明代巡按御史制度及其歷史鏡鑒

顏奇英，史坤坤

(南京工業(yè)大學(xué) a. 紀(jì)委; b.黨委組織部，南京 211800)

中國(guó)古代的巡視監(jiān)察活動(dòng)，溯源于西漢，成熟于隋唐，完備于宋元，盛極于明清。明代巡按御史制度是中國(guó)古代巡視監(jiān)察制度的集大成者，御史巡按這一活動(dòng)遵循異體制衡的原理，即通過(guò)采取動(dòng)態(tài)監(jiān)察的模式，擺脫了監(jiān)督者與被監(jiān)督者之間利害關(guān)系的束縛，是中國(guó)古代關(guān)于異體監(jiān)督模式的有效嘗試。

1 明代巡按御史制度的發(fā)展歷程和主要內(nèi)容

1.1 巡按御史制度的緣起與演變

巡按御史，這一具有明代特質(zhì)的巡視監(jiān)察制度,其淵源可遠(yuǎn)溯于西漢刺史察郡之制。西漢元封五年，漢王朝將全國(guó)劃分為十三個(gè)監(jiān)察區(qū)，稱為十三部(州)，并向每部(州)派出一名刺史，代表中央監(jiān)察地方事務(wù)。刺史出行是當(dāng)時(shí)西漢王朝為強(qiáng)化中央集權(quán)而采取的措施之一，也是中國(guó)歷史上首次以監(jiān)督為職責(zé)的巡視監(jiān)察活動(dòng)；“兩晉時(shí)期，通過(guò)派遣御史出巡，以‘風(fēng)聞彈奏’的方式來(lái)行使巡視監(jiān)督權(quán)”[1]32；隋代巡視監(jiān)察方式趨于成熟化，御史臺(tái)不僅負(fù)責(zé)對(duì)中央機(jī)構(gòu)的監(jiān)督，也負(fù)責(zé)巡察地方；唐代該項(xiàng)體制則得到進(jìn)一步完善，建立了種類多樣、權(quán)責(zé)明晰的巡視監(jiān)察體系；宋代在地方設(shè)立監(jiān)司，并對(duì)監(jiān)司出巡作出規(guī)范；“元代設(shè)有監(jiān)察御史與肅政廉訪使，分別負(fù)責(zé)巡視監(jiān)察中央機(jī)構(gòu)與地方官員的任務(wù)”[1]33；至明一代，隨著封建王朝中央集權(quán)統(tǒng)治到達(dá)巔峰，國(guó)家監(jiān)察系統(tǒng)發(fā)展也更加系統(tǒng)化嚴(yán)密化，巡視監(jiān)察體系趨于完備，巡按御史制度也由此應(yīng)運(yùn)而生。

明代初期的監(jiān)察體制基本沿襲元代舊制，明洪武年間,太祖皇帝朱元璋“撤御史臺(tái)、設(shè)都察院，總攬監(jiān)察事宜”[2]。同時(shí)，為加強(qiáng)新生中央政權(quán)對(duì)地方的控制，朱元璋選派御史巡視地方，這是明代巡視御史制度的雛形。明代第三任皇帝成祖朱棣，“遣御史分巡天下,為定制”,將御史巡按地方的做法正式固定,這些措施成為明代巡按御史開(kāi)展巡視監(jiān)察的重要內(nèi)容。巡按御史制度從洪武期間的初創(chuàng)，到永樂(lè)年間成為定制，再經(jīng)后續(xù)幾朝的發(fā)展，到弘治年間已經(jīng)趨于完善。在此期間，巡按御史制度也形成了一套完備的律法體系和運(yùn)行體制，如制定的《憲綱》《憲章事類》《巡歷事例》等律法，這些律法對(duì)于巡按御史工作職責(zé)和工作程序等都進(jìn)行了詳盡的規(guī)定。

