公共財政扶持民辦院校的問題研究

陳曉玲

[摘 要]通過分析當前公共財政扶持民辦院校的現(xiàn)狀得知：在缺乏財政扶持的情況下，廣東省民辦院校面臨著生源不足、教師科研能力不足等問題。而問題產(chǎn)生的原因在于中央與地方對教育的投入不足、民辦院校和公辦院校的專項資金支持有著較大差異。本文通過數(shù)據(jù)分析驗證上述結(jié)論，認為政府應(yīng)在堅持教育公益性原則的基礎(chǔ)上，完善公共財政扶持民辦院校的相關(guān)法律及條文，設(shè)立教師專項科研資金，保證民辦院校學生和公辦院校學生平等獲得獎、補助金，促進教育公平。

[關(guān)鍵詞]民辦院校; 公共財政; 財政扶持; 教育公平

[中圖分類號]G451 [文獻標識碼]A [文章編號]1005-5843（2020）05-0029-06

[DOI]10.13980/j.cnki.xdjykx.2020.05.006

財政扶持能夠促進教育事業(yè)的發(fā)展，民辦教育是教育事業(yè)的重要組成部分，民辦教育也應(yīng)得到財政的扶持。國家重視民辦教育的發(fā)展，在《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020）》中提出“健全公共財政對民辦教育的扶持政策”。目前，國內(nèi)公共財政對民辦教育的扶持包括對舉辦者的稅收優(yōu)惠、對學生獎補助等政策。公共財政扶持民辦院校的理論主要有教育的準公共產(chǎn)品屬性、外部性理論和高等教育成本分擔理論。首先，以準公共產(chǎn)品屬性角度論述的代表性觀點。周藺認為，教育的產(chǎn)品屬性都具有公共產(chǎn)品性或準公共產(chǎn)品性，并不因其公辦或民辦的教育性質(zhì)而發(fā)生變化，基于公平原則，政府也應(yīng)該對民辦院校進行財政扶持[1]。賈東榮提出非義務(wù)教育的準公共產(chǎn)品屬性可能存在著市場失靈性，會加劇教育的不公平，其認為對民辦院校進行補助的目的在于消除市場的失靈性，具體可以采取給予民辦高校稅收優(yōu)惠及資助受教育者等方式[2]。其次，從外部性理論進行分析的主要觀點。教育服務(wù)具有正的外部效應(yīng)，一個人接受了教育，除了本人受益之外，其家庭及代際間均可受益，整個社會也會受益[3]。民辦教育屬于教育事業(yè)的一部分，同樣產(chǎn)生極強的外部性效應(yīng)。閆鳳橋指出，民辦高等教育不僅能使受教育者獲得收益，而且其對整個社會也是有益的，具有較強的溢出效應(yīng)，如果政府不扶持民辦高等教育，則會出現(xiàn)舉辦者辦學動力不足的現(xiàn)象，從而造成高等教育的供給不足[4]。方芳認為高等教育具有正外部性，即個人接受教育，其家庭和社會都會受益，因此教育成本應(yīng)該由財政和受教育者共同承擔。從我國中央和地方的財政收入和支出的數(shù)額分析得出，我國中央和地方的財政收入和支出的數(shù)額不斷提高，其能夠為扶持民辦教育提供充足的財力保障[5]。再次，部分學者以高等教育成本分擔理論來論證公共財政扶持民辦高等教育的必要性。高等教育成本分擔理論最早是由美國著名教育經(jīng)濟學家約翰斯通于1986 年提出的。該理論認為，無論在什么社會、體制和國家中，高等教育的辦學成本都必須由政府、家長、學生、社會和高等院校來分擔[6]。對于國內(nèi)的情況，邱小健根據(jù)高等教育成本理論指出，我國政府應(yīng)該扶持民辦院校。但事實上，政府沒有盡到分擔民辦院校成本的責任[7]。筆者認為：從利益獲得的原則出發(fā)，民辦院校與公辦院校培養(yǎng)出來的學生都服務(wù)于社會，所以公共財政應(yīng)該扶持民辦院校;從能力支付原則出發(fā)，考慮中國財政的充足性，國內(nèi)公共財政有能力扶持民辦院校的發(fā)展。

