國際移民管理工作對我國移民管理工作的啟發(fā)

肖然

摘 要：縱觀歷史發(fā)展，移民并不是當(dāng)代的新鮮產(chǎn)物，移民產(chǎn)生原因相對較為復(fù)雜，包括政治、經(jīng)濟(jì)、文化、殖民等諸多因素。加入國際移民組織和國家移民管理局的成立標(biāo)志著我國移民管理事業(yè)踏上了新的臺階。雖然每年進(jìn)入我國國境的外國人數(shù)以億計，但是我國移民管理工作仍處于初級階段，還存在一些窘境和亟待改善的地方。在移民遷移實踐中，世界有關(guān)國家例如美國、英國、德國、日本、澳大利亞、加拿大等在國際移民管理方面具有較為完備的制度和前沿理論，對于正處于起步階段的我國移民管理工作發(fā)展建設(shè)有著較好的啟示借鑒作用。

關(guān)鍵詞：移民管理工作;經(jīng)驗;窘境;啟發(fā)

我國的移民管理工作起步相對較晚，面對當(dāng)前全球移民管理大環(huán)境和新形勢，學(xué)習(xí)借鑒國際有關(guān)國家移民管理工作方法，結(jié)合實際探索制定符合我國國情的管理模式重要且必要。

一、世界有關(guān)國家移民管理工作經(jīng)驗

他山之石、可以攻玉。認(rèn)真梳理各國相對成熟的移民管理工作經(jīng)驗，一些共性的特點(diǎn)值得學(xué)習(xí)借鑒。

（一）各國有較為完備的移民管理法律體系

美國自建國以來不斷在實踐中修訂完善其移民管理法律，設(shè)立了《移民與國籍法》專門對移民和國籍管理進(jìn)行規(guī)定，并且只有在勞工部出具相關(guān)證明認(rèn)為接納該外國人不會危害美國勞工利益的前提下，國土安全部和國務(wù)院才允許其入境美國;加拿大在長期的移民管理實踐中，形成了以《移民與難民保護(hù)法》為核心的移民管理法律體系;德國在移民法的基礎(chǔ)上又通過了《專業(yè)勞工移民法》和《就業(yè)容忍法》對移民進(jìn)行嚴(yán)格管理，立法和執(zhí)法寬嚴(yán)相濟(jì)。

（二）各國移民管理機(jī)構(gòu)設(shè)置高效、靈活、專職

相關(guān)國家邊檢機(jī)關(guān)和境內(nèi)移民管理機(jī)關(guān)所管理的事務(wù)不同，均屬國家事權(quán)，是國家意志的體現(xiàn)，所有移民類政策、措施均由國家層面移民管理部門制定，各地方及海外分支機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)實施。俄羅斯、荷蘭等國家還以軍事化手段開展移民管理工作，體現(xiàn)了邊境管理和邊防檢查機(jī)關(guān)守衛(wèi)國邊境職責(zé)的重要性;美國公民和移民服務(wù)局等機(jī)構(gòu)，主要負(fù)責(zé)各類移民管理事務(wù)，而對外國人的日常管理由屬地相關(guān)職能部門負(fù)責(zé)，突出了移民工作的專業(yè)性、服務(wù)性。

（三）各國移民管理手段和外延較為多樣

各國大力推動自助通關(guān)系統(tǒng)、卡式通行證件、移民管理大數(shù)據(jù)平臺、動態(tài)信息識別等信息手段的發(fā)展建設(shè)，在移民管理工作中突出國土安全外延。美國充分利用信息化網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)加大對移民的排查審查，國務(wù)院、聯(lián)邦調(diào)查局、國土安全部信息共享自動生物計量識別鑒定系統(tǒng)對移民進(jìn)行背景審查。俄羅斯移民管理軍事化，突出對國際恐怖主義、極端主義、非法移民等非傳統(tǒng)安全因素進(jìn)行嚴(yán)格管控。

二、當(dāng)前我國移民管理工作面臨的窘境

根據(jù)國家移民管理局?jǐn)?shù)據(jù)統(tǒng)計，2017年全國邊檢機(jī)關(guān)共檢查外國人入出境5836.36萬人次;2018年檢查外國人入出境8342萬人次;2019年檢查外國人入出境9767.5萬人次。雖然每年進(jìn)入我國國境的外國人數(shù)以億計，但是我國移民管理工作仍處于初級階段，存在以下窘境。

（一）我國移民管理工作處于初級階段

根據(jù)國際移民組織對國際移民治理現(xiàn)狀解析以及國際各國移民管理工作實踐情況綜合分析，把國際移民管理分為四個階段：①人員出入境管理階段，主要包括人員出入境檢查、口岸及邊境地區(qū)出入境管控、打擊跨境違法犯罪等;②移民居留管理階段，主要包括向內(nèi)輸入移民的停留居留管理、難民管理、“三非”外國人治理等;③移民輸入輸出綜合管理階段，主要包括輸入移民事務(wù)及人才利用等統(tǒng)籌管控，輸出移民統(tǒng)籌管控，雙向移民審查管理等;④國際移民合作管理階段，主要包括在國際移民組織統(tǒng)籌管理下的國家與國家之間移民管理交流協(xié)作。我國移民管理工作起步較晚，從職能任務(wù)上分析，改革前后我國對移民管理問題更側(cè)重于人員出入境方面的管理，對輸入移民使用率不高，對輸出移民的掌控不夠，尚處于國際移民管理的初級階段。

