湖南省就業(yè)扶貧現(xiàn)狀、困境及應(yīng)對建議

[摘要]就業(yè)扶貧是促進貧困人口自我發(fā)展，激發(fā)內(nèi)生動力，進而實現(xiàn)貧困人口可持續(xù)脫貧最有效途徑之一?；诤鲜‘?dāng)前就業(yè)扶貧實施現(xiàn)狀，從湖南省省級就業(yè)扶貧政策入手，對湖南省出臺的省級就業(yè)扶貧政策進行統(tǒng)計與整理。同時，針對當(dāng)前湖南省就業(yè)扶貧存在的問題進行了討論，并提出對策建議。

[關(guān)鍵詞]就業(yè)扶貧;勞動力轉(zhuǎn)移;就業(yè)政策;對策建議

[中圖分類號]F249.27

[文獻標(biāo)識碼]A

1湖南省就業(yè)扶貧現(xiàn)狀

湖南省自2013年精準(zhǔn)扶貧方略提出以來，按照中央的統(tǒng)一部署，結(jié)合當(dāng)?shù)貙嶋H情況，扎實有效地開展了扶貧相關(guān)工作。從中部六省對比來看，在貧困發(fā)生率方面，湖南省2018年貧困發(fā)生率為1.49%，在中部六省中排第5位，但低于全國貧困發(fā)生率1.7%的水平，貧困發(fā)生率最低的是安徽?。?.93%），最高的是湖北?。?.4%）。貧困縣個數(shù)方面，湖南省有國家級貧困縣20個，排在中部六省第4位?，F(xiàn)存貧困人口方面，湖南省截至2018年有貧困人口105萬，在中部六省排名第2。目前，湖南省共計有建檔立卡農(nóng)村貧困勞動力280.9萬人，其中有就業(yè)意愿的貧困勞動力150.1萬人中，已轉(zhuǎn)移就業(yè)148.1萬人，其中，省外占58%、省內(nèi)縣外占18.8%、縣內(nèi)就近就業(yè)占23.2%，人均月工資達2600元。同時，湖南省已建設(shè)就業(yè)扶貧基地537家，其中省級205家，市縣級332家，已吸納1.8萬名貧困勞動力就業(yè)，已建立扶貧車間1692個，吸納貧困勞動力就業(yè)2.78萬人，針對特殊群體貧困勞動力設(shè)有就業(yè)扶持特崗5.9萬個。

就業(yè)扶貧是實現(xiàn)貧困人口脫貧致富，形成貧困人口發(fā)展內(nèi)生動力的關(guān)鍵路徑之一。就業(yè)扶貧的優(yōu)勢在于能夠以較低的成本帶動貧困戶可持續(xù)脫貧，且其帶動能力較強。國內(nèi)就業(yè)扶貧的專項研究開展較少，多作為一個環(huán)節(jié)穿插在理論研究中，如汪三貴、左停等學(xué)者將轉(zhuǎn)移就業(yè)扶貧與社會保障扶貧作為中國扶貧開發(fā)的兩條重要途徑進行了論述。也有部分學(xué)者針對就業(yè)扶貧進行了專項研究，通過調(diào)研考察，對就業(yè)扶貧的益貧性、重要性進行了充分的討論。還有學(xué)者針對具體問題，如就業(yè)扶貧與鄉(xiāng)村振興的關(guān)系，如何在鄉(xiāng)村振興的背景下發(fā)揮就業(yè)扶貧良好的益貧效果，對殘疾人群體開展就業(yè)扶貧的影響因素，就業(yè)扶貧的成效與影響效應(yīng)等進行了分析。

2湖南省就業(yè)扶貧政策分析

2.1湖南省就業(yè)扶貧政策文件描述性統(tǒng)計

湖南省為解決貧困人口就業(yè)中存在的人力資本剝奪與就業(yè)市場信息不對稱等問題，出臺了一系列政策文件，試圖提升貧困勞動力人力資本，打通貧困勞動力進入勞動力市場的渠道，形成貧困勞動力穩(wěn)定就業(yè)長效機制，取得了良好的成效。通過整理與就業(yè)相關(guān)的政策文件（圖1），可以看出，政府對于就業(yè)扶貧的重視程度正在逐年遞增，2018年，湖南省出臺的省級文件中，與就業(yè)扶貧相關(guān)的政策性文件共計18項，平均每月出臺1.5項。

