王艷

摘? ?要：金融科技創(chuàng)新與金融監(jiān)管之間存在“過嚴監(jiān)管可能扼殺創(chuàng)新發(fā)展，寬松監(jiān)管可能加大金融風險”的博弈。英國金融行為監(jiān)管局2016年首先將“沙盒”概念引入監(jiān)管，新加坡、澳大利亞、中國香港、美國、泰國等多個國家和地區(qū)緊隨其后。2018年12月，人民銀行、發(fā)展改革委、科技部、工業(yè)和信息化部、人力資源社會保障部、衛(wèi)生健康委六部門聯(lián)合發(fā)文，決定在北京市、上海市、廣東省等十個省市組織開展沙盒監(jiān)管試點（金融科技應用試點）。本文從沙盒監(jiān)管流程、監(jiān)管機構、收入條件、消費者保護制度、測試工具、測試期等方面分析英國、新加坡、澳大利亞、中國香港、泰國的沙盒監(jiān)管經(jīng)驗，并結合我國國情，對完善中國版沙盒監(jiān)管機制提出建議。

關鍵詞：金融監(jiān)管;沙盒;經(jīng)驗借鑒;啟示

DOI：10.3969/j.issn.1003-9031.2020.10.007

中圖分類號：F831.1 文獻標識碼：A? ? ? ? ? ?文章編號：1003-9031（2020）10-0057-07

一、沙盒監(jiān)管的概述

（一）沙盒監(jiān)管的背景及含義

金融科技創(chuàng)新與金融監(jiān)管之間存在“過嚴監(jiān)管可能扼殺創(chuàng)新發(fā)展，寬松監(jiān)管可能加大金融風險”的博弈。為探索風險與創(chuàng)新之間的平衡，“沙盒”被引入金融監(jiān)管之中。沙盒（Sandbox）為計算機術語，指為一些來源不可信、具破壞力或無法判定程序意圖的程序提供一個與外界隔絕的環(huán)境運行測試。金融沙盒就像一個獨立的“盒子”，經(jīng)過授權的企業(yè)將其創(chuàng)新金融產(chǎn)品、金融服務等放入“盒子”中進行測試，以便監(jiān)管機構和被授權企業(yè)判斷被測試的產(chǎn)品和服務能否在測試后正常投入市場。截至2019年末，英國金融行為監(jiān)管局為超過175家創(chuàng)新企業(yè)提供了指導，新加坡金融管理局為250多家公司提供了指導，中國香港地區(qū)沙盒監(jiān)管項目達到90余個。

（二）沙盒監(jiān)管的意義

一是增加消費者福利。在測試環(huán)境中，如果產(chǎn)品出現(xiàn)了侵犯消費者權益的情況，該產(chǎn)品就不能進入真正的市場。因此，沙盒監(jiān)管可以讓金融消費者以更低的成本享受更多的產(chǎn)品和服務以及更好的權益保護。二是助力企業(yè)創(chuàng)新。創(chuàng)新企業(yè)通過測試可以提前發(fā)現(xiàn)可能面臨的風險問題并加以解決，有效縮短金融產(chǎn)品和服務的創(chuàng)新時間，降低合規(guī)成本。三是促進金融市場發(fā)展。沙盒監(jiān)管為一些原本不持有金融牌照的創(chuàng)新企業(yè)提供了機會，激發(fā)企業(yè)創(chuàng)新能力，促進金融市場的有效競爭。通過測試提前發(fā)現(xiàn)風險漏洞，避免產(chǎn)品和服務直接投入市場生成大范圍的金融風險，維護金融市場平穩(wěn)運行。監(jiān)管者與企業(yè)進行大量溝通，減少了信息不對稱，有助于監(jiān)管者探索完善金融監(jiān)管體系，促進金融市場健康發(fā)展。