明代中后期，明王朝的封建統(tǒng)治迎來(lái)一段特殊的時(shí)刻，皇帝不問(wèn)政事、宦官權(quán)力迅速擴(kuò)張，致使王朝政治腐敗日益加劇，官宦權(quán)力也開(kāi)始失去約束。嘉靖時(shí)期之后，巡按御史由中央派出的巡視監(jiān)察官員異化為掌握地方實(shí)權(quán)的行政長(zhǎng)官，巡按御史制度也逐漸偏離封建統(tǒng)治階級(jí)早先設(shè)定的發(fā)展軌道，逐漸走向敗壞和廢弛。明代巡按御史制度的蛻變是明代政治由盛轉(zhuǎn)衰、由清返濁的結(jié)果，也印證了巡按御史制度只是封建皇權(quán)維護(hù)統(tǒng)治階級(jí)利益的工具。

1.2 巡按御史制度包含的內(nèi)容

1.2.1 巡按御史的設(shè)置和選派

明初，中央設(shè)從一品御史臺(tái)衙門，并設(shè)左右御史大夫，地位與中書(shū)省、都督府并重。洪武十三年罷御史臺(tái)，洪武十五年改御史臺(tái)為都察院，并以布政司為單位，設(shè)十二道監(jiān)察御史。洪武十七年定督察院為正二品衙門，建文二年又改都察院為御史府，成祖時(shí)恢復(fù)都察院，宣德十年定十三道監(jiān)察御史，從此督察院大體框架未發(fā)生改變。明代都察院設(shè)正二品左、右都御史各一人，正三品左、右副都御史各一人，正四品左、右僉都御史各一人。都察院下設(shè)十三道監(jiān)察御史，品秩為正七品，各道人數(shù)在七至十一人不等，共一百一十人。巡按御史的產(chǎn)生，則是根據(jù)任務(wù)需要，從十三道監(jiān)察御史中通過(guò)“點(diǎn)差”的方式，選拔具體人員對(duì)地方進(jìn)行巡按。 故而監(jiān)察御史的選拔，是巡按御史選拔的基礎(chǔ)。

監(jiān)察御史主要推過(guò)舉薦和考選的方式進(jìn)行選任。明初，因條件限制，監(jiān)察御史多由薦舉產(chǎn)生，被薦舉者須經(jīng)過(guò)吏部考核，同時(shí)薦舉者自始至終要承擔(dān)保舉責(zé)任。隨著選拔機(jī)制的成熟，后期考選逐漸代替了薦舉的選拔方式?？歼x分為定期考選與臨時(shí)考選，通過(guò)考核的，由吏部、都察院共同擬定人員名單，呈報(bào)皇帝批準(zhǔn)。御史選拔條件主要體現(xiàn)在官員的品行、學(xué)識(shí)、經(jīng)驗(yàn)等方面。官場(chǎng)新人一般不能直接擔(dān)任御史，考核稱職、具備一定的經(jīng)驗(yàn)閱歷，方能實(shí)際授予御史之職。前文所述，監(jiān)察御史的選拔只是巡按御史產(chǎn)生的基礎(chǔ)，監(jiān)察御史要經(jīng)過(guò)一定程序的選拔才能成為巡按御史。明代一般通過(guò)“點(diǎn)差”的方式對(duì)監(jiān)察御史進(jìn)行選派，并以此方式分出巡按御史的差次等級(jí)。與巡按御史嚴(yán)格的選拔條件相比，針對(duì)巡按御史不能正確履行職責(zé)或存在失職失責(zé)、貪污腐敗的行為，所要受到的懲處將比一般官員更為嚴(yán)厲。同時(shí)，巡按御史因所處地位和行使職權(quán)的特殊性，其選拔或者罷免都要經(jīng)皇帝欽定裁決。

