公務(wù)員聘任制實施中的問題及對策探析
——以江蘇省公務(wù)員聘任制為例

李婧

（武漢大學政治與公共管理學院MPA 研究生，湖北 武漢 430000）

我國政府職能的發(fā)展和政府服務(wù)的提升對深化干部人事制度改革、建設(shè)高素質(zhì)專業(yè)化干部隊伍提出了新的要求，需要進一步深入推進公務(wù)員管理制度改革、優(yōu)化公務(wù)員隊伍結(jié)構(gòu)、激發(fā)公務(wù)員隊伍內(nèi)在動力。公務(wù)員聘任制是中國特色公務(wù)員管理制度體系的重要組成部分，實行公務(wù)員聘任制不僅是為了健全完善我國公務(wù)員管理制度體系，更是為了推動和深化公務(wù)員制度改革。

一、概念及現(xiàn)狀

（一）概念

公務(wù)員聘任制是由政府機關(guān)著眼于社會發(fā)展需求和人才短缺的困境，根據(jù)實際工作需要，經(jīng)報省級以上公務(wù)員主管部門審核批準，對于不涉及國家秘密的專業(yè)性較強職位和輔助性職位，通過公開招聘或直接選聘的方式，在平等協(xié)商的基礎(chǔ)上采用合同管理與擬聘人員建立起來的就業(yè)制度。1聘任制公務(wù)員的特點:實行合同制的管理辦法、采取平等協(xié)商的原則、工作任期明確規(guī)定在合同中，比較普遍的是聘任制書記員等。聘任制公務(wù)員雖然有區(qū)別于普通公務(wù)員，采取的是合同制的管理形式，但是在合同的期限內(nèi)，也屬于編制內(nèi)公務(wù)員，享受著和普通公務(wù)員一樣的待遇。2

公務(wù)員聘任制度是將傳統(tǒng)的職位壟斷進行變革并引入市場競爭機制的產(chǎn)物，是西方新公共管理運動蓬勃發(fā)展起來的。合同是政府與所聘用公務(wù)員之間確立雙方關(guān)系與待遇的根本依據(jù)，同時也是實施公務(wù)員聘任制的關(guān)鍵所在。聘任制公務(wù)員下公務(wù)員不再是“永業(yè)制”，也將面臨著競爭和下崗。

（二）現(xiàn)狀

1.公務(wù)員聘任制度

公務(wù)員聘任制度日趨完善。我國公務(wù)員聘任制度順應(yīng)社會改革發(fā)展的需要，不斷學習借鑒西方公務(wù)員制度，融入中國特色公務(wù)員管理制度中，日漸發(fā)展、完善。1993 年國家頒布的《公務(wù)員管理暫行條例》規(guī)定國家公務(wù)員部分職務(wù)可實行聘任制。2006 年公務(wù)員法規(guī)定了對專業(yè)性較強和輔助性職位實行聘任制，深圳、上海作為第一批試點區(qū)域試行公務(wù)員聘任制。2011年國家出臺了《聘任制公務(wù)員管理試點辦法》，逐步有序地擴大試點地區(qū)，在北京、江蘇、四川等20 多個省先后試點推行公務(wù)員聘任制，取得了良好的工作成效。2017年國家印發(fā)的《聘任制公務(wù)員管理規(guī)定（試行）》根據(jù)公務(wù)員法確立框架，細化了聘任制公務(wù)員“進”“管”“出”等主要環(huán)節(jié)的規(guī)定。

2.公務(wù)員聘任招聘崗位

招聘崗位以專業(yè)較強的職位居多，具有“三高”特點。面向海內(nèi)外吸引高層次人才，專業(yè)技術(shù)崗位對學歷學位、工作經(jīng)歷、專業(yè)技術(shù)資格等入職門檻高，錄用后薪酬高。

以江蘇省為例，2014 年宿遷、泰興和省食品藥品監(jiān)督管理局旗下的9 家單位共招聘11 名工作人員，平均年薪約為20 萬。2019 年南京市江北新區(qū)管委會招聘2名工作人員，平均年薪均為60 萬人民幣。招聘的崗位為技術(shù)主管、首席架構(gòu)師、總規(guī)劃師等。要求具有資深的專業(yè)工作經(jīng)歷或主持過一定規(guī)模以上的項目。招聘方式為筆試、面試、綜合評價（專家評估）相結(jié)合。筆試，主要測試應(yīng)聘者的理論水平、邏輯思維能力、綜合分析能力、寫作能力。面試，主要測試應(yīng)聘者勝任招聘職位應(yīng)具備的語言表達能力、組織策劃能力、人際交往能力、應(yīng)急應(yīng)變能力、實際動手能力和氣質(zhì)。綜合評價，主要由公務(wù)員主管部門或招聘機關(guān)組成專家小組，采用面談答辯、履歷評價等方式，對面試人員的學歷、專業(yè)、工作履歷和工作業(yè)績等情況進行綜合評價，重點考察應(yīng)聘人員的適崗性。