其幫扶方式也從僅僅簡單地勞動力培訓(xùn)轉(zhuǎn)變?yōu)閯趧恿ε嘤?xùn)、就業(yè)信息平臺建設(shè)、就業(yè)基地建設(shè)、完善轉(zhuǎn)移就業(yè)渠道多角度、全方位的幫扶方式（圖2）。圖中，其他方案類文件指的是政府管理，績效考評類的政策文件（如：《關(guān)于貫徹落實就業(yè)扶貧實施意見的具體操作辦法》，該類文件多是政府加強就業(yè)扶貧工作管理。而其他文件主要聚焦就業(yè)扶貧中的某一個重點幫扶措施進行精準(zhǔn)設(shè)計，強化該類幫扶措施的扶持效果。其中，占比最高的是就業(yè)基地建設(shè)類文件，自2014年來共計出臺10項，其次是勞動力培訓(xùn)類文件，共計出臺5項，深化勞務(wù)協(xié)作與就業(yè)信息平臺建設(shè)分別為4項、3項。

2.2湖南省就業(yè)扶貧政策分類

與上文中對分類政策得到數(shù)據(jù)統(tǒng)計相對應(yīng)，當(dāng)前湖南省主要實施的就業(yè)扶貧幫扶措施主要分為四類，分別為勞動力培訓(xùn)類、信息平臺建設(shè)類、深化勞務(wù)協(xié)作類和就業(yè)基地建設(shè)類。

2.2.1勞動力培訓(xùn)類。勞動力培訓(xùn)類政策主要是從提升貧困勞動力人力資本的角度出發(fā)，通過培訓(xùn)勞動力知識、技能水平，使其能夠達到招聘企業(yè)的技術(shù)要求，同時，通過對“兩后生”的教育培訓(xùn)，阻斷貧困代際傳遞。勞動力培訓(xùn)政策主要有以下幾種方式。一是“兩后生”培訓(xùn)。通過以就業(yè)為導(dǎo)向，對這部分義務(wù)教育完成后卻未能繼續(xù)升學(xué)，并有轉(zhuǎn)移就業(yè)需求的低齡勞動力開展“定員、定點、定向、定崗”的免費技能培訓(xùn)，阻斷貧困的代際傳遞。二是訂單式培訓(xùn)。通過與企業(yè)的精準(zhǔn)對接，根據(jù)企業(yè)用人的需求，對符合企業(yè)要求的貧困人口進行針對性技能培訓(xùn)。三是弱勢群體教育培訓(xùn)。與當(dāng)?shù)仄髽I(yè)合作，為弱勢群體如殘疾人、留守婦女提供編織技能培訓(xùn)，并提供簡單的手工制品工作。

2.2.2信息平臺建設(shè)類。就業(yè)信息平臺建設(shè)主要從促進就業(yè)市場信息傳遞的角度出發(fā)，通過利用信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)或?qū)嶓w平臺的建設(shè)，消除就業(yè)市場的信息傳遞障礙，使貧困人口能夠及時收集到最新的就業(yè)信息?，F(xiàn)湖南省已形成三種就業(yè)信息平臺。一是網(wǎng)絡(luò)就業(yè)信息平臺。通過就業(yè)網(wǎng)站建設(shè)，開設(shè)政策咨詢、就業(yè)動態(tài)、在線培訓(xùn)、求職招聘、政務(wù)辦理等欄目，將用工信息與就業(yè)扶貧政策及時發(fā)布，使村民能夠通過網(wǎng)絡(luò)關(guān)注就業(yè)信息動態(tài)。二是建立勞動保障服務(wù)中心。如新田縣在鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)立勞動保障服務(wù)中心，在行政村建設(shè)勞務(wù)保障工作站，一方面對貧困勞動力進行逐一摸底核實登記，另一方面及時傳遞就業(yè)信息，構(gòu)建全覆蓋的就業(yè)信息傳遞機制。三是勞務(wù)經(jīng)紀(jì)人隊伍建設(shè)。綏寧縣積極探索了專業(yè)化勞務(wù)經(jīng)紀(jì)人模式，聘用專門人才從事貧困勞動力就業(yè)指導(dǎo)工作，每位勞務(wù)經(jīng)紀(jì)人負責(zé)100-150名貧困勞動力的就業(yè)指導(dǎo)服務(wù)工作，通過定期聯(lián)系收集勞動力培訓(xùn)意愿，求職情況等信息，實現(xiàn)信息傳送與管理的動態(tài)化、職業(yè)介紹的常態(tài)化。

