法治、治理與國(guó)家能力

黃蘭松

(山東大學(xué)(威海) 法學(xué)院，山東威海 264209)

一、法治與國(guó)家治理的張力

在經(jīng)典社會(huì)理論家那里，“法治的意思就是指政府在一切行動(dòng)中都受到事前規(guī)定并宣布的規(guī)則的約束——這種規(guī)則使得一個(gè)人有可能十分肯定地預(yù)見(jiàn)到當(dāng)局在某一情況中會(huì)怎樣使用它的強(qiáng)制權(quán)力，和根據(jù)對(duì)此的了解計(jì)劃它自己的個(gè)人事務(wù)”。(1)[英]哈耶克：《通往奴役之路》，王明毅等譯，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社1997年版，第73頁(yè)。當(dāng)前，研究國(guó)家治理現(xiàn)代化的論者，多在論證法治與國(guó)家治理存在內(nèi)在或外在的聯(lián)系。例如在張文顯教授那里，現(xiàn)代法治即為國(guó)家治理注入了良法的基本價(jià)值，提供了善治的創(chuàng)新機(jī)制。(2)參見(jiàn)張文顯：《法治與國(guó)家治理現(xiàn)代化》，載《中國(guó)法學(xué)》2014年第4期。莫紀(jì)宏教授亦認(rèn)為，國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化的重要標(biāo)準(zhǔn)首先是國(guó)家治理體系的法治化，因而國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化必須要尊重法治原則。(3)參見(jiàn)莫紀(jì)宏：《國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化與法治化》，載《法學(xué)雜志》2014年第4期。在筆者看來(lái)，當(dāng)前占支配地位的法治觀念雖說(shuō)與國(guó)家治理在理念、價(jià)值和制度層面存在正相關(guān)性，但也存在一定程度的張力；對(duì)該問(wèn)題的重視，有助于彌補(bǔ)這些裂痕，更好地理解國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的實(shí)踐本質(zhì)。

(一)價(jià)值立場(chǎng)的區(qū)別

1.法治是規(guī)則之治；國(guó)家治理除規(guī)范性要素之外，在一定范圍內(nèi)容納了某些政治性、決斷性、人格性的要素。第一，法治堅(jiān)持的原則是，公民的基本權(quán)利和自由是不可讓渡的，是不能根據(jù)社會(huì)功利、政治交易的理由進(jìn)行算計(jì)和限制的。“在法治制度下，公民私人及其財(cái)產(chǎn)并不是政府管理的對(duì)象，并不是政府

可以為其目的而使用的手段”。(4)[英]哈耶克：《自由憲章》，楊玉生等譯，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社2012年版，第339頁(yè)。對(duì)于國(guó)家治理而言，公民基本權(quán)利的實(shí)現(xiàn)不僅取決于政治體制、物質(zhì)生產(chǎn)方式、區(qū)域發(fā)展均衡水平、城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)、資源稟賦等要素的發(fā)育程度，而且治理需要在多重結(jié)構(gòu)性約束條件、目標(biāo)之間進(jìn)行綜合權(quán)衡。第二，法治所肯定的不唯是人權(quán)保障原則，而且是在相互競(jìng)爭(zhēng)和沖突的諸社會(huì)價(jià)值中堅(jiān)持權(quán)利優(yōu)先于德性、正義優(yōu)先于功利、正當(dāng)優(yōu)先于至善，換言之，法治原則中包含著預(yù)設(shè)的價(jià)值排序和優(yōu)先原則，這些原則應(yīng)當(dāng)是不分時(shí)間、地點(diǎn)和適用對(duì)象而得到嚴(yán)格貫徹的。但國(guó)家治理卻主張，政治秩序當(dāng)中的價(jià)值排序必須以特定的時(shí)空結(jié)構(gòu)為基礎(chǔ)，以本民族的生活經(jīng)驗(yàn)和歷史記憶為參照；不僅如此，用以實(shí)現(xiàn)這些價(jià)值目標(biāo)及其排序的制度結(jié)構(gòu)也必須是因時(shí)因地的。第三，現(xiàn)代法治對(duì)公共權(quán)力的約束，所依賴的是一些理性化的規(guī)則和原則，一般性、抽象性是這些規(guī)則的典型特征?！耙环N政府治理的活動(dòng)乃是依據(jù)規(guī)則而展開(kāi)的，而這些規(guī)則的主要目的就在于告知個(gè)人什么是他們?cè)谄溟g進(jìn)行活動(dòng)的責(zé)任范圍”，(5)[英]哈耶克：《個(gè)人主義與經(jīng)濟(jì)秩序》，鄧正來(lái)譯，復(fù)旦大學(xué)出版社2012年版，第16頁(yè)。法律至上意味著，政府的行動(dòng)，特別是那些事關(guān)公民基本權(quán)利與自由的決策，只能從一般性規(guī)則出發(fā)，而不能出于其他個(gè)別的政策目標(biāo)。而國(guó)家治理卻意味著，除抽象規(guī)則之外，國(guó)家還必須具有自主的意志表達(dá)和國(guó)家理性，依法治理僅僅是國(guó)家治理體系結(jié)構(gòu)中的一個(gè)組成部分(6)參見(jiàn)應(yīng)松年：《加快法治建設(shè) 促進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化》，載《中國(guó)法學(xué)》2014年第6期。；此外，統(tǒng)治者還具有相對(duì)穩(wěn)定的政策偏好，某些政權(quán)機(jī)構(gòu)還形成獨(dú)特的行為模式。

2.現(xiàn)代法治理念建立在自由主義的哲學(xué)學(xué)說(shuō)之上，重視個(gè)人權(quán)利的保護(hù)；國(guó)家治理對(duì)集體性權(quán)利較為關(guān)注。自由主義哲學(xué)主張，個(gè)人而非國(guó)家、家庭等人為造物，才構(gòu)成社會(huì)秩序的基石?！耙粋€(gè)法律體系是一系列強(qiáng)制性的調(diào)整理性人的行為并為社會(huì)合作提供某種框架的公開(kāi)規(guī)則。當(dāng)這些規(guī)則是正義時(shí)它們就建立了合法期望的基礎(chǔ)……如果這些要求的基礎(chǔ)不可靠，那么人的自由的領(lǐng)域同樣不可靠”。(7)[美]羅爾斯：《正義論》，何懷宏等譯，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社2009年版，第184頁(yè)。因此，法治的原則和制度安排的出發(fā)點(diǎn)，是肯定自利的政治價(jià)值，鼓勵(lì)個(gè)人運(yùn)用自己所掌握的知識(shí)、技藝和理性去追逐私人目的。也正是從這種方法論的個(gè)人主義立場(chǎng)出發(fā)，這種法治觀念對(duì)那些集體主義的思想方式和公共政治文化重視程度不夠。相形之下，國(guó)家治理對(duì)集體性權(quán)利較為關(guān)注。比如在自律性市場(chǎng)擴(kuò)張的條件下，國(guó)家必須對(duì)社會(huì)提供足夠的保護(hù)；在跨體系社會(huì)的現(xiàn)代變遷中，必須維護(hù)某些生活方式和文化慣習(xí)的獨(dú)特性；在文化、制度、族群、民族、語(yǔ)言、宗教多元的民族國(guó)家內(nèi)部，必須對(duì)少數(shù)族群的“承認(rèn)的政治”做出制度回應(yīng)。