公共財政對民辦院校扶持的必要性在理論上已經(jīng)得到了很好的論證，但是缺少利用客觀數(shù)據(jù)對其現(xiàn)狀、問題及原因進行分析的研究。本研究以廣東省為例，從全國公共財政扶持民辦院校的現(xiàn)狀出發(fā)，對公共財政資助扶持民辦院校的問題及原因進行分析，以期為政府決策提供參考。

一、公共財政扶持民辦院校建設(shè)的現(xiàn)狀

（一）公共財政扶持民辦院校的法律現(xiàn)狀

我國頒布有關(guān)規(guī)范和管理社會力量的文件可以追溯到1997年?！渡鐣α哭k學條例》是我國民辦教育領(lǐng)域的第一部專門的行政法規(guī)，它第一次以法律的形式確定了民辦教育的基本原則、管理體制等，但其沒有關(guān)于公共財政對民辦院校扶持的法律條文。

2002年12月28日，我國通過了《中華人民共和國民辦教育促進法》，該法律詳細地提出了對民辦院校扶持和獎勵的具體措施。例如，各級政府可以設(shè)立民辦教育專項發(fā)展資金，獎勵和表彰有突出貢獻的集體，并通過出租、轉(zhuǎn)讓閑置的國有資產(chǎn)等措施對民辦學校予以扶持。隨著民辦教育的發(fā)展，國家也開始重視民辦院校的建設(shè)。2017年11月1日，政協(xié)十二屆全國委員會第五次會議在關(guān)于落實《民辦教育促進法》第2535號（教育類237號）、切實推進高水平民辦大學建設(shè)的提案中，制定了引導民辦教育的政策。具體包括：落實同等資助政策和優(yōu)惠等激勵政策;明確民辦學校學生與公辦學校學生享受同等助學貸款、獎助學金等資助政策;非營利性民辦學校享受與公辦學校同等的稅收優(yōu)惠政策[8]。我國法律對民辦教育起到規(guī)范作用，促進了民辦教育的發(fā)展。隨著民辦教育的快速發(fā)展，相關(guān)法律法規(guī)也在不斷完善，但是沒有關(guān)于財政資助民辦院校的法律法規(guī)。

（二）公共財政扶持民辦院校的現(xiàn)狀

從國家層面來看，公共財政扶持民辦院校發(fā)展的現(xiàn)象在近幾年出現(xiàn)增長，但民辦院校學費收入比重超過了公共財政的投入比例。民辦院校出現(xiàn) “以學養(yǎng)學”的情況，即收取高額學費，加重了受教育者的成本。

表1是2014—2016年全國民辦教育經(jīng)費來源的情況。國家財政性教育經(jīng)費的投入不斷增加，2016年達到了118億元，但其占比僅有11.52%。民辦高等教育舉辦者投入經(jīng)費的比例處于比較低的水平，2016年占比為4.59%。民辦教育主要依靠收取高昂的學費來維持學校的運營，而部分學生無法承擔高昂的學費。在高等教育的財政支出方面，2015年OECD國家的36個成員國平均的公共財政支出比例為66%，私人支出比例為31%，3%來自國際支出。我國與OECD國家公共財政支出的平均水平有很大差距。在金磚五國中，俄羅斯高等教育經(jīng)費的國家公共財政支出比例高達64%，私人支出僅為35%，而中國高等教育的學費收入是俄羅斯的兩倍之多。