1.2.2 巡按御史的職責(zé)和要求

明代御史巡視監(jiān)察的范圍較為廣泛，幾乎涵蓋了地方政務(wù)的所有方面，概括起來(lái)主要包括監(jiān)察官吏、檢查司法、安撫民生等。在監(jiān)察官吏方面，一是考核官吏，即與相關(guān)官員配合，對(duì)地方文武官員進(jìn)行考核。二是舉薦查辦，即代表朝廷發(fā)現(xiàn)和推薦人才，同時(shí)還要發(fā)現(xiàn)查辦玩忽職守、違反律例的地方官員。三是照刷文卷，即對(duì)所巡之處的公務(wù)處理情況進(jìn)行監(jiān)督檢查，檢查結(jié)果可作為官員考核、檢驗(yàn)地方官員政績(jī)的依據(jù)。在檢查司法方面，一是接受所到之處的軍民陳訴，嚴(yán)格按照程序處理，督促相關(guān)衙門辦理并限期回復(fù)。二是審錄罪囚，即對(duì)地方已辦理的案件進(jìn)行復(fù)核，這是巡按御史到達(dá)地方后首要開(kāi)展的工作，對(duì)疑似冤假錯(cuò)案可以重新審理。在安撫民生方面，巡按御史要考察的民情主要包括：督查倉(cāng)庫(kù)、稅糧、戶口和賦役，賑濟(jì)災(zāi)荒；檢查學(xué)校教育，督促改善地方教水平和條件，監(jiān)督鄉(xiāng)試；引導(dǎo)樹(shù)立良好社會(huì)風(fēng)氣，存恤孤老，表彰孝義；調(diào)整地方政策，督修農(nóng)田水利及公共設(shè)施等。

為保證巡按御史嚴(yán)格履職，御史在享有統(tǒng)治者授予的巡視大權(quán)的同時(shí)，更要嚴(yán)格遵守各項(xiàng)制度和律法的規(guī)定，正自身方能懾百官。基本要求如盡忠職守，謹(jǐn)慎公正，嚴(yán)格執(zhí)法，協(xié)調(diào)和睦和按照擬定時(shí)間工作等。同時(shí)還有部分禁止性規(guī)定，如嚴(yán)格的任職回避制度，嚴(yán)明的工作作風(fēng)和紀(jì)律等，要求御史自身必須做到清正廉潔、公正執(zhí)法。

1.2.3 巡按御史的考核和激勵(lì)

由于巡按御史權(quán)重責(zé)大，在外直接代表最高統(tǒng)治者的威嚴(yán)，故而統(tǒng)治者對(duì)巡按的考核十分看重，“專門制定《考滿通例》《出巡事宜》《巡按七事》等考核律法”[3]。同時(shí)，皇帝的直接詔諭及其完成情況也是巡按必須嚴(yán)守的工作條款和被考核依據(jù)，這當(dāng)中的具體考核條款也極為詳細(xì)明確。巡按御史結(jié)束任務(wù)返京后向上級(jí)報(bào)告工作履行情況，都察院負(fù)責(zé)人對(duì)其任務(wù)完成情況進(jìn)行考核查驗(yàn)，并作出相應(yīng)鑒定結(jié)論。鑒定結(jié)論不管是稱職與否都需向皇帝上報(bào)備案，倘若存在罷免情況的，罷免決定也要上報(bào)，由皇帝最終決定處理結(jié)果。

巡按御史雖說(shuō)權(quán)力很大，但只是七品官員，在官僚體制中級(jí)別很低，承擔(dān)的卻是繁重而得罪人的任務(wù)。如何保證對(duì)御史的有效激勵(lì)，這是一個(gè)特殊而重要的問(wèn)題。在明代，由于這部分群體的考核升遷權(quán)直接掌握在帝王君主手中，所以，升遷規(guī)則和上升空間相較于一般官員比較特殊。在明代，正七品的巡按御史因功升遷為正三品以上官員的例子比比皆是。如洪武年間御史凌漢巡按陜西有功，明太祖破格提升其為右都御史。宣德年間江西巡按御史于謙因功遷升兵部侍郎。此外，百姓的擁戴對(duì)巡按御史也能起到精神上的褒獎(jiǎng)和激勵(lì)作用。

2 明代巡按御史制度的主要特點(diǎn)和歷史影響

2.1 巡按御史制度的主要特點(diǎn)

明代巡按御史制度的確立，吸取了歷史上特別是漢代的經(jīng)驗(yàn)，效法其“以小制大、以卑臨尊”的監(jiān)察體制，以七品御史糾劾地方所有官員。但明代巡按御史制度在前代基礎(chǔ)上有所損益，更趨完善，其特點(diǎn)表現(xiàn)在三個(gè)方面：