3.法治是價(jià)值普遍主義的；在國(guó)家治理領(lǐng)域，除規(guī)則外，經(jīng)驗(yàn)、“本土資源”等因素發(fā)揮著重要作用。誠(chéng)如德沃金所言：“政府必須不僅僅關(guān)心和尊重人民，而且必須平等地關(guān)心和尊重人民。它千萬(wàn)不要根據(jù)由于某些人值得更多地關(guān)注從而授予其更多的權(quán)利這一理由而不平等地分配物品和機(jī)會(huì)。它千萬(wàn)不要根據(jù)某個(gè)公民的某一集團(tuán)良好生活的概念更高尚或高于另一個(gè)公民的同樣概念而限制自由權(quán)”(8)[美]德沃金：《認(rèn)真對(duì)待權(quán)利》，信春鷹等譯，上海三聯(lián)書(shū)店2000年版，第362頁(yè)。法治的核心價(jià)值是維護(hù)人的尊嚴(yán)與價(jià)值，認(rèn)可每一個(gè)人視作平等的個(gè)人而受到平等對(duì)待的權(quán)利。更為重要的是，在法治社會(huì)，“公民有權(quán)主張把他們的人格看作是獨(dú)立的，而不能等同于任何特定的善觀念。給定他們有形成、修正和理性追求一種善觀念的道德能力，他們作為自由人的公共同一性，不會(huì)受到他們的善觀念歷史變化的影響”。(9)[美]羅爾斯：《羅爾斯論文全集(上冊(cè))》，陳肖生等譯，吉林出版集團(tuán)2013年版，第457頁(yè)。法治開(kāi)創(chuàng)的是一種將自由賦予所有人的制度，“這樣一種社會(huì)制度之所以能發(fā)揮有效的作用，并不取決于我們是否能找到一些好人來(lái)運(yùn)作這種制度，也不取決于所有的人是否能夠變得比他們現(xiàn)在更好；相反，這種社會(huì)制度乃是經(jīng)由多樣且復(fù)雜的人而發(fā)揮作用的”。(10)[英]哈耶克：《個(gè)人主義與經(jīng)濟(jì)秩序》，鄧正來(lái)譯，復(fù)旦大學(xué)出版社2012年版，第10頁(yè)。法律上平等的基礎(chǔ)是對(duì)個(gè)人欲求和正當(dāng)利益的肯認(rèn)，而非對(duì)道德德性或誡命的強(qiáng)調(diào)。平等建立在正當(dāng)而非善的觀念之上。但在國(guó)家治理領(lǐng)域，其依賴的路徑往往是經(jīng)驗(yàn)主義、漸進(jìn)性的且高度依賴“本土資源”。這就決定了其在制度設(shè)計(jì)中對(duì)相同的方面做出同等對(duì)待的同時(shí)，還必須對(duì)不同而又不可通約的部分給以區(qū)別對(duì)待，將抽象的形式平等與差異平等結(jié)合起來(lái)。另一方面，在保證制度供給的前提下，治理還需要地方性知識(shí)和生存性智慧的補(bǔ)充、支持，特別是那些民間自發(fā)形成的、非邏格斯主義的、不預(yù)設(shè)價(jià)值立場(chǎng)和意識(shí)形態(tài)承諾的、尚未被明確闡明的實(shí)踐性知識(shí)，(11)參見(jiàn)鄧正來(lái)：《“生存性智慧”與中國(guó)發(fā)展研究論綱》，載《中國(guó)農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2010年第4期。惟其如此，才能保證制度結(jié)構(gòu)、思想觀念、政策選擇的適應(yīng)性，降低國(guó)家治理的社會(huì)成本。

(二)制度層面的張力

1.對(duì)法治來(lái)說(shuō)，權(quán)利不僅是國(guó)家權(quán)力的邊界，而且根本就是國(guó)家權(quán)力的目的；治理通過(guò)對(duì)社會(huì)民主因素的吸納呈現(xiàn)出多中心的開(kāi)放結(jié)構(gòu)，更重視公共參與的作用。良序社會(huì)的實(shí)現(xiàn)依賴的是主體間的自由交往，尤其是國(guó)家與社會(huì)領(lǐng)域之間的制度性協(xié)商與互動(dòng)。雖然法治與民主同為控制政治權(quán)力的制度手段，但兩者的立足點(diǎn)是存在差異的。法治對(duì)“利維坦”這頭怪獸的馴服依靠的是“客觀規(guī)范”和“主觀權(quán)利”，它要求權(quán)力的運(yùn)作必須公開(kāi)、透明、足夠規(guī)范。民主則意味著負(fù)責(zé)制政府，它對(duì)統(tǒng)治者的控制，更多的依靠的是公共意志及其理性權(quán)威，其核心乃在于通過(guò)多數(shù)積極公民的廣泛競(jìng)爭(zhēng)與政治參與，對(duì)統(tǒng)治者的私人偏好施加約束，以保證政府對(duì)人民的信賴和利益負(fù)責(zé)。在法治看來(lái)，“法律的目的不是要廢除或限制自由，而是要保護(hù)和擴(kuò)大自由”，(12)[英]洛克：《政府論(下篇)》，葉啟芳等譯，商務(wù)印書(shū)館1964年版，第35頁(yè)。而在民主眼中，公民的公共政治生活及其一系列的政治權(quán)利，卻具有獨(dú)立且根本的政治價(jià)值。更為重要的是，為實(shí)現(xiàn)人民當(dāng)家做主這一根本憲法原則，無(wú)論是對(duì)現(xiàn)實(shí)中改革的路徑選擇，還是在立憲體制的解釋、政治制度的合法性等問(wèn)題中，都應(yīng)該堅(jiān)持民主的重要地位。

