是在很長一段時間內(nèi)，仍然是以村級發(fā)展為主要目標(biāo)。直到2008年，黨的十七屆三中全會提出要“對農(nóng)村低收入人口全面實施扶貧政策”，國務(wù)院扶貧辦、民政部等部門開始推行農(nóng)村最低生活保障制度和扶貧開發(fā)政策有效銜接的工作，通過扶貧系統(tǒng)和民政系統(tǒng)以及其他相關(guān)部門的共同協(xié)作，建立起一套完善的貧困戶識別機制，并為不同類型貧困農(nóng)戶提供不同方式的扶持，此項工作從2009年開始試點，于2010年開始在全國范圍內(nèi)正式實施。兩項制度銜接要求不僅要識別貧困戶，還要將貧困戶分為扶貧戶、低保戶、扶貧和低保交叉戶以及五保戶等不同類別，根據(jù)各類貧困狀態(tài)和自身發(fā)展能力來提供分類扶持。兩項制度銜接實施以后，全國各地都開展了貧困戶建檔立卡工作，并且將已經(jīng)建檔立卡的農(nóng)戶列入扶貧扶持、低保覆蓋、危房改造等各項到戶扶持政策優(yōu)先考慮的對象，但由于這一輪建檔立卡工作是由扶貧辦和民政部門聯(lián)合進行，受制于管理體制橫向分割的影響，其他行業(yè)部門的資源投向并未真正參考這兩個部門聯(lián)合識別出不同類型的貧困戶，并且在沒有強大行政干預(yù)和政策指向的前提下，長期以區(qū)域發(fā)展、縣域發(fā)展和村莊發(fā)展的扶貧資源配置和投向的慣性使得扶貧資金仍具有極強的區(qū)域發(fā)展型項目偏好，只有很少部分的資金直接靶向貧困農(nóng)戶。因各種條件限制，在最終政策落實上有諸多遺憾，識別出的貧困人口中有的長期得不到扶持，以致挫傷了基層干部和群眾的積極性[注]范小建：《新階段扶貧開發(fā)形勢及總體思路》，《農(nóng)村工作通訊》2010年第3期。。從這個意義看，貧困戶的識別和扶持機制尚未真正建立。