二、沙盒監(jiān)管的國際經(jīng)驗

（一）沙盒監(jiān)管的流程

梳理英國、新加坡、澳大利亞、中國香港、泰國等國家或地區(qū)的沙盒監(jiān)管，其流程如下：首先，企業(yè)申請進入沙盒測試，監(jiān)管機構篩選出符合條件的企業(yè)進入。其次，產(chǎn)品在一定范圍、一定期限內(nèi)進行測試，監(jiān)管機構實時監(jiān)控、指導;如果由于特殊原因需要延長測試期，企業(yè)可以提出申請。再次，測試期結束后，產(chǎn)品如果能夠通過測試，將被允許在更大范圍內(nèi)使用;如果不能通過，產(chǎn)品退出沙盒測試，也不被允許推廣。

（二）國際沙盒監(jiān)管經(jīng)驗

本文從頂層設計、監(jiān)管機構、準入條件等各方面分析英國、新加坡、澳大利亞、中國香港等國家或地區(qū)的沙盒監(jiān)管機制，尋找中國可以借鑒的經(jīng)驗。

1.從監(jiān)管機構上看，沙盒監(jiān)管或由傳統(tǒng)監(jiān)管機構負責，或由單獨新設部門負責。由一家傳統(tǒng)監(jiān)管機構單獨負責的有英國、澳大利亞、泰國。中國香港地區(qū)則由多家監(jiān)管機構共同負責，金管局、證監(jiān)會及保監(jiān)局分別推出沙盒，公司可申請使用其認為最適合的沙盒。而在新加坡，由新設立的金融科技署負責。

2.從準入條件來看，上述國家和地區(qū)均對沙盒測試采取申請審批制。其中，英國、澳大利亞、新加坡、泰國從產(chǎn)品創(chuàng)新性、消費者權益保護制度設計、退出機制設計等方面進行項目篩選，但對于“創(chuàng)新性”的理解有所差異，如英國要求產(chǎn)品或服務顯著異于傳統(tǒng)的金融業(yè)務，泰國要求產(chǎn)品或服務至少涉及一種尚未使用的新技術。此外，有的國家對申請者的準入從類型、資質等方面作出了限制，如泰國、澳大利亞。而中國香港地區(qū)較為特殊，監(jiān)管機構對項目進行逐一討論分析，作出合適的、彈性的安排。

在英國，F(xiàn)CA可以豁免一些創(chuàng)新企業(yè)進行沙盒測試，但不能違反《英國金融服務與市場法》等基本法。在澳大利亞，ASIC允許符合條件的金融科技公司在向ASIC備案之后，無需持有金融服務或信貸許可證①即可測試特定業(yè)務。由此可見，在英國、澳大利亞，當本不符合測試條件的申請者滿足豁免條件時，可以進行豁免測試。監(jiān)管機構會針對性地修改豁免規(guī)則，但不能違反基本法律法規(guī)。

3.從頂層設計來看，各個國家和地區(qū)出臺了相關法律、法規(guī)和規(guī)范性文件等制定沙盒監(jiān)管的框架，對沙盒監(jiān)管的目的、流程作出說明，對準入條件、評估機制、風險防控機制、消費者保護機制等作出規(guī)定，指引企業(yè)申請沙盒監(jiān)管，參與金融創(chuàng)新。英國的《沙盒監(jiān)管》還針對測試企業(yè)可以選擇的個別指導、無執(zhí)行措施信函等選項進行分析，列出企業(yè)選擇的主要優(yōu)勢、風險以及限制條件，方便企業(yè)選擇合適的選項。參與測試的客戶也能通過相關文件了解信息，符合適當披露信息、保護消費者權益的要求。

4.從制定的消費者保護制度來看，為保障參與沙盒測試的金融消費者的財產(chǎn)安全權、知情權、自主選擇權、公平交易權、依法求償權等八大權益，各個國家和地區(qū)對沙盒監(jiān)管的事前、事中、事后均提出了全過程監(jiān)管要求。事前，要求申請人制定合理的方案，適當披露測試內(nèi)容，提前告知客戶潛在的風險;制定合理的退出機制，在測試失敗時對客戶作出補償;制定相應的投訴申訴處理機制，提高投訴申訴處理效率;同時，堅決不放松反洗錢等方面的要求。事中，要求申請人對指引、指南中要求的一些信息進行披露;處理相關申訴投訴必須比處理一般業(yè)務更為迅速有效。事后，根據(jù)退出機制對客戶退出作出妥善安排。澳大利亞證券和投資委員會還針對許可證豁免作出規(guī)定，獲得豁免的金融企業(yè)在沙盒測試時必須明確告知其現(xiàn)有客戶與潛在客戶自己獲得了豁免，沒有金融服務牌照或信貸許可證①。

