行政事業(yè)單位內(nèi)部控制存在的問題與對策研究

柯碧云

摘要：行政事業(yè)單位是國家政府職能的執(zhí)行機構(gòu)，承擔著國有資產(chǎn)的管理和使用的職責，近年來我國相繼制定了《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》（財會〔2012〕21號）、《關(guān)于全面推行行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設的指導意見》（財會〔2015〕24號）等規(guī)范性文件，但是在執(zhí)行的過程中還是出現(xiàn)了諸如單位領(lǐng)導重視不夠、制度建設不健全等問題。本文從行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的必要性入手，分析了行政事業(yè)單位內(nèi)部控制主要存在的問題，提出對策措施，明確和規(guī)范行政事業(yè)單位內(nèi)部的監(jiān)督和管理，保證行政事業(yè)單位內(nèi)部經(jīng)濟活動運行規(guī)范、合法，保障國有資產(chǎn)的安全與完整，保證會計信息的真實可靠。

關(guān)鍵詞：行政事業(yè)單位;內(nèi)部控制體系;宣傳培訓;監(jiān)督檢查

引言

行政事業(yè)單位作為國家政府職能的執(zhí)行機構(gòu)，有效提高財政資金的使用效率，更好地發(fā)揮政府公共服務職能，在行政事業(yè)單位開展內(nèi)部控制建設，提升內(nèi)部管理水平，增強拒腐防變和抵御經(jīng)濟風險的能力具有十分重要的意義。

一、行政事業(yè)單位建立內(nèi)部控制的必要性

從近年來行政事業(yè)單位暴露的問題和風險來看，貪污挪用公款、私設“小金庫”、違規(guī)發(fā)放津補貼、侵吞濫用國有資產(chǎn)、政府采購和招投標違法違紀等現(xiàn)象時有發(fā)生，給國家造成較大損失，也給政府形象帶來一些負面影響。因此，行政事業(yè)單位要建立有效的內(nèi)部控制體系，不斷提升內(nèi)部管理水平。

（1）加強內(nèi)部控制建設更好地防范內(nèi)部經(jīng)濟風險，確保國有資產(chǎn)安全與完整。行政事業(yè)單位的風險主要是單位內(nèi)部進行經(jīng)濟活動產(chǎn)生的財務風險。行政事業(yè)單位，作為國家政府職能的執(zhí)行機構(gòu)，承擔著對國有資產(chǎn)管理和使用的職責，任何監(jiān)管的疏漏都會造成國有資產(chǎn)的流失。完善的內(nèi)部控制體系，可以對單位內(nèi)部財務工作的運行管理情況和預算執(zhí)行情況進行全程的監(jiān)管，保障國有資產(chǎn)的安全與完整。

（2）加強內(nèi)部控制建設是保證合法地完成經(jīng)濟活動，確保單位會計信息真實的有效保障。內(nèi)部控制主要是為了加強行政事業(yè)單位運行中的監(jiān)督與管理，依法行政，嚴禁違法違規(guī)行為的發(fā)生，保證單位內(nèi)部的一切經(jīng)濟活動都符合財經(jīng)紀律、財務管理各項規(guī)章制度的要求，避免出現(xiàn)會計數(shù)據(jù)造假、會計報表失實的現(xiàn)象，確保單位內(nèi)部的會計報告和相關(guān)信息真實、準確、完整，為領(lǐng)導的科學決策提供可靠依據(jù)。

（3）加強內(nèi)部控制建設是防范舞弊和預防腐敗，提升人民滿意度的需要。內(nèi)部控制制度，是運用制衡的原理，使決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)三權(quán)分立，對行政事業(yè)單位中各崗位的權(quán)力互相牽制、互相監(jiān)督的約束機制，把“權(quán)力關(guān)進制度的籠子里”，有效防范濫用權(quán)力，堵住漏洞，防止各種舞弊和腐敗的發(fā)生，大大降低貪污、侵占、挪用國有資產(chǎn)的風險，讓人不想腐、不敢腐、也不愿腐，促進行政事業(yè)單位的健康發(fā)展，充分發(fā)揮行政事業(yè)單位的公共服務職能，有效提升人民的滿意度。

二、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制現(xiàn)狀及存在的主要問題

行政事業(yè)單位內(nèi)部控制，是行政事業(yè)單位為履行職能、實現(xiàn)總體目標、應對風險的自我約束和規(guī)范的過程。目前，行政事業(yè)單位內(nèi)部控制出現(xiàn)的主要問題就是內(nèi)部管理不善造成的，主要表現(xiàn)在以下三個方面：

