WTO體制下透明度義務(wù)履行問(wèn)題與對(duì)策

段達(dá)

摘要：透明度義務(wù)是WTO協(xié)定中的一項(xiàng)重要原則，也是WTO體系得以正常運(yùn)轉(zhuǎn)的重要保障。然而目前許多WTO成員并未忠實(shí)履行其透明度義務(wù)，并因此招致美歐日等國(guó)的質(zhì)疑。為了更好地使WTO成員國(guó)履行其通知與透明度義務(wù)，應(yīng)當(dāng)推進(jìn)WTO監(jiān)督機(jī)制的改革以及推進(jìn)WTO成員國(guó)國(guó)內(nèi)的立法，最終提升WTO規(guī)則整體實(shí)施效果。

關(guān)鍵詞：WTO體制;透明度義務(wù);政府干預(yù)

透明度義務(wù)原則在WTO體系的各個(gè)組成部分都發(fā)揮著重要作用，也是WTO體系得以正常運(yùn)轉(zhuǎn)的重要保障。成員不遵守《世界貿(mào)易組織協(xié)定》規(guī)定的透明度義務(wù)，將損害世界貿(mào)易組織的談判職能和組織的信譽(yù)。不幸的是，當(dāng)前WTO各成員在履行透明度義務(wù)方面做得不盡如人意，并引起了以美國(guó)為首WTO成員的不滿。2019年3月1日，美國(guó)貿(mào)易代表辦公室發(fā)布了《2019貿(mào)易政策議程及2018年度報(bào)告》。報(bào)告指出：透明度義務(wù)的糟糕履行使世貿(mào)組織缺乏有關(guān)履行現(xiàn)有義務(wù)的重要信息，并很大程度上導(dǎo)致談判缺乏進(jìn)展。由此可見(jiàn)在當(dāng)前的WTO體制下，WTO成員國(guó)并未很好地履行其透明度義務(wù)。目前國(guó)內(nèi)學(xué)者燕榮群（2011）探索了WTO透明度的標(biāo)準(zhǔn)以及提出了向美國(guó)以及日本學(xué)習(xí)如何落實(shí)透明度義務(wù);余兆鑫（2013）以中國(guó)的稀土出口問(wèn)題為切入點(diǎn)提出要加強(qiáng)貿(mào)易措施透明度義務(wù)的履行;陳鳳英（2019）認(rèn)為WTO許多成員國(guó)并未履行其透明度義務(wù)，WTO透明度問(wèn)題亟待改革?；趪?guó)內(nèi)學(xué)者的論述，WTO對(duì)于透明度義務(wù)履行的體制改革已是迫在眉睫，但目前國(guó)內(nèi)缺乏對(duì)透明度義務(wù)履行改革的深入研究。

一.WTO體制下透明度義務(wù)履行問(wèn)題表現(xiàn)

目前WT體制下透明度義務(wù)問(wèn)題主要表現(xiàn)集中在非市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)也就是國(guó)有經(jīng)濟(jì)干預(yù)程度的信息披露缺失。

首先，非市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體國(guó)家在經(jīng)營(yíng)非市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)（NME）的過(guò)程中，許多國(guó)有企業(yè)信息披露機(jī)制不夠透明。局外人無(wú)法輕易看到幕后是否有以及有多少國(guó)家干預(yù)或補(bǔ)貼。

其次，許多“本質(zhì)上是公共的企業(yè)”也就是表面上是私營(yíng)企業(yè)但實(shí)際上受國(guó)家干預(yù)程度很大的企業(yè)存在信息披露缺失的問(wèn)題。雖然許多“本質(zhì)上是公共的企業(yè)”受國(guó)家干預(yù)程度很大，但是這些受國(guó)家干預(yù)的信息并未披露。例如，根據(jù)《The Panama Papers》，在俄羅斯看來(lái)是私有的許多公司實(shí)際上是在弗拉基米爾·普京的密友的控制之下。在這種情況下，幾乎不能斷言沒(méi)有國(guó)家干預(yù)。然而這些俄羅斯并不會(huì)公布這些企業(yè)受國(guó)家干預(yù)的任何信息。