2.法治上的平等側(cè)重機(jī)會(huì)平等，反對(duì)法外特權(quán)；治理更重視公平價(jià)值，實(shí)現(xiàn)分配正義?！胺ㄖ蔚睦硐耄笳葟?qiáng)制他人遵守法律——而且這是政府惟一有權(quán)壟斷的事情——又要求自己也依同樣的法律行事，從而和任何私人一樣受到限制?！?13)[英]哈耶克：《自由憲章》，楊玉生等譯，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社2012年版，第335頁(yè)?，F(xiàn)代法律上的平等，其宗旨一方面在于反對(duì)歧視待遇和等級(jí)特權(quán)關(guān)系，另一方面在于保證人們對(duì)于不可預(yù)知的未來(lái)享有平等的機(jī)會(huì)。相反，現(xiàn)代民主更加注重的是政治自由的公平價(jià)值，為防止少數(shù)人通過(guò)對(duì)經(jīng)濟(jì)資源的壟斷而間接控制政治生活，其要求國(guó)家對(duì)社會(huì)資源進(jìn)行權(quán)威性的再分配，以實(shí)現(xiàn)分配正義。

法治中的高級(jí)法觀念、內(nèi)部秩序、法律先于立法、法治政府、形式理性、平等尊重及人的價(jià)值與尊嚴(yán)原則，所提供的皆為一種普遍正當(dāng)性的判準(zhǔn)。比較而言，國(guó)家治理推崇的卻是有效政府、實(shí)踐理性、實(shí)質(zhì)正義、績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)和目標(biāo)導(dǎo)向——只有在這一視野下，我們才能理解它對(duì)績(jī)效合法性的偏愛(ài)。另一方面，不僅包括抽象的價(jià)值與原則，法治原則的正當(dāng)化功能還體現(xiàn)在正式的法律制度、程序設(shè)置上。但正如亨廷頓(Huntington·Samuel·P)所說(shuō)的：“各國(guó)之間最重要的政治分野，不在于它們政府的形式，而在于它們政府的有效程度。”(14)[美]亨廷頓：《變化社會(huì)中的政治秩序》，王冠華等譯，上海人民出版社2015年版，第1頁(yè)。治理的結(jié)果導(dǎo)向即決定了，正當(dāng)化的標(biāo)準(zhǔn)并非實(shí)踐的邏輯，其并不假定制度與人的行為之間具有單一、直接或必然的相關(guān)性；治理最終所欲的是一個(gè)良序社會(huì)，而非單純停留在符合法治原則的社會(huì)基本結(jié)構(gòu)或基于法律的公共正義觀上面。一言以蔽之，法治意味著對(duì)國(guó)家的約束，而治理恰恰需要國(guó)家能力。因而，法治和國(guó)家能力對(duì)優(yōu)良治理的實(shí)現(xiàn)尤為重要。

二、實(shí)現(xiàn)優(yōu)良治理需要法治和國(guó)家能力

國(guó)家治理的精髓乃在于綜合運(yùn)用意識(shí)形態(tài)表達(dá)與政策實(shí)踐、正式制度和非正式制度資源、抽象規(guī)范與政治決斷、政府集權(quán)與行政分權(quán)、頂層設(shè)計(jì)與地方實(shí)驗(yàn)，以實(shí)現(xiàn)優(yōu)良治理。治理以“善治”為導(dǎo)向，其核心是規(guī)則基礎(chǔ)上的多元互動(dòng)、協(xié)調(diào)與合作的過(guò)程。(15)參見(jiàn)魏治勛：《“善治”視野中的國(guó)家治理能力及其現(xiàn)代化》，載《法學(xué)論壇》2014年第2期。治理固然不同于統(tǒng)治，但要實(shí)現(xiàn)優(yōu)良治理，除公民、社會(huì)等自治性因素外，還需要法治和提升國(guó)家能力。

(一)實(shí)現(xiàn)優(yōu)良治理需要法治

中共十八大以來(lái)，國(guó)家高度關(guān)注法治和治理問(wèn)題。習(xí)近平在中共十八屆三中全會(huì)中指出，“推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，必須堅(jiān)持依法治國(guó)”。中共十八屆四中全會(huì)將全面推進(jìn)依法治國(guó)，促進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化作為國(guó)家的重要發(fā)展目標(biāo)。中共十九屆四中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問(wèn)題的決定》對(duì)全面實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化提出了明確的時(shí)間要求。

在我國(guó)，以法治的方式進(jìn)行國(guó)家建構(gòu)，實(shí)際上是政治和治理現(xiàn)代化的要求，這一戰(zhàn)略主張建立在對(duì)三重傳統(tǒng)或歷史經(jīng)歷的反思的基礎(chǔ)之上。第一重反思針對(duì)的是中國(guó)古代盛行的大一統(tǒng)的專制秩序。這種秩序形態(tài)運(yùn)用宗法血緣關(guān)系而非自由契約來(lái)組織社會(huì)關(guān)系，個(gè)人是一個(gè)義務(wù)承擔(dān)者而非權(quán)利主體，它被限制在狹小的交往范圍內(nèi)，被組織到各種目的性的共同體之中，被整合進(jìn)等級(jí)森嚴(yán)的禮儀秩序之中。在這種社會(huì)組織形態(tài)中，平等的關(guān)注這一要素恰恰是其所欠缺的。并且，專制者的權(quán)力是無(wú)限的，雖然當(dāng)時(shí)也存在明文的法律和規(guī)則，但這些法律只是用來(lái)約束人民而非用來(lái)控制統(tǒng)治者的恣意的。第二重反思的對(duì)象是中國(guó)近代化過(guò)程中的國(guó)家失敗。在推翻帝制之后中國(guó)的國(guó)家建構(gòu)遠(yuǎn)未完成。這表現(xiàn)在國(guó)家權(quán)力雖然被民主革命打碎了，但它卻并未走向理性化的軌道，并沒(méi)有被有效組織起來(lái)，反而呈現(xiàn)出封建化的趨勢(shì)，即原本無(wú)所不包的專制權(quán)力被分割成條條塊塊，專制等級(jí)秩序因之不斷小型化。另一方面，這些專制權(quán)力卻并不能有效地滲透進(jìn)社會(huì)，以進(jìn)行有效的治理，這就導(dǎo)致了社會(huì)秩序的崩潰和近似無(wú)政府主義的狀態(tài)。第三重反思在共和國(guó)的國(guó)家主義的社會(huì)主義革命和實(shí)踐之上。經(jīng)歷人民民主革命所建立的共和國(guó)，最初所建立的是一種國(guó)家主義的社會(huì)主義體制。這種體制的核心是國(guó)家而非社會(huì)，社會(huì)被空前龐大的國(guó)家機(jī)器所吞沒(méi)，從而失去了獨(dú)立存在的自由空間。并且，國(guó)家主義的社會(huì)主義對(duì)于社會(huì)目標(biāo)的達(dá)成，通過(guò)的不是理性化、常規(guī)化、制度化的治理，而是通過(guò)革命和運(yùn)動(dòng)的形式，人民也被強(qiáng)制組織到這種運(yùn)動(dòng)當(dāng)中?？梢钥闯觯@三種政治形式其實(shí)都不是現(xiàn)代的，它們或者構(gòu)造了等級(jí)化的社會(huì)秩序，或者創(chuàng)制了不受控制的國(guó)家權(quán)力，或者誤解了國(guó)家與社會(huì)的正當(dāng)關(guān)系?？傊?，這一切正如福山(Francis Fukuyama)所深刻指出的，中國(guó)雖然在世界上最早發(fā)展出官僚制國(guó)家，但由于其欠缺法治的傳統(tǒng)和有責(zé)任政府的觀念，導(dǎo)致其政治發(fā)展遲遲難以進(jìn)入現(xiàn)代化的門(mén)檻。(16)參見(jiàn)[美]福山：《政治秩序的起源：從前人類時(shí)代到法國(guó)大革命》，廣西師范大學(xué)出版社2012年版。