一是單位內(nèi)部管理制度不健全，沒有形成完整的制度體系。一項制度的落實，必須要有一套完整的制度體系來支撐和維護，一套完整的制度體系的建立和完善又是一項制度得以順利執(zhí)行的重要基礎(chǔ)。當前由于單位內(nèi)部控制制度不健全出現(xiàn)的問題比比皆是。比如，將報廢車輛變價款、設備折舊款、舊辦公用品等物資處理款直接存入單位私設的“小金庫”。執(zhí)行政府采購時，采購人員沒有定期實行輪崗制，造成貪污舞弊現(xiàn)象時有發(fā)生。沒有采取集中采購，而是采取分散采購，采購流程過于簡化，需求部門可以直接向采購部門提出，無須上會討論，致使“三重一大”制度得不到落實。在工程建設項目上，通過拆解項目、拆分金額，規(guī)避了公開招投標或政府采購制度。因此，為推進行政事業(yè)單位的順利發(fā)展，提高內(nèi)部的管理水平，建立一套完整的內(nèi)部控制體系顯得尤為重要。

二是內(nèi)部控制意識薄弱，執(zhí)行制度不到位。行政事業(yè)單位的領(lǐng)導常常只重視中心工作，而忽視了內(nèi)部控制的建設，導致日常管理的缺失。單位工作人員對內(nèi)控制度缺乏全面的認識，其他業(yè)務部門總認為加強內(nèi)部控制是財務部門的事情，因此也就不會分出精力在內(nèi)部控制建設上，使得單位內(nèi)部控制難以得到有效執(zhí)行。單位的財務人員綜合素質(zhì)不高，還不能真正做到為領(lǐng)導的科學決策獻計獻策，這也是內(nèi)部控制執(zhí)行不到位的重要原因之一。

三是內(nèi)部監(jiān)管不力，監(jiān)督管理不到位。有效的監(jiān)督是制度得以落實的有力保障。行政事業(yè)單位內(nèi)部基本上都沒有成立專門的內(nèi)部控制領(lǐng)導小組或者是內(nèi)部審計部門，沒有形成內(nèi)審制度，最后就成了財務人員自審，致使單位內(nèi)部的行政運行缺乏有效的監(jiān)督和管理。目前，行政事業(yè)單位外部審計工作主要是由財政部門和審計部門來完成，外部審計只側(cè)重于財政資金使用的合法性，并未對單位內(nèi)部經(jīng)濟活動進行有效的監(jiān)管。

三、完善行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的對策

為保障行政事業(yè)單位健康、順利的發(fā)展，促進行政事業(yè)單位內(nèi)部各項工作的順利實施，全面提升單位內(nèi)部管理水平，完善行政事業(yè)單位內(nèi)部控制制度，要從以下三個方面入手：

（一）建立完善的內(nèi)部控制體系

（1）不相容崗位分離控制。行政事業(yè)單位要進一步完善決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)的三權(quán)分立機制，充分運用制衡原理，形成相互監(jiān)督、相互制約的管理機制。同時，按照不相容職務分離的原則，管錢不管賬，錢賬分離，賬物分離，對于重要的崗位應當定期輪崗，從而有效預防腐敗。

（2）授權(quán)審批控制。行政事業(yè)單位內(nèi)部的各級管理人員必須在授權(quán)范圍內(nèi)行使職權(quán)和承擔責任。一筆經(jīng)費的開支，需要經(jīng)過支付申請、支付審批、支付復核，再到支付辦理。對于重大的貨幣資金支付業(yè)務，應當進行集體決策，杜絕搞“一支筆”“一言堂”。

（3）歸口管理。行政事業(yè)單位內(nèi)部根據(jù)實際情況，按照業(yè)務分工，確定牽頭部門和分管領(lǐng)導，對有關(guān)經(jīng)濟活動實行統(tǒng)一管理，確保相關(guān)職位、部門能夠?qū)崿F(xiàn)有效牽制。

（4）預算控制。行政事業(yè)單位要做好年初部門預算的編制工作，進一步細化預算，各項涉及財政資金的經(jīng)濟活動都要嚴格按照財政批復數(shù)執(zhí)行。比如，在政府采購環(huán)節(jié)，未編制采購預算和實施計劃的不得采購。

（5）財產(chǎn)保護控制。行政事業(yè)單位應當加強對固定資產(chǎn)的日常管理，選用工作認真細致、責任心強的人員從事固定資產(chǎn)管理工作，在資產(chǎn)管理信息平臺上及時采集、更新固定資產(chǎn)信息。同時，每年應當至少一次對固定資產(chǎn)進行清查盤點，達到賬實相符的要求。