同時，隨著貧困人口分布的碎片化趨勢日益嚴(yán)重和村莊內(nèi)部的農(nóng)戶發(fā)展差異逐步擴大，貧困村的整體貧困發(fā)生率下降和以村級為單元的扶貧資金愈難讓貧困農(nóng)戶真正受益，建立能夠發(fā)揮實效的貧困戶的識別和扶持機制將成為中國扶貧政策實踐的現(xiàn)實需要。因此，2011年《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要(2011—2020年)》再次指出要建立“片為重點，工作到村，扶貧到戶”的工作機制，提出要建立扶貧到戶機制，對扶貧對象全面落實幫扶政策，是確保穩(wěn)定實現(xiàn)扶貧對象不愁吃、不愁穿，實現(xiàn)其義務(wù)教育、基本醫(yī)療和住房目標(biāo)的重要保障；尤其在2014年，國家提出“精準(zhǔn)扶貧”工作機制，再次強調(diào)“建檔立卡”工作，要求做到對貧困農(nóng)戶的精準(zhǔn)識別、幫扶、管理和考核等[注]唐麗霞、羅江月等：《精準(zhǔn)扶貧機制實施的政策和實踐困境》，《貴州社會科學(xué)》2015年第5期。；隨后，在歷次有關(guān)扶貧的調(diào)研中，習(xí)近平總書記都強調(diào)了精準(zhǔn)扶貧的重要性，并于2015年將精準(zhǔn)扶貧思想概括為“扶貧對象精準(zhǔn)、項目安排精準(zhǔn)、資金使用精準(zhǔn)、措施到戶精準(zhǔn)、因村派人精準(zhǔn)、脫貧成效精準(zhǔn)”。2015年11月，中央扶貧工作會議再次明確提出要健全精準(zhǔn)扶貧工作機制，使其成為當(dāng)前中國農(nóng)村扶貧的主要方式，這也是農(nóng)村貧困人口到2020年擺脫貧困的根本保證[注]汪三貴、郭子豪：《論中國的精準(zhǔn)扶貧》，《貴州社會科學(xué)》2015年第5期。，建檔立卡工作成為保證精準(zhǔn)扶貧實現(xiàn)“六個精準(zhǔn)”的技術(shù)手段和前提。為了使得這一輪的建檔立卡工作能夠有效落實，各地通過規(guī)范貧困戶識別程序、強化三級公示制度(村級公示、鄉(xiāng)鎮(zhèn)公示和縣級公告)、強化建檔立卡資料的完整性、選派第一書記和扶貧工作隊協(xié)助村兩委開展工作，以及加強監(jiān)測評估和督導(dǎo)等舉措來確保建檔立卡工作的規(guī)范性和準(zhǔn)確性。在建檔立卡中，由于農(nóng)民家庭收入的難以準(zhǔn)確測量，除采用貧困線標(biāo)準(zhǔn)外，各地在實踐中還采取了行之有效的多維測量方法。如重慶市采取了“四進七不進”的方法來識別貧困戶，“四進”指的是只要具備四類條件之一[注]一是家庭年人均純收入低于國家當(dāng)年扶貧標(biāo)準(zhǔn)的農(nóng)戶；二是因缺資金有子女無法完成九年制義務(wù)教育的農(nóng)戶；三是無房戶或唯一住房是危房，且自己無經(jīng)濟能力修建或改造的農(nóng)戶；四是因家庭成員患重大疾病或長期慢性病等，扣除各類政策救助后，自付醫(yī)療費用負(fù)擔(dān)較重，家庭年人均純收入處于國家扶貧標(biāo)準(zhǔn)以下的農(nóng)戶。，就可以被評定為貧困戶；“七不進”指的是只要具備七類條件之一[注]一是當(dāng)年家庭年人均純收入高于全市平均水平的農(nóng)戶；二是2014年以來購房或修建新房，或高標(biāo)準(zhǔn)裝修現(xiàn)有住房(不含因災(zāi)重建、易地扶貧搬遷和國家統(tǒng)征拆遷房屋)的農(nóng)戶；三是家庭擁有或使用轎車、船舶、工程機械及大型農(nóng)機具的農(nóng)戶；四是家庭辦有或投資企業(yè)，長期雇用他人從事生產(chǎn)經(jīng)營活動，并正常經(jīng)營正常納稅的農(nóng)戶；五是家庭成員中有正式編制的財政供養(yǎng)人員(貧困大學(xué)生畢業(yè)參加工作一年內(nèi)除外)、村四職干部(村黨支部書記、村主任、村文書、村計生主任，有重大致貧原因除外)的農(nóng)戶；六是舉家外出一年及一年以上，無法識別認(rèn)定，且農(nóng)戶自愿放棄參加貧困戶評定的農(nóng)戶；七是“農(nóng)轉(zhuǎn)城”人員不再進入全國扶貧開發(fā)信息系統(tǒng)，對于符合“整戶轉(zhuǎn)、原地住、沒有享受城鎮(zhèn)居民任何政策、三保障問題沒有全面解決”的對象，可以參照識別流程和方法，建立屬地管理臺賬，只享受當(dāng)?shù)貛头稣摺?，就不能被評定為貧困戶。其他省份也都采用了類似的多維做法，促使貧困戶的識別在實踐操作層面更有保障，避免了單純依靠貧困線所造成的識別困境。截至2014年底，共識別出2948萬貧困戶，8962萬貧困人口。2015年，開展建檔立卡“回頭看”，剔除識別不準(zhǔn)的929萬貧困人口，重新識別補錄807萬人[注]《圖解：十八大以來如何做到平均每年超1000萬人脫貧？》，2017年10月11日，http：www.gov.cnshuju2017-1011content_5230962.htm，2020年1月1日。。

