賈康 歐純智

【摘要】李克強總理于2020年兩會政府工作報告中提出， 在政府要過緊日子的同時拉動社會資本跟進有效投資。 PPP正是政府跨越組織邊界拉動非政府社會資本與私人機構(gòu)開展合作創(chuàng)新式投融資的治理工具， 可改進基礎(chǔ)設(shè)施和國土開發(fā)建設(shè)投資領(lǐng)域的政府傳統(tǒng)獨家壟斷模式， 既能使政府保持公共性的價值取向， 又能助力公共服務(wù)供給提效升級。 現(xiàn)階段， PPP的融資功能已使其備受學(xué)界矚目和地方政府發(fā)展實踐的歡迎， 從多主體、多元目標(biāo)視角切入， 以政府規(guī)模為代表性變量， 分析認(rèn)識其與PPP之相關(guān)的不同假設(shè)條件下民眾獲取公共服務(wù)的成本變化， 原創(chuàng)性地運用公共服務(wù)成本曲線和負(fù)外部性曲線的疊加， 論證和揭示在適當(dāng)控制政府規(guī)模的同時， 以PPP創(chuàng)新作為替代選擇能夠升級優(yōu)化公共服務(wù)供給的原理。 以此進一步明確勾畫未來方向——不斷挖掘并發(fā)揮PPP的治理優(yōu)勢， 探索和開拓公共投資與公共服務(wù)供給提效升級的新路徑。

【關(guān)鍵詞】效率;政府規(guī)模;公共投資;PPP

【中圖分類號】F276.2? ? ? 【文獻標(biāo)識碼】A? ? ? 【文章編號】1004-0994（2020）20-0003-6

一、導(dǎo)言

在國內(nèi)疫情和國際金融動蕩、市場低迷的雙重沖擊之下， 2020年中國經(jīng)濟面臨的壓力超乎尋常。 李克強總理在兩會政府工作報告中提出“擴大有效投資……用這些資金來撬動社會資金的投入。 項目要有效益、有回報， 要經(jīng)過科學(xué)論證、按規(guī)律辦事、不留后遺癥”， 并強調(diào)“中央政府這次帶頭過緊日子……”一言以蔽之， 政府要特別注重資金績效、節(jié)省開支， 拉動社會資本跟進有效投資， 這彰顯了務(wù)實作風(fēng)與相關(guān)的改革創(chuàng)新決心。

回顧政府既往的投資實踐， 以公共工程、基礎(chǔ)設(shè)施和國土開發(fā)建設(shè)項目支持公共服務(wù)供給時常發(fā)生的問題主要包括：產(chǎn)出機制的非市場性不但削弱了政府以外的競爭， 更削弱了政府自身主動提高效率的內(nèi)生動力; 官僚制的繁文縟節(jié)與文牘主義， 與公務(wù)人員作為理性經(jīng)濟人的預(yù)算最大化行為等因素混合在一起， 不可避免地造成政府規(guī)模不當(dāng)擴大、公共服務(wù)供給低效、無法有效回應(yīng)民眾訴求。

通常可以假設(shè)， 政府能夠根據(jù)公共職能的偏好和目標(biāo)， 選擇其所提供的服務(wù)數(shù)量和種類， 然而在實踐中卻存在偏離民眾訴求的問題， 導(dǎo)致公共性異化。 政府機構(gòu)的自我擴張傾向造成政府規(guī)模過大， 從而使公共服務(wù)供給成本超過應(yīng)有水平， 各種服務(wù)集的打包導(dǎo)致公共服務(wù)結(jié)構(gòu)失衡， 供給不足與供給過剩并存[1] 。 Kim等[2] 考察了影響OECD國家社會公共支出效率的因素， 指出公共管理者腐敗、缺乏回應(yīng)性是造成低效的主要因素。 歐純智、賈康[3] 通過建模分析認(rèn)為由政府以傳統(tǒng)的方式提供公共服務(wù)不能實現(xiàn)最優(yōu)化， 引入社會資本參與公共服務(wù)供給， 成為制度供給創(chuàng)新的必然選項。 從現(xiàn)有文獻來看， 政府規(guī)模、回應(yīng)性實現(xiàn)程度與廉潔程度等與公共服務(wù)供給效率之間， 具有錯綜復(fù)雜的關(guān)系， 傳統(tǒng)的公共產(chǎn)品與服務(wù)的供給方式亟待改進， 引入社會資本是趨勢。 本文將專門考察政府規(guī)模與引入PPP（public-private-partnership， 政府與社會資本合作）機制后的公共服務(wù)成本（績效）的變化。

