論激發(fā)基層協商民主有效運行的“三維動力”

秦國民 秦舒展

摘 要：我國協商民主的實踐發(fā)生在基層，在相當程度上具有自發(fā)性和探索性。在實際運行過程中，從代表選擇、議題設置、表達與對話、審議決策和監(jiān)督等環(huán)節(jié)來看，激發(fā)基層協商民主有效運行的動力明顯不足。在基層協商民主運行過程中，公平與公共理性是激發(fā)基層協商民主有效運行的價值動力，有活力的制度是基層協商民主運行機制規(guī)范性的保障動力，協商文化是公民民主協商參與意識與能力的環(huán)境動力。

關鍵詞：協商民主;運行機制有效性;動力

中圖分類號D261 ? ? ?文獻標識碼：A ? ? ?文章編號：1003-0751（2020）09-0001-05

協商民主的生命力在于有效運行。生發(fā)于我國文化土壤和實踐探索的基層協商民主形成了以基層群眾自治制度為實現載體的運行機制，具有鮮明的中國特色。但在實踐運行中，我國基層協商民主運行的代表選擇、議題設置、過程參與和決策執(zhí)行等動力不足問題凸現。這不僅制約了基層協商民主參與的廣度和深度，而且影響著基層協商民主運行的質量。因此，如何有效激發(fā)以群眾自治制度為基本實現形式的基層協商民主的動力，使其在運行中真正“活起來”，是一個亟須研究的重要現實問題。本文立足公共理性、有活力的制度和協商文化三個方面，探討激發(fā)我國基層協商民主有效運行的“三維”動力。

一、公平與公共理性：激發(fā)基層協商民主

有效運行的價值動力

基層協商民主決策運行以公平與公共理性規(guī)范和引導著公共決策的理性和科學性，但基層協商民主運行中價值問題的影響不可回避?！袄硇?，就其本身而言，是工具性的。它既不能代我們選擇終極目標，也不能調解我們在追求終極目標過程中的價值沖突——我們必須用其他方式來處理這些問題。”①這里提到的其他方式就是指公平正義原則。在基層協商民主運行過程中，應將公平正義融入協商決策的全過程，并依據公平正義原則對協商過程的每一個環(huán)節(jié)進行價值判斷和分析。

1.公平正義為基層協商民主運行機制提供精神動力

從本質上看，公平正義具有包容性的特征，是影響基層協商民主的一個重要變量。在基層協商民主運行過程中，應以公平正義為價值追求，以包容和理性為方式，促使協商共識體現出公正性、理性和包容性，更好地反映基層群眾的內在價值追求，為基層協商民主的有序、理性和穩(wěn)定發(fā)展提供強大的精神動力。作為一種具有理性思維和價值要素的倫理道德，公平正義促使參與協商的主體以理性的心態(tài)平等地參與基層協商民主的實踐，并自愿承擔運行機制中的公共責任和公共義務。在協商過程中，每一個參與協商的主體都應有平等的機會參與協商過程，表達自己的利益訴求和免受他者的支配。由此，公平正義原則在調節(jié)協商參與的主體對各自利益的訴求和表達的同時，也調節(jié)著這些利益主體在交流、審視和偏好之間的轉換，促使最終達成的協商共識蘊涵著公正的性質，進而保障協商共識的公正性。

2.公共理性為基層協商民主運行機制提供規(guī)范引導

公共理性是現代社會公共生活的一種精神氣質，它所具有的價值要素和理性思維邏輯對基層協商民主決策運行有著重要影響，特別是能夠消除決策過程中存在的歧視、欺騙等違背社會公共道德的不良行為。在基層協商過程中，決策共識的合理性的追求和實現，離不開公共理性原則對基層參與主體協商行為的規(guī)范引導。

其一，公共理性貫穿基層協商民主決策的全過程?；鶎訁f商民主運行應秉持公平正義原則和公共理性原則，這是由基層協商民主決策運行的目標決定的?；鶎訁f商民主運行的目標是通過一系列的具體運行過程，實現意見整合和偏好轉換，達成基層公共事務決策共識。它是一個多元主體協商的過程，任何一個單一主體都不能憑借自我的理性認知或權力地位，通過強迫、代替和威脅等方式將自我決策行為強加于其他參與主體。而所有參與主體都應該在堅持公共理性原則的基礎上，圍繞協商的議題與議程進行表達與對話，以實現意見的整合和偏好轉換，最終達成決策結果。在此過程中，不僅每個參與主體的利益訴求得以體現，而且參與主體的意見也得以有效整合?？梢?，在公共理性的規(guī)范引導下，基層協商民主的運行不僅保障了參與主體的理性，而且增強了決策共識達成的科學性和公正性。