實(shí)現(xiàn)法治化的國(guó)家建構(gòu)，即是要扭轉(zhuǎn)這種治亂循環(huán)，即國(guó)家一旦加強(qiáng)對(duì)社會(huì)的政治控制，那個(gè)人自由就會(huì)被淹沒(méi)，社會(huì)發(fā)展因而陷入停滯；一旦國(guó)家減輕對(duì)社會(huì)的壓力，那社會(huì)秩序就會(huì)陷入普遍的失范和危機(jī)。法治化的國(guó)家建構(gòu)既反對(duì)任何形式的專制，也拒絕一切類型的無(wú)政府主義，它倡導(dǎo)的乃是制度的統(tǒng)治，或者說(shuō)是制度的專政。它的核心乃是國(guó)家主權(quán)結(jié)構(gòu)的法治化。它既認(rèn)可誕生于近代革命過(guò)程中的主權(quán)，也主張應(yīng)當(dāng)把這種主權(quán)結(jié)構(gòu)制度化、常規(guī)化、理性化，使其變成可控的而非非理性的。不同于過(guò)往那種建立在階級(jí)力量對(duì)比或利益集團(tuán)的實(shí)力基礎(chǔ)上的均衡，這里的均衡是高度制度化的?！爸鳈?quán)結(jié)構(gòu)的均衡在本質(zhì)上就是意志的同一性，在中國(guó)的體制里，法律正扮演了一個(gè)溝通黨、人民與國(guó)家三者意志、最終取得共識(shí)的形式理性:人民的意志通過(guò)民主集中制成為黨的政策，黨的政策又通過(guò)執(zhí)行成為國(guó)家政策，國(guó)家政策復(fù)次通過(guò)立法程序最終成為三者共同遵守的規(guī)則與形式，從而實(shí)現(xiàn)了三者意志的統(tǒng)一，解決主權(quán)結(jié)構(gòu)均衡的問(wèn)題?！?17)王旭：《“法治之國(guó)”命題的理論邏輯及其展開(kāi)》，載《中國(guó)法學(xué)》2016年第1期。因而，“法治是治國(guó)理政的基本方式，”(18)應(yīng)松年：《加快法治建設(shè)促進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化》，載《中國(guó)法學(xué)》2014年第6期。優(yōu)良治理的實(shí)現(xiàn)必須堅(jiān)持法治。

(二)國(guó)家能力助力優(yōu)良治理的實(shí)現(xiàn)

眾所周知，在“最低限度的國(guó)家”的強(qiáng)勢(shì)話語(yǔ)裹挾下，多數(shù)國(guó)家在第三波民主化運(yùn)動(dòng)中對(duì)全能型政府體制的變革，踐行的是“政治自由來(lái)源于國(guó)家弱小，而非國(guó)家本身”這一信條。這一道德信念認(rèn)為，國(guó)家作為公共權(quán)力的合法壟斷者，與公民的個(gè)人自由與權(quán)利處于對(duì)立的兩極。國(guó)家權(quán)力的專斷使用乃是公民自由的天然威脅。國(guó)家權(quán)力的擴(kuò)張，必然會(huì)限縮公民自由自主的行為空間，并進(jìn)而阻礙社會(huì)秩序的自發(fā)演化和調(diào)適。要實(shí)現(xiàn)變革，扭轉(zhuǎn)這一壓制個(gè)人自由的趨勢(shì)，就必須動(dòng)用各種手段削弱國(guó)家權(quán)力。

接下來(lái)的經(jīng)驗(yàn)事實(shí)卻證明，這一改革路徑是存在問(wèn)題的。國(guó)家治理面臨著更為復(fù)雜的政治事實(shí)，這種事實(shí)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不是國(guó)家/社會(huì)、公共權(quán)力/個(gè)人自由之類的二元論所能涵括的。公民基本權(quán)利與自由的威脅不僅來(lái)自于國(guó)家權(quán)力，如果只是從批判國(guó)家這個(gè)單一的方向上證成自由，那么就極有可能放任其他對(duì)公民權(quán)利造成威脅的因素。全能型國(guó)家的權(quán)力機(jī)器在宰制社會(huì)、控制個(gè)人的同時(shí)，也極大地掩蓋了民族的、階層的乃至國(guó)家機(jī)器內(nèi)部的矛盾。在這個(gè)時(shí)候如果單方面地削弱國(guó)家權(quán)力和正當(dāng)權(quán)威，那附隨的結(jié)果很可能不是自由與民主，而是貧窮、動(dòng)蕩、分裂、戰(zhàn)爭(zhēng)等一系列人道災(zāi)難。人們開(kāi)始意識(shí)到，“如果政治家根據(jù)一定的觀念而首先動(dòng)搖制度變革賴以進(jìn)行的制度結(jié)構(gòu)的合法性，國(guó)家或決策者也就喪失了基本的行動(dòng)能力”。(19)楊光斌：《政治變遷中的國(guó)家與制度》，中央編譯出版社2011年版，第160頁(yè)。把民主自由簡(jiǎn)單等同于去國(guó)家化的做法，不僅沒(méi)能取得預(yù)期的政治經(jīng)濟(jì)績(jī)效，反而遭遇到大面積的“國(guó)家失敗”和“民主危機(jī)”。因此，國(guó)家能力問(wèn)題重新受到治理理論的重視。近來(lái)歷史終結(jié)論者弗朗西斯·福山( Francis Fukuyama)構(gòu)筑的政治發(fā)展理論，即可以看做其中的一個(gè)代表。