當(dāng)這種“實(shí)際上的國(guó)有企業(yè)”盛行時(shí)，許多WTO規(guī)則都被忽視了。最典型的例子就是成員國(guó)對(duì)國(guó)內(nèi)企業(yè)的補(bǔ)貼問(wèn)題。因此，歐盟去年提交在《WTO現(xiàn)代化方案》中提出要增強(qiáng)補(bǔ)貼的透明度，認(rèn)為“缺乏關(guān)于成員國(guó)提供補(bǔ)貼的全面信息是現(xiàn)行制度在執(zhí)行過(guò)程中最大缺點(diǎn)之一?！边@樣的現(xiàn)象在非市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體國(guó)家較為凸顯。例如，WTO成員國(guó)可以通過(guò)命令某家“私營(yíng)”企業(yè)以不合理的低價(jià)向該公司出售資源來(lái)補(bǔ)貼該公司。同樣，政府可以通過(guò)命令許多“私營(yíng)”公司中普遍存在的黨委書記制來(lái)輕松地實(shí)施政策干預(yù)，但是實(shí)際上WTO很難得知該類政策干預(yù)的存在與具體內(nèi)容。以一個(gè)極端的案例為例，假設(shè)已決定WTO成員或者表面上同意將其視為NME。然后，WTO會(huì)員國(guó)可以通過(guò)在維京群島重新注冊(cè)其所有由州或政黨控制的實(shí)體，進(jìn)而隱藏真正的最終受益人。這些也是美國(guó)為首的自由主義經(jīng)濟(jì)國(guó)家對(duì)俄羅斯以及中國(guó)頗有微詞的原因所在。

二.WTO體制下透明度義務(wù)履行問(wèn)題原因

WTO成員國(guó)例如俄羅斯與中國(guó)等國(guó)之所以存在透明度義務(wù)履行的問(wèn)題，是因?yàn)閃TO缺乏強(qiáng)有力的監(jiān)督機(jī)制以及國(guó)內(nèi)法的立法缺乏。

（一）WTO缺乏強(qiáng)有力的監(jiān)督機(jī)制

目前在實(shí)踐中，世貿(mào)組織通過(guò)貿(mào)易政策審議機(jī)制和爭(zhēng)端解決機(jī)制來(lái)檢驗(yàn)各成員透明度義務(wù)的履行情況。然而就前者而言，貿(mào)易政策審議機(jī)制的監(jiān)督力度并不足以使成員國(guó)有效履行其透明度義務(wù)。與爭(zhēng)端解決機(jī)制“硬監(jiān)督”不同，TPRM 屬于“軟監(jiān)督”，對(duì)于各個(gè)締約國(guó)沒(méi)有強(qiáng)制的法律約束力，更多的是一種道義上的建議，勸告各締約國(guó)能夠服從 WTO的相關(guān)規(guī)則，協(xié)調(diào)彼此之間的貿(mào)易政策。顯然，這種軟約束已經(jīng)無(wú)法適應(yīng)WTO對(duì)成員國(guó)的透明度義務(wù)履行的要求了。

（二）國(guó)內(nèi)法的立法缺失

以中國(guó)為例，目前，中國(guó)尚未有專門的信息公開(kāi)方面的國(guó)家法律。雖然中國(guó)人大及其常務(wù)委員會(huì)制定的法律對(duì)政府信息公開(kāi)制度有些規(guī)定，但是都是分散的，不具體，不具有可操作性。目前，中國(guó)信息公開(kāi)方面唯一的統(tǒng)一規(guī)定就是《政府信息公開(kāi)條例》?，F(xiàn)行《政府信息公開(kāi)條例》對(duì)政府信息公開(kāi)的范圍采用“概括+公開(kāi)列舉+兜底條款+例外列舉”的立法模式，這個(gè)模式限制了政府信息公開(kāi)的范圍，對(duì)于列舉以外的政府信息形式是否公開(kāi)規(guī)定模糊，不利于透明度原則相關(guān)義務(wù)的履行。并且，該條例立法位階低，在與其他法律沖突時(shí)，無(wú)法發(fā)揮其應(yīng)有的作用。除此之外這部法律是一項(xiàng)行政法規(guī)，無(wú)法約束行政機(jī)關(guān)以外的其他機(jī)關(guān)的行為。由此可見(jiàn)，國(guó)內(nèi)法的立法缺失使得中國(guó)政府信息公開(kāi)的力度不盡如人意。