其二，公共理性原則要求基層協商參與主體提供全面真實客觀的協商決策信息。“決策者掌握信息的多少在一定程度上影響著其決策合理性。”②與傳統的公共決策獲取信息的方式不同，現在的基層協商民主采取理性協商合作方式獲取決策信息并進行公共決策。在傳統的公共決策獲取信息方式下，公民是被動的決策客體，往往被排斥在決策過程之外，決策者獲取信息的方式是自上而下、單向度地體察民意。如此，處于決策的主體地位，決策者往往習慣于根據自己的決策偏好和利益驅動擇取信息，這勢必影響決策的科學性和有效性。而理性協商合作形式進行的基層公共決策活動，是以解決公共問題為目標，并且參與協商的代表本身是協商過程的主體。在公共理性的規(guī)范引導下，參與協商者都會將自我的“情境知識看成是擴大對每個人的認識和超越自身狹隘利益的資源”③。因為在協商決策過程中，參與協商的代表如果提供的信息是虛假的，會付出誠信成本，對自己不利。這在很大程度上抑制了參與協商主體提供虛假信息或遮蔽部分真實信息的動機，并在表達與對話的協商過程中實現公共決策，從而確保決策信息獲取的真實性。在基層協商過程中，參與協商的主體給出的信息是基于自我特殊的環(huán)境和看待信息的視角，這種給出的信息雖然是真實的，但是由于自我特殊的環(huán)境和看待信息的視角存在差異性，給出的信息也存在不全面的情況。不過，各種團體帶給公眾的特殊社會視角雖是“制定明智和更公正決策的必要資源”④，但是，自我特殊的環(huán)境和看待信息的視角是一種認識而不是協商討論的結果，是局部的認識而非全面認識?？梢姡环矫?，公共理性原則規(guī)范引導下的協商過程抑制了參與協商主體提供虛假信息或遮蔽部分真實信息的動機;另一方面，通過表達與對話和理性審視，基層協商能夠為公共決策過程提供比較全面的決策信息。

二、有活力的制度：協商民主運行機制

規(guī)范性的保障動力

基層協商民主運行是一個復合系統。有活力的制度意味著基層協商民主運行在代表選擇、議題與議程設置、表達與對話、公共決策過程和監(jiān)督執(zhí)行等環(huán)節(jié)都要實現有章可循。有活力的制度是基層協商民主規(guī)范運行的保障，它關系到運行制度從觀念性的可能力量如何轉化為一種現實的社會能力，以及在何種范圍、何種程度以及通過何種程序才能使基層協商民主運行有效等問題。因此，只有融合現有制度、統籌制度安排、完善和修訂基層協商民主相關法律、夯實制度責任、完善和明確協商議事規(guī)則，才能確?；鶎訁f商民主運行機制的規(guī)范性。

1.融合現有制度資源，增強基層協商民主運行的持續(xù)推動力

我國基層協商民主源于基層群眾在經濟社會發(fā)展過程中的民主訴求，源于地方黨政領導的推動和創(chuàng)造。作為一種體制外的制度創(chuàng)新，基層協商民主缺乏法律依據，面臨合法性的拷問。假如不能較好地融入現有體制和權力結構中，基層協商民主的運行效果和可持續(xù)發(fā)展必定受到影響。因此，基層協商民主的運行實踐表明，基層協商民主的實踐探索和發(fā)展創(chuàng)新急需現有制度資源的支持，以促進由基層自生自發(fā)的協商民主成長到逐漸與體制內的基層民主制度的有機融合。具體來說，應做好現有基層協商民主的存量改革。做大做強基層協商民主的增量，以增量激活存量，使基層協商民主的發(fā)展與現有的法律、法規(guī)和制度協調起來，借助體制內資源，將基層協商民主的創(chuàng)新發(fā)展納入國家權力結構體系中，拓展體制內發(fā)展的空間，尋求發(fā)展基層協商民主的體制內路徑。為此，應將基層協商民主與基層人大的相關職能聯系起來，認真處理基層協商民主運行實踐與依法辦事的關系。從改革與完善目前的決策機制角度來看，基層協商民主要通過引入協商機制對其決策的正當性給予證明，強化基層群眾的有序參與，進一步促進決策的民主化、科學化，完善權力的運行機制。