一是巡按御史任期得到縮短并固定，監(jiān)督的獨(dú)立性進(jìn)一步增強(qiáng)。在中央委派至地方巡視監(jiān)察官員的任期上，自漢代以來(lái)任職時(shí)間都較長(zhǎng)。漢代自始未對(duì)刺史的任職時(shí)長(zhǎng)作出規(guī)定，刺史一旦到任就要作出在屬地長(zhǎng)期任職的準(zhǔn)備。唐代期限則相對(duì)縮短，唐神龍年間，設(shè)置十道巡按使，并固定任期為兩年。至明代，統(tǒng)治者一改歷朝將刺史或巡按固定期限任職或長(zhǎng)期任職的做法，將巡按御史在地方的工作時(shí)長(zhǎng)大幅度縮短，一般情況下，巡按到地方的工作期限不超過(guò)一年，并將此法固定。這種在任職期限上作出新規(guī)定的方式，一方面加強(qiáng)了巡按工作的計(jì)劃性，同時(shí)也防止日久人熟而生弊，使御史行使巡視監(jiān)察職能更加獨(dú)立和權(quán)威。

二是巡按御史職能進(jìn)一步完善，制度嚴(yán)密性為歷代罕見(jiàn)。以歷朝巡視監(jiān)察制度為基礎(chǔ)，結(jié)合明代統(tǒng)治者對(duì)加強(qiáng)封建皇權(quán)的需要，巡按御史制度顯得更加完備和嚴(yán)密。巡按御史制度擁有一套體系化的管理運(yùn)行體制，從選拔選派、任期時(shí)限、工作職責(zé)、任職回避、考核保障方面都形成了成熟的規(guī)則流程，充分保障巡按御史的巡視監(jiān)察活動(dòng)的效能發(fā)揮。明代對(duì)監(jiān)察人員的選拔更加制度化規(guī)范化，選拔要求更為嚴(yán)謹(jǐn)苛刻，從源頭上保證了巡按隊(duì)伍的人員素質(zhì)，這對(duì)于保證國(guó)家官僚機(jī)構(gòu)正常運(yùn)轉(zhuǎn)，起到一定積極的作用。

三是巡按御史與按察使互相配合，形成了央地雙重監(jiān)察體制。明初，朝廷在地方設(shè)立按察史司，專駐地方負(fù)責(zé)監(jiān)察事務(wù)，是中央監(jiān)察地方事務(wù)的主要力量。至明成祖時(shí)，御史出巡地方成為正式規(guī)定，中央對(duì)地方的監(jiān)察力量得以加強(qiáng)，并與地方的按察司共同形成了中央對(duì)地方的雙重監(jiān)察體制。這種由中央派出的巡視監(jiān)察形式與常駐地方的按察司相互協(xié)同，形成了一種優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，既能充分發(fā)揮中央的巡視權(quán)威和監(jiān)察效率，又能將巡視監(jiān)察工作建立在對(duì)地方實(shí)情了解的基礎(chǔ)之上，這是以前歷代封建王朝所沒(méi)有的。

2.2 巡按御史制度的歷史影響

2.2.1 巡按御史制度發(fā)揮的正面作用

一是強(qiáng)化中央集權(quán)，維護(hù)封建國(guó)家的統(tǒng)一。巡按御史代表最高統(tǒng)治者巡視地方，監(jiān)察百官，不僅強(qiáng)化了中央政權(quán)對(duì)地方的控制，還一定程度上杜絕地方勢(shì)力的滋生，避免了歷史上的藩鎮(zhèn)之患，有利地維護(hù)了國(guó)家的統(tǒng)一。二是整頓地方吏治，促進(jìn)地方的健康發(fā)展。明代中期之前，巡按御史由皇帝直接派出，有極大的權(quán)威性和震懾力，能夠直接排除地方官員的干擾，有效完成監(jiān)察任務(wù)，對(duì)違法違紀(jì)的官吏進(jìn)行奏報(bào)和彈劾，激濁揚(yáng)清，清明吏治，也為社會(huì)經(jīng)濟(jì)和文化的發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。三是維護(hù)社會(huì)公正，緩和階級(jí)矛盾和社會(huì)矛盾。巡按御史主要職責(zé)之一就是審錄罪囚，對(duì)發(fā)現(xiàn)的冤假錯(cuò)案有權(quán)重新審理，使得被誤判之人能夠昭雪沉冤。巡按御史對(duì)冤假錯(cuò)案的處理,能夠消除社會(huì)的不滿情緒, 推動(dòng)司法公正，保證統(tǒng)治秩序的相對(duì)穩(wěn)定。巡按到達(dá)地方以后，對(duì)減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)、打擊豪強(qiáng)也起到一定作用，能夠幫助民眾解決實(shí)際問(wèn)題，對(duì)緩和封建王朝的階級(jí)矛盾和社會(huì)矛盾起到了一定影響。