值得關(guān)注的是， 關(guān)于PPP的探索中， 人們通常運用投入產(chǎn)出比來衡量公共服務(wù)供給效率， 忽略了此“效率”經(jīng)常會與“公共性”發(fā)生沖突。 在經(jīng)濟社會“升級版”的創(chuàng)新發(fā)展中， 政府如何保持公共性的價值取向、與之相應(yīng)保持適當(dāng)?shù)恼?guī)模等問題成為治理的新挑戰(zhàn)。 單純管理主義的效率導(dǎo)向因其不能有效結(jié)合公共性， 也可能成為公共服務(wù)供給的掣肘。 本文在澄清“效率”與“綜合績效”異同的基礎(chǔ)上， 論證PPP有利于公共性目標(biāo)落實， 從而提升綜合績效， 厘清公共服務(wù)供給效率的特定內(nèi)涵及其與一般效率的異同和定位， 以期在破解供給低效難題的同時最大限度地發(fā)揮PPP模式的優(yōu)勢。

二、合理定位：公共服務(wù)供給的效率與公共性

效率是管理的核心議題， 在公共事務(wù)領(lǐng)域， 相應(yīng)的政府治理效率概念是指政府履行職能的綜合績效。 管理學(xué)的一般效率研究范式， 并不能完全適用于政府， 因為政府工作的公共性和目標(biāo)的多元性， 決定了公共服務(wù)的綜合績效， 有別于管理意義的單一效率或直接效率， 其合理定位、體現(xiàn)方式、低效辨析、提升機制等一系列問題的特殊性， 都是公共服務(wù)供給研究應(yīng)該關(guān)注和做出特別處理的問題。 如果單純地以投入產(chǎn)出比對公共治理效率（公共服務(wù)績效）進行衡量， 而忽略公共利益的多元化終極目標(biāo)， 將會顧此失彼， 甚至本末倒置。 公共服務(wù)供給的效率研究需充分體現(xiàn)研究對象的特殊性， 并適應(yīng)公共責(zé)任、公共目標(biāo)和公共組織的基本特征， 落腳于正確把握綜合績效。

1. 公共服務(wù)供給的公共性這一天然屬性， 必然帶來直接效率與公平（結(jié)果的公平）[4] 的權(quán)衡取舍。 經(jīng)濟學(xué)家們普遍認(rèn)為， 雖然市場機制需要公平， 但仍無法單純靠市場機制保證“結(jié)果的公平”。 這是因為在市場機制下， 把資源交到出價最高的人手中， 隨后在激烈的競爭中， 勢必有成功者與失敗者、強者與弱者的分化， 所以高效率的市場機制可能會導(dǎo)致競爭結(jié)果出現(xiàn)極大的不平衡， 造成收入分配差距懸殊， 這即是所謂的市場缺陷之一。 市場機制的優(yōu)勢在于直接效率， 此效率以外的價值目標(biāo)要靠其他機制來實現(xiàn)， 而政府正是彌補市場缺陷的機制之一。 追求公平與適當(dāng)扶助弱者是政府的天職， 傳統(tǒng)管理學(xué)中的直接效率、效益優(yōu)先并不完全適合于政府， 所以毫無疑問， 也不適合以政府為主導(dǎo)的公共服務(wù)供給。

2. 公共服務(wù)供給的公共性作為天然屬性， 也會帶來直接效率與民主之間的權(quán)衡取舍。 公共服務(wù)供給如果單純追求直接效率， 那么在某種程度上會與政府的其他社會價值目標(biāo)發(fā)生沖突， 即直接效率與民意、民主之間的潛在沖突。 民主往往會導(dǎo)致表面上的低效， 但并不能因此犧牲必要的民主議程， 因為民主是社會主義的核心價值追求。