2.統籌制度安排，完善和修訂與基層協商民主密切相關的法律制度

當前基層協商民主運行的實踐探索是根據各地的政策制度安排來進行開展的，具有因地制宜的地方特色，但也形成了碎片化的現實。基層協商民主運行的有效推進，一方面應使運行機制的制度規(guī)范化，另一方面應在制度規(guī)范基礎指導下體現地方特色，因地制宜。而更為重要的是，要推動地方的政策制度安排與國家的法律制度安排有效銜接，促使二者有效結合。

一是在宏觀層面上要加強頂層設計。按照中央政策文件的要求，國家相關部門應根據目前基層協商民主運行實踐，善于發(fā)現運行過程中存在的問題，系統梳理富有成效的做法，形成一套恰適性的且簡便易行的制度規(guī)范，推動基層協商民主的發(fā)展與實踐創(chuàng)新。

二是在具體工作中，要完善和修訂與基層協商民主相關的法律法規(guī)。當前基層協商民主的運行主要是按照黨的各項基層組織工作制度和農村工作條例、文件政策來進行的，法律層面的制度支持不足。例如，《村民委員會組織法》沒有相關的開展以村民小組或自然村為基本單元的村民自治試點工作的規(guī)定，這為基層協商民主運行留下了較大的空間。那么，制度的制定者就可以把“開展以村民小組或自然村為基本單元的村民自治試點工作”寫入新的規(guī)定中去，明確規(guī)定在自然村設置村委會，從而為基層協商民主實踐提供有效的法律支撐。

3.強化利益相關性，完善和明確協商議事規(guī)則

無事可議反映了基層公共資源的不足，無人可商則揭示了利益動力的缺乏。利益是基層協商民主參與者參與協商的原動力，如果沒有利益相關性，基層群眾協商就會動力不足甚至無動力。因此，解決無事可議、無人可商的問題，須在激發(fā)利益動力上下功夫。對于基層來說，就是要壯大集體經濟，增強其服務基層公共服務、公共設施的能力。通過集體經濟的壯大，使外出務工人員回流，服務本地經濟的發(fā)展，二者的有效結合使基層利益關系得以強化，形成緊密相連的利益關系。同時，應制定有事可議、有人可商的明晰規(guī)則，防止議事協商過程中由于規(guī)則的自由裁量權過大，引起參與代表對規(guī)則的理解產生分歧，造成議事協商過程中吵成“一鍋粥”現象。

4.夯實制度責任，強化官員責任意識，防止“人走政息”

進入21世紀以來，基層協商民主運行的創(chuàng)新活動受到各方面的關注。例如，河南鄭州的“一征三議兩公開”工作法、南陽的“4+2”工作法很受基層群眾歡迎，這些創(chuàng)新經驗對于基層協商民主的發(fā)展起到了很好的推動作用。我國基層協商民主在運行實踐中存在的一個不容忽視的問題是，每當基層主要領導積極推動基層協商民主時，基層協商民主便迅猛發(fā)展。而當基層主要領導卸任，后任者便有可能放棄前任對基層協商民主運行的推動，造成基層協商民主發(fā)展動力不足。這就是基層協商民主存在的“人走政息”現象。為了防止這種現象的出現，保障基層協商民主運行的有效性、持續(xù)性和穩(wěn)定性，必須建立健全鞏固基層協商民主運行的各項機制。

一是強化基層協商民主運行機制的制度化建設。要注意發(fā)掘當前基層協商民主運行機制中的制度資源優(yōu)勢，使其真正運轉起來，并增強運行機制針對性和可操作性的跟蹤和評估，適時將一些在運行實踐過程中被證明是行之有效的、基層群眾容易接受的做法加以定型，經過一定的程序上升為制度和政策，并最終使基層協商民主運行機制形成系統完備、運行有效和科學規(guī)范的制度體系。

二是強化對基層群眾民主意識的培訓與教育。協商民主應成為一種基層生活的理念、生活方式和習慣，為此，應在經濟條件許可的情況下，對基層群眾進行民主意識的教育和技能培訓，使他們具有民主意識、掌握民主技能。