經(jīng)典的現(xiàn)代化模式是經(jīng)濟(jì)上的自由市場(chǎng)制，再配套政治上的立憲民主制，這一點(diǎn)在冷戰(zhàn)結(jié)束、歷史終結(jié)的時(shí)代氛圍中更顯得不證自明。福山的重要轉(zhuǎn)變?cè)谟?，他把“?guó)家建構(gòu)”引入自身的問(wèn)題視域，并與“法治”、“有責(zé)政府”相并列，視其為決定政治興衰的三個(gè)制度性要素之一。福山指出，“最深刻意義上的法治意味著：社會(huì)產(chǎn)生共識(shí)，其法律是公正和既存的，能夠約束其時(shí)統(tǒng)治者的行為；享有主權(quán)的不是統(tǒng)治者，而是法律；統(tǒng)治者的權(quán)力只能來(lái)自于法律，方才享有合法性”。(20)[美]弗朗西斯·福山：《政治秩序的起源：從前人類時(shí)代到法國(guó)大革命》，毛俊杰譯，廣西師范大學(xué)出版社2014年版，第236頁(yè)。負(fù)責(zé)制的政府則意味著，“統(tǒng)治者相信自己應(yīng)對(duì)治下的民眾負(fù)責(zé)，應(yīng)將民眾利益置于自身利益之上”。(21)[美]弗朗西斯·福山：《政治秩序的起源：從前人類時(shí)代到法國(guó)大革命》，毛俊杰譯，廣西師范大學(xué)出版社2014年版，第289頁(yè)。在福山看來(lái)，近代的官僚制國(guó)家，解決了政治權(quán)力的理性化、集中化問(wèn)題，保證了基本的社會(huì)秩序；有責(zé)政府提供了政府的基本倫理和自下而上的反饋機(jī)制，有效地制約了統(tǒng)治者的利益偏好；而法治則為國(guó)家和政府提供了明確闡明的規(guī)范約束，為國(guó)家行為的合法性提供了人權(quán)與自由這一道德判準(zhǔn)。這三個(gè)制度性的互相制衡，構(gòu)成了現(xiàn)代政治發(fā)展的關(guān)鍵動(dòng)力。同時(shí)，他認(rèn)為，國(guó)家能力即國(guó)家制定并實(shí)施政策和執(zhí)法的能力，特別是干凈透明的執(zhí)法能力，是決定一國(guó)走向的第一推動(dòng)力。(22)參見(jiàn)[美]弗朗西斯·福山: 《政治秩序的起源: 從前人類時(shí)代到法國(guó)大革命》，毛俊杰譯，廣西師范大學(xué)出版社2012年版，第7、 429 頁(yè)。

國(guó)家能力(State Capacity)最初是由比較政治學(xué)和國(guó)際關(guān)系理論提出的。不同時(shí)期、不同學(xué)者對(duì)國(guó)家能力的內(nèi)涵界定相當(dāng)不同。西達(dá)·斯考切波認(rèn)為，國(guó)家能力就是指國(guó)家在復(fù)雜的社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件下實(shí)現(xiàn)其目標(biāo)的能力。(23)參見(jiàn)Theda Skocpol,“Bringing the State Back in: Current Research”,Bringing the State Back in，ed.by Peter B.Evans,Dietrich Rueschemeyer，and Theda Skocpol，New York:Cambridge University Press，1985，p.9．米格代爾“將國(guó)家能力界定為國(guó)家的中央政權(quán)機(jī)構(gòu)調(diào)動(dòng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)資源，協(xié)調(diào)和約束社會(huì)關(guān)系及社會(huì)組織的能力。國(guó)家能力將直接影響國(guó)家能否有效實(shí)施其政策及目標(biāo)偏好”。(24)黃秋菊：《經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型進(jìn)程中的國(guó)家制度能力演進(jìn)：中俄轉(zhuǎn)型的比較政治經(jīng)濟(jì)學(xué)分析》,經(jīng)濟(jì)管理出版社2013年版,第14頁(yè)。顯而易見(jiàn)，米格代爾更加強(qiáng)調(diào)的是國(guó)家的社會(huì)治理角色和功效。福山更偏向于國(guó)家能力的規(guī)范化含義和公共權(quán)威的合法化能力。國(guó)內(nèi)一些學(xué)者對(duì)國(guó)家能力也做了比較系統(tǒng)的研究，魏治勛著重從制度形成能力、制度實(shí)施能力、制度調(diào)適能力、制度學(xué)習(xí)能力和制度創(chuàng)新能力五個(gè)方面分析國(guó)家能力。(25)參見(jiàn)魏治勛：《“善治”視野中的國(guó)家治理能力及其現(xiàn)代化》，載《法學(xué)論壇》2014年第2期。王紹光認(rèn)為，國(guó)家能力是指國(guó)家將自身意志(preference)轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)的能力，用公式表達(dá)即為國(guó)家能力=國(guó)家實(shí)際實(shí)現(xiàn)的干預(yù)程度/國(guó)家希望達(dá)到的干預(yù)范圍。(26)參見(jiàn)王紹光：《安邦之道：國(guó)家轉(zhuǎn)型的目標(biāo)與途徑》，生活·讀書(shū)·新知三聯(lián)書(shū)店2007年版，第5頁(yè)。他開(kāi)創(chuàng)性地把國(guó)家能力與民主過(guò)渡問(wèn)題聯(lián)系到一起，一如其所言：“如果不能建立在政府機(jī)構(gòu)的堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)上，民主就不可能得到發(fā)展。”(27)王紹光：《安邦之道：國(guó)家轉(zhuǎn)型的目標(biāo)與途徑》，生活·讀書(shū)·新知三聯(lián)書(shū)店2007年版，第57-58頁(yè)。因此，強(qiáng)有力的國(guó)家能力是民主穩(wěn)固的基本前提：國(guó)家能力或有效政府的概念并不意味著國(guó)家機(jī)器對(duì)私人領(lǐng)域的侵奪和控制，而是重在強(qiáng)調(diào)國(guó)家的有效性對(duì)于民主鞏固的前提地位，以及國(guó)家對(duì)社會(huì)需求的有效甄別和回應(yīng)能力。還有學(xué)者指出，沒(méi)有強(qiáng)大的國(guó)家能力，法治轉(zhuǎn)型與建設(shè)的成功即便是可能的，也是希望渺茫的，國(guó)家能力是法治轉(zhuǎn)型的必要條件。(28)參見(jiàn)支振鋒：《法治轉(zhuǎn)型與國(guó)家能力》，載《中國(guó)圖書(shū)評(píng)論》2013年第11期。

