黃智鴻

在進(jìn)入新世紀(jì)以后，我國社會經(jīng)濟(jì)體制和法律制度等日益完善，人們的法律意識逐漸增強(qiáng)，政府部門由權(quán)能性政府向服務(wù)性政府轉(zhuǎn)變，這些都體現(xiàn)了行政職權(quán)的行使逐漸符合現(xiàn)代法治國家的要求[1]。政府及其公務(wù)員行使行政職權(quán)的過程，就是直接參與管理社會、經(jīng)濟(jì)等領(lǐng)域與民生息息相關(guān)的事務(wù)的過程。因此他們是否依法行使相應(yīng)權(quán)力，不但與人們的切身利益直接相關(guān)，而且還會對黨和政府人民群眾心目中的地位和形象產(chǎn)生較大的影響。但是因為行政權(quán)力具有強(qiáng)制性、有價性、可交換性和擴(kuò)張性等特點，在行使該項權(quán)力的過程中，很容易因為缺乏有效監(jiān)督和限制而使行政職權(quán)偏離正軌，即行政職權(quán)濫用。當(dāng)前我國行政職權(quán)濫用的現(xiàn)象屢禁不止且愈演愈烈，日益成為社會各界關(guān)注的焦點[2]?；诖耍瑢π姓殭?quán)濫用的危害與防治對策進(jìn)行探討，有利于加快建設(shè)富有中國特色的行政職權(quán)監(jiān)督體系，有利于加快實現(xiàn)依法治國的基本方略。

一、 行政職權(quán)濫用產(chǎn)生的表現(xiàn)形式和原因

（一）行政職權(quán)濫用的表現(xiàn)形式

濫用行政職權(quán)主要表現(xiàn)在五個方面：一是行政不作為，即行政主體在法律、法規(guī)所規(guī)定的范圍內(nèi)不履行公共義務(wù)或者拖延履行公共義務(wù)。二是與客觀規(guī)律或法定宗旨不符，行政機(jī)關(guān)的相關(guān)人員在行使自由裁量權(quán)時，必須要符合法律目的為前提，也就是要合法合規(guī)，否則濫用權(quán)力。三是違反平等性和同一性原則，主要是指行政主體出于某種目的或受到各種因素的影響，而隨意改變自己的行為、目的和辦事方式等。四是職權(quán)行使的程序不正當(dāng)，即違反了法定程序。五是行使結(jié)果不公正，在法律、法規(guī)規(guī)定的范圍內(nèi)做出有失公正的裁決是自由裁量權(quán)被濫用之后最常見、最普遍的后果。

（二）行政職權(quán)濫用產(chǎn)生的原因

1.權(quán)責(zé)不明晰，沒能充分發(fā)揮監(jiān)督機(jī)制的效能

當(dāng)前我國行政職權(quán)的監(jiān)督制約體系其監(jiān)督主體范圍比較廣泛，包括政黨、權(quán)力機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)和社會群眾等[3]。不過各監(jiān)督主體并沒有明確各自的權(quán)責(zé)，又缺少足夠的協(xié)調(diào)與合作，造成監(jiān)督體系的效能不斷降低。比如一旦有問題出現(xiàn)，各監(jiān)督部門同時過問，造成發(fā)案單位分身乏力;有些問題均不在各監(jiān)督部門的監(jiān)管范圍，或各監(jiān)督部門相互“踢皮球”，最后不了了之。

2. 缺少監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范

當(dāng)前我國監(jiān)督行政權(quán)力所要求的法律規(guī)范還存在諸多缺陷與不足[4]：一方面，監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)不明確不具體，導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)的違法行為或不當(dāng)行為難以被有效識別和糾正;另一方面，還沒有明確而具體的實施細(xì)則，使監(jiān)督機(jī)制的可行性和可操作性大大降低。

3. 信息不透明，信息收集難度過大

政治參與要求接收一般的特殊的信息，那些獲得這種信息的人，即在效應(yīng)和心理上更多介入的人，就更有可能參與政治[5]。相反的，信息獲取難度大而少的人，其心理介入的程度就比較低。所以，信息不透明會使社會整體的政治參與度降低。當(dāng)前我國國家機(jī)密的范圍比較大，很多理應(yīng)讓群眾知悉的信息都不透明，而且很多行政機(jī)關(guān)以保密為由限制政務(wù)信息的公開，這大大降低了社會大眾參與政治監(jiān)督和制約行政權(quán)力的積極性、可行性。