三、協商文化：公民民主協商參與

意識與能力的環(huán)境動力

基層協商民主運行的鞏固與發(fā)展，離不開與之相適應的協商文化的支撐。阿爾蒙德說：“一種參與制政治制度的民主形式同時需要一種與之相符合的政治文化?！雹莓敾鶎訁f商民主參與者具備了民主的素養(yǎng)，其自身具有的協商民主品質就會得到發(fā)揚。調查實踐也證明，那些具有民主素養(yǎng)的協商參與者對自由、平等、公正等方面的要求更加強烈。因此，有關部門應強化宣傳教育和技能培訓，引導基層群眾在協商實踐中學會如何行使民主權利，并樹立公平性、平等性、包容性和公共理性等理念。

1.培養(yǎng)協商參與文化，拓寬基層群眾參與協商民主的廣度

基層協商民主運行的有效運行與廣泛有序的基層群眾參與是密不可分的。而村民廣泛有序的參與又離不開以法治、平等、自由、權利、義務、理性等理念為標志的現代公民協商文化。因此，黨和政府應大力培養(yǎng)基層群眾的協商文化，促進基層協商民主協商理性化。

培養(yǎng)基層群眾的協商意識，就是為基層協商民主塑造具有理性思維的合格參與主體。從理論上講，基層協商民主是一種直接民主的形式，這種形式改變了傳統基層權威的產生途徑，使得基層社會一個個孤立的城市社區(qū)居民、村民個體凝聚為擁有利益表達機制、愿望、能力的基層社會自主性力量。當群眾認識到自身成為改變基層社會治理模式的巨大力量之后，就有可能自覺地實現從城市社區(qū)居民、村民到公民身份的根本轉換。調查研究發(fā)現，盡管廣大群眾表面上對參與基層協商民主也有較高的熱情，但他們參與基層協商往往有很大的被動性。這說明，由于城市社區(qū)、鄉(xiāng)村社會缺乏對居民、村民進行相關的民主素養(yǎng)培育，基層民眾根本就不了解基層協商民主的內在要求和深遠意義，當然也就不會積極參與。要改變這種狀況，黨和政府必須加大宣傳教育力度。不僅要大量增加對基層群眾進行民主意識宣傳的時間，還要爭取使這種宣傳活動日?；粩嘭S富公民文化宣傳的內容，采取多種多樣的方式，利用多種平臺特別是要把電視、網絡等現代媒體作為重要的宣傳陣地。只有這樣，才能讓普通群眾真正理解公民文化對于基層協商民主的重要意義，從而積極主動而不是被動地參與基層協商，并在參與的過程中實現自身政治身份的轉換。

2.培養(yǎng)理性思維，增強基層協商民主參與的深度

基層協商民主運行機制的有效運行與基層群眾參與的廣度和深度直接相關。廣度不夠，基層協商民主運行機制就沒有廣泛的合法性基礎，在管理公共事務的過程中必然會有各種各樣的阻力;深度不夠，基層協商民主運行機制就成了一種形式，不僅不會給鄉(xiāng)村社會的治理格局帶來變化，也會影響基層協商民主運行機制在普通村民心中的地位。應鼓勵基層群眾廣泛參加基層協商民主的培訓和教育活動。通過這種活動，不但能直接提升基層協商民主運行的績效，而且還能讓基層群眾在這一實踐中得到民主技能的訓練，提升他們的參與技巧，增強他們的公民意識。更重要的是，還能讓他們切實感受基層協商民主蘊含的改變城市社區(qū)、鄉(xiāng)村治理格局的力量。這樣，就會不斷激發(fā)基層群眾的參與熱情，讓他們逐步自愿地參與到基層公共事務的治理中來，讓參與基層協商民主變成他們的一種生活方式。總之，要通過合格的基層參與主體公共理性和協商意識、一定的基層協商民主能力的養(yǎng)成，最終形成一個參與基層協商民主的良性循環(huán)，逐步改變基層社會治理的格局和提升基層社會生活的質量。