新一輪建檔立卡不僅摸清了當(dāng)下中國農(nóng)村貧困人口的總量，而且調(diào)查清楚了每一個貧困戶的基本經(jīng)濟情況(土地、人口、收入、致貧原因等)及需要幫扶的措施。貧困戶人手一本扶貧手冊，扶貧手冊上不僅列出了貧困戶可以享受的各種扶貧政策和措施，還記錄了在精準(zhǔn)扶貧期間貧困戶獲得的各種脫貧支持，這樣將精準(zhǔn)識別、精準(zhǔn)扶持和精準(zhǔn)脫貧有效地連接起來，使得扶貧資源能夠直接傳遞給貧困戶，從而提高扶貧資源的瞄準(zhǔn)效率。該輪建檔立卡下，中國政府已經(jīng)采取了相當(dāng)于2.29美元天的高于國際貧困標(biāo)準(zhǔn)貧困線，但仍有學(xué)者提出中國的貧困標(biāo)準(zhǔn)依然偏低，這種質(zhì)疑忽視了中國扶貧工作中的地方實踐安排。從2009年開始，中國政府允許各省區(qū)自定貧困縣，當(dāng)年有11省(市、區(qū))制定出自己的貧困標(biāo)準(zhǔn)。從各省公布的扶貧工作數(shù)據(jù)可以粗略統(tǒng)計出，新一輪建檔立卡中至少有14個省(市、區(qū))的貧困線高于國家貧困線。如2016年浙江省的貧困線為4600元，廣東省的貧困線為4000元，河北省的貧困線為3747元，山東、福建和重慶的貧困線為3500元，均高于當(dāng)年國家貧困線調(diào)整后的2952元，并且一些省份不同市縣的貧困線也存在差別[注]數(shù)據(jù)來源：根據(jù)各省、市、縣扶貧材料而整理所得。。很多地方政府扶貧實踐中的貧困線是遠(yuǎn)高于國家貧困線，這也是中國扶貧瞄準(zhǔn)設(shè)置貧困線的一個重要特點，中央設(shè)定統(tǒng)一貧困線，充分考慮地方發(fā)展的差異性，允許各地因地制宜設(shè)置符合工作需要的貧困標(biāo)準(zhǔn)。

總之，建立建檔立卡工作機制，貧困戶被識別出來成為扶貧工作的主要對象。一方面，中國的國家貧困線從衡量減貧成效的監(jiān)測標(biāo)準(zhǔn)轉(zhuǎn)變成貧困人群的識別標(biāo)準(zhǔn)。雖然在村級瞄準(zhǔn)時已經(jīng)開始了扶貧的到村到戶，但是貧困戶獲得扶持的比重仍然有限。根據(jù)2010年《中國貧困監(jiān)測報告》數(shù)據(jù)，2009年平均每個村獲得的到村到戶資金額度為16.9萬元，貧困戶中只有24.3%能夠獲得扶貧項目的扶持，絕大部分的貧困戶仍然通過區(qū)域性發(fā)展項目受益。另一方面，戶級瞄準(zhǔn)機制的建立，使得扶貧資源在投向問題上直接靶向貧困戶的增收和發(fā)展問題，無論是提出的“五個一批”還是扶貧“十大重點工程”，都可以看到扶貧資源投入的方式已經(jīng)發(fā)生了深刻的變化，扶貧的目標(biāo)也從區(qū)域發(fā)展轉(zhuǎn)向了解決貧困人口的“兩不愁三保障”問題。尤為重要的是，建檔立卡到戶機制的建立，進一步促進了貧困群體在扶貧工作中的參與程度，從貧困戶的識別、公示以及扶貧手冊的發(fā)放等，貧困戶在扶貧中的主體性得到了高度呈現(xiàn)，精準(zhǔn)扶貧政策得到落地保障，進一步加強了各級干部與基層群眾的互動融合。

五、多元化扶貧瞄準(zhǔn)機制對中國扶貧的意義以及未來走向

在過去30多年扶貧實踐中，中國扶貧瞄準(zhǔn)的單元不斷精細(xì)化，從最初的區(qū)域瞄準(zhǔn)，到后來的縣域瞄準(zhǔn)，再到村級瞄準(zhǔn)以及戶級瞄準(zhǔn)，均是基于對當(dāng)時中國貧困狀況認(rèn)識作出的合理調(diào)整，可從政策內(nèi)涵、實踐及扶貧資源類型加以審視。