3. 公共服務(wù)供給的公共性這一天然屬性可能因直接效率至上而遭受重創(chuàng)， 使其合法性在一定程度上被蠶食。 管理主義的基本價值在于經(jīng)濟、效率與效能， 注重業(yè)績評估和效率， 用市場或準(zhǔn)市場的方法再造政府運行體系， 以目標(biāo)導(dǎo)向、顧客導(dǎo)向、限期合同、節(jié)約開支、物質(zhì)獎勵以及較之以往更大的管理自由度等來強化政府工作的競爭性。 管理主義強調(diào)工具理性而可能忽略其公共屬性， 造成對公共價值的背離。 公共服務(wù)供給以民主框架為基石， 是多元價值目標(biāo)沖突的一種均衡， 追求社會公正、公民權(quán)利， 強調(diào)公共利益、國家責(zé)任以及民眾參與等多元價值的兼顧。 公共服務(wù)供給效率至上的管理主義視角， 容易在一定程度上忽視公共服務(wù)供給的根本價值和目的——與以市場方式提供私人產(chǎn)品完全混為一談， 導(dǎo)致公共服務(wù)供給在工具理性下與公共價值漸行漸遠。 以管理主義為導(dǎo)向的公共服務(wù)供給與以政治價值為導(dǎo)向的國家責(zé)任之間存在自治與問責(zé)、個人愿景與民眾參與、私密性與公開性、風(fēng)險分擔(dān)與公共物品監(jiān)護的可能沖突[5] 。 公共服務(wù)供給的正當(dāng)性或合法性， 必須奠基于其足以承擔(dān)所肩負(fù)的公共責(zé)任， 能夠?qū)崿F(xiàn)公共利益的多重價值目標(biāo)。

綜上所述， 公共服務(wù)供給的管理主義效率優(yōu)先（以直接效率作為首要追求）與其公共屬性之間的潛在沖突很難避免。 這一點可歸結(jié)為經(jīng)濟學(xué)研究已取得基本共識的市場主體活動所產(chǎn)生的“負(fù)的外部性”問題， 在實踐中頗具復(fù)雜性。 必須承認(rèn)， 盡管直接效率并非政府的第一價值目標(biāo)， 但確是不可或缺的目標(biāo)之一， 并且政府最易因其而受到詰難、指責(zé)和承受外部壓力。 從管理主義的視角來作分析， 政府比其他組織的直接效率確實更低， 換言之， 相較于政府而言， 社會資本直接效率通常更高。 但這種高效其實并非源于組織形式的差異， 而是源于社會資本的目標(biāo)單純和競爭中的“市場培訓(xùn)”。 如果僅強調(diào)讓公務(wù)人員用“商業(yè)的方式”改善行政效率， 那么意味著人們在很大程度上誤讀了“行政效率”這個概念。 在多數(shù)情況下， 我們依靠政府的原因恰是避免以利潤最大化的方式配置公共資源。 政府如果想追求更高的行政效率， 他們輕而易舉就可以賦予自己一種壟斷地位， 使謀利更加容易[6] 。 可以這樣理解， 政府低效很大程度上是其職責(zé)的公共性屬性決定的[7] 。 由于直接效率與公共性之間存在競爭和替代關(guān)系， 對于公共服務(wù)供給而言， 多元視角的透視是必要和必須的， 其效率的合理定位極為復(fù)雜。 如果將公共利益、公共責(zé)任、回應(yīng)性等相關(guān)因素納入公共服務(wù)供給效率的評判維度， 能夠比單一投入產(chǎn)出比更好地衡量公共服務(wù)供給。 因此， 本文擬從兼顧多元目標(biāo)、處理“負(fù)的外部性”和政府規(guī)模的視角， 討論公共服務(wù)供給的公共利益、公共責(zé)任、回應(yīng)性等有關(guān)公共價值的問題， 力求在實現(xiàn)上述公共目標(biāo)的前提下， 探索公共工程—公共服務(wù)供給效率的合理定位， 以確保拉動社會資本跟進有效投資。

