關(guān)于我國碳稅制度的立法思考

譚成龍

摘要：碳稅作為解決全球生態(tài)氣候變化的應(yīng)對(duì)之策，在國外已然取得良好的實(shí)施效果，作為與碳排放并用的制度，其存在獨(dú)特的研究價(jià)值，在我國開征環(huán)境保護(hù)稅的大背景下，深入探討碳稅相關(guān)問題，有助于加快我國稅制結(jié)構(gòu)的綠色化，本文分析了碳稅在我國征收的必要性和存在的主要問題，并探討了我國碳稅設(shè)計(jì)包容于環(huán)境保護(hù)稅法之內(nèi)的實(shí)施制度，以期待完善我國環(huán)境保護(hù)稅法。

關(guān)鍵詞：環(huán)境稅;立法;碳稅;征稅范圍

本著促進(jìn)經(jīng)濟(jì)生態(tài)化為目的的《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)稅法》（下文稱“環(huán)保稅法”）自2018年起已實(shí)施一年有余，其對(duì)于我國經(jīng)濟(jì)綠色發(fā)展產(chǎn)生一定的積極效果。但是在應(yīng)對(duì)全球氣候變暖，尤其是發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)方面，卻缺少相應(yīng)的著靶點(diǎn)。其在第三條列舉的諸多應(yīng)稅污染物時(shí)，唯獨(dú)未將二氧化碳（CO2）這一主要溫室效應(yīng)元兇包含其中，令學(xué)界議論紛紛。這一點(diǎn)，立法者應(yīng)該考慮到國內(nèi)碳排放交易制度有所完善，尤其是碳排放交易市場(chǎng)的成熟，使得減排治霾有所成效，而碳稅開征短期會(huì)導(dǎo)致燃料價(jià)格的波動(dòng)，影響經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，減少社會(huì)福利。因而碳稅立法的現(xiàn)實(shí)價(jià)值與緊迫性有所降低，故選擇了剔除模式。是否碳稅就沒有一點(diǎn)立法的空間了？顯然不是，丹麥、挪威等西歐國家開征碳稅的實(shí)施效果來看，盡管從短期看，碳稅制度在各國的推行將面臨國家現(xiàn)實(shí)利益的沖突等障礙，但共同的國家利益選擇必然促進(jìn)碳稅制度在全球范圍內(nèi)的發(fā)展與實(shí)施”[1]，故需要加以研究。

一、碳稅的概念分析

英國經(jīng)濟(jì)學(xué)家阿瑟·塞西爾·庇古最早在《福利經(jīng)濟(jì)學(xué)》中提出碳稅的概念，其認(rèn)為碳稅主要指政府對(duì)企業(yè)在燃燒化石燃料過程中，向大氣環(huán)境中排放的二氧化碳征稅，目的是通過一種經(jīng)濟(jì)形式來約束人類的生產(chǎn)活動(dòng)，從而進(jìn)一步限制CO2含量，緩解溫室效應(yīng)所帶來的氣候壓力。具體而言，碳稅就是以減少二氧化碳的排放為目的，對(duì)化石燃料（如煤炭、天然氣、汽油和柴油等）按照其碳含量或碳排放量征收的一種稅，以此區(qū)別于能源稅。碳稅征收的主要目的是凈化大氣環(huán)境，其在立法宗旨上與環(huán)保稅法相同，屬于綠色稅制的一部分。這也是下文筆者認(rèn)為碳稅開征具有獨(dú)特價(jià)值，并可納入環(huán)境保護(hù)稅體系的理論基礎(chǔ)之一。

二、我國碳稅開征的必然性

首先，CO2的年排放量和人均排放量逐年增長，而應(yīng)對(duì)其排放的法律法規(guī)仍屬于零散型。上世紀(jì)八十年代年起，我國CO2的排放量就表現(xiàn)出迅猛上升的態(tài)勢(shì)。我國目前能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)非常傳統(tǒng)固定，還是以煤炭、石油等化石能源為主要消耗能源，水電、太陽能等環(huán)保新興型能源供能力量過小，因此使得化石能源所產(chǎn)生的CO2增加量倍增，霧霾等污染層出不窮，CO2必須加以重視。雖然一些散布于的環(huán)保政策和與環(huán)境相關(guān)的稅種和條款能夠促進(jìn)能源的節(jié)約利用，從而間接抑制二氧化碳排放，但是過于零散的相關(guān)規(guī)定，一些稅種由于并非專為二氧化碳而設(shè)，其征收的范圍過窄，稅率也比較低。同時(shí)，相關(guān)的稅收優(yōu)惠措施欠缺，難以達(dá)到激勵(lì)成效。面對(duì)急劇增加的二氧化碳量，新時(shí)代明顯力不從心，亟需在法律中明確一種新的專門針對(duì)二氧化碳的稅種，碳稅立法有其合理性。