（6）會計控制。行政事業(yè)單位要建立健全單位內(nèi)部的財務管理制度，加強會計部門建設，鼓勵會計人員通過培訓、學歷教育等方式來提高業(yè)務水平。加強對原始憑證、自制憑證的稽核和審查，有無坐支現(xiàn)金，有無謊報用途套取現(xiàn)金，規(guī)范會計核算監(jiān)督。

（7）內(nèi)部信息公開控制。行政事業(yè)單位要在規(guī)定的時間里對單位內(nèi)部的有關(guān)經(jīng)濟活動進行公開，比如會議費、培訓費、公務接待費、公務用車運行維護費、因公出國（境）費、政府大宗采購等等的支出情況，更好發(fā)揮信息公開對內(nèi)部控制建設的促進和監(jiān)督作用。

（二）加強宣傳培訓

完善行政事業(yè)單位內(nèi)部控制制度，要不斷加強對內(nèi)部控制的宣傳教育和培訓力度，尤其是要提高單位領(lǐng)導對內(nèi)部控制的認識，把單位“一把手”作為內(nèi)部控制建立與實施的第一負責人，把內(nèi)部控制建設工作納入領(lǐng)導干部年度培訓計劃，同時還將其作為領(lǐng)導干部年度考核的重要內(nèi)容，在職述廉報告中體現(xiàn)，為單位內(nèi)部控制的有序推進提供支持。為進一步推進行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的系統(tǒng)化、規(guī)范化建設，單位內(nèi)部可以利用OA系統(tǒng)、宣傳欄等形式對內(nèi)部控制制度進行宣傳，使單位工作人員逐漸認識到內(nèi)部控制的重要性，自覺提高防范風險和抵制權(quán)力濫用意識。同時，還可以利用每周固定時間的集中學習，邀請專家學者進行專題講座，對《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》進行講解，加深單位工作人員對內(nèi)部控制的進一步了解，自覺參與到單位的內(nèi)部控制建設中，形成上下聯(lián)動，為內(nèi)控的有效落實奠定基礎(chǔ)。財務人員作為內(nèi)控的直接參與者，有效的財務管理能夠避免單位內(nèi)部出現(xiàn)經(jīng)濟風險，保障行政事業(yè)單位的正常運行。因此，財政部門還應定期對財務人員進行業(yè)務培訓，使財務人員能進一步學習經(jīng)濟、法律、財政金融、《政府會計制度》、國庫集中支付制度等等相關(guān)知識，提高其綜合業(yè)務素養(yǎng)，為提升單位內(nèi)部的管理水平出謀獻策，推進行政事業(yè)單位各項工作有序開展。

（三）加強監(jiān)督檢查

科學合理的管理和監(jiān)督，不僅有利于保證單位內(nèi)部控制的質(zhì)量和效率，有利于提升單位的管理水平，還可以及時糾正內(nèi)部控制執(zhí)行過程中出現(xiàn)的問題，保障行政事業(yè)單位健康發(fā)展。行政事業(yè)單位內(nèi)部還應成立專門的內(nèi)部控制領(lǐng)導小組或者是內(nèi)部審計部門，加強對貨幣資金、固定資產(chǎn)、無形資產(chǎn)、政府采購、工程建設、預算執(zhí)行、決算管理等等的監(jiān)督和管理，達到防范貪污腐敗、挪用、侵占等行為的目的。同時，還可以建立相應的評價體系和績效考核機制，對行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的有效性進行評價并出具單位內(nèi)部控制自我評價報告。有條件的單位可以通過聘請第三方有資質(zhì)的事務所對單位內(nèi)部控制執(zhí)行情況進行專項審計，查找單位在執(zhí)行內(nèi)部控制過程中出現(xiàn)的漏洞，并抓好整改落實。財政部門、審計部門還應當定期組織檢查組對行政事業(yè)單位內(nèi)部的會計檔案進行專項檢查，以促進行政事業(yè)單位內(nèi)部會計資料的真實、完整。通過這一系列的內(nèi)外監(jiān)督檢查，有效發(fā)揮出內(nèi)部控制在行政事業(yè)單位持續(xù)運行過程中的監(jiān)督作用。

結(jié)語

行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制建設是一項系統(tǒng)工程，內(nèi)部控制與習近平總書記提出的“把權(quán)力關(guān)進制度的籠子里”的要求是一致的，因此為了讓權(quán)力在陽光下運行，行政事業(yè)單位要高度重視單位內(nèi)部控制的建設，提升行政事業(yè)單位內(nèi)部的管理水平，保障單位內(nèi)部各項工作的順利進行，提高政府職能的執(zhí)行力，促進行政事業(yè)單位可持續(xù)發(fā)展。

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