5.從測試工具來看，各個國家和地區(qū)注重暢通測試企業(yè)與監(jiān)管機構之間的溝通反饋機制。香港金管局設置聊天室，開設預約通道為企業(yè)提供視像會議或面談機會;英國指派專人對接企業(yè)，還開發(fā)機器人自動咨詢業(yè)務模型，人工審核機器人的答復意見;澳大利亞與數(shù)字財務顧問小組合作，探討工作重點。各種舉措為測試企業(yè)不斷試錯、完善產(chǎn)品服務提供便利。

6.從測試期來看，各個國家或地區(qū)的沙盒測試期不等，6-12個月居多。如有需要，監(jiān)管機構允許測試企業(yè)申請延長測試期限。測試期內(nèi)，監(jiān)管機構持續(xù)監(jiān)控風險，督促測試企業(yè)做好風險防控工作。如在英國，F(xiàn)CA要求測試企業(yè)每周匯報風險情況;在澳大利亞，MAS要求“快捷沙盒”測試企業(yè)每兩個月進行一次進度報告。

三、我國沙盒監(jiān)管的發(fā)展狀況

2018年12月，人民銀行、發(fā)展改革委、科技部等六部委聯(lián)合發(fā)文，決定在北京市、上海市、廣東省等十個省市組織開展金融科技應用試點（沙盒監(jiān)管試點），為期1年（自試點工作方案批復之日起算）。2019年4月，國家金融與發(fā)展實驗室副主任、中國社科院金融研究所副所長胡濱在出席實驗室2019年會時指出，設立監(jiān)管沙盒的條件、時機已經(jīng)成熟。2019年12月5日，人民銀行宣布支持北京啟動金融科技創(chuàng)新監(jiān)管試點工作，計劃將46個應用試點項目中的部分項目納入沙盒監(jiān)管，截至2020年6月2日，北京已公示了兩批共17個試點應用項目①。2020年4月，試點城市擴大至上海市、重慶市、深圳市、河北雄安新區(qū)、杭州市、蘇州市等6市（區(qū)）;7月，試點城市進一步擴大至成都市、廣州市。截至2020年7月31日，上海、深圳在北京之后相繼公布了第一批“沙盒監(jiān)管”應用名單，重慶市、杭州市正處于創(chuàng)新應用項目征集工作中。

目前，全國尚未建立統(tǒng)一的、詳細的沙盒測試指引。已經(jīng)開始接受沙盒監(jiān)管項目申請的北京、上海、杭州、重慶、深圳實行申請審批制，由當?shù)厝嗣胥y行發(fā)布征集創(chuàng)新應用項目的公告和金融科技創(chuàng)新應用聲明書，聯(lián)合地方金融監(jiān)管局，引導金融機構和科技公司深入開展創(chuàng)新測試。申報應用類型可分為金融服務和科技產(chǎn)品;示例關鍵技術為大數(shù)據(jù)、分布式賬本、區(qū)塊鏈等技術;需要設立風險防控機制、投訴響應機制，其中風險防控機制包括風險補償機制、應急預案、退出機制等;需要進行合法合規(guī)性評估、技術安全性評估。此外，關于沙盒測試的準入條件，并未公布具體要求。