從政策內(nèi)涵看，隨著對貧困成因認(rèn)識的深化，瞄準(zhǔn)政策的內(nèi)涵不斷豐富，從本質(zhì)上反映了中國的扶貧機制由主要依賴經(jīng)濟增長的“涓滴效應(yīng)”到更加注重靶向性，以及對目標(biāo)人群直接加以扶貧干預(yù)的動態(tài)調(diào)整[注]左停、楊雨鑫等：《精準(zhǔn)扶貧：技術(shù)靶向、理論解析和現(xiàn)實挑戰(zhàn)》。。雖然從時間序列上可以看到中國扶貧瞄準(zhǔn)機制經(jīng)歷了從區(qū)域瞄準(zhǔn)、縣域瞄準(zhǔn)、村級瞄準(zhǔn)和戶級瞄準(zhǔn)的逐漸下沉過程，但這些不同的瞄準(zhǔn)機制之間不是相互取代而是相互補充的關(guān)系，多重機制形成合力發(fā)揮作用，一方面，能夠有效克服不同瞄準(zhǔn)方法出現(xiàn)的瞄準(zhǔn)偏離問題，用多種方法的交叉使用來減少瞄準(zhǔn)的誤差，另一方面，能夠解決不同層次和不同原因?qū)е碌呢毨栴}。如針對交通等基礎(chǔ)設(shè)施項目，需要跨行政區(qū)域協(xié)調(diào)，區(qū)域瞄準(zhǔn)能夠發(fā)揮優(yōu)勢；針對產(chǎn)業(yè)開發(fā)、公共服務(wù)等需要在縣域范圍內(nèi)統(tǒng)籌考慮的問題，則需要縣域瞄準(zhǔn)機制；針對村莊基礎(chǔ)公共服務(wù)完善，如飲水、教育、健康以及環(huán)境改善等問題，進行村級瞄準(zhǔn)是非常必要的；針對貧困戶因疾病、發(fā)展能力不足、發(fā)展資金不足、遭遇意外事故、教育成本負(fù)擔(dān)過重等致貧原因，通過戶級瞄準(zhǔn)提供個性化扶持是非常必要的。

從政策實踐上看，建立健全精細(xì)化的瞄準(zhǔn)機制，旨在解決不同時期瞄準(zhǔn)中的遺漏問題。隨著中國區(qū)域瞄準(zhǔn)到戶級瞄準(zhǔn)機制的逐步建立，國家扶貧政策覆蓋的范圍在不斷擴大，從最早的18個省區(qū)輻射到全國所有省、市和自治區(qū)；從331個國家級貧困縣到832個國家級貧困縣和片區(qū)縣；再通過貧困村的識別，進而將扶貧資源的使用擴大到全國1861個縣域，擴大了扶貧資源的運用范圍；自精準(zhǔn)扶貧精準(zhǔn)脫貧基本方略實施以來，通過建檔立卡的戶級瞄準(zhǔn)機制，將扶貧資源的使用從貧困村擴展到非貧困村。中國扶貧逐級瞄準(zhǔn)機制的建立，使貧困人口都能從當(dāng)前的扶貧政策獲益，體現(xiàn)了中國在扶貧方面的機制創(chuàng)新。因此，區(qū)域、縣域、村級、戶級的四大瞄準(zhǔn)機制構(gòu)成了中國多層次、立體化的一整套扶貧瞄準(zhǔn)體系，從機制上保證了國家扶貧識別手段的多樣化、扶貧資金投入的多元化，提高了扶貧資金的使用效率。