二、民辦院校缺乏公共財政扶持的相關(guān)問題

（一）公共財政扶持民辦院校的法律有待完善

廣東省財政廳和教育廳印發(fā)關(guān)于《廣東省城鄉(xiāng)義務(wù)教育補助經(jīng)費管理辦法》的通知，要加大對民辦學校財政扶持的力度，縣級以上政府必須設(shè)立專項資金，加大對義務(wù)教育民辦學校、普惠性民辦幼兒園的扶持力度[9]。但是，廣東省對民辦院校的扶持沒有明確規(guī)定金額，也沒有涵蓋所有的民辦院校，更沒有支持民辦院校辦學的生均撥款。廣東省對于民辦教育的扶持目前僅停留在制定政策的層面，還不足以促進民辦院校的發(fā)展。

（二）高額學費制約民辦院校的生源

《民辦教育促進法》明確規(guī)定，“民辦教育事業(yè)屬于公益性事業(yè)”。王善邁認為非義務(wù)教育屬于準公共產(chǎn)品。第一，其在消費上具有排他性;第二，其具有外部或社會效益。準公共產(chǎn)品應(yīng)由政府提供，具體的提供方式：一是由政府舉辦并通過財政撥款提供費用;二是由私人或民間舉辦，政府資助;三是向受教育者收取一定的學費[10]。實際上民辦院校應(yīng)該得到國家財政政策的支持，如果由學生和其家庭承擔教育成本，高額的學費可能將學生擋在“校門外”，從而加劇教育的不公平性。

表2是2015—2018年廣東省民辦?？圃盒５膶W費及其增長率的變化。2018年廣東省所有民辦?？圃盒５膶W費都超過了1萬元。其中，2018年廣東理工學院的學費為1.58萬元，相較于2015年漲幅為36.21%;從2015年到2018年，除了廣東文理職業(yè)學院、廣州松田職業(yè)學院、廣州華夏職業(yè)職院和廣州華商職業(yè)學院的學費沒有上漲以外，其余民辦專科院校的學費均有上漲趨勢，這加重了學生的負擔。

表3是2016—2018年民辦本科院校學費情況及其增長率。對比發(fā)現(xiàn)，民辦本科院校比民辦?？圃盒５膶W費要高。私立華聯(lián)和廣東培正學院的學費最低，分別為14 500元和18 500元，其他民辦本科學院的學費基本在2萬元以上，且漲幅較大。漲幅最高的是廣州大學華軟軟件學院，其漲幅為80%。從分布的情況看，學費較高的民辦本科院校聚集在廣州，且學費漲幅較大的院校也大都分布在廣州。

（三）民辦院校辦學過度“市場化”

民辦院校根據(jù)市場需求辦學，通常選擇辦學成本低、回報高的辦學專業(yè)，如國際班。高等教育不屬于義務(wù)教育，其具有準產(chǎn)品屬性，因此有較強的外部效益。單純的市場供給無法化解其外部效益，容易造成市場調(diào)控失靈，以及市場供給不均衡。根據(jù)“理性經(jīng)濟人”的假定，作為市場供給主體的個體或私人企業(yè)往往選擇那些投入少、營利空間大的地區(qū)和行業(yè)，這容易導致區(qū)域供給和行業(yè)供給不均衡。在投入上，民辦院校受限于個體或私人企業(yè)的籌資能力和投資意愿。同時，以消費者繳費彌補成本為前提的市場供給將會限制最低收入者的消費，甚至排除部分低收入者消費，從而導致或擴大社會不公平[11]。市場化辦學把沒有能力交學費的學生排斥在校門外，違背了教育的公益性。因此，辦學過度“市場化”不利于民辦院校的發(fā)展。

教育部公布了出國留學人員的情況。2018年度我國出國留學人數(shù)為66.21萬，比2017年增加了5.37萬人，增長了8.83%。其中，國家公派留學生3.02萬人，單位公派留學生3.56萬人;自費留學生59.63萬人，比例高達90.06%[12]。根據(jù)全球化智庫發(fā)布的《2018中國海歸就業(yè)創(chuàng)業(yè)調(diào)查報告》顯示，我國有38%的出國留學人員攻讀學士學位，56%的出國留學人員攻讀碩士學位。與2017年相比，2018年我國高中階段學生出國留學的比例提高了9個百分點，留學低齡化趨勢明顯。伴隨著留學熱潮，許多民辦院校不斷開設(shè)國際班，與公辦院校辦學相比，其學費更高（如表4）。