二、存在的問題

（一）聘任崗位資格條件及程序設(shè)置問題

目前雖有諸多省市開展試點工作，但也都是在摸著石頭過河，既需要明確對聘任制公務(wù)員的職業(yè)定位，也需要顯示出聘任制與委任制的不同。在招聘方式、招聘范圍、招聘對象上界限設(shè)置上提出更高要求。相對于傳統(tǒng)公務(wù)員，聘任制公務(wù)員招聘目標更明確、職位資格條件也更加細化，但由于職位設(shè)置的主體仍然擺脫不了人為這一因素在公務(wù)員聘任制試點過程中，職位資格條件的設(shè)置會被遭到存在因人設(shè)崗現(xiàn)象甚至“蘿卜招聘”的質(zhì)疑；在聘任制公務(wù)員招聘過程中，需要對聘任對象的專業(yè)技能、工作能力和工作業(yè)績等進行考核，如果考核的標準不明確、不細化，或者是考官因個人主觀原因弄虛作假且不受監(jiān)督和約束，容易使公務(wù)員聘任制喪失公平性，制度的公信力也將大打折扣。

（二）聘任制公務(wù)員薪資及考核標準問題

薪資待遇方面，目前除深圳市從2010 年起對所有新進聘任制公務(wù)員的工資福利待遇可以直接按照《公務(wù)員法》和公務(wù)員工資福利待遇的相關(guān)規(guī)定執(zhí)行外，其他部分省市區(qū)公務(wù)員聘任制多采用年薪制。然而，如果和同一時期市場上相同水平人才的收入待遇缺乏可比性，擬聘任職位將不具備吸引力，難以招到符合需要的人才；如果聘任制公務(wù)員薪資水平過高，與同單位其他公務(wù)員收入差距過大，容易導致機關(guān)單位內(nèi)部職工之間產(chǎn)生攀比和不滿情緒，影響和打擊原有公務(wù)員的工作積極性，不利于聘任制公務(wù)員在聘任單位開展工作?？己朔矫妫壳按蟛糠质∈袇^(qū)聘任制公務(wù)員的考核晉升機制效仿委任制公務(wù)員，沒有依據(jù)聘任制公務(wù)員自身的特點建立一套考核方案方法，主要通過“德能勤績廉”五個方面進行考核，缺乏量化指標。

（三）聘任制聘期期滿后的去留問題

聘任制公務(wù)員實行合同管理，聘任雙方約定了聘期，一旦合同到期，雙方具有雙向選擇權(quán)。《聘任制公務(wù)員管理規(guī)定（試行）》從政策上明確了聘任制公務(wù)員聘期期滿后可以續(xù)聘，也可以轉(zhuǎn)為委任制公務(wù)員，但缺乏明確具體的實施細則和統(tǒng)一的標準。此外，目前聘任制公務(wù)員合同到期后大多續(xù)簽，存在只進不退現(xiàn)象。如果僅僅是對公務(wù)員實行合同管理，而沒有建立有效的公務(wù)員退出機制，那與委任制相比，公務(wù)員聘任制僅僅是換了一個名稱，本質(zhì)上并不能打破公務(wù)員的“鐵飯碗”，會形成公務(wù)員招錄領(lǐng)域新的不公平現(xiàn)象。沒有實現(xiàn)暢通選人用人渠道、選取緊缺專業(yè)性人才、完善公務(wù)員進出機制的目標。

三、借鑒國外經(jīng)驗提出建議及措施

（一）國外經(jīng)驗

德國是世界上第一個推行政府雇員制的國家，也是政府雇員制最成熟的國家之一。德國公職人員分工相對明確，公務(wù)員主要擔任領(lǐng)導職務(wù)，工人通常執(zhí)行專業(yè)性不強的純事務(wù)性工作，而政府雇員主要從事專業(yè)性較強的工作。因此，德國政府雇員的概念和范圍也比較明確，主要有兩種情況，雇員一般不擔任領(lǐng)導職務(wù)，通常在專業(yè)性較強的部門和崗位工作，一是在從事內(nèi)容相對專業(yè)的辦公室管理工作，二是從事技術(shù)研究部門的管理工作。同時政府雇員與公務(wù)員不同，一般不可以終身任職，只有那些工作15 年以上、年齡在40 周歲以上的政府雇員才享有不被解雇的權(quán)利。

美國多采用聘任制，形成了政府與公務(wù)員之間的雇傭與被雇傭關(guān)系，強化了公務(wù)員的服務(wù)意識，有利于建立服務(wù)型政府。聯(lián)邦政府的雇員類別劃分，第一類是原有的雇員常任職位，屬于永業(yè)行職位；第二類職位是沒有任期限制的，但非永業(yè)性的臨時性職位；第三類職位短期臨時職位。一般任期不超過一年，期滿后可視情延續(xù)一年，在最長任職年限不超過四年的政府雇員，享有有限福利。在美國的公共部門往往常任雇員和臨時雇員同時存在的情況比較多。