從扶貧資源類型看，多層次立體化的扶貧瞄準(zhǔn)機制作為中國減貧實踐和經(jīng)驗的重要組成部分，綜合采用不同瞄準(zhǔn)機制，應(yīng)對不同時期和不同類型的貧困問題，不同層次的扶貧瞄準(zhǔn)單元為動員不同類型的扶貧資源提供了技術(shù)條件，引導(dǎo)了財政扶貧資源的有效投入，也為社會扶貧資源參與扶貧提供了指引。如中國減貧行動建立了東西協(xié)作扶貧、片區(qū)扶貧聯(lián)系機制、中央機關(guān)和國有大中型企業(yè)定點幫扶等動員社會力量參與扶貧的行動機制。東西協(xié)作扶貧目的是動員東部發(fā)達(dá)省市力量對口支持貧困地區(qū)的發(fā)展和貧困人口的脫貧；片區(qū)聯(lián)系機制是指不同部委負(fù)責(zé)牽頭協(xié)調(diào)資源，用于支持2010年國家確定的14個連片特困地區(qū)扶貧工作，如教育部牽頭扶持滇西邊境山區(qū)，國家民委負(fù)責(zé)羅霄山區(qū)，民政部負(fù)責(zé)武陵山區(qū)等；定點幫扶機制中參與定點扶貧的中央、國家機關(guān)和有關(guān)單位共320個，定點幫扶全國592個國家級貧困縣，實現(xiàn)對貧困縣的全覆蓋。在此基礎(chǔ)上，一些省、市、縣也都指定了相關(guān)機構(gòu)和單位定點幫扶貧困縣和貧困村。此外，社會組織、公益慈善機構(gòu)及企業(yè)也積極地參與到扶貧工作中。倘若，社會參與扶貧的主體都參與到識別扶貧幫扶對象的過程中，其缺乏系統(tǒng)識別能力且識別成本較高，因此，通過政府主導(dǎo)識別出的貧困區(qū)域、貧困縣、貧困村和貧困戶，為不同類型資源投入提供了一個可以參考的指南，使得分散的碎片化社會扶貧資源能夠整合使用，增強社會扶貧之間的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。另外，貧困地區(qū)、貧困縣、貧困村和貧困戶四個層次有關(guān)貧困的區(qū)域與人群的話語構(gòu)建，能夠很好地引發(fā)社會各界對貧困地區(qū)和人群的同情與關(guān)切，營造一個良好的社會動員話語體系，使全社會建構(gòu)起關(guān)注貧困地區(qū)和貧困人群的社會環(huán)境。

總體而言，中國30多年扶貧瞄準(zhǔn)機制主要是在解決絕對貧困問題基礎(chǔ)上逐步演變。精準(zhǔn)扶貧精準(zhǔn)脫貧基本方略實施之前，中國歷經(jīng)多次貧困縣、貧困村的調(diào)整，但從未實施過貧困縣、貧困村、貧困人口的退出。直至2016年，中國政府出臺了《關(guān)于建立貧困退出機制的意見》，明確提出要建立貧困退出機制，并制定出貧困人口、貧困村和貧困縣的退出標(biāo)準(zhǔn)和程序，到2020年全國12.8萬個建檔立卡貧困村有序退出和832個貧困縣全部摘帽，消除現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下農(nóng)村絕對貧困人口。關(guān)于2020年后中國貧困問題，一些學(xué)者作出新的判斷。如李小云等認(rèn)為長期困擾中國農(nóng)村的絕對貧困問題將會被轉(zhuǎn)型性的貧困問題所取代，轉(zhuǎn)型貧困群體和潛在貧困群體將成為新的目標(biāo)群體[注]李小云、許漢澤：《2020年后扶貧工作的若干思考》，《國家行政學(xué)院學(xué)報》2018年第1期。；左停提出結(jié)構(gòu)性的相對貧困問題將成為突出問題，包括以“困”為顯著特征的特殊群體貧困、剛性支出或不合理支出過量產(chǎn)生的支出性貧困、城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)導(dǎo)致的城鄉(xiāng)流動性貧困、受風(fēng)險沖擊產(chǎn)生的暫時性貧困，以及區(qū)域不平衡的發(fā)展型貧困等[注]左停：《2020年后的貧困類型、特征及其反貧困路徑》，《“三農(nóng)”決策要參》2020年第6期。；王曉毅指出相對性貧困的結(jié)構(gòu)性使得貧困問題將突破城市和鄉(xiāng)村的二元分割，貧困群體在空間分布上將更具復(fù)雜性和流動性，識別和瞄準(zhǔn)的難度都會更大[注]王曉毅：《2020精準(zhǔn)扶貧的三大任務(wù)與三個轉(zhuǎn)變》，《人民論壇》2020年第2期。；何秀榮強調(diào)，2020年后貧困問題將從一般貧困轉(zhuǎn)向特殊貧困、從單維貧困轉(zhuǎn)向多維貧困、從農(nóng)村貧困延伸到城市貧困[注]何秀榮：《改革40年的農(nóng)村反貧困認(rèn)識與后脫貧戰(zhàn)略前瞻》，《農(nóng)村經(jīng)濟》2018年第11期。；汪三貴等認(rèn)為，要更加關(guān)注深度貧困地區(qū)和特殊困難群體[注]汪三貴、曾小溪：《后2020貧困問題初探》，《河海大學(xué)學(xué)報》(哲學(xué)社會科學(xué)版)2018年第2期。等?；诖耍趯崿F(xiàn)2020年脫貧攻堅的任務(wù)后，處于解決相對貧困問題背景下，再繼續(xù)采用這四種扶貧瞄準(zhǔn)機制已然缺乏政策基礎(chǔ)和現(xiàn)實條件，也就不能簡單沿用以往機制進行扶貧資源的分配。2020年后扶貧瞄準(zhǔn)機制的調(diào)整應(yīng)與中國貧困問題的結(jié)構(gòu)性轉(zhuǎn)型相適應(yīng)，那么如何有效地識別新的相對貧困群體，探索新背景下的瞄準(zhǔn)機制將是扶貧政策研究和實踐的重要議題。具體可從以下幾個方面進行探討：

