設(shè)區(qū)的市在地方立法中應(yīng)把握的幾個問題

朱允來

（中共駐馬店市委黨校 河南駐馬店 463000）

黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》首次提出“明確地方立法權(quán)限和范圍，依法賦予設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)”。2015年3月全國人大對《立法法》進(jìn)行了修改，修改后的《立法法》賦予所有設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)。2018年修憲時，又將此規(guī)定寫入了《憲法》。自此，我國所有設(shè)區(qū)的市都獲得了地方立法權(quán)。下面我結(jié)合駐馬店市的立法實踐，來談?wù)劦胤搅⒎ㄖ袘?yīng)把握的幾個問題。

關(guān)于地方立法權(quán)限問題

《立法法》第七十二條明確規(guī)定：設(shè)區(qū)的市的人民代表大會及其常務(wù)委員會根據(jù)本市的具體情況和實際需要，在不同憲法、法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)的地方性法規(guī)相抵觸的前提下，可以對城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等方面的事項制定地方性法規(guī)，法律對設(shè)區(qū)的市制定地方性法規(guī)的事項另有規(guī)定的，從其規(guī)定。由于《立法法》已對設(shè)區(qū)的市級人民代表大會及其常務(wù)委員會的立法權(quán)限作出了明確的規(guī)定，所以在地方的立法實踐中，我們應(yīng)嚴(yán)格遵守，只能在此規(guī)定的范圍內(nèi)行使，不能越權(quán)、越界。

地方立法應(yīng)堅持不抵觸原則

《憲法》第一百條規(guī)定,“設(shè)區(qū)的市的人民代表大會和它們的常務(wù)委員會，在不同憲法、法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)的地方性法規(guī)相抵觸的前提下，可以依照法律規(guī)定制定地方性法規(guī)，報本省、自治區(qū)人民代表大會常務(wù)委員會批準(zhǔn)后施行”，《立法法》第72條對此有同樣的規(guī)定?！安坏钟|”包含這樣兩層含義：一是地方立法不得與上位法的明文規(guī)定相抵觸。上位法已有明文規(guī)定了，設(shè)區(qū)的市制定地方性法規(guī)不能與上位法相沖突。比如，關(guān)于公民權(quán)利義務(wù)的設(shè)置和政府機(jī)關(guān)的職權(quán)范圍的界定，要體現(xiàn)這樣一種精神，“對公民來說法無禁止皆自由，多政府來說法無授權(quán)不可為”。如果上位法沒有禁止性規(guī)定，地方立法不得對公民權(quán)利加以禁止或限制；如果上位法對公民權(quán)利有禁止性或限制性規(guī)定，也不能通過地方立法對此規(guī)定予以解禁。同樣，對于政府的權(quán)力也僅限于法律授權(quán)，政府的職權(quán)范圍不得通過地方立法加以擴(kuò)大。我市在制定《駐馬店市大氣污染防治條例》時，有些同志認(rèn)為應(yīng)該在該條例中賦予地方政府在大氣污染防治時有權(quán)隨時對機(jī)動車輛限行、禁行的權(quán)力。上位法《大氣污染防治法》第96條僅在重污染天氣應(yīng)對時，賦予政府限制部分機(jī)動車行駛的權(quán)力，我們不能通過地方立法來擴(kuò)張這一權(quán)力。這顯然是與上位法相沖突的。二是即便上位法沒有明確的規(guī)定，地方立法也不得與其基本原則和精神相沖突。