4.相關(guān)主題參與政治監(jiān)督的意識薄弱

一般意義的政治監(jiān)督意識包含兩個層面的含義，即監(jiān)督主體積極參與監(jiān)督的意識和被監(jiān)督人自覺接受監(jiān)督的意識。受到中國兩千多年封建專制的影響，不少民眾都存在不愿和不敢監(jiān)督政府及其工作人員的固有觀念。同時很多行政人員認(rèn)識不足，不清楚權(quán)力的真正來源，認(rèn)為自己只需要對上司負(fù)責(zé)而排斥群眾的監(jiān)督。

二、行政職權(quán)濫用的危害

行政濫用職權(quán)的危害主要可以歸結(jié)為如下三點：

（一）有損黨和政府的公眾形象

目前全國上下都在大力推行依法治國和建設(shè)服務(wù)型政府，如果行政人員濫用職權(quán)不當(dāng)行使權(quán)力，必然會對黨和政府的公眾形象造成不利影響。比如上海市原市委書記陳良宇，因為違規(guī)挪用社保資金、為不法企業(yè)主謀利以及偏袒內(nèi)部工作人員等被免職，該事件一經(jīng)曝光便引起了不小的轟動。還有如“局長日記”的主角廣西某市煙草局局長，等待他的將是司法部門依照法定程序做出的最終認(rèn)定。但這也只是行政干部濫用職權(quán)貪污腐敗的滄海一粟而已，他們個人的不當(dāng)行為往往被社會大眾認(rèn)為是政府行政機(jī)關(guān)的過失，因此質(zhì)疑黨和政府的公共形象、抵觸政府的行為等。正是部分官員不顧黨紀(jì)國法的行徑，致使人民群眾對政府整體形象評價低劣，并使政府的公信力不斷降低。

（二）惡化社會風(fēng)氣損害國家和人民的利益

濫用行政職權(quán)的政府工作者對社會主義法制原則輕視甚至無視，使社會大眾質(zhì)疑政府行政機(jī)關(guān)及其開展的工作，造成雙方關(guān)系不和諧。一些機(jī)關(guān)單位的工作人員利用職權(quán)的便利謀取私利、損人利己。一些領(lǐng)導(dǎo)干部的為官理念就是“有權(quán)就要充分利用”，在職期間盡可能的斂財、享受，他們認(rèn)為自己的權(quán)力來自上級而不是人民群眾，所以忽視人民群眾的基本利益，而一味迎合或討好上級領(lǐng)導(dǎo)。所以他們在乎的是上級領(lǐng)導(dǎo)的喜好，急功近利，置群眾利益于不顧。

（三）影響政府機(jī)構(gòu)運行時效

政府機(jī)構(gòu)的工作人員濫用職權(quán)會降低其運作效率，進(jìn)而妨礙社會穩(wěn)定甚至引起政治動蕩。

具體危害包括三點：一是將政府機(jī)關(guān)陷入信任危機(jī)中，濫用行政職權(quán)容易使行政機(jī)關(guān)單位的形象和聲譽降低，人民群眾對其產(chǎn)生懷疑、厭惡和鄙視等心理，從而反感相關(guān)人員行使行政權(quán)力;二是造成公共資源的嚴(yán)重浪費，行政職權(quán)濫用會妨礙資源的合理配置與有效流動;三是減少政治資源，行政職權(quán)濫用會弱化政府權(quán)威，嚴(yán)重時可能造成政府解體或國家動蕩不安。

三、 防治行政職權(quán)濫用的科學(xué)對策

（一）強(qiáng)化對行政權(quán)力主體的教育

當(dāng)前某些領(lǐng)導(dǎo)干部存在思想認(rèn)識和意識不正確，不能依法行使行政職權(quán)，以及盲目攀比、投機(jī)取巧思想嚴(yán)重等方面的問題。鄧小平同志指出，“對貪污腐化和濫用權(quán)力的現(xiàn)象，我們主要通過兩個方而來解決，一個是教育，一個是法律。”對黨員干部的教育，其關(guān)鍵就是要幫助他們樹立共產(chǎn)主義理想、為人民服務(wù)的意識，引導(dǎo)他們建立正確的三觀。另外，要切實實現(xiàn)通過教育減少濫用行政職權(quán)的目標(biāo)，就需要重視督促黨員干部進(jìn)行自我教育。各級政府的行政工作人員都要積極學(xué)習(xí)馬列主義、毛澤東思想等，隨時隨地參照國家的相關(guān)規(guī)定進(jìn)行自我檢查、自我反省，久而久之培養(yǎng)出強(qiáng)烈的愛國主義、樹立樹立正確的人生觀、世界觀和價值觀，最大的發(fā)揮教育和自我教育的最大作用。