第一，梳理中國扶貧瞄準(zhǔn)機制的演變歷程，精準(zhǔn)理念、精細(xì)措施、精心服務(wù)是當(dāng)前抑或未來扶貧瞄準(zhǔn)的大趨勢。因為相對貧困是一種長期性貧困現(xiàn)象，是個比較概念，是與社會平均收入和社會發(fā)展水平的比較[注]左停、蘇武崢：《鄉(xiāng)村振興背景下中國相對貧困治理的戰(zhàn)略指向與政策選擇》，《新疆師范大學(xué)學(xué)報》(哲學(xué)社會科學(xué)版)2020年第4期。，不同于以往解決絕對貧困問題那樣通過實施區(qū)域、縣域、村級、戶級的瞄準(zhǔn)機制來分配扶貧資源，在解決相對貧困問題上，堅持精準(zhǔn)理念持續(xù)、精細(xì)措施推進、精心服務(wù)保障的基礎(chǔ)上，可以借鑒精準(zhǔn)扶貧中戶級瞄準(zhǔn)的實踐經(jīng)驗，對識別后建檔立卡貧困戶進行更加精準(zhǔn)精細(xì)精心管理，發(fā)揮精準(zhǔn)扶貧以來建立大數(shù)據(jù)庫的資源優(yōu)勢，追蹤進出數(shù)據(jù)庫的貧困群體，以現(xiàn)有數(shù)據(jù)庫有記錄的貧困群體為基礎(chǔ)，無需大規(guī)模再次開展新一輪建檔立卡識別，重點監(jiān)測因自然災(zāi)害、家庭變故及大病等個體化原因?qū)е碌姆地毴后w，有效節(jié)約貧困識別成本，差異化對待出現(xiàn)的不同貧困問題，尋求更加精準(zhǔn)精細(xì)精心的相對貧困問題的識別機制。

第二，根據(jù)城鄉(xiāng)差異，建立先分類后統(tǒng)一的識別標(biāo)準(zhǔn)。延續(xù)以往瞄準(zhǔn)思維，識別標(biāo)準(zhǔn)也即劃定相對貧困線，作為基本的量化標(biāo)準(zhǔn)主要用來區(qū)分出不同貧困群體。在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌背景下，城市化進程不斷加快，城鄉(xiāng)二元分割體制逐步打破，扶貧區(qū)域由單純農(nóng)村扶貧轉(zhuǎn)向為城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，農(nóng)村低收入群體向城市轉(zhuǎn)移成為潛在的貧困人口，處于城市邊緣，并與城市原有低收入人口構(gòu)成減貧的主要對象。在脫貧攻堅后實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，農(nóng)村中脫貧戶、返貧戶、邊緣戶作為重點瞄準(zhǔn)群體。2020年后由城鄉(xiāng)二元減貧戰(zhàn)略轉(zhuǎn)向城鄉(xiāng)統(tǒng)籌減貧戰(zhàn)略，在這個過渡期，要堅持因地制宜，區(qū)分沿海地區(qū)和非沿海地區(qū)、一般貧困地區(qū)與深度貧困地區(qū)，對城市和鄉(xiāng)村的相對貧困線進行差異化劃定，先初步建立相對貧困識別標(biāo)準(zhǔn)，與此同時在推進城鄉(xiāng)一體化過程中，加大在教育、培訓(xùn)、就業(yè)、公共基本服務(wù)等基礎(chǔ)性問題上投入，逐步縮小城鄉(xiāng)差距，漸進實現(xiàn)城鄉(xiāng)的二元統(tǒng)一，從而在相對貧困基本標(biāo)準(zhǔn)上實現(xiàn)全國宏觀統(tǒng)籌，并突出地方因地制宜的調(diào)整，在實踐上符合中國國家治理的內(nèi)在邏輯，在方法上也具有可操作性。

