楊登峰

(南京師范大學(xué) 法學(xué)院，江蘇南京 210023)

我國行政訴訟原則上遵循“原告就被告”的屬地管轄制度，一審案件由被告所在地的基層人民法院審理。這種固定的管轄制度使管轄法院易受地方黨政機(jī)關(guān)及其工作部門的牽制和影響，難以獨立行使行政審判權(quán)，不利于原告訴訟權(quán)利的保障。為擺脫地方干擾，營造良好司法環(huán)境，實現(xiàn)司法公正，充分保護(hù)原告的合法權(quán)利，我國各級人民法院長期探索跨行政區(qū)劃集中管轄制度改革?？缧姓^(qū)劃集中管轄制度在克服原管轄制度所帶來問題的同時又帶來了一系列新問題。但是，在跨行政區(qū)劃集中管轄改革試點過程中，有一種選擇管轄模式，以其靈活性可以在一定程度上消減集中管轄帶來的問題，值得研究。下面就這一管轄制度的產(chǎn)生、比較優(yōu)勢及其合法性問題予以探討，以求得到更廣泛重視和推廣。

一、跨行政區(qū)劃集中管轄改革試點中選擇管轄的濫觴

選擇管轄源于1989年制定的《行政訴訟法》，該法第20條規(guī)定：“兩個以上人民法院都有管轄權(quán)的案件，原告可以選擇其中一個人民法院提起訴訟?！?1)2014年修訂后的《行政訴訟法》第21條繼續(xù)規(guī)定了選擇管轄制度，該條內(nèi)容與1989年《行政訴訟法》第20條的內(nèi)容完全一致。在1989年《行政訴訟法》規(guī)定的管轄制度體系中，選擇管轄的可能情形有兩種：一是第17條規(guī)定的“經(jīng)復(fù)議的案件，復(fù)議機(jī)關(guān)改變原具體行政行為的，也可以由復(fù)議機(jī)關(guān)所在地人民法院管轄”；二是第18條規(guī)定的“對限制人身自由的行政強制措施不服提起的訴訟，由被告所在地或者原告所在地人民法院管轄”。因此，行政法學(xué)界一般認(rèn)為，“選擇管轄，是指法律規(guī)定對某些類型案件兩個以上法院均有管轄權(quán)，允許提起訴訟的當(dāng)事人在其中選擇一個作為管轄法院的管轄制度”。(2)胡建淼主編：《行政法與行政訴訟法》，中國民主法制出版社2017年版，第537頁?？梢钥闯?，我國《行政訴訟法》規(guī)定的選擇管轄情形只有兩種，適用范圍清晰而有限。不過，在我國行政案件跨行政區(qū)劃集中管轄制度改革試點過程中，出現(xiàn)了一種新的選擇管轄制度，被有些法律工作者拍手叫好。之所以說是一種新的選擇管轄制度，是因為這種選擇管轄不是由現(xiàn)行行政訴訟法明確規(guī)定的，選擇對象不屬于《行政訴訟法》第17條和第18條所規(guī)定的“兩個以上人民法院都有管轄權(quán)”的情形，而是在當(dāng)前行政管轄制度改革試點過程中為地方人民法院創(chuàng)新的由當(dāng)事人選擇原本沒有管轄權(quán)的法院來管轄的制度。也就是說，這是當(dāng)前改革試點中正在探索的管轄制度。為了區(qū)別于現(xiàn)行行政訴訟法規(guī)定的選擇管轄制度，也為了便于表述，可稱這種特殊的選擇管轄為改革試點中的選擇管轄或者新選擇管轄制度。