（二）構(gòu)建完善的監(jiān)督體系

1.加強(qiáng)行政工作的公開化

通過提高政務(wù)的透明度，積極接受社會公眾的監(jiān)督，從而有效減少行政權(quán)力濫用情況的發(fā)生。政務(wù)的公開，并且全面履行情報公開制度，行政主體在行使行政職權(quán)，做出行政行為時應(yīng)清楚地告知行政相對人作出決定的事實、理由及依據(jù)，并充分告知當(dāng)事人依法享有的權(quán)力。

2.加強(qiáng)培養(yǎng)參政理念或意識

部分黨員干部存在不當(dāng)用權(quán)和違法用權(quán)的行為，需要加強(qiáng)公共行政倫理建設(shè)、制度建設(shè)等，促進(jìn)對其的監(jiān)督與規(guī)范。同時，除了這些剛性因素之外，還需要重視意識的培養(yǎng)，樹立公平公正的參政理念。使公職人員能夠自覺地以內(nèi)心的信念力量抵制外在的不良誘惑，嚴(yán)格要求自己，行使好手中的公共權(quán)力。

3.加強(qiáng)司法審查，促進(jìn)行政法制化建設(shè)

在我國行政權(quán)力的范圍不斷擴(kuò)大以及治理領(lǐng)域的專業(yè)性不斷提高的背景下，行政主體的行政裁量權(quán)越來越廣泛。同時行政法的核心內(nèi)容逐漸變成為對行政裁量權(quán)的控制上。但是當(dāng)前我國社會正在轉(zhuǎn)型、法律建設(shè)不完善以及行政人員整體素質(zhì)偏低等，日益要求加強(qiáng)對行政濫用職權(quán)的控制。因此，當(dāng)前我國盡量減少司法的謙抑同時加強(qiáng)對行政職權(quán)行使的監(jiān)察。在審查時如果遭遇困難或阻礙，應(yīng)當(dāng)以明確制度價值為前提對司法審查技術(shù)進(jìn)行優(yōu)化升級。此外，我國應(yīng)當(dāng)針對行政職權(quán)濫用制定專門的司法控制裁量權(quán)的相關(guān)制度、規(guī)定。當(dāng)然同時也需要與整個行政訴訟法體系實現(xiàn)自洽。雖然現(xiàn)實決定這將是弱意義上的監(jiān)督，但是司法控制作為體系中的一個環(huán)節(jié)是必不可少的。

4.加大懲治力度，優(yōu)化行政環(huán)境

加強(qiáng)對濫用行政職權(quán)的懲罰，主要兩個方面的內(nèi)容：一方面，明確應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任，任何公職人員其行為的責(zé)任都要規(guī)范予以明確。另一方面，對濫用職權(quán)者的懲罰要從嚴(yán)，可以適當(dāng)把懲罰權(quán)力交給相應(yīng)的懲罰機(jī)構(gòu)。對于個案，將案件細(xì)節(jié)、處理進(jìn)度和懲罰方案公布到政府網(wǎng)站上，對于涉及對政府形象影響比較大的案件，可以不完全公開，但應(yīng)該對處理結(jié)果在轄區(qū)范圍內(nèi)進(jìn)行一定程度的公示。

四、結(jié)論

行政職權(quán)雖然能更加靈活多變的管理社會生活，但是因為相關(guān)主體思想認(rèn)識不正確、國家法律制度不完善等諸多原因，造成行政職權(quán)濫用的情況頻頻出現(xiàn)。而行政職權(quán)濫用會損害黨和政府的公眾形象，惡化社會風(fēng)氣損害國家和人民的利益，以及影響政府機(jī)構(gòu)運行時效等。這表示現(xiàn)階段我們應(yīng)當(dāng)更加深刻的認(rèn)識行政職權(quán)濫用的危害，并采取科學(xué)有效的措施進(jìn)行防治。不過要想在短期內(nèi)構(gòu)建起符合我國國情的行政管理體制，有效減少和規(guī)避濫用行政職權(quán)，顯然不切實際，因為這是一項綜合的、系統(tǒng)的、多元化、立體化的社會工程。當(dāng)然，本文也不可能窮盡濫用職權(quán)的所有問題，不過仍然希望本文對行政、司法實踐提供有效的參考和借鑒。

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