三、非政府獨家：公共工程—公共服務(wù)優(yōu)化供給的效率變化分析

只依靠政府無法最優(yōu)化公共服務(wù)供給， 在實際生活中， 引入社會資本以PPP機制共同參與提供公共服務(wù)， 成為制度“創(chuàng)新發(fā)展”的可選項， 進而成為各經(jīng)濟體公共服務(wù)供給實踐中提效升級的重要創(chuàng)新選擇。 深化認(rèn)識引入PPP之后， 公共工程—公共服務(wù)供給鏈條上的產(chǎn)出結(jié)果， 能夠更好地中和、協(xié)調(diào)直接效率與多目標(biāo)公共性綜合績效之間的潛在矛盾與“糾結(jié)”因素。 建模分析可涉及諸多變量， 本文在假設(shè)其他變量既定的情況下， 考察引入PPP后政府規(guī)模的相應(yīng)變化及相伴發(fā)生的公共服務(wù)成本和綜合績效的變化。

馬斯格雷夫認(rèn)為政府有三項由其職能派生的任務(wù)， 即提升資源的配置效率、穩(wěn)定經(jīng)濟平穩(wěn)發(fā)展、收入再分配。 對完成這些任務(wù)所需的政府規(guī)模的衡量， 學(xué)界至今沒有一個統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)， 通?？捎霉彩杖牖蚬仓С鲈诮?jīng)濟總量中的比重間接地進行衡量。 有鑒于此， 本文的研究主題設(shè)為公共服務(wù)供給， 擬從公共支出的視角衡量政府規(guī)模。 馬斯格雷夫?qū)⒐仓С龇譃槿齻€大類， 即公共服務(wù)供給、轉(zhuǎn)移支付、公共投資。 本文所指的“政府規(guī)?！笔钦姓С黾由瞎δ苤С龅恼恐С鏊鶎?yīng)的部門數(shù)， 這是另一間接衡量政府規(guī)模的指標(biāo)：假設(shè)政府部門數(shù)與政府支出規(guī)模、政府規(guī)模正相關(guān)——這一假設(shè)可得到經(jīng)驗性常識的支持。

在討論政府規(guī)模時， 要想確定最優(yōu)規(guī)模則要以給定的目標(biāo)為標(biāo)尺。 因此， 本文將最優(yōu)政府規(guī)模界定為公共服務(wù)供給綜合績效視域下， 有利于公共價值目標(biāo)最大限度實現(xiàn)時的政府規(guī)模。

1. 民眾獲取公共服務(wù)的成本與政府規(guī)模的關(guān)系分析。 人們通常認(rèn)為機構(gòu)高度精簡達到最小部門劃分的政府行動起來更高效。 然而在實踐中， 政府不能沒有部門劃分， 既要正常運轉(zhuǎn)還要有效解決負(fù)外部性問題， 那么政府應(yīng)該由多少部門組成呢？

如圖1所示， 本文設(shè)立一個直角坐標(biāo)系， 橫軸表示政府職能部門的分散程度， 職能部門越分散政府規(guī)模越大， 假設(shè)這個過程是連續(xù)的， 政府的職能從左至右越來越分散， 部門越來越多， 即政府規(guī)模越來越大; 縱軸表示民眾獲取公共服務(wù)的成本。 曲線C體現(xiàn)政府規(guī)模發(fā)生改變時， 民眾獲取公共服務(wù)的直接成本變化。 曲線越靠左側(cè)表示政府職能越集中（政府部門數(shù)量越少， 政府規(guī)模越?。?， 在原點上， 假設(shè)政府只有一個部門， 民眾沒有選擇， 無論是否需要， 都要接受一攬子公共服務(wù)供給; 此外， 由于部門單一、供給能力有限， 千頭萬緒的事務(wù)全走一條通道處理， 加之程序煩冗， 公共事務(wù)或草草了事， 或懸而不決， 民眾使用公共服務(wù)的成本極高。 隨著政府職能的分散（此時政府規(guī)模逐漸變大）， 民眾使用公共服務(wù)的成本有所下降， 到達最低成本點之后， 隨著政府職能的進一步分散， 一項公共服務(wù)由很多部門同時協(xié)調(diào)供給， 民眾面臨的成本又開始增加， 最后甚至高過大一統(tǒng)的政府。 任何一個現(xiàn)代政府， 都是由多個職能部門組成， 部門既不能太多， 也不能太少。 比如， 中國的大部制改革， 要精簡合并部門， 然而， 再合并也不能合并成一個部門。 社會與經(jīng)濟的健康發(fā)展離不開政府干預(yù)， 政府干預(yù)存在的正當(dāng)性與合理性旨在減少負(fù)外部性[8] （維護公共性， 減少由于負(fù)外部性造成的公共利益損失）。 這種負(fù)外部性對民眾形成的成本以E曲線表示。 隨著政府職能細(xì)分（規(guī)模擴大）E值隨之減小， 這是因為政府對企業(yè)的負(fù)外部性內(nèi)化能力與政府規(guī)模有關(guān)， 假設(shè)其他變量恒定， 則政府規(guī)模越大， 其內(nèi)化能力越大。 但曲線E與曲線C不同， 曲線C有最低點， 而曲線E沒有， 曲線E無限趨近于橫軸[9] 。 由圖1可知， 政府部門規(guī)模與負(fù)外部性對民眾獲取公共服務(wù)成本產(chǎn)生了負(fù)向影響， 這一推論符合經(jīng)驗性常識。