（二）我國移民向外輸出大于向內(nèi)輸入

根據(jù)國際移民組織數(shù)據(jù)和相關(guān)資料顯示，1980年在華常住外國人（居住半年以上）有近2萬人，2000年達(dá)到15萬余人，2007年接近54萬人，2011年接近60萬人，2013年約為84.85萬人，2015年已接近97萬人，2016年、2017年和2018年均保持了百萬以上的人數(shù)。但相比于一些歐美發(fā)達(dá)國家，這個移民輸入人口數(shù)量還相差甚遠(yuǎn)。2017年在美移民人數(shù)達(dá)到4450萬人，總?cè)丝跀?shù)3.25億，外來移民占比13.6%;2017年在德移民人數(shù)達(dá)到1090萬人，總?cè)丝跀?shù)8280萬人，外來移民占比13.1%。反觀我國向外輸出移民情況，截止2016年，我國內(nèi)地向境外輸出移民954.4萬人，十倍之于輸入的輸出移民人數(shù)，反映出了我國移民的發(fā)展失衡。輸出的人員中，更多的屬于人才移民和投資移民，導(dǎo)致了大量人才和資本的外流;而在輸入移民中，大多數(shù)人對我國提供人才和技術(shù)支持的層次相對較低，缺少“高端移民”或者“高分移民”，不能滿足國家日新月異發(fā)展變化的需求。

（三）移民管理法律體系建立不完善

目前我國有關(guān)移民管理的法律體系主要包含《中華人民共和國護(hù)照法》、《中華人民共和國國籍法》、《中華人民共和國出境入境管理法》、《外國人入境出境管理條例》、《中華人民共和國出境入境邊防檢查條例》以及往返港澳臺地區(qū)的各類管理辦法等一系列法律、條例、規(guī)定和辦法，從制定機(jī)關(guān)看有全國人大、國務(wù)院、公安部、外交部、人力資源和社會保障部、國家移民管理局等，缺少具有統(tǒng)領(lǐng)性的移民法法律，一定程度上暴露出了“有而不精、多而不?！?、“都能管、都不管”的問題，對于移民管理的法律體系設(shè)計不夠科學(xué)。此外，在移民政策上，我國主要側(cè)重于移民控制政策，而相對忽視了移民融合政策的制定、出臺和實施，一定程度上阻礙了移民融合發(fā)展。

三、國際移民管理工作經(jīng)驗對我國的啟發(fā)

（一）進(jìn)一步完善我國移民管理法治體系建設(shè)

從國際情況來看，世界主要發(fā)達(dá)國家都已經(jīng)制定了移民法等法律制度并不斷修訂完善，相比之下我國移民管理法治體系的局面亟待改善，應(yīng)建立以“移民法”為支柱法，以多種管理法為輔助的移民法體系，借鑒國際移民組織關(guān)于國際移民的條約、聯(lián)合國的相關(guān)決議以及其他國家移民法律，可以先行研究制定“智力移民”、“投資移民”等相關(guān)規(guī)定，打擊非法移民行為的同時，提高引才和留才能力，提升“全球人才競爭指數(shù)”，隨后逐步擬定符合我國國情的“移民法”，完善整個移民法律體系。

（二）推動移民管理分級制建設(shè)

劉國福教授曾提出：“隨著我國正式加入國際移民組織和國家移民管理局的成立，我國對于國際移民管理問題的需求和意愿不能單純拘泥于對移出、移入國際移民的出入境行為的管理”。應(yīng)明確“外來移民是補(bǔ)充勞動力而不是代替勞動力”的移民原則，制定針對輸入、輸出移民的分級制度，將不同類型的移民分為不同等級，改善國內(nèi)移民和高端人才待遇，對“留外”和“海歸”的人才進(jìn)行分級輔以政策。如《外國人在中國永久居留審批管理辦法》中申請中國綠卡7個條件，應(yīng)區(qū)分不同情況對作出突出貢獻(xiàn)的、投資的和對一般情況的區(qū)分優(yōu)惠政策，而不是統(tǒng)一的頒發(fā)中國綠卡享受相同政策待遇。

（三）推動信息化移民管理建設(shè)

各國在移民管理工作中將科技化管理擺在一個較為重要的位置，大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)、區(qū)塊鏈等技術(shù)運(yùn)用到移民管理工作中亦是指日可待?？梢詤⒄彰绹纳鐣Ｕ峡ê腿毡镜腎C在留卡等管理制度，記錄外國人基礎(chǔ)信息、信用額度、不良記錄等，逐步加入人體生物特征、二維碼等內(nèi)容，利用物聯(lián)網(wǎng)等技術(shù)實現(xiàn)對其在境內(nèi)實時情況進(jìn)行及時監(jiān)管掌握。建立輸入、輸出移民的大數(shù)據(jù)庫，利用區(qū)塊鏈3.0技術(shù)，從入境前的簽證申領(lǐng)到入境檢查，以及入境后住宿、停留居留、就業(yè)等環(huán)節(jié)，一人一數(shù)據(jù)，實現(xiàn)移民情況的動態(tài)掌控分析。

（四）從非法移民治理逐步推動國際移民管理合作

應(yīng)瞄準(zhǔn)周邊國家的實際國情，以移民管理為契機(jī)，對邊境非法移民和難民問題從法律體系中增設(shè)管理與歸化內(nèi)容。通過非法移民治理和難民管理等為突破口，進(jìn)一步推動國際移民管理交流合作，以“一帶一路”戰(zhàn)略為框架，依托國際移民組織，加強(qiáng)中國與周邊國家、與其他國家的雙邊、多邊及區(qū)域化移民國際合作，共同探討雙邊、多邊和區(qū)域化的移民管理合作模式，聯(lián)合案件辦理，通過派遣境外移民官、組織移民培訓(xùn)等方式，積極參與全球移民治理，擴(kuò)大我國移民影響力，展現(xiàn)大國本色。

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（作者單位：國家移民管理局常備力量第二總隊訓(xùn)練處）