3.培養(yǎng)協商參與能力，激發(fā)群眾基層參與協商的動力

基層協商民主運行的有效性來自運行基層協商民主動力的不斷擴大，基層群眾的參與熱情提升和協商運行的制度化。而這些因素的實現離不開基層民眾協商意識和協商能力的提高。在協商參與能力培養(yǎng)方面，基層民眾的表達能力與對話能力、信息分析能力和網絡協商參與能力尤為重要。利益表達與對話能力的培養(yǎng)就是對基層群眾通過語言、文字等方式在協商參與過程中準確地表達利益訴求、有效對話的能力的培養(yǎng)。這種培養(yǎng)能夠準確表達和反映自身的利益訴求，為參與者準確傳遞相關信息，通過表達與對話，使得傳遞的民意意見體現出真實性、準確性和針對性。參與者的理性表達與對話行為控制能力是利益表達和訴求能力的關鍵。因此，應加強基層群眾表達與對話能力的培養(yǎng)和行為控制能力的培養(yǎng)，通過專家培訓、實證案例教育和實際對話教育引導，促進基層群眾提升自身表達與對話能力。同時，還應加強基層群眾信息分析能力的培養(yǎng)。在現代社會，信息分析能力在基層協商民主運行中的作用更加突出。在基層協商民主的協商過程中，參與協商者面對的信息來源多種多樣，信息渠道呈現多元化，既有傳統的信息來源，也有各種電子信息來源，這些信息既有真實的，也有虛假的，如何判斷取決于參與者的信息分析判斷能力。

4.利用現代數據技術，推動鄉(xiāng)村協商民主網絡化

在城鎮(zhèn)化快速推進的進程中，農村“空心化”“空巢化”成為一個比較普遍的現象，由此造成基層協商主體代表性不足的問題。現代科技特別是互聯網技術的發(fā)展為解決這一問題提供了方案。當前，農村大量外出務工人員可以通過網絡空間來實現協商民主權利從缺位（“空置”）到復位（“復歸”）?！霸诖髷祿r代，互聯網為現有利益格局中原本處于權力遠端的農民工提供了聚合行動力量的媒介、呈現利益訴求的工具和非制度化參與的可能。”⑥網絡協商可以突破時空的限制和阻隔，成為農村外出務工人員參與村中公共事務協商的一種有效方式。當然，作為一種新生事物，網絡協商民主在農村推行需要具備以下條件。一是農村網絡的覆蓋率提升，這是增強農村網絡協商民主有效性的外部條件。國家應加大廣大農村尤其是偏遠農村、經濟條件落后農村的網絡建設力度，提高網絡覆蓋率，加快網絡信息傳輸的速度，合理收取農村網絡費用，提高農村網絡服務水平。二是農村“兩委”干部有較強的網絡運用能力。為此，要加強對“兩委”干部尤其是文化程度不高、年齡偏大的“兩委”干部的技術培訓，強化他們網絡技術運用能力。三是農村流動務工人員有較強的網絡技術。在務工人員返鄉(xiāng)期間，可以邀請一些專業(yè)人員對其進行專門培訓，使他們能夠熟練地運用網絡技術，為參與網絡協商創(chuàng)造條件。同時，利用大數據搭建網絡協商平臺，營造外出人員“人不在場，實際在場”的協商局面，保障外出務工人員的民主協商權利。

注釋

①[美]赫伯特·西蒙：《管理行為：管理組織決策過程的研究》，徐立譯，北京經濟學院出版社，1988年，第183頁。②鮑宗豪：《決策文化論》，三聯書店，1997年，第307頁。③④[美]詹姆斯·博曼、威廉·雷吉：《協商民主：論理性與政治》，陳家剛等譯，中央編譯出版社，2006年，第299頁。⑤[美]加布里埃爾·A.阿爾蒙德、西德尼·維巴：《公民文化——五國的政治態(tài)度和民主》，馬殿君等譯，浙江人民出版社，1989年，第5頁。⑥張國獻：《論人口流動背景下的鄉(xiāng)村協商治理》，《中州學刊》2016年第2期。

責任編輯：文 武

Abstract：The practice of deliberative democracy in our country takes place at the grass-roots level， which is spontaneous and exploratory to a certain extent. In the actual operation process， the power to stimulate the effective operation of grass-roots consultation democracy is obviously insufficient from the aspects of representative selection， topic setting， expression and dialogue， deliberation and decision-making and supervision. In the course of the operation of grass-roots consultative democracy， fairness and public rationality are the value power to stimulate the effective operation of grass-roots consultative democracy，the dynamic system is the guarantee power for the standardization of grass-roots consultative democratic operation mechanism， and the consultation culture is the environmental power of citizen democratic consultation and participation consciousness and ability.

Key words：consultative democracy; effectiveness of operational mechanisms; motivation