民眾獲取公共服務(wù)的總成本在圖1中可以用C+E來表示。 曲線C+E的極小值點A即是政府的最優(yōu)規(guī)模， 它將總是處于曲線C的極小值點右側(cè)。

由此得出結(jié)論， 要想使民眾獲取公共服務(wù)的成本最低， 就要控制好政府規(guī)模， 部門劃分既不能太分散也不能太集中， 亦即政府規(guī)模在最小和最大之間， 有一個理論上的最優(yōu)解。

2. 引入社會資本以后公共服務(wù)供給成本的變化：折射綜合績效提升。 引入外援——社會資本， 以PPP機制參與公共服務(wù)供給后， 政府、企業(yè)、專業(yè)機構(gòu)等多個主體共同參與公共工程， 形成了公共服務(wù)供給的新機制， 由此構(gòu)建了“激勵兼容”的風(fēng)險共擔(dān)機制（實為政府、企業(yè)、專業(yè)機構(gòu)按各自“比較優(yōu)勢”分擔(dān)為主）， 產(chǎn)生了“1+1+1>3”的績效提升效果。 這是在各方制約、權(quán)衡、協(xié)調(diào)直接效率和超越直接效率的其他公共性目標(biāo)的新型合作機制下實現(xiàn)的， 直接效率不是首要的或單一的目標(biāo)， 而是以企業(yè)可獲取“非暴利但可接受”的投資回報方式融入多維公共目標(biāo)之中[10] 。 由于PPP的資金支持與績效提升效應(yīng)， 民眾獲得公共服務(wù)的成本變化如圖2所示， 曲線C下移為曲線C'， 而此時其與曲線E的和由曲線C'+E表示， 即民眾獲取公共服務(wù)的總成本由A移至A'， 得到了從A到A'的減少值。

由此得出結(jié)論， 引入社會資本后由民眾成本的變動情況可知， 政府規(guī)模在有所控制（但會適當(dāng)增加部門數(shù)量和相關(guān)支出）的情況下， 民眾獲取公共服務(wù)的總成本下降。 A'表示政府的最優(yōu)規(guī)模， 即圖2中曲線C'+E的極值點A'總是處于曲線C'的極小值點右側(cè)。 A'是應(yīng)尋求的民眾獲取公共服務(wù)成本最低點。 它將帶來公共服務(wù)綜合效率的提升。

假如社會資本介入導(dǎo)致民眾獲取公共服務(wù)總成本線整體向下平移， 那么反映總成本最小值的極值點A應(yīng)該不變。 但是在實踐中這一假設(shè)是不成立的， 因為社會資本介入后引出的變化中， 必然有政府規(guī)模（管理部門和相關(guān)支出）的上升， 因此曲線不會整體平移。