民辦院校國際班學費昂貴，而其辦學的硬件與軟件設(shè)施簡易，辦學成本低，特別是文科類專業(yè)，很多院校存在著辦學過度“市場化”的問題。廣東省民辦院校國際班的學費（學費由中方院校收?。┰?.4萬元以上。其中，廣東外語外貿(mào)大學南國商學院的學費是11萬元。而公辦院校方面，除華南農(nóng)業(yè)大學的學費是6萬元以外，其他省內(nèi)院校的學費基本在5千元左右。與公辦院校相比，民辦院校國際班除了向?qū)W生收取本校學費外，還收取相關(guān)國外院校的費用。高額學費帶來的盈利使民辦院校爭相辦學，其違背了教育的公益性原則。

（四）民辦院校學生不享有與公辦院校學生同等的獎、助學金

為彌補受教育者的成本負擔，國家有完整的獎、補助體系。獎、助學金是國家、學校和社會對學生個人求學成本的一種補償。2004年，吳淑嬌對湖南、江西和廣東3省的7所公辦和民辦院校進行問卷調(diào)查，發(fā)現(xiàn)公辦院校學生與民辦院校學生獲得獎、助學金的機會分別為56.6%和11.0%，公辦高校學生與民辦高校學生獲得獎助學金的比例分別為7.79%和1.17%[13]。在獎學金評選方面，存在著民辦院校學生不能與公辦院校學生平等地獲得獎、助學金的問題。以廣東省為例，2014年廣東省公辦院校有在校生1 011 907人，占比65.68%，而民辦院校在校學生有528 788人。首先，在獎學金方面，2014年廣東省省屬公辦院校國家獎學金的名額為1 646個，占比83.43%，民辦院校僅有327個名額，占比16.57%;其次，在助學金方面，公辦院校的國家助學金名額有156 264個，占比76.42%，而民辦院校僅有國家助學金名額48 209個，占比也僅有23.58%。因此，地方政府對公辦院校學生的扶持和其對民辦院校學生的扶持存在較大差異，民辦院校學生的獎助名額與獎助金額遠少于公辦院校的學生，這就造成了教育過程的不公平。譬如，浙江《紹興市民辦教育補助辦法》（2010紹政辦發(fā)99號）規(guī)定“民辦高校按在校學生數(shù)實行公用經(jīng)費補助，標準為本科生每生600元/年，新增學生按800元補助;?？啤⒏呗氃盒Ｃ可?00元/年，新增學生按400元補助”[14]。相比浙江省，廣東省財政廳、教育廳聯(lián)合印發(fā)《廣東省城鄉(xiāng)義務(wù)教育補助經(jīng)費管理辦法》，明確對城鄉(xiāng)義務(wù)教育學校（含民辦學校）給予公用經(jīng)費補助，全省城鄉(xiāng)小學每生每年1 150元、初中每生每年1 950元。該通知的補助范圍是義務(wù)教育學生，沒有關(guān)于民辦高等院校學生的財政補助的規(guī)定[15]。

三、公共財政扶持民辦院校的問題分析

民辦院校高昂的學費制約了生源，其原因是中央教育投入不足和地方教育投入不足，特別是在專項資金扶持中，公辦院校與民辦院校的財政扶持也有較大的差異。

（一）中央教育經(jīng)費投入不足

近年來，中國經(jīng)濟快速發(fā)展，2017年GDP總量82億元，位居世界第二位。中國的教育支出與國民生產(chǎn)總值的比例偏低。2012年，我國教育支出與國民生產(chǎn)總值比雖然達到了4.28%，但與國外相比仍顯不足。