其次，目前實(shí)行的碳排放交易制度的存在固有缺陷。碳排放交易主要是通過控制碳交易市場(chǎng)的總量，按總量分解成多個(gè)排放權(quán)，同時(shí)將排放權(quán)分配給特定企業(yè)，對(duì)其進(jìn)行減排配額分配管理，充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制調(diào)節(jié)作用。我國的碳排放交易市場(chǎng)將減排任務(wù)和碳排放權(quán)僅對(duì)少數(shù)大型碳排放企業(yè)有限開放，其可以參與碳排放交易，享有碳排放權(quán)，并且能將多余的配額出售，很多中小企業(yè)根本無法參與其中。這樣很可能因此引發(fā)中小型企業(yè)的逆向選擇風(fēng)險(xiǎn)，而這部分中小企業(yè)作為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的主力軍，其選擇面的匱乏甚至于反向選擇，必然會(huì)造成整體減排效果的弱化，從而無法真正實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的綠色發(fā)展。而碳稅作為新型稅種，一旦確立，其征收對(duì)象適用于所有市場(chǎng)主體，具有普遍性與公平性。同時(shí)，相比較碳排放交易制度雖可事先設(shè)定碳減排的總量，但無法預(yù)知企業(yè)的減排成本，可能導(dǎo)致碳交易價(jià)格過低或過高[2]。碳稅對(duì)市場(chǎng)中的價(jià)格信息波動(dòng)有反應(yīng)迅速，可以避免碳交易價(jià)格的不確定性。另外，碳排放交易企業(yè)享有交易所得，甚至成為其盈利的手段之一。而碳稅的所得卻可通過稅收減免等優(yōu)惠方式返還給納稅人，進(jìn)入社會(huì)的在分配領(lǐng)域，亦可將這一部分的稅款作為節(jié)能減排的專項(xiàng)資金支出。相較于碳排放制度，社會(huì)主體對(duì)碳稅的認(rèn)可度會(huì)更高。

最后，碳稅的開征是順應(yīng)國際發(fā)展趨勢(shì)。隨著美國提出“碳關(guān)稅”的概念后，各國支持者要求世界經(jīng)濟(jì)的要向低碳化發(fā)展。我國是簽署《聯(lián)合國氣候變化框架公約》的成員國，在面對(duì)國際環(huán)境的輿論壓力下，需要自覺約束本國的排污行為。若將碳稅納入環(huán)境保護(hù)稅的征收范圍，既有利于改善我國的生態(tài)環(huán)境，也有利于緩解國際輿論壓力，樹立起應(yīng)對(duì)氣候變化的負(fù)責(zé)任大國形象。同時(shí)，促進(jìn)以環(huán)保產(chǎn)業(yè)為主的新興產(chǎn)業(yè)的崛起，讓綠色發(fā)展變?yōu)槲覈陨砻鎸?duì)國際市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)取勝條件，從而在未來國際環(huán)境談判的斡旋中占據(jù)優(yōu)勢(shì)地位。

三、“碳稅”立法的幾點(diǎn)思考

（一）碳稅作為稅目納入環(huán)保稅的可能性

環(huán)保稅法的實(shí)施，是我國稅法體系綠色化的最新成果。CO2作為導(dǎo)致氣候變暖的主要溫室氣體，其造成的污染事實(shí)足以促使其納入環(huán)境稅的征收范圍，對(duì)CO2征稅可以仿效二氧化硫的部分來設(shè)計(jì)，其作為稅目納入到環(huán)保稅法，這有利于與現(xiàn)有法律體系相銜接，減少作為單獨(dú)新型稅種面世帶來保守阻礙，化解社會(huì)抵觸情緒。在中國當(dāng)前“簡(jiǎn)稅制、寬稅基”的稅制改革的基本原則指導(dǎo)下，將碳稅置于已實(shí)行的環(huán)保稅法這一大的框架下，將有利于節(jié)約司法資源，同時(shí)也能使環(huán)保稅法的立法宗旨得到充分貫徹。選擇實(shí)施融入型碳稅法律制度的構(gòu)建模式，將使環(huán)保稅法進(jìn)一步的系統(tǒng)完善，為中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變提供堅(jiān)實(shí)的法律保障，在國際低碳化發(fā)展中搶占先機(jī)。

（二）碳稅制度設(shè)計(jì)中立法原則思考

針對(duì)將碳稅納入環(huán)境保護(hù)稅過程中的制度設(shè)計(jì)問題，筆者認(rèn)為，在碳稅征收符合環(huán)保稅法原則的基礎(chǔ)上，更要在設(shè)計(jì)上堅(jiān)持多方協(xié)調(diào)原則。厘清碳稅與資源稅、能源等各稅種之間的關(guān)系，使之能夠避免與各單行稅種法規(guī)定沖突，更要努力做到協(xié)調(diào)碳稅立法和 《碳排放權(quán)交易管理暫行辦法》 及其實(shí)施細(xì)則的銜接，避免產(chǎn)生重復(fù)征稅。如上文所述，兩種制度在我國可以實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，處理得當(dāng)必將有效減少二氧化碳排放量。同時(shí)，面對(duì)大數(shù)據(jù)時(shí)代，信息收集乃至社會(huì)監(jiān)督方式得到了極大便利與可行性，為提高碳稅減排效果的確定性，防范信息偏在風(fēng)險(xiǎn)，可應(yīng)用信息化的碳稅管理模式[3]。碳稅減排效果需要以具體的信息數(shù)據(jù)作為反饋，需要及時(shí)獲取全面及時(shí)的價(jià)格信息，因此有必要建立碳排放信息共享機(jī)制。同時(shí)聯(lián)系群眾，將碳稅征收的全過程完全透明化，就更加要求碳稅立法要堅(jiān)持信息共享原則。這一點(diǎn)在碳稅立法中應(yīng)有所體現(xiàn)。