上文以政府部門數(shù)量表征政府規(guī)模， 在相關(guān)限定條件下分析論證了引入社會資本后公共服務(wù)供給得到優(yōu)化， 促進了綜合性的公共目標(biāo)實現(xiàn)。 具體體現(xiàn)為， 既提高了公共工程建設(shè)和公共服務(wù)運營的直接效益， 又制約了直接效益訴求極端化可能帶來的環(huán)境成本增加、收入差距擴大、民主程序被過度簡化甚至忽略等“副作用”。 引入PPP模式后， 政府規(guī)模雖會有一定程度的上升（增加PPP專門管理機構(gòu)、人員與開支）， 但換取了綜合績效的提升（曲線中表達為民眾獲取公共服務(wù)成本降低， 實際內(nèi)容包含了減少負(fù)的外部性、增加回應(yīng)性和提升公眾參與公共事務(wù)程度等多方面， 實踐結(jié)果也正是與PPP的法治化、陽光化、專業(yè)化特征相印證）。 政府支出的成本函數(shù)與公共責(zé)任、公共利益、回應(yīng)性等相關(guān)多元公共目標(biāo)， 有了升階的對應(yīng)性。

四、效應(yīng)與機理考察：PPP是公共服務(wù)供給提效升級的治理機制創(chuàng)新

政府引入社會資本參與公共服務(wù)供給有望實現(xiàn)綜合績效提升。 民眾在政府規(guī)模稍有擴大后能以更小的成本獲得公共服務(wù)， 公共利益的多目標(biāo)追求與回應(yīng)性得到有效體現(xiàn)， 政府在“過緊日子”的同時也可以更好地承擔(dān)公共責(zé)任。 換言之， PPP不僅是當(dāng)前我國財政資金限制條件下的不得已而為之， 更是優(yōu)化公共服務(wù)供給長效機制的刻意為之。 社會資本對風(fēng)險收益較政府更為敏感， 這將在一定程度上輔助政府提升直接效率， 切實保障“項目要有效益、有回報”的目標(biāo)實現(xiàn)。 公共治理理論強調(diào)在公共事業(yè)管理上通過多方參與、協(xié)同解決的方式去維護現(xiàn)有社會基本秩序， 由此構(gòu)建蘊含了有限政府、責(zé)任政府、法治政府、民眾參與以及民主、社會正義等理念的治理機制。 這種新興的治理機制是維護公共服務(wù)供給公共屬性、實現(xiàn)公共價值的充分條件， 是實現(xiàn)善治的必由之路， 而PPP正是這種治理機制創(chuàng)新的代表性事物， 更有利于滿足“基層”“民生”方面的投資訴求。

一直以來， PPP被視作提升政府執(zhí)政能力的一種最為明顯的手段， 它被賦予最大限度促進各個利益相關(guān)者和民眾訴求的實現(xiàn)、解決公共服務(wù)供需潛在矛盾沖突等職能。 可以說， PPP不僅帶來了效率革命， 作為一種機制創(chuàng)新， 更是在資源整合中優(yōu)化公共服務(wù)供給， 既有利于消除原政府獨家模式的低效弊端， 又可有效避免企業(yè)陷入僅注重直接效益的單純管理主義偏向。

1. 促進創(chuàng)新。 由具有不同視角的利益相關(guān)者組成的伙伴關(guān)系， 在創(chuàng)新性方面無疑可以優(yōu)勢互補。 這些利益相關(guān)者通過專業(yè)技能、思想理念、實踐及收益的共享與風(fēng)險的共擔(dān)， 形成強大的動態(tài)整合能力。 伙伴間真正平等地坐在一起討論合作， 比如合作的目標(biāo)和范圍， 在充分討論后共同制定解決方案和必要的制度。 契約式伙伴關(guān)系更能容忍單個伙伴在規(guī)范框架下對合作進行嘗試、調(diào)整、適應(yīng)， 如果有必要也可以允許其較及時地從失敗或困境中撤退出來。 因此， 高效運行的PPP可通過吸收每個合作者的經(jīng)驗， 并創(chuàng)新性地發(fā)展出一套在伙伴間能夠達成共識的共贏制度和方法， 兼顧多樣化目標(biāo)從而在對既有的制度和方法提出挑戰(zhàn)[11] 的同時促進綜合績效提升。

2. 共享資源。 PPP在發(fā)揮合作伙伴各自比較優(yōu)勢的同時， 能夠以合理分工、資源共享的方式提升合作效率。 政府與社會資本共享彼此的專業(yè)技能、知識和專長， 有利于提升公共服務(wù)供給的數(shù)量、質(zhì)量、效率和合理性。 與具有特定服務(wù)領(lǐng)域工作專長或具有服務(wù)特定弱勢群體經(jīng)驗的政府合作， 可以擴大公共服務(wù)范圍， 增加服務(wù)類型， 提高服務(wù)質(zhì)量。 政府會變得更加民主， 通過消除重復(fù)工作和加強信息交流， PPP可以提高政策實施的回應(yīng)性與社會多元主體共享意義上的綜合績效。