2.2.2 巡按御史制度的缺陷弊端

一是依附于封建王權(quán)統(tǒng)治，代表統(tǒng)治階級(jí)利益。有明一代，封建皇權(quán)統(tǒng)治達(dá)到巔峰，中央集權(quán)也空前加強(qiáng)，巡按御史就是這一時(shí)期的產(chǎn)物。對(duì)統(tǒng)治者來(lái)說(shuō)，巡按御史成為了央地之間異體制衡的最佳良方，但御史作為維護(hù)封建皇權(quán)統(tǒng)治的私人工具，也是監(jiān)督制度本身的最大弊端。皇權(quán)一方面作為巡按御史的有力后盾，但巡按也時(shí)刻受皇權(quán)自身好惡的影響。明代前期，巡按御史的作用尚可正常發(fā)揮，但到了后期政治黑暗之時(shí)，監(jiān)察體系就無(wú)法運(yùn)行，巡按御史也就無(wú)法發(fā)揮其巡視監(jiān)察職責(zé)了。

二是后期監(jiān)督權(quán)變異擴(kuò)張，造成權(quán)力異化。巡按御史早期的職責(zé)使命是代表天子巡狩地方，監(jiān)督百官，以達(dá)到維護(hù)封建君主統(tǒng)治的目的，因此，巡按御史只有監(jiān)察權(quán)而無(wú)干預(yù)地方行政事務(wù)的權(quán)限。但隨著巡按掌握地方官員的舉劾大權(quán)，巡按手中權(quán)力的異化就此開(kāi)始。明中后期，巡按干預(yù)地方政務(wù)已經(jīng)成慣例，縱有貪污索賄等不軌行為，地方官員多不敢言，致使巡按更加驕肆，加劇了御史自身的腐敗蛻化。

三是缺乏有效外部監(jiān)督,造成權(quán)力失衡。因巡按御史本身就被封建皇權(quán)直接賦予了很大權(quán)力，一出生就自帶光環(huán)，與普通的地方官吏相比即不可同日而語(yǔ)，加上后期巡按的權(quán)力擴(kuò)張，在行使監(jiān)察權(quán)的同時(shí)還侵奪行政權(quán)，造成其在地方上幾乎不受約束。巡按可以督治百官，卻無(wú)人能監(jiān)督制約巡按，造成其在地方一家獨(dú)大的失衡局面。

3 明代巡按御史制度對(duì)新時(shí)代巡視巡察工作的啟示

一國(guó)政治制度的建立發(fā)展，必須立足于本民族的文化土壤。巡按御史制度是兩千多年封建專制皇權(quán)制度下的產(chǎn)物，是為了維護(hù)和鞏固封建王朝的中央專制集權(quán)而存在。而中國(guó)共產(chǎn)黨的巡視巡察制度是推進(jìn)全面從嚴(yán)治黨，推進(jìn)黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭(zhēng)，全面加強(qiáng)黨的建設(shè)，保持黨的先進(jìn)性的重要制度保障。因此，從所處時(shí)代及服務(wù)對(duì)象來(lái)看，兩者有著本質(zhì)的區(qū)別。但就加強(qiáng)監(jiān)督實(shí)效、破解監(jiān)督難題來(lái)看，嚴(yán)密完整的巡按御史制度，依舊能對(duì)如今開(kāi)展的巡視巡察工作起到啟示和借鑒作用。

3.1 完善黨紀(jì)法規(guī)體系，強(qiáng)化制度保障

明代巡按御史品秩較低，卻能夠巡視地方，監(jiān)督百官，創(chuàng)造不俗的監(jiān)督效力，這與律法的授權(quán)和保障有著重要的關(guān)系。當(dāng)前，巡視巡察工作想要得到更好的效果，重視黨紀(jì)法規(guī)的完善是一個(gè)很重要的方面，制度體系的健全能夠?yàn)檠惨曆膊旃ぷ魅轿坏拈_(kāi)展奠定堅(jiān)實(shí)的保障。