新選擇管轄制度發(fā)端于從本世紀(jì)初開始的行政訴訟管轄制度改革試點。我國行政訴訟管轄制度改革主要針對一審行政案件“原告就被告”管轄制度所帶來的地方干預(yù)問題，(3)《行政訴訟法》(2017)第18條規(guī)定：“行政案件由最初作出行政行為的行政機(jī)關(guān)所在地人民法院管轄。”改革模式主要有提級管轄、異地管轄和相對集中管轄等。新選擇管轄制度在這一時期的異地管轄和集中管轄改革試點中就有所體現(xiàn)。異地管轄改革試點始于2002年的浙江臺州。這一改革主要將當(dāng)?shù)卣疄楸桓娴陌讣⒃婧偷谌藶?0 人以上的集團(tuán)訴訟案件作為重大、復(fù)雜案件交由異地基層法院審判。其具體操作步驟是，由原告直接向中院起訴，中院審查后，認(rèn)為符合立案條件的，作出立案受理并確定由被告所在地之外的基層法院審判的裁定。這種模式被稱為著名的“臺州經(jīng)驗”。(4)參見郭修江：《行政訴訟集中管轄問題研究——〈關(guān)于開展行政案件相對集中管轄試點工作的通知〉的理解與實踐》，載《法律適用》2014年第5期。集中管轄改革試點始于2007年的浙江麗水。該年9月，麗水市中級人民法院制定實施了《關(guān)于試行行政訴訟案件相對集中指定管轄制度的意見》，將全市9個基層法院的行政訴訟案件相對集中，指定由蓮都、龍泉、松陽3個基層法院管轄，行政案件集中管轄改革試點開始啟動。2010年，麗水中院發(fā)布的《關(guān)于完善行政訴訟相對集中指定管轄制度的意見》對集中管轄情形與指定程序作了具體規(guī)定，其中之一是，當(dāng)事人起訴時提出異地管轄請求的，受案法院應(yīng)將該案報請中院決定。同時規(guī)定，原告不申請指定管轄，且受案法院認(rèn)為無移送之必要的，案件仍由受案法院管轄?？梢钥闯?，不論是浙江臺州模式還是麗水模式，都是借助指定管轄制度來實現(xiàn)異地管轄或者集中管轄(集中管轄的本質(zhì)也在于異地管轄)的目的，在這一過程中，原告的選擇性起訴成為指定管轄的邏輯起點或者重要依據(jù)。不過，這里的“選擇性起訴”只是異地管轄或者集中管轄的一個要素或者一個步驟，當(dāng)事人的選擇并不具有決定性，還不能算是本文所要討論的選擇管轄制度。

隨著地方人民法院改革探索的推動，行政訴訟管轄制度改革從局部試點進(jìn)入全國試點階段。2013年1月4日，最高人民法院印發(fā)了《關(guān)于開展行政案件相對集中管轄試點工作的通知》(法〔2013〕3號，以下簡稱《集中管轄試點通知》)。《集中管轄試點通知》提出在全國范圍開展行政案件集中管轄改革試點，即“將部分基層人民法院管轄的一審行政案件，通過上級人民法院統(tǒng)一指定的方式，交由其他基層人民法院集中管轄”。《集中管轄試點通知》對改革試點的具體部署是，“各高級人民法院應(yīng)當(dāng)結(jié)合本地實際，確定1-2個中級人民法院進(jìn)行試點。試點中級人民法院要根據(jù)本轄區(qū)具體情況，確定2-3個基層人民法院為集中管轄法院，集中管轄轄區(qū)內(nèi)其他基層人民法院管轄的行政訴訟案件；集中管轄法院不宜審理的本地行政機(jī)關(guān)為被告的案件，可以將原由其管轄的部分或者全部案件交由其他集中管轄法院審理。非集中管轄法院的行政審判庭仍予保留，主要負(fù)責(zé)非訴行政執(zhí)行案件等有關(guān)工作，同時協(xié)助、配合集中管轄法院做好本地區(qū)行政案件的協(xié)調(diào)、處理工作”。這標(biāo)志著由最高人民法院自上而下推進(jìn)的全國范圍內(nèi)的行政案件跨行政區(qū)劃相對集中管轄改革試點工作正式啟動。不難發(fā)現(xiàn)，相對集中管轄仍然以實現(xiàn)被告所在地法院之外的異地法院管轄為目的，本質(zhì)上還是屬于異地管轄，只不過異地管轄的法院相對集中和固定化了。