三.對(duì)策

（一）完善WTO監(jiān)督機(jī)制

要完善WTO監(jiān)督體制首先要賦予TPRM懲罰不遵循WTO通知義務(wù)的成員國(guó)的職能。如WTO成員未能在規(guī)定的期限內(nèi)履行相關(guān)協(xié)定的通知義務(wù)，那么該成員應(yīng)在之后的每年里就未能及時(shí)履行通知義務(wù)的原因作出解釋，告知預(yù)期能履行通知義務(wù)的時(shí)間表，以及能部分履行通知義務(wù)的程度。如果成員國(guó)拒絕履行通知義務(wù)，則需要接受一定的不利后果比如：上繳更多的WTO預(yù)算費(fèi)用或者取消其WTO成員國(guó)的資格。除了要賦予TPRM一定強(qiáng)制的職能以外，還應(yīng)建立通知和審查機(jī)制，要求WTO成員通知其國(guó)有企業(yè)信息。除了法律上的國(guó)有企業(yè)和相關(guān)法律法規(guī)之外，該機(jī)制還應(yīng)涵蓋國(guó)有企業(yè)的事實(shí)上的部分，例如那些“本質(zhì)上是公共的”企業(yè)，以及任何相關(guān)的未成文規(guī)范、實(shí)踐或操作?？紤]到這可能造成的行政負(fù)擔(dān)，也許一個(gè)成員國(guó)僅應(yīng)在另一個(gè)成員國(guó)請(qǐng)求時(shí)才通知事實(shí)信息。為了更有效地揭露國(guó)有企業(yè)的這些事實(shí)部分，成員國(guó)應(yīng)考慮引入“反通知”模型。如果成員國(guó)未能按要求通知其國(guó)有企業(yè)信息，則請(qǐng)求通知信息的成員國(guó)自己可以向WTO提出抗辯通知。提出原始請(qǐng)求的成員應(yīng)有一段合理的時(shí)間來(lái)澄清抗辯通知中包含的信息。另外WTO成員可以考慮采用更全面和嚴(yán)格的計(jì)劃來(lái)監(jiān)督政府的直接經(jīng)濟(jì)干預(yù)措施以及抵消其負(fù)面影響的方法。

（二）推動(dòng)國(guó)內(nèi)信息公開(kāi)立法

對(duì)于信息開(kāi)放立法，中國(guó)等國(guó)家可以向信息公開(kāi)制度較為完善的國(guó)家學(xué)習(xí)。以美國(guó)為例，美國(guó)有專門的信息公開(kāi)法律如《信息自由法》。除此之外《信息自由法》對(duì)于信息公開(kāi)范圍有著合理的界定。美國(guó)《信息自由法》跟世界上大多數(shù)國(guó)家的信息公開(kāi)法律一樣，采取的是：“以公開(kāi)為原則，以不公開(kāi)為例外”的立法制度。美國(guó)《信息自由法》的突出之處，在于其通過(guò)詳盡的規(guī)定解釋了應(yīng)當(dāng)公開(kāi)行政信息的部門、應(yīng)當(dāng)公開(kāi)的政府文件，避免了政府部門以法律規(guī)定模糊為借口，拒絕公開(kāi)文件。鑒于美國(guó)完善的信息立法，中國(guó)人大及其常委會(huì)應(yīng)盡快推動(dòng)信息公開(kāi)法律的立法工作，并且及時(shí)修訂《政府信息公開(kāi)條例》中有關(guān)政府信息公開(kāi)范圍的規(guī)定，使得中國(guó)透明度義務(wù)的履行可以與國(guó)際接軌，滿足WTO的要求。

四.結(jié)語(yǔ)

目前WTO多邊貿(mào)易體制面臨著多重挑戰(zhàn)，透明度和通知義務(wù)的履行困境只是其中表現(xiàn)之一。WTO還存在WTO上訴機(jī)構(gòu)停擺、發(fā)展中國(guó)家界定等等問(wèn)題。中國(guó)與美國(guó)在當(dāng)今及可預(yù)見(jiàn)未來(lái)是世界上兩大最重要的經(jīng)濟(jì)體，這個(gè)特征決定了目前全球經(jīng)濟(jì)格局演變內(nèi)生多邊經(jīng)貿(mào)規(guī)則改革。美國(guó)等在WTO中占據(jù)重要地位的國(guó)家應(yīng)當(dāng)與其它WTO成員國(guó)通力合作，推動(dòng)全球貿(mào)易一體化改革，重振多邊貿(mào)易體系，而非逆全球化的浪潮而行。

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