黨的十八大以來(lái)，以習(xí)近平同志為核心的黨中央高度重視巡視工作，巡視的廉政利劍作用得以充分彰顯，十九大對(duì)巡視巡察工作作出全新部署，提出全新的要求。十八大以來(lái)，黨中央先后修訂《中國(guó)共產(chǎn)黨巡視工作條例》《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》等相關(guān)黨內(nèi)制度法規(guī)，對(duì)健全巡視巡察制度體系框架起到重要推動(dòng)作用。當(dāng)前，中央和地方都對(duì)巡視巡察工作制度體系的建立健全做了不少工作，但還需進(jìn)一步強(qiáng)化，為巡視巡察工作深入規(guī)范化開(kāi)展提供制度保障。要重點(diǎn)健全規(guī)范巡視巡察開(kāi)展的具體規(guī)則、巡視巡察的效果評(píng)估制度，明確具體化的工作程序和職責(zé)邊界，規(guī)范開(kāi)展巡視巡察的后半篇文章，推動(dòng)巡視巡察效力充分發(fā)揮。

3.2 增強(qiáng)巡視監(jiān)督獨(dú)立性權(quán)威性，提升巡視監(jiān)察實(shí)效

明代巡按御史是代表天子巡狩，其被賦予的特殊地位、相對(duì)獨(dú)立的權(quán)限是能夠發(fā)揮作用的重要前提。新中國(guó)成立以來(lái)，特別是黨的十八大以來(lái)，在借鑒古代巡視監(jiān)察經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，黨內(nèi)的巡視巡察工作得到不斷發(fā)展，在加強(qiáng)巡視監(jiān)督獨(dú)立性、權(quán)威性方面進(jìn)行了不少探索和實(shí)踐。一是將巡視工作的期限不固定化，做到定期與不定期相結(jié)合，并適時(shí)采取巡視“回頭看”的工作方式，極大豐富了巡視手段和工作效力。二是豐富明察暗訪方式，注重兩者相結(jié)合。三是堅(jiān)持常規(guī)巡視與專項(xiàng)巡視相結(jié)合，對(duì)問(wèn)題線索反映集中的重點(diǎn)人、重點(diǎn)事開(kāi)展針對(duì)性的巡視巡察，提高巡視巡察效率。這些舉措對(duì)于進(jìn)一步提升巡視巡察工作的獨(dú)立性、權(quán)威性和實(shí)效性起到極大促進(jìn)作用。

在加強(qiáng)和改進(jìn)當(dāng)前巡視巡察工作過(guò)程中，注意增強(qiáng)該項(xiàng)工作的相對(duì)獨(dú)立性:一是保障巡視監(jiān)察人員相對(duì)獨(dú)立行使監(jiān)察權(quán)，避免外部干涉影響;二是深入探索增強(qiáng)巡視機(jī)構(gòu)獨(dú)立性的舉措，做到巡視巡察機(jī)構(gòu)與紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)之間的相對(duì)獨(dú)立性，最大限度地保障巡視巡察工作獨(dú)立開(kāi)展;三是巡視巡察機(jī)構(gòu)成員不跨地區(qū)或部門兼任其他職務(wù)，尤其是被巡視地方職務(wù)，確保巡視巡察獨(dú)立進(jìn)行;四是加大對(duì)巡視巡察機(jī)構(gòu)的人員經(jīng)費(fèi)保障和投入。

3.3 嚴(yán)格隊(duì)伍選拔和管理機(jī)制，加強(qiáng)激勵(lì)保障舉措

第一，要嚴(yán)格巡視巡察人員的選拔。明代巡按御史的選拔制度非常嚴(yán)格，對(duì)官員的品德素養(yǎng)、文化學(xué)識(shí)、工作經(jīng)驗(yàn)都有較為苛刻的要求，較高的巡視隊(duì)伍素質(zhì)，有力保證了巡視監(jiān)察工作的開(kāi)展。打鐵必須自身硬。新時(shí)代巡視巡察干部隊(duì)伍自身素質(zhì)的高低，對(duì)于開(kāi)展好巡視巡察工作尤為重要。對(duì)巡視巡察干部的選用同樣也要從政治素養(yǎng)、人格品行、文化素質(zhì)、業(yè)務(wù)經(jīng)驗(yàn)等多方面進(jìn)行全面的考量。