第三，相對貧困問題的長期存在意味著減貧工作會呈動態(tài)調(diào)整態(tài)勢，具體表現(xiàn)在貧困對象、貧困標(biāo)準(zhǔn)及扶貧措施應(yīng)根據(jù)具體情況適時調(diào)整。2020年之前絕對貧困群體普遍是農(nóng)村貧困者，2020年后的相對貧困者主要是農(nóng)村貧困者、部分返貧者和城市貧困者[注]孫久文、夏添：《中國扶貧戰(zhàn)略與2020年后相對貧困線劃定——基于理論、政策和數(shù)據(jù)的分析》，《中國農(nóng)村經(jīng)濟》2019年第10期。，更多地集中在少數(shù)脆弱人群，如非正規(guī)就業(yè)的群體因產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整及經(jīng)濟發(fā)展緩慢容易陷入貧困，受教育水平低的群體因行業(yè)發(fā)展以機器代替人力而可能失去工作機會，在社保制度不完善的背景下，老年人、殘疾人和長期患病的更容易陷入貧困[注]王曉毅：《貧困治理機制轉(zhuǎn)型》，《南京農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報》(社會科學(xué)版)2020年第4期。。因此，相對貧困線的設(shè)定嘗試打破以往的按照某年度貧困線為基準(zhǔn)進行動態(tài)調(diào)整，根據(jù)各地經(jīng)濟社會發(fā)展水平，以3—5年為一個周期，便于不同時期貧困狀況具有可比性，試圖建立以縣域為統(tǒng)籌的浮動型的貧困線。在此基礎(chǔ)上，縣域統(tǒng)籌下相對貧困問題更具有現(xiàn)實意義，更能在縣域?qū)用婢珳?zhǔn)識別出貧困群體，有效根據(jù)當(dāng)?shù)貙嶋H情況制定更為契合的減貧舉措，凸顯現(xiàn)行“中央統(tǒng)籌、省負(fù)總責(zé)、市縣抓落實”的扶貧工作機制優(yōu)勢，進一步強化縣域?qū)用娴慕y(tǒng)籌協(xié)調(diào)力，或許是未來有效解決相對貧困問題的新思路。

第四，貧困視角從單一收入維度轉(zhuǎn)向多維度已成主流趨勢[注]仲超、林閩鋼：《中國相對貧困家庭的多維剝奪及其影響因素研究》，《南京農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報》(社會科學(xué)版)2020年第4期。。如精準(zhǔn)扶貧精準(zhǔn)脫貧中的“兩不愁三保障”任務(wù)目標(biāo)和“五個一批”、“六個精準(zhǔn)”施策方略的提出均不同程度上踐行了多維貧困的理念。2020年后相對貧困的存在是結(jié)構(gòu)性問題，收入低只是客觀表征，僅用收入維度來衡量農(nóng)戶貧困，會將很多面臨真正多維貧困的群體忽略，無法精確測試農(nóng)村貧困現(xiàn)狀[注]劉魏、王小華：《農(nóng)地流轉(zhuǎn)的多維減貧效應(yīng)及其異質(zhì)性研究》，《宏觀質(zhì)量研究》20019年第3期。。應(yīng)堅持多元瞄準(zhǔn)機制，融入多維度貧困視角，重視多維扶貧舉措，在扶貧資源使用和分配中更應(yīng)把個體能力提升和發(fā)展作為主要依據(jù)，針對性解決收入、能力、權(quán)利等多維貧困問題，不失為一種新探索。