雖然中國的經(jīng)濟和教育支出處于東南亞和東亞國家的首位，但就教育支出與GDP的比例而言，中國為4.26%，低于韓國、馬來西亞和越南等國家，同時也低于世界4.88%的平均水平（見表5）。

中國GDP總量在金磚五國中位列第一。但是，中國的教育支出與GDP的比例和其他四個國家存在較大差異。同是發(fā)展中國家，中國教育支出占GDP的比重低于巴西和南非（如表6）。巴西是世界上唯一將教育經(jīng)費寫入憲法的國家，巴西政府積極對高校教育資金進行劃撥與調(diào)度，不斷完善高等教育的基礎(chǔ)設(shè)施。憲法規(guī)定每年聯(lián)邦政府提供的公共教育經(jīng)費占財政收入的18%，相當于國民生產(chǎn)總值的5%，并設(shè)立教師發(fā)展基金，確立教育資金的調(diào)度[16]。我國可以借鑒巴西對民辦院校扶持的經(jīng)驗，加大對民辦院校財政的投入。

（二）地方政府教育經(jīng)費投入不足

民辦院校歸屬于各地方教育部門管理，地方財政教育經(jīng)費投入不足導致其發(fā)展舉步維艱。以廣東省為例，從2006年開始廣東省的教育經(jīng)費不斷提高，但與江蘇省相比，廣東省的國家財政性經(jīng)費投入偏低。從圖1可知，2017年江蘇省的GDP總量比廣東省的GDP總量低4 000億元。雖然江蘇省的GDP總量落后于廣東省，但是江蘇省的國家財政性教育經(jīng)費支出遠高于廣東省。同時，江蘇省民辦學校的辦學經(jīng)費支出遠低于廣東省。

（三）省級財政對民辦院校不夠重視

我國政府對公辦高校的財政資助主要采用“綜合定額+專項資助”的撥款模式;對民辦院校主要采用專項資助，沒有綜合定額資助。我國政府對公辦院校和對民辦院校的財政資助差異較為明顯。美國學者斯特麗·詹姆斯研究表明，政府給民辦院校提供的資助越多，教育就越發(fā)達。當前，廣東省的高等教育院校有154所。其中，民辦院校有50所，占總數(shù)量的1/3，但是其發(fā)展遠不如公辦院校。

2018年高等教育“創(chuàng)新強校工程”專項資金的分配情況如圖2所示。從數(shù)量上看，民辦院校與公辦院校的數(shù)量差異不大，但是其獲得專項資金的數(shù)量與公辦院校有著明顯的差異。目前，廣東省雖然在政策上支持民辦院校的發(fā)展，但是對民辦院校的專項資金覆蓋不足，依舊存在著財政上的缺位;2018年廣東省民辦院校獲得的專項資金僅有7 200萬元，導致其民辦院校整體的辦學質(zhì)量下降。

四、對策建議

民辦院校和公辦院校的辦學宗旨都是為了培養(yǎng)人才。教育事業(yè)的公益性決定了政府應(yīng)該對民辦院校進行扶持，否則民辦院校將逐漸市場化，其逐利性違背教育的公益性質(zhì)。因此，對民辦院校進行資助將有利于民辦院校的良性發(fā)展。

（一）完善對民辦院校的財政支持政策

我國多次通過立法確立了民辦教育的重要地位。但是，我國沒有財政支持民辦院校的立法。因此，我國應(yīng)加快對支持民辦院校的財政立法，對民辦院校的財政支持應(yīng)有具體的額度，建立資金公開制度，防止資金的挪用，確保各項政策能夠被執(zhí)行和落實。

（二）加大對民辦院校財政扶持的力度

民辦院校的發(fā)展離不開政府的財政扶持。加大對民辦院校的財政扶持力度，才能促進民辦院校的發(fā)展。同時，要加強對民辦院校資金使用的監(jiān)管，將專項撥款用于學生，分攤學生的教育成本，在實現(xiàn)教育公平的同時，提高民辦院校的辦學質(zhì)量。