可見(jiàn)，國(guó)家能力并非一個(gè)與公民的基本權(quán)利相敵對(duì)的威權(quán)主義或國(guó)家主義概念。正所謂“公民權(quán)利的前提是存在有效的公共權(quán)威。一個(gè)喪失治理能力的政府是對(duì)公民權(quán)利的最大威脅”，(29)王紹光：《民主四講》，生活·讀書(shū)·新知三聯(lián)書(shū)店2014年版，第132頁(yè)。對(duì)于實(shí)現(xiàn)優(yōu)良治理而言，國(guó)家能力同樣至關(guān)重要。

三、國(guó)家能力的法律提升：走向治理型法治

黃寶玖認(rèn)為，國(guó)家能力是一個(gè)綜合的能力系統(tǒng)，由眾多功能性能力所組成，具有復(fù)雜的結(jié)構(gòu)，包括維護(hù)國(guó)家主權(quán)與保障國(guó)家安全能力、民主法治能力、資源汲取與配置能力、宏觀調(diào)控能力、公共產(chǎn)品供應(yīng)能力、社會(huì)關(guān)系整合與規(guī)范能力、危機(jī)應(yīng)對(duì)能力、學(xué)習(xí)創(chuàng)新能力、自律能力、國(guó)際交往能力等要素。(30)參見(jiàn)黃寶玖：《國(guó)家能力：含義、特征與結(jié)構(gòu)分析》，載《政治學(xué)研究》2004年第4期。米格代爾認(rèn)為，國(guó)家能力主要由滲入社會(huì)、調(diào)節(jié)社會(huì)關(guān)系、提取資源和以特定方式配置或運(yùn)用資源四部分構(gòu)成。(31)參見(jiàn)[美]喬爾·S·米格代爾：《強(qiáng)社會(huì)與弱國(guó)家》，孫長(zhǎng)東等譯，江蘇人民出版社2009年版，第5頁(yè)。這提醒我們，國(guó)家能力作為一個(gè)綜合性的概念，如要準(zhǔn)確評(píng)估其強(qiáng)弱，并以之為基礎(chǔ)采取針對(duì)性的增強(qiáng)措施，最好的方式莫過(guò)于從它的構(gòu)成要素入手。

對(duì)于中國(guó)而言，作為一個(gè)以禮治聞名的共同體，自由憲制和法治并非其自生自發(fā)的本土資源。這就決定了其從傳統(tǒng)秩序向近代法制轉(zhuǎn)化的過(guò)程中，擁有獨(dú)特的歷史經(jīng)歷和文明記憶。這種現(xiàn)代化既有基于傳統(tǒng)的再創(chuàng)造，也有對(duì)西方法治文明，包括其觀念、價(jià)值和制度的大規(guī)模移植。對(duì)異域法律文明的引進(jìn)有可能受到本土保守勢(shì)力的抵觸，而對(duì)傳統(tǒng)文明的復(fù)興又有可能遭到現(xiàn)代視角的批判。因而，中國(guó)的現(xiàn)代化過(guò)程，是各種思想、各種傳統(tǒng)交流碰撞和匯聚的過(guò)程。法治中國(guó)的理念，是對(duì)各種文明傳統(tǒng)的包容與綜合。

我們探索的法治是一種有利于國(guó)家能力提升的治理型法治，這種治理型法治是嵌入國(guó)家治理的結(jié)構(gòu)與脈絡(luò)之中的，其將分別從制度化能力和合法化能力兩方面推動(dòng)國(guó)家能力的增長(zhǎng)。

(一)法治對(duì)國(guó)家制度化能力的提升

歐陽(yáng)景根等人認(rèn)為，一國(guó)的制度能力可區(qū)分為動(dòng)態(tài)與靜態(tài)兩種形態(tài)。前者指國(guó)家的制度制定(供給)和實(shí)施能力，后者與制度的制定和實(shí)施相關(guān)，指國(guó)家官僚機(jī)器的能力。他們特別指出：“一個(gè)國(guó)家在其現(xiàn)代國(guó)家的建設(shè)與成長(zhǎng)過(guò)程中， 始終必須加強(qiáng)制度能力的建設(shè)。因?yàn)橹挥兄贫饶芰μ嵘耍?其提供公共產(chǎn)品與公共服務(wù)的能力以及資源汲取能力， 才有了進(jìn)一步提升的制度基礎(chǔ)和保障?！?32)歐陽(yáng)景根、張艷肖：《國(guó)家能力的質(zhì)量和轉(zhuǎn)型升級(jí)研究》，載《武漢大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》2014年第4期。筆者認(rèn)為，治理型法治將從規(guī)范官僚機(jī)構(gòu)行動(dòng)、塑造官僚精英的自我認(rèn)同、解決制度短缺三個(gè)層面提升制度化能力。

1.為官僚機(jī)構(gòu)設(shè)置統(tǒng)一的行為準(zhǔn)則。官僚機(jī)構(gòu)掌握了大量的權(quán)力，也面臨根深蒂固的無(wú)組織難題。當(dāng)前官僚體制所面臨的一系列問(wèn)題，包括地方政府間的共謀、地方發(fā)展性政府體制及其行為方式的形成、立法中的地方利益本位、政府部門(mén)利益的法制化等，都與官僚體制只對(duì)上級(jí)負(fù)責(zé)，而欠缺共通、穩(wěn)定的行為規(guī)范相關(guān)。法律作為國(guó)家機(jī)構(gòu)的行動(dòng)準(zhǔn)則，能夠?yàn)楣倭艡C(jī)構(gòu)提供統(tǒng)一的行動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)，增強(qiáng)其內(nèi)部的凝聚力和國(guó)家意志的規(guī)范表達(dá)能力。一方面，法治政府通過(guò)職權(quán)法定、監(jiān)督法定、行為法定、程序法定、責(zé)任法定，(33)參見(jiàn)楊小軍：《論法治政府的新要求》，載《行政法學(xué)研究》2014年第1期。可以有效地克制權(quán)力任意和權(quán)力失約問(wèn)題，糾正政府“經(jīng)濟(jì)利益最大化”的偏好。另一方面，法律作為一種約束競(jìng)爭(zhēng)的合約安排，可以為央地關(guān)系、地方政府間的競(jìng)爭(zhēng)與合作關(guān)系提供穩(wěn)定的制度框架，減少任意性權(quán)力的行使，促進(jìn)央地關(guān)系和地方競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系的法治化。