2.2.3深化勞務(wù)協(xié)作類。深化勞務(wù)協(xié)作主要是通過加強與對口幫扶城市，省內(nèi)較發(fā)達城市，省政府駐一線城市辦事處之間的聯(lián)系，積極開展勞務(wù)協(xié)作的項目活動，傳導(dǎo)較發(fā)達城市的勞動力需求。以湘西州為例，湘西州與濟南市人社局在2017年就簽訂了《勞務(wù)協(xié)作扶貧戰(zhàn)略框架協(xié)議（2017-2020）》、《2017年勞務(wù)合作協(xié)議》，除吉首市外7個縣人社局均與濟南市對口扶持區(qū)人社局簽訂了合作框架協(xié)議。同時也進一步加強了與長株潭地區(qū)、省政府駐北京、廣州、深圳、海南及廣東省四個市的人社部門建立長效合作機制。同時，湘西州積極舉辦對應(yīng)的招聘活動，2017年在湘西州各地與對口城市聯(lián)合舉辦招聘會58場。

2.2.4就業(yè)基地建設(shè)類。就業(yè)基地與扶貧車間建設(shè)主要是從推動貧困勞動力就近就業(yè)角度出發(fā)，在縣內(nèi)提供貧困勞動力就業(yè)崗位，實現(xiàn)在家門口就業(yè)。進而一方面，貧困勞動力的就近就業(yè)能夠有效地減少“留守兒童”、“留守老人”的社會問題;另一方面，就業(yè)與產(chǎn)業(yè)能夠?qū)崿F(xiàn)相互促進，最終實現(xiàn)良性循環(huán)發(fā)展。如沅陵縣積極引導(dǎo)辰州磁電高科、向華電子等企業(yè)“把工業(yè)車間搬進村”，將勞動密集型生產(chǎn)環(huán)節(jié)轉(zhuǎn)移到貧困村，建立扶貧車間，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和貧困人口就業(yè)之間的良性循環(huán)。但根據(jù)實際情況，總體來看，就業(yè)基地普遍存在帶貧能力較弱等問題。

3湖南省就業(yè)扶貧存在的問題

3.1湖南省就業(yè)扶貧存在“雙重失衡”

“雙重失衡”主要體現(xiàn)為兩個方面。一是省內(nèi)不同縣域間就業(yè)扶貧開展不均衡，部分就業(yè)扶貧典型區(qū)域政策執(zhí)行情況良好，帶來了較好的扶貧帶動作用。但仍有大部分地區(qū)政策執(zhí)行力度不足，形式多于實質(zhì)，沒有真正發(fā)揮就業(yè)扶貧的實際效果。同時，就業(yè)扶貧政策的執(zhí)行很大程度上依賴縣級政府與較發(fā)達地區(qū)或與相對應(yīng)的高校、培訓(xùn)機構(gòu)的有效對接，部分縣域?qū)硬蛔?，無法實現(xiàn)工作上的突破。二是體現(xiàn)為就近勞動力就業(yè)與非就近勞動力就業(yè)的失衡。湖南省貧困人口省外就業(yè)占比58%，省內(nèi)外地就業(yè)占比18.8%，縣內(nèi)就近就業(yè)占比23.2%。貧困勞動力非就近就業(yè)比例高達76.8%，僅有23.2%的貧困勞動力實現(xiàn)就近就業(yè)。本地就業(yè)比重嚴重過低，將加劇留守兒童、留守老人、留守婦女等“三留守”社會問題，同時，不利于本地產(chǎn)業(yè)發(fā)展和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施。