（三）采取競爭式資助

廣東省可以對民辦院校進行年檢。按照年檢評分排名進行資助，讓民辦院校形成“你追我趕”的局面;同時對優(yōu)質(zhì)的民辦院校適當獎勵，提高其積極性，將有利于提高廣東省民辦院校的辦學質(zhì)量。

（四）民辦院校學生應(yīng)享有與公辦院校同等的資助政策

民辦院校與公辦院校的學生獎、補資助政策是有差異的。但是，要實現(xiàn)教育公平，民辦院校學生理應(yīng)具有與公辦院校學生同等的獲得獎、補資助金的權(quán)利，不讓民辦院校學生因高昂的學費而被拒校門之外。在制訂相關(guān)政策時，各級政府和教育部門需要努力地確保教育公平。

參考文獻：

[1]周藺.略論政府對民辦學校的資助模式[J].北京教育（普教版），2003（Z2）：56-57.

[2][11]賈東榮.分類管理機制下的民辦高等教育財政資助[J].教育發(fā)展研究，2001（24）：28-35.

[3]方芳，王善邁.我國公共財政支持民辦高等教育研究[J].北京師范大學學報（社會科學版），2011（05）：23-29.

[4]閻鳳橋.對我國民辦教育有關(guān)政策的經(jīng)濟學分析[J].浙江樹人大學學報，2005（03）：13-18.

[5]方芳.財政支持民辦高等教育的必要性和可行性分析[J].高教探索，2015（05）：94-98.

[6]邱小健.政府公共教育財政資助民辦高等教育的研究綜述[J].教育導刊，2009（05）：38-41.

[7]邱小健.政府財政資助民辦高等教育的范疇及模式[J].浙江樹人大學學報（人文社會科學版），2011（04）：7-11.

[8]教育部.關(guān)于政協(xié)第十二屆全國委員會第五次會議第2535號（教育類）提案答復的函 [EB/OL] http：//www.moe.gov.cn/jyb_xxgk/xxgk_jyta/jyta_ghs/329291.html，2017-11.

[9][15]廣東省財政廳 教育廳.關(guān)于印發(fā)《廣東省城鄉(xiāng)義務(wù)教育補助經(jīng)費管理辦法》的通知[EB/OL] http：//edu.gd.gov.cn/gkmlpt/content/2/2102/post_2102499.html，2018-3.

[10]王善邁.教育投入與產(chǎn)出研究[M].石家莊：河北教育出版社，1996.12：274.

[12]教育部.2018年度我國出國留學人員情況統(tǒng)計[EB/OL]http：//www.moe.gov.cn/jyb_xwfb/gzdt_gzdt/s5987/375704.html，2019-3.

[13]吳淑姣.公辦高校與民辦高校學生求學成本與就業(yè)的比較分析——對3省7所高校?？粕恼{(diào)查[J].教育與經(jīng)濟，2004（2）：6-10.

[14]紹興教育局.關(guān)于《紹興市民辦教育補助辦法》[EB/OL] https：//baike.baidu.com/item/2010-7.

[16]李娟.巴西高等教育改革新趨向及其啟示[J].黑河學院學報，2017（12）：30-31.

（責任編輯：付英華）

Abstract： By analyzing the current situation of private colleges supported by public finance， we know that private colleges in Guangdong province are faced with problems such as insufficient students and insufficient scientific research ability of teachers in the absence of financial support. The reasons for the problems lie in the insufficient investment of the central and local governments in education and the great difference in the special fund support for private and public institutions. This article through the data analysis to verify the above conclusions， and think that the government should be based on the principle of education public welfare， improve the public finance to support the amount of funds for private colleges relevant laws and provisions， established a special teachers' scientific research funds， guarantee the private colleges and public colleges and universities students equal win awards and grants， promote the education fair.

Key words： private colleges; public finance; finance supports; education equity