3. 協(xié)同效應(yīng)。 政府與社會資本以合作和共識作為決策的基礎(chǔ)、基于信任的正式契約關(guān)系， 使得各方能夠以妥協(xié)、讓步、協(xié)商的方式解決沖突， 共同分擔(dān)風(fēng)險和責(zé)任， 分享收益和權(quán)利[12] 。 這樣一來， 可以將潛在的合作失敗風(fēng)險降低， 并將各方引導(dǎo)至共贏的路徑上來， 避免伙伴間的不合意合作以及由此帶來的損失。 PPP可以在兼顧多目標(biāo)情況下提高解決問題所需資源的總體供給水平。 伙伴間的協(xié)同效應(yīng)是通過整合不同組織的互補性資源以及找到比傳統(tǒng)方法更為合適的方法， 進而將資源的影響最大化。 一個有效的伙伴關(guān)系的總體效應(yīng)， 遠遠大于各個伙伴（政府、企業(yè)、專業(yè)機構(gòu)）自身效應(yīng)的簡單加總。 通過合作產(chǎn)生的協(xié)同效應(yīng)賦予伙伴們一個“變革型”的學(xué)習(xí)過程， 政府與社會資本通過相互學(xué)習(xí)和借鑒， 獲得自身的提高。 有效的伙伴關(guān)系還有望促進信息共享與溝通方式的改進、互相理解與適應(yīng)、避免無效率和重復(fù)工作、識別可以有效共享資源的機會[13] 。 伙伴關(guān)系還可以使政府與社會資本就共同戰(zhàn)略下的政策進行適當(dāng)必要的整合， 以確保政策的彼此互補、高效執(zhí)行。 總體而言， 政府、企業(yè)、專業(yè)機構(gòu)共同參與的PPP項目， 可以形成“1+1+1>3”的綜合績效提升機制， 實現(xiàn)創(chuàng)新、共享、協(xié)同、互補[10] 。

4. 增強合法性。 社會資本被引入公共服務(wù)供給領(lǐng)域， 其優(yōu)點是既有靈活性又兼具回應(yīng)性， 能較迅速地滿足公共服務(wù)的使用者訴求， 這也是PPP通過有效性的不斷累積助力于政府實現(xiàn)其合法性的重要途徑[14] 。 政治合法性危機是現(xiàn)代社會的主要特征之一， 在PPP面臨的諸多挑戰(zhàn)中， 合法性問題不容忽視， 保證和提升合法性也是決定PPP運行效率的關(guān)鍵， 只有民眾同意， PPP才有順暢運行的可能性。 此外， 社會的多元性決定了沒有一種價值選擇能夠簡單地居于主導(dǎo)地位， 民眾可就公共決策如何達成一致意見開展自由、平等的對話， 通過合作治理的方式參與公共服務(wù)供給， 這是取代“暴民政治”化解政治合法性危機的有效途徑， 是官民沖突化解機制的理性回歸， 即為政府與民眾提供理性對話的空間， 通過與合作伙伴共同治理的方式， 可以對民眾訴求進行挖掘， 有助于解決既往應(yīng)該解決卻不曾解決的問題。 民眾可以在既定的規(guī)則和程序下， 依據(jù)自己對利益的理解， 通過合作治理的方式參與公共事務(wù)， 選擇最能兼顧多種目標(biāo)的決策。 當(dāng)前一些PPP項目尚未形成成熟的合作治理模式， PPP模式還有更加廣闊的應(yīng)用和改進空間。

五、啟示

PPP制度供給創(chuàng)新的一個重要意義， 在于它是政府跨越組織邊界與私人機構(gòu)開展合作的創(chuàng)新式治理工具， 改造政府傳統(tǒng)獨家供給模式， 從而使公共服務(wù)的供給機制提效升級。 在利用優(yōu)勢、正視爭議的前提下探索出一條成功高效的合作路徑與可持續(xù)方式， 是縮減政府規(guī)模、提升公共服務(wù)供給效率、助力政府更好承擔(dān)公共責(zé)任的要旨。 PPP的發(fā)展任重道遠， 在運行的過程中依然有一些問題不容忽視：