（三）碳稅制度設(shè)計(jì)中征收主體思考

對(duì)于碳稅征收主體方面，應(yīng)當(dāng)做到權(quán)責(zé)明晰。碳稅征管主體應(yīng)為稅務(wù)部門征收，環(huán)保部門核定，有關(guān)碳稅收入資金應(yīng)歸地方統(tǒng)一行使。稅務(wù)部門專指根據(jù)《稅收征收管理法》第十四條、《稅收征收管理法實(shí)施細(xì)則》第九條規(guī)定的機(jī)關(guān)，有其實(shí)施的經(jīng)驗(yàn)與法律基礎(chǔ)。而環(huán)保部門的介入，既能提供相應(yīng)的技術(shù)支持，更重要的是可以平衡權(quán)力，依法監(jiān)督。地方政府職能針對(duì)地方政府所承擔(dān)的社會(huì)職能，是環(huán)境管理和環(huán)境保護(hù)的直接責(zé)任主體，既對(duì)本轄區(qū)的信息較為清晰，同時(shí)也便于稅收支出的“民用化”，從而將該部分資金用于本轄區(qū)的環(huán)保與企業(yè)的幫扶，將稅收的目的落實(shí)到位，其作為環(huán)境管理和保護(hù)的主體，更具效率。

（四）碳稅制度設(shè)計(jì)中使用用途思考

對(duì)于碳稅的使用用途，一定要著眼于對(duì)環(huán)境保護(hù)的目的，同時(shí)也要考慮能夠幫扶企業(yè)進(jìn)行綠色技術(shù)創(chuàng)新。采用專項(xiàng)資金的方式，能夠最大限度的保障碳稅使用的綠色化，對(duì)大氣環(huán)境的改善提供足夠的資金支持。從納稅人角度而言，碳稅的統(tǒng)一分配使用，更利于將資金的管理運(yùn)行“陽光化”，納稅人明確稅收的去處，更好地監(jiān)督和信任碳稅的征收。這不僅能夠的保證稅收真正用于改善環(huán)境，更從深層次明確了碳稅征收在立法上的合理性。

（五）碳稅制度設(shè)計(jì)中稅率與優(yōu)惠措施思考

對(duì)于碳稅的稅率與優(yōu)惠措施的設(shè)計(jì)，計(jì)稅依據(jù)應(yīng)明確規(guī)定化石燃料的范圍，并在企業(yè)生產(chǎn)過程中燃燒化石燃料的含碳量實(shí)行差別稅率，含碳量的計(jì)算要堅(jiān)持以化石燃料的使用量為基礎(chǔ)。而對(duì)已納入碳排放交易體系的企業(yè)要有適當(dāng)?shù)亩愂諟p免，這有利于兩種制度的契合而非沖突。筆者認(rèn)為，碳稅在開征初期，為了給企業(yè)一定的過渡期，擬定的定額稅率應(yīng)較低，使企業(yè)能夠有時(shí)間將碳稅作為成本計(jì)算到企業(yè)收支中，從而考慮企業(yè)應(yīng)對(duì)的策略，同時(shí)給轉(zhuǎn)型的企業(yè)以適應(yīng)期，使其轉(zhuǎn)變能源的使用結(jié)構(gòu)或改善現(xiàn)有的技術(shù)所需的成本，不至于危及企業(yè)現(xiàn)時(shí)生存的根基。但是考慮到碳稅設(shè)立的初衷與所要達(dá)到的效果，建設(shè)動(dòng)態(tài)的碳稅稅率調(diào)整機(jī)制勢(shì)在必行。在這段時(shí)期結(jié)束后，應(yīng)根據(jù)碳稅在實(shí)施中的效果和企業(yè)節(jié)能減排反饋回的相關(guān)數(shù)據(jù)綜合分析，逐步提高碳稅的稅率，從而督促企業(yè)加強(qiáng)節(jié)能減排的力度。而為了避免造成初期對(duì)企業(yè)的沖擊，碳稅立法中也要考慮相關(guān)配套優(yōu)惠措施，如對(duì)高能耗高污染的能源密集型企業(yè)設(shè)定優(yōu)惠稅率或?qū)徺I環(huán)保設(shè)備給予財(cái)政補(bǔ)貼。

參考文獻(xiàn)：

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基金項(xiàng)目：

揚(yáng)州大學(xué)2019年度學(xué)術(shù)學(xué)位研究生科研創(chuàng)新計(jì)劃項(xiàng)目，編號(hào)：XKYCX19_024