第二，重視巡視巡察人員的身份保障。巡視巡察干部身肩重要責(zé)任，是反腐倡廉、維護(hù)法紀(jì)、保障公平正義的中堅(jiān)力量。完善巡視巡察相關(guān)立法和制度保障，規(guī)范巡視巡察人員職權(quán)的行使，提高巡視巡察干部身份保障是當(dāng)前的一個(gè)重要課題。具體可以從加強(qiáng)崗位輪換，優(yōu)先考慮職務(wù)和職稱晉升，加強(qiáng)福利待遇等方面入手，給予特殊的政策保障，激發(fā)巡視巡察干部工作潛力和熱情，保證巡視巡察人員在依紀(jì)依法履行職責(zé)時(shí)能夠心無(wú)旁騖，剛正不阿，秉公執(zhí)法。

第三，巡視監(jiān)察人員嚴(yán)格執(zhí)行回避制度。對(duì)于巡按御史，明代統(tǒng)治者對(duì)其作出了祖籍回避和地域回避的任職規(guī)定，從制度設(shè)計(jì)層面就降低了其徇私舞弊的可能性。根據(jù)新時(shí)代全面從嚴(yán)治黨的現(xiàn)實(shí)要求，當(dāng)前的巡視巡察工作也必須重視回避制度的堅(jiān)決執(zhí)行，要實(shí)現(xiàn)任職回避、籍貫回避、親屬回避等，最大限度地減少巡視者自身利益對(duì)巡視巡察工作的影響，堅(jiān)決保證巡視巡察工作有效、廉潔地展開(kāi)。

3.4 建立有效監(jiān)督制約機(jī)制，打造多元監(jiān)督體系。

要吸取歷史上巡按御史權(quán)力急劇擴(kuò)張而蛻化變質(zhì)的教訓(xùn)，重視對(duì)巡視巡察工作人員進(jìn)行嚴(yán)格的監(jiān)督制約。要健全和完善自身責(zé)任追究機(jī)制。要堅(jiān)持激勵(lì)和追責(zé)并存的嚴(yán)格管理制度，實(shí)現(xiàn)對(duì)巡視巡察人員自身的監(jiān)督。對(duì)于在巡視過(guò)程中，巡視巡察干部自身不過(guò)硬，出現(xiàn)違紀(jì)違法、通風(fēng)報(bào)信、徇私舞弊情況的，要從重給予相應(yīng)處罰。對(duì)未能及時(shí)發(fā)現(xiàn)被巡視地區(qū)及人員的嚴(yán)重腐敗問(wèn)題的，給予嚴(yán)肅處理。對(duì)在巡視過(guò)程中自身存在違法亂紀(jì)等行為的，也應(yīng)予以懲戒。

要建立和拓展外部制約監(jiān)督機(jī)制。為防范權(quán)力的腐敗和權(quán)力失衡的情況，努力實(shí)現(xiàn)監(jiān)察主體多元化。一是堅(jiān)持接受人民群眾的監(jiān)督，巡視巡察機(jī)構(gòu)是代表人民行使權(quán)力，也必須接受人民的監(jiān)督，讓權(quán)力在陽(yáng)光下運(yùn)行。二是拓展輿論監(jiān)督渠道，主動(dòng)接受輿論監(jiān)督，充分發(fā)揮媒介媒體對(duì)權(quán)力行使的監(jiān)督制約作用。三是形成多元化的監(jiān)督工作體制，充分發(fā)揮中國(guó)特色社會(huì)主義監(jiān)督體系的優(yōu)勢(shì)。充分發(fā)揮紀(jì)檢監(jiān)督、監(jiān)察監(jiān)督、巡視巡察監(jiān)督、人大監(jiān)督、群眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督相協(xié)調(diào)的優(yōu)勢(shì)。