3.2貧困人口的可持續(xù)就業(yè)問題

當(dāng)前貧困人口良好的就業(yè)現(xiàn)狀非常依賴政府的有效干預(yù)，而政府的大力度的政策性干預(yù)在當(dāng)前精準(zhǔn)扶貧的大環(huán)境下得以維持。但政府不可能長久持續(xù)地實施高強度的政策干預(yù)，否則會帶來過多的成本投入與新的社會問題產(chǎn)生。故貧困人口就業(yè)存在不可持續(xù)的風(fēng)險，主要體現(xiàn)在兩個方面，一是非就近就業(yè)人口在較大城市從事低技術(shù)水平的簡單工作，但在當(dāng)前經(jīng)濟下行、市場波動的大環(huán)境下，極有可能面臨著產(chǎn)業(yè)升級、過剩產(chǎn)能淘汰等外部沖擊，存在較高的市場風(fēng)險，容易導(dǎo)致失業(yè)。二是本地就業(yè)人口在縣內(nèi)的龍頭企業(yè)或扶貧基地就業(yè)。其就業(yè)的穩(wěn)定性依賴于當(dāng)?shù)佚堫^企業(yè)與扶貧基地的發(fā)展，發(fā)展較好的龍頭企業(yè)與扶貧基地隨著產(chǎn)業(yè)的進一步提質(zhì)升級，可能會對勞動力有更高的人力資本要求，而發(fā)展較差的企業(yè)與基地可能帶貧能力與自我發(fā)展能力相對較差，在市場風(fēng)險的沖擊下，也可能會面臨著被淘汰的風(fēng)險，進而也可能導(dǎo)致這一部分低水平貧困勞動力的失業(yè)。

3.3產(chǎn)業(yè)扶貧與就業(yè)扶貧部門間協(xié)同度不夠

從扶貧工作整體性角度出發(fā)，產(chǎn)業(yè)扶貧與就業(yè)扶貧看似是兩條脫貧路徑，但在實際落實與政策執(zhí)行過程中，二者也相互交織、相輔相成。產(chǎn)業(yè)扶貧可以促進當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)發(fā)展從而提升當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)可容納的就業(yè)數(shù)量，而當(dāng)?shù)鼐蜆I(yè)數(shù)量的提升反過來又促進了當(dāng)?shù)胤鲐毊a(chǎn)業(yè)的進一步發(fā)展。但目前，就業(yè)扶貧的主要工作由人社部門與扶貧辦負責(zé)，其他部門參與較少，協(xié)同度也尚有欠缺。各部門制定各自的發(fā)展規(guī)劃與要求，并通過獨立渠道劃撥資金等資源，并加以資金使用的附加條件，再由縣里統(tǒng)一整合。但由于資金使用的要求與條件，縣級政府進行資源整合的能力非常弱，資金使用效率不高。同時，產(chǎn)業(yè)扶貧與就業(yè)扶貧項目可能存在重復(fù)。就近就業(yè)扶貧車間與村級產(chǎn)業(yè)發(fā)展基地可能實際上是一個項目，扶貧就業(yè)基地可能同時也是當(dāng)?shù)氐姆鲐毊a(chǎn)業(yè)龍頭企業(yè)，由于不同部門的統(tǒng)計口徑不同，同一個實際項目可能變?yōu)椴煌恼邎?zhí)行結(jié)果，一方面不利于扶貧政策實施的評估考核，另一方面也不利于扶貧工作的監(jiān)管。

4湖南省就業(yè)扶貧問題應(yīng)對建議

4.1針對性聚焦薄弱區(qū)域，強化本地就業(yè)崗位開發(fā)