上述問題，也是地方立法中的重點難點問題。怎樣正確理解不與上位法沖突的問題？有的地方認(rèn)為只要上位法沒有明確的規(guī)定，他們就有權(quán)規(guī)定地方實際需要，創(chuàng)設(shè)性的設(shè)置相應(yīng)的規(guī)定，而不考慮是否與上位法的精神、原則相抵觸或沖突。如一些設(shè)區(qū)的市制定的中小學(xué)、幼兒園規(guī)劃建設(shè)條例或中小學(xué)、幼兒園用地保護(hù)條例，在地方立法中直接將配件中小學(xué)校和幼兒園作為開發(fā)建設(shè)單位的法定義務(wù)，這顯然是不合適的。國務(wù)院出臺的規(guī)定，關(guān)于開發(fā)建設(shè)單位配建幼兒園作了規(guī)定（但對配建的幼兒園的權(quán)屬沒有規(guī)定），對中小學(xué)校的配建沒有上位法規(guī)定。中小學(xué)校的建設(shè)本是地方政府的職責(zé)，地方政府財政緊張，無財力按中小學(xué)、幼兒園專項規(guī)劃建設(shè)中小學(xué)校，就將建設(shè)中小學(xué)校的義務(wù)轉(zhuǎn)嫁到開發(fā)建設(shè)單位頭上。當(dāng)然有些開發(fā)商為了更好地銷售自己開發(fā)的樓盤看，自愿配套建設(shè)中小學(xué)校的也大有人在。但我們不能就此把地方政府本應(yīng)該承擔(dān)責(zé)的責(zé)任通過地方立法轉(zhuǎn)嫁出去。有些地方立法甚至直接規(guī)定開發(fā)建設(shè)單位配套建設(shè)的中小學(xué)校應(yīng)無償移交給政府，這就更過分了，這顯然是與《立法法》的精神相違背的?！读⒎ǚā返诎藯l第七項明確規(guī)定“對非國有財產(chǎn)的征收、征用”只能通過制定“法律”加以解決，地方立法機(jī)關(guān)無權(quán)通過地方立法來無償征收、征用公民、法人或其他組織的財產(chǎn)。

地方立法應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)自己的地方特色

實踐中有些地方立法只是為了立法而立法，簡單的轉(zhuǎn)抄上位法或其他地方的法規(guī)，沒有自己的特色，也不能解決當(dāng)?shù)氐膶嶋H問題。國家層面的法律和行政法規(guī)不可能完全照顧到每個地方實際情況。國家賦予設(shè)區(qū)的市立法權(quán)的目的也就是要通過創(chuàng)制來解決當(dāng)?shù)貙嶋H的問題。駐馬店市獲得立法權(quán)后，鑒于當(dāng)?shù)厣絽^(qū)開采石子場比較多，山體破壞嚴(yán)重的問題，駐馬店市人大常委會2018年制定出臺了《駐馬店市山體保護(hù)條例》，條例出臺后，有效地遏制了山區(qū)的濫采濫伐問題，為當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境建設(shè)提供了有力地法律支持。

地方立法要有針對性，可操作性要強(qiáng)

立法質(zhì)量的高低，關(guān)鍵在于法律法規(guī)的實施效果。我們知道法律的生命在于實施,法律的權(quán)威也在于實施，而可操作性是法律順利實施的重要保障。法律的可操作性強(qiáng)才能得到有效實施。設(shè)區(qū)的市已經(jīng)是最基層的立法主體，因而地方立法應(yīng)當(dāng)盡量避免追求所謂的大而全，避免過多的原則性的規(guī)定，這些是上位法的事。不要想著一部地方性法規(guī)解決本地區(qū)的所有問題。在制定地方法規(guī)時，要堅持問題導(dǎo)向，條款的設(shè)置針對性要強(qiáng)，要做到便于執(zhí)行、易于操作，緊貼本地實際，一個條款就解決一個問題。在上位法規(guī)定的空間內(nèi)，盡量要精細(xì)化，把規(guī)范和責(zé)任精細(xì)化、量化到具體行為，力爭做到明確清晰、準(zhǔn)確管用、切實可行，這樣立的法質(zhì)量才高，才真正管用。

總之，設(shè)區(qū)的市級地方立法是對國家法律和行政法規(guī)的細(xì)化和補充，使國家的法律法規(guī)更具有可操作性，通過地方立法解決當(dāng)?shù)貙嶋H問題的，它不能與上位法相抵觸。地方立法機(jī)關(guān)在立法時只要能把握好上述精神和原則，一定能制定出高質(zhì)量的良法，有了高質(zhì)量的良法，地方政府的善治就不難實現(xiàn)了。