四、完善我國沙盒監(jiān)管機制的啟示

（一）頂層設計，明確職責

以廣東省廣州市為例，2020年6月5日，廣州市地方金融監(jiān)管局印發(fā)《廣州市地方金融“監(jiān)管沙盒”試點工作實施意見》（穗金融〔2020〕17號）;2020年7月23日，人民銀行廣州分行官宣，稱人總行正式批復同意開展沙盒監(jiān)管試點?？梢姡覈谏澈斜O(jiān)管方面職責不清、界限不明。而從國際經(jīng)驗來看，監(jiān)管沙盒要做好頂層設計，與立法推進相互配合。為此，建議人民銀行（國務院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會辦公室）以國務院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會的名義，聯(lián)合其他相關職能部門，出臺行政規(guī)章或規(guī)范性文件，明確中央與地方、人民銀行分支機構與地方金融監(jiān)管局的權限分界，強化職責定位，促進有效監(jiān)管。或是參考新加坡設立金融科技署的做法，在國務院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會新設實體協(xié)調機構統(tǒng)籌沙盒監(jiān)管，以打通試點工作的溝通反饋循環(huán)。

（二）出臺指引，完善監(jiān)管

以北京市公布的第二批試點應用“基于智能機器人的移動金融服務項目”為例，創(chuàng)新應用聲明及公示的相關附件中雖然制定了應急退出機制實施方案，但對于風險補償?shù)谋硎鲚^為含糊，僅表述為“客戶可通過柜面、95588等渠道提出投訴意見和賠付要求”，關于賠付標準、賠付處理期限等并未在應急退出機制實施方案、服務協(xié)議書中作出規(guī)定。此外，金融科技創(chuàng)新監(jiān)管試點時間為1年，而該項目的技術安全性評估有效期限為2019年11月—2022年11月共3年，測試期究竟多長并不明確。建議各試點因地制宜地制訂監(jiān)管指引，對準入條件、評估機制、風險防控機制、消費者保護機制等方面作出具體的規(guī)定。

（三）個案輔導，實時跟蹤

北京市網(wǎng)絡法學會副秘書長車寧指出，“對于監(jiān)管沙盒的實踐不是概括性的責任豁免，也不是概括性地給予牌照，而是更類似個案輔導，后續(xù)應有專門的團隊進行跟蹤和輔導”。建議指定專人一一對接參與沙盒測試的企業(yè)，加強金融科技企業(yè)、金融服務企業(yè)與監(jiān)管機構之間的溝通，適時反饋真實的測試情況，暢通項目評估反饋機制。

（四）總結經(jīng)驗，鞏固成果

英國FCA在引入沙盒監(jiān)管一年左右發(fā)布了《監(jiān)管沙盒經(jīng)驗教訓報告》，報告反映了自沙盒監(jiān)管啟動以來獲得的經(jīng)驗教訓。澳大利亞ASIC發(fā)布2017—2018、2018—2019兩份沙盒監(jiān)管年度報告，總結年度工作成就和經(jīng)驗。可見，各個國家和地區(qū)都重視沙盒監(jiān)管的經(jīng)驗總結。建議認真總結試點工作取得的成績和發(fā)現(xiàn)的問題，利用金融創(chuàng)新論壇、聯(lián)席會議等方式充分溝通交流，積極解決問題，為完善監(jiān)管機制積累經(jīng)驗。

（五）避免局限，控制風險

沙盒監(jiān)管在實踐中也存在某些局限性。如在沙盒中不允許對不知情的消費者測試，因此其測試結果與真實市場反應可能存在較大差異;一些風險點需要足夠規(guī)模才能暴露，且中國金融消費者數(shù)量眾多①，小規(guī)模監(jiān)管測試影響風險防控測試效果。因此，建議依據(jù)我國國情發(fā)展完善沙盒監(jiān)管機制，在借鑒外國經(jīng)驗時避免局限性，而不是盲目地照搬硬抄。

（六）探索合作，金融跨境

2018年，澳大利亞ASIC和英國FCA擴大金融科技創(chuàng)新合作范圍，聯(lián)合打造首個跨國監(jiān)管沙盒，使沙盒測試的創(chuàng)新企業(yè)有機會以更快速簡便的核準流程進入對方國家的金融市場。這樣的探索對于促進更高水平的國際合作，推動全球金融體系的發(fā)展意義重大。建議我國深化與英國、中國香港地區(qū)等的金融合作，在充分考慮差異性的前提下適時探索跨境監(jiān)管沙盒。

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