一是加大對于就業(yè)扶貧典型地區(qū)發(fā)展經(jīng)驗與模式的推廣力度。對于具有普適性、有效性的發(fā)展模式，應(yīng)從省級層面出臺對應(yīng)政策，推動各地就業(yè)扶貧逐步完善。二是進一步加大對于就業(yè)扶貧工作開展較為薄弱區(qū)域的投入力度，在省內(nèi)進行較發(fā)達地區(qū)與貧困地區(qū)的相互對接幫扶。三是借助湘南湘西承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移示范區(qū)建設(shè)，加大承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的招商引資力度。結(jié)合“扶貧產(chǎn)業(yè)園”建設(shè)，做大發(fā)展型扶貧產(chǎn)業(yè)規(guī)模，增強本地就近就業(yè)的吸納能力。四是在就業(yè)扶貧考核內(nèi)容中加大對就近就業(yè)考核比重，以考核為指揮棒引導(dǎo)本地就業(yè)幫扶。同時緩解“留守兒童”、“留守老人”、“留守婦女”等社會問題，對接鄉(xiāng)村振興提供人力支撐。

4.2健全貧困人口就業(yè)保障機制，確保貧困人口就業(yè)可持續(xù)

政府應(yīng)逐步推進其就業(yè)政策“服務(wù)轉(zhuǎn)向”，減弱政策干預(yù)強度，建立長效的貧困人口就業(yè)保障機制。一是進一步開展針對性培訓(xùn)，積極與企業(yè)、勞動力培訓(xùn)機構(gòu)對接，確保勞動力人力資本能滿足企業(yè)需求，為貧困勞動力提供培訓(xùn)保障。二是進一步完善就業(yè)信息平臺建設(shè)。確保貧困勞動力在就業(yè)市場中能夠及時接收最新就業(yè)信息與幫扶政策，在市場波動下導(dǎo)致暫時性失業(yè)時，能夠及時通過該渠道了解招聘信息，為貧困勞動力提供信息保障。三是建立貧困勞動力失業(yè)專項補助。為脆弱性較高、失業(yè)風(fēng)險較大的貧困勞動力提供短時間的專項失業(yè)補助，幫助其在實現(xiàn)再就業(yè)的過程中，提供基本的生活保障。

4.3建立部門協(xié)同機制，統(tǒng)籌產(chǎn)業(yè)扶貧與就業(yè)扶貧相關(guān)舉措

不同扶貧路徑最終都要落實到“大扶貧”的格局中，扶貧的最終目的要落實到貧困人口和貧困區(qū)域的發(fā)展上。所以就業(yè)扶貧與其他扶貧方式本質(zhì)上是協(xié)同統(tǒng)一的。一是通過省級統(tǒng)籌整合不同部門之間的協(xié)同投入。省級多部門間應(yīng)建立長效協(xié)同投入機制，形成“省級多部門統(tǒng)籌一縣級合力聚焦一資源項目集中”的發(fā)展機制，減少基層政府產(chǎn)業(yè)扶貧運作負擔(dān)。二是通過多部門協(xié)同促產(chǎn)業(yè)扶貧與就業(yè)扶貧有機結(jié)合。加強不同扶貧方式路徑的有效對接，形成以產(chǎn)業(yè)帶動就業(yè)，以就業(yè)促進產(chǎn)業(yè)的良好發(fā)展勢態(tài)，構(gòu)建“產(chǎn)業(yè)+就業(yè)”的良好發(fā)展循環(huán)。一方面以產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶動就業(yè)實現(xiàn)貧困人口的就近就業(yè)問題，有效解決“留守兒童”、“留守老人”、“留守婦女”等社會問題，另一方面以充足的勞動力供給促進產(chǎn)業(yè)的進一步擴張與發(fā)展。

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[收稿日期]2020-06-04

[基金項目]吉首大學(xué)校級人文社科研究項目“旅游扶貧項目可持續(xù)減貧效應(yīng)測度及影響因素識別”（19SKY88），武陵山片區(qū)扶貧與發(fā)展2011協(xié)同創(chuàng)新中心開放

基金項目“武陵山片區(qū)脫貧攻堅成效研究”（19JDZB069）階段性成果。

[作者簡介]王璋（1994-），男，江西南昌人，碩士研究生。