2.塑造官僚階層的價(jià)值認(rèn)同。傳統(tǒng)中華帝國(guó)的治理，雖然也始終伴隨集權(quán)與分權(quán)的矛盾，但其儒家官僚制卻存在一個(gè)明顯的優(yōu)勢(shì)，即官方推崇的儒家學(xué)說(shuō)為其提供一套整全性的價(jià)值體系，而儒生階層作為這套價(jià)值觀念的負(fù)載者，既能夠據(jù)此而形成對(duì)自身社會(huì)份位的自我理解，也能夠?qū)Φ蹏?guó)的制度與禮儀實(shí)踐產(chǎn)生穩(wěn)固的認(rèn)同。同樣，現(xiàn)代法治不僅規(guī)范官僚機(jī)構(gòu)的行為，而且也在塑造其價(jià)值觀念，并以此維系后者的凝聚力，確證其與社會(huì)的關(guān)系、自身的行為方式和責(zé)任意識(shí)。顯然易見(jiàn)，現(xiàn)代法律的形式理性性格，恰好與官僚制依據(jù)抽象規(guī)則行政、反對(duì)因事而異的行為方式的特點(diǎn)相適應(yīng)。“一旦政府所擁有的價(jià)值和象征在整個(gè)社會(huì)中成為廣泛認(rèn)可、毫無(wú)異議的價(jià)值和象征，那么政府就可以輕而易舉地用這些價(jià)值和象征把自己的權(quán)力行為包裝起來(lái)。這樣一來(lái)，公民就會(huì)感到有義務(wù)遵守政府的政策”。(34)王紹光：《安邦之道：國(guó)家轉(zhuǎn)型的目標(biāo)與途徑》，生活·讀書(shū)·新知三聯(lián)書(shū)店2007年版，第64頁(yè)。

3.解決制度短缺問(wèn)題。制度是為提高人的價(jià)值而設(shè)，一旦特定的制度安排無(wú)法適應(yīng)變動(dòng)的環(huán)境，或者不能與相關(guān)的制度安排相兼容，那么制度短缺問(wèn)題也就隨之而來(lái)。在此，法治首先解決了制度需求的確認(rèn)問(wèn)題。所謂“改革要于法有據(jù)”，所指的恐怕不單是制度變革必須與現(xiàn)成的規(guī)范嚴(yán)絲合縫，關(guān)鍵是要看是否依據(jù)法治的原則、價(jià)值，是否運(yùn)用法治的思維和方式去確認(rèn)立法需求。其次，法治為制度供給提供了一幅可欲理想圖景，其能對(duì)具體的制度安排進(jìn)行評(píng)價(jià)、指引。具體而言，法治當(dāng)中所蘊(yùn)含的產(chǎn)權(quán)保護(hù)原則、公平正義原則、秩序機(jī)制、人權(quán)觀念，既能夠保證國(guó)家主導(dǎo)的制度變遷是在合法、正當(dāng)?shù)那疤嵯逻M(jìn)行的，又能夠保證這種制度選擇是在技術(shù)條件給定的情況下，能夠最大限度地降低交易費(fèi)用的安排。

(二)法治對(duì)國(guó)家合法化能力的穩(wěn)固

從現(xiàn)代性之自我確證的立場(chǎng)出發(fā)，馬克思·韋伯精心闡述了區(qū)別于傳統(tǒng)型和超凡魅力型支配的合法統(tǒng)治概念。韋伯寫(xiě)到：“在此制度下，當(dāng)根據(jù)規(guī)則所‘委任’的人要求服從時(shí)，服從乃是服從于具有一般性約束力的規(guī)范。在此場(chǎng)合里，每個(gè)命令權(quán)力的擔(dān)綱者，都由上述具有合理規(guī)則的制度賦予正當(dāng)性，只要符合規(guī)則運(yùn)作，他的權(quán)力即為正當(dāng)?shù)摹Ｒ虼?，服從乃是針?duì)規(guī)則，而非對(duì)人?！?35)[德]馬克思·韋伯：《支配社會(huì)學(xué)》，康樂(lè)、簡(jiǎn)惠美譯，廣西師范大學(xué)出版社2010年版，第19頁(yè)。時(shí)至今日，合法性問(wèn)題不僅牽涉到政治秩序的穩(wěn)定性問(wèn)題，而且也深刻影響政治社會(huì)的自我認(rèn)同，因而其對(duì)國(guó)家治理和國(guó)家能力的履行而言至為關(guān)鍵。大體來(lái)說(shuō)，法治將從公共政治文化和法律判斷的正當(dāng)化功能兩個(gè)方向上提振國(guó)家能力。

1.對(duì)于國(guó)家建構(gòu)而言，政治共同體的構(gòu)成問(wèn)題應(yīng)當(dāng)邏輯地先于政府形式問(wèn)題，它是一切憲法權(quán)力安排的前提。在現(xiàn)代性除魅的條件下，傳統(tǒng)形式的習(xí)俗、宗教、倫理逐漸地退縮到私人領(lǐng)域，取而代之的法治成為政治與社會(huì)生活的新倫理。于此，“法治中國(guó)”等概念的提出說(shuō)明，法治能夠超越宗教性、地域性、家族性的倫理，為中國(guó)人的政治認(rèn)同和文化身份提供一套普遍、公共的基準(zhǔn)。作為一種公共政治文化，法治所提倡的以平等、權(quán)利為核心的現(xiàn)代價(jià)值觀，屏蔽了傳統(tǒng)世界觀中的形而上學(xué)成分，撤除了“文明沖突”的基本條件，因而能夠在多元主義的語(yǔ)境中塑造一種統(tǒng)一而又合乎理性的公民道德和民族文化。