1. PPP作為當(dāng)前公共服務(wù)供給的創(chuàng)新模式， 應(yīng)更多地被視為一種現(xiàn)代國家治理的機制建設(shè)過程， 而不僅僅被視為一種融資過程。 它不但可以幫助政府提效升級， 還可以解決有效回應(yīng)民眾訴求、彌補政府既定規(guī)模下的公共服務(wù)供給不足、兼顧公共領(lǐng)域中的效率與公共性等問題。 PPP的推行客觀上要求政府設(shè)立必要的專門管理機構(gòu)以及協(xié)調(diào)與信息服務(wù)組織， 表現(xiàn)為政府規(guī)模的擴大。 此舉不僅是基于“綜合績效”增量對沖的成本原理， 還要與“大部制”“扁平化”的政府精簡機構(gòu)改革通盤協(xié)調(diào)。 近些年政府機構(gòu)中設(shè)立了PPP專門管理機構(gòu)， 增加相關(guān)行政開支、培訓(xùn)等支出費用， 是合乎常識與邏輯的， 實際工作中的關(guān)鍵是敦促PPP模式進一步向法治化、陽光化、專業(yè)化的規(guī)范性方向發(fā)展， 落實于運行結(jié)果上的公共服務(wù)成本降低、績效提升。

2. PPP固然要向市場學(xué)習(xí)效率， 但不能舍本（公共性立場）逐末（商業(yè)性利潤）， 應(yīng)注重考慮情境適用的特殊性。 需承認(rèn)政府在國家治理過程中服務(wù)于公共利益最大化的根本性地位， 避免過度強調(diào)市場和管理學(xué)意義上的效率， 造成“空洞化的公共服務(wù)供給”。 PPP應(yīng)以制度性、機制性的力量和“共贏”的內(nèi)在邏輯關(guān)注其公共性， 遵循公共精神、公共價值， 強調(diào)公共利益。 同時必須充分肯定PPP契約各方“平等民事合作”的身份和企業(yè)參與時“在商言商”的行為模式， 依法保障企業(yè)作為社會資本取得“非暴利但可接受”的回報， 以維持PPP的可持續(xù)性。

3. 有關(guān)PPP的研究， 要基于政治學(xué)、經(jīng)濟學(xué)、管理學(xué)、行政學(xué)、法學(xué)、哲學(xué)等眾多學(xué)科視角， 避免單一學(xué)科視角帶來的盲點。 經(jīng)濟學(xué)意義上的收益不足以涵蓋公共服務(wù)供給的公共性等相關(guān)問題， 合意是公共服務(wù)供給的核心要旨。

在當(dāng)前的治理實踐中， 地方政府是否采用PPP模式， 大都是根據(jù)經(jīng)濟收益來進行決策， 往往會低估PPP的公共屬性等治理議題且會弱化綜合績效的考量。 本文論證說明了相較于傳統(tǒng)公共服務(wù)供給， PPP模式更有利于政府實現(xiàn)“包容性發(fā)展”的善治目標(biāo)。 因此， 管理主義導(dǎo)向下的直接效率不應(yīng)該成為PPP決策的唯一標(biāo)準(zhǔn)或第一重要標(biāo)準(zhǔn)， 政府在決策時， 應(yīng)充分考慮治理的綜合績效， 即公共利益、公共責(zé)任、回應(yīng)性的實現(xiàn)程度， 在保持適度政府規(guī)模的同時借助外援——社會資本， 追求更有效率的公共服務(wù)供給， 在此創(chuàng)新發(fā)展路徑上， 努力探索、挖掘、發(fā)揮PPP的優(yōu)勢。 我們有充分理由認(rèn)為， PPP機制是以實際行動積極響應(yīng)李克強總理在2020年兩會政府工作報告中倡導(dǎo)的適當(dāng)縮減政府規(guī)模帶動社會資本跟進有效投資的提議， 標(biāo)志著本屆政府開啟了現(xiàn)代治理、公共服務(wù)供給提效升級、傳統(tǒng)基建新基建有效投資的善治篇章。

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