澳大利亞公務(wù)員制度改革將企業(yè)聘用合同方式引入政府，廢除職位常任制，推行政府雇員制度。公務(wù)員隊伍打破以往的封閉狀況，面向社會開放，實行公開平等競爭?；驹谡麄€公務(wù)員隊伍范圍全面推行合同化管理機制，合同制下的澳大利亞公務(wù)員已經(jīng)基本由常任公務(wù)員轉(zhuǎn)變?yōu)檎蛦T，受聘于政府部門最高行政長官。政府雇員同私營企業(yè)員工一樣，與政府簽訂合同，適用《勞資關(guān)系法》，在履約中的分歧和爭執(zhí)，按照勞資關(guān)系法條款和程序處理。

（二）建議及措施

1.明確實施細則

明確實行聘任制招聘方式、招聘范圍、招聘對象、崗位設(shè)置和程序設(shè)置要求。無論是對專業(yè)型人才或是輔助型人才的聘任，都應(yīng)該堅持公開、公平、公正的招聘原則進行招聘，滿足單位條件經(jīng)批準的直接選聘，聘用單位應(yīng)該加強監(jiān)督，必須杜絕不良的行為發(fā)生。除此之外，還可以引入社會群眾參與機制，利用無利害關(guān)系的社會群眾對聘任制公務(wù)員的招聘進行監(jiān)督，以保障公務(wù)員聘任制的更加公開和透明，確保聘任制公務(wù)員的專業(yè)化與職業(yè)化。

2.合理制定薪資及考核標準

科學合理制定聘任制公務(wù)員考核制度和薪資計算標準。聘任制公務(wù)員的薪酬是由國家財政來承擔，綜合考慮市場同類人員和本單位其他公務(wù)員工資水平等因素，對于特殊行業(yè)特殊領(lǐng)域的高精尖人才實行協(xié)議工資，可以有效吸引人才，留住人才，擴大公務(wù)員隊伍選人用人的渠道?？己酥贫鹊脑O(shè)立與實施，是為了通過考核發(fā)現(xiàn)聘任制公務(wù)員存在的問題，從而解決問題，最終達到激勵的積極目的。關(guān)鍵要重點考核聘任制公務(wù)員完成簽訂合同中規(guī)定的工作任務(wù)進度，針對不同職位的考核要突出該職位的特點，考核過程中可邀請相關(guān)單位主管參與考核結(jié)果評估，考核結(jié)果與薪資計算掛鉤，除固定工資外，獎勵金參考績效考核結(jié)果發(fā)放，考核結(jié)果等級高低決定獎勵金多少。

3.規(guī)范合同管理

避免合同管理被濫用，滋生新的腐敗。需要創(chuàng)新新區(qū)干部人事管理制度，推動干部能上能下、能進能出。按照“人隨事走”原則，推動人崗相適，依托遴選、掛職等方式外部引才。只有立足于聘任制改革特定的制度基礎(chǔ)之上，選擇正確的路徑，將公務(wù)員聘用制度適用范圍明確，相關(guān)法律法規(guī)完善，增加相應(yīng)的制度供給，才能最大限度發(fā)揮市場配置資源條件下公務(wù)員聘任制的活力，才能更好推廣聘任制。

4.嚴格退出機制

破除公務(wù)員既得利益，建立監(jiān)督體系拓寬監(jiān)督渠道。公務(wù)員聘任制的試點和實施是我國公務(wù)員制度改革的重要成果,有助于擴大公務(wù)員的選才范圍,暢通人才流動渠道,完善公務(wù)員選用制度。但在聘任崗位資格條件設(shè)置、聘任制公務(wù)員薪資標準和聘期期滿后的去向等方面,公務(wù)員聘任制還存在需要改進之處。在地方試點中,聘任制的實施范圍不盡一致,且進出機制不完善,導致聘任職位的管理趨同于委任職位。深化公務(wù)員聘任制改革,應(yīng)強化制度的頂層設(shè)計,完善聘任制實施細則,允許多種選人方法并存,建立卓有成效的選人用人制度體系和聘任制公務(wù)員的薪酬待遇體系。

四、結(jié)語

公務(wù)員聘任制度的建立，能夠在一定程度上解決部分專業(yè)性較強的職位招錄中存在不愿考、考不進、留不住等窘境；打破了我國公務(wù)員“永業(yè)制”的思想和僵化的用人機制，避免了公務(wù)員“職業(yè)倦怠”、積極性創(chuàng)造性下滑等問題，為我國公務(wù)員隊伍的高效能打下了堅實的基礎(chǔ)。