2.“任何支配的持續(xù)運(yùn)作，都有通過(guò)訴諸其正當(dāng)性之原則的、最強(qiáng)烈的自我辯護(hù)之必要”。(36)同①。當(dāng)前治理模式所倚重的政績(jī)合法性觀念，已面臨內(nèi)在的不穩(wěn)定性和可持續(xù)性難題。而在一個(gè)組織良好的社會(huì)，政治合法性的觀念在一定程度上也是一個(gè)基于特定正義觀的道德觀念。在此，法治給出了一種道德世界觀，人們能夠基于其所蘊(yùn)含的原則、價(jià)值、理想達(dá)成穩(wěn)定的社會(huì)共識(shí)。由此在政治領(lǐng)域，自由而平等的理性公民可以運(yùn)用這些共享的觀念來(lái)對(duì)政治支配結(jié)構(gòu)進(jìn)行合法性評(píng)價(jià)，并形成對(duì)制度的道德忠誠(chéng)，換而言之，合法性判斷不需要再去參照即時(shí)性的利益均衡、卡理斯瑪稟賦或強(qiáng)制權(quán)力的集中程度。另外，把法律作為一種合法性標(biāo)準(zhǔn)，不僅可以保證制度結(jié)構(gòu)的正當(dāng)性，而且能夠?qū)崿F(xiàn)政治決斷的正當(dāng)化。法治的觀念、原則和理想鑄造了國(guó)民的公共道德觀念和價(jià)值體系，公民以此對(duì)統(tǒng)治者的人格、偏好是否符合這種道德期待進(jìn)行考察。因此，基于法律的合法性具有高度的可認(rèn)受性，其合法性效果取決于社會(huì)公眾對(duì)權(quán)力行使的道德感知、心理判斷和理性推理。如果一種關(guān)乎憲法根本問(wèn)題和基本正義問(wèn)題的決斷是合乎法治精神的，那么人們就會(huì)自發(fā)的去認(rèn)同它。這樣，法治既能夠限制住權(quán)威，又能夠正當(dāng)化權(quán)威。

結(jié)語(yǔ)

中共十九屆四中全會(huì)《決定》指出：“中國(guó)特色社會(huì)主義制度是黨和人民在長(zhǎng)期實(shí)踐探索中形成的科學(xué)制度體系，我國(guó)國(guó)家治理一切工作和活動(dòng)都依照中國(guó)特色社會(huì)主義制度展開(kāi)，我國(guó)國(guó)家治理體系和治理能力是中國(guó)特色社會(huì)主義制度及其執(zhí)行能力的集中體現(xiàn)”。國(guó)家提出治理問(wèn)題的本意，就是要繼續(xù)擺脫威權(quán)/民主、中國(guó)模式/普世價(jià)值的政體和意識(shí)形態(tài)爭(zhēng)論，以使治理問(wèn)題面向“實(shí)質(zhì)的歷史關(guān)系”，而非“形式主義的理論”。國(guó)家治理堅(jiān)持的是目標(biāo)導(dǎo)向、績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)、結(jié)果推理、實(shí)踐理性，并以責(zé)任倫理為其原則。這意味著國(guó)家治理并非不講求現(xiàn)代法治、民主、人權(quán)等價(jià)值和理想，毋寧說(shuō)，它更加講求原則與實(shí)踐、抽象規(guī)范與具體目的、政治正義與社會(huì)功利、合法性與政治經(jīng)濟(jì)績(jī)效、道德認(rèn)同與利益滿足的平衡與結(jié)合。當(dāng)前國(guó)家治理面臨的不僅僅是政治支配狀態(tài)或社會(huì)基本結(jié)構(gòu)的正當(dāng)性問(wèn)題，而是遍布政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化、生態(tài)環(huán)境等領(lǐng)域的復(fù)雜發(fā)展問(wèn)題，國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，最終也是為能夠解決這些問(wèn)題而設(shè)。這些存在于國(guó)家治理體系及治理過(guò)程當(dāng)中的實(shí)踐性難題，既表現(xiàn)為私有產(chǎn)權(quán)與公共利益、交易自由與生存權(quán)、一代人的正義與多代人的正義等權(quán)利和利益的矛盾，也表現(xiàn)為政府與市場(chǎng)、國(guó)家與社會(huì)、中央與地方、多數(shù)人的統(tǒng)治與少數(shù)人的權(quán)利尊重的結(jié)構(gòu)性沖突。法治與國(guó)家能力作為這些內(nèi)在沖突的一種形式，其調(diào)和對(duì)于國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化完善而言是不可或缺的一個(gè)環(huán)節(jié)。

在這一背景下，國(guó)家治理亦應(yīng)積極突破法治/人治、民主/專制、人權(quán)/國(guó)家等意識(shí)形態(tài)框定，努力將自身嵌入國(guó)家治理體系和過(guò)程當(dāng)中，因?yàn)闊o(wú)論如何，國(guó)家治理都不可能建立在一種保守主義的法治理念之上?，F(xiàn)代法治以“正當(dāng)(權(quán)利)優(yōu)先于善”為根本的邏輯支點(diǎn)，因而法治、人權(quán)保障的主要目的，就在于防止“必要的惡”，而非尋求所需的善。法治強(qiáng)調(diào)運(yùn)用平等的法律去限制強(qiáng)制性權(quán)力，是為了防止國(guó)家對(duì)個(gè)人自由的干涉；保障信仰自由的權(quán)利，是為了防止某些教派通過(guò)社會(huì)制度而對(duì)其他公民、全體的生活方式實(shí)行公開(kāi)壓制。國(guó)家治理體系和能力面向的是社會(huì)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、政治上層建筑與根本生活方式的整體變革與發(fā)展，這就決定了它的正當(dāng)化基本邏輯很大程度上不是“在合理有利條件下”才能貫徹的“權(quán)利優(yōu)先于善”，而是一種發(fā)展倫理學(xué)。嵌入國(guó)家治理過(guò)程之中的法治，并不意味著將法制(治)僅僅當(dāng)做社會(huì)控制的工具，它同樣注重法律的價(jià)值屬性，只不過(guò)其更加強(qiáng)調(diào)法治的基本價(jià)值與其他價(jià)值的協(xié)調(diào)，如形式合理性與實(shí)質(zhì)合理性的融合，規(guī)則范式與決斷論思維的協(xié)調(diào)。提升國(guó)家能力的法治眼中也不是只有實(shí)用、功利和權(quán)宜，相反，它主張的是原則與實(shí)踐、規(guī)則正義與結(jié)果正義的協(xié)調(diào)。例如現(xiàn)代法治的重要原則是平等，而在跨體系社會(huì)，國(guó)家治理實(shí)踐中所面臨的平等危機(jī)卻是多重的，這就需要將為法治所堅(jiān)持的“作為公民個(gè)人而得到平等對(duì)待”的形式平等與能力平等、資源平等、福利平等、差異平等、機(jī)會(huì)的公平平等等結(jié)合起來(lái)，一起為國(guó)家治理實(shí)踐提供整全性的原則圖景?？偠灾卫硇头ㄖ沃鲝?，一種面向變革社會(huì)中的政治秩序的法治觀念是可能的。