2013年11月，中共十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出，“探索建立與行政區(qū)劃適當(dāng)分離的司法管轄制度，保證國家法律統(tǒng)一正確實施”。2014年10月，中共十八屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》(以下簡稱《依法治國重大問題決定》)進(jìn)一步提出，“探索設(shè)立跨行政區(qū)劃的人民法院和人民檢察院，辦理跨地區(qū)案件。完善行政訴訟體制機(jī)制，合理調(diào)整行政訴訟案件管轄制度，切實解決行政訴訟立案難、審理難、執(zhí)行難等突出問題”。與此相適應(yīng)，2014年11月1日，全國人大常委會新修訂的《行政訴訟法》第18條第2款規(guī)定，“經(jīng)最高人民法院批準(zhǔn)，高級人民法院可以根據(jù)審判工作的實際情況，確定若干人民法院跨行政區(qū)域管轄行政案件”。如此一來，最高人民法院推行的行政案件跨行政區(qū)劃管轄制度改革就以中共中央全會決定的形式被確定下來，并通過全國人大立法為其提供了法律依據(jù)。從此之后，各地人民法院紛紛按照《集中管轄試點通知》《依法治國重大問題決定》和《行政訴訟法》第18條第2款的要求開展行政案件跨行政區(qū)劃改革試點，但各自方法或者模式有所不同。(5)參見江必新：《從跨區(qū)劃管轄到跨區(qū)劃法院——兼論新型訴訟格局之構(gòu)建》，載《人民司法》2017年第31期。最高人民法院黨組成員、副院長江必新將各地開展的行政案件跨區(qū)劃管轄制度改革歸納為“跨行政區(qū)劃法院集中管轄”“鐵路法院跨行政區(qū)劃集中管轄”“鐵路法院以外的專門法院集中管轄”“普通基層法院相對集中管轄”“在全省實施異地交叉管轄”等6種模式，其中之一為“當(dāng)事人選擇管轄模式”。(6)同①。

在“當(dāng)事人選擇管轄模式”下，起訴人既可以要求由原管轄法院管轄，也可以選擇異地集中管轄法院管轄。采取選擇管轄模式的有福建、浙江、江蘇和山東的部分改革試點地區(qū)。它們各自的具體做法也不完全一致，但大多與行政案件集中管轄改革相伴隨且都允許當(dāng)事人選擇其“心儀”的法院管轄其案件。例如，福建省試行集中管轄改革之后，原告明確要求由原管轄法院管轄，經(jīng)釋明也不愿跨行政區(qū)域管轄的，仍由原管轄法院管轄。浙江省寧波市選擇集中管轄改革，將法院指定與原告選擇相結(jié)合，每一個縣、市、區(qū)分別對應(yīng)兩家異地法院，起訴人既可以選擇被告所在地法院起訴，也可以在所對應(yīng)的兩家異地法院中選擇一家訴訟。江蘇省無錫市在宜興和江陰兩個縣級市試行選擇管轄改革，兩地原告可以選擇本轄區(qū)法院起訴，也可選擇另一地法院起訴。(7)同①。山東省的選擇管轄改革則采用片區(qū)制，即各中院將本轄區(qū)內(nèi)各基層法院劃分片區(qū)，原告可以在原管轄法院起訴，也可以選擇片區(qū)內(nèi)的其他法院起訴。例如，棗莊市將棗莊中院轄區(qū)劃分為兩個片區(qū)，每個片區(qū)包括3個基層法院，當(dāng)事人選擇本轄區(qū)法院起訴的，由該法院受理；當(dāng)事人不愿意在本轄區(qū)法院起訴的，可以選擇片區(qū)內(nèi)其他法院起訴。部分中院也可根據(jù)當(dāng)?shù)貙嶋H情況不劃分片區(qū)，由當(dāng)事人在轄區(qū)各基層法院之間自主選擇管轄法院。(8)參見劉白鴿：《以當(dāng)事人管轄選擇權(quán)為視角探析行政案件跨行政區(qū)域管轄改革路徑之完善——兼論山東法院改革方案的具體構(gòu)建》，載《山東審判》2018年第5期。

分析上述各地實踐可以看出，當(dāng)事人選擇管轄具有以下共同特點：第一，自愿性。要不要異地法院管轄，由原告自己來決定；原告選擇被告所在地法院管轄的，可以仍由被告所在地法院管轄；第二，相對性。原告可以選擇的異地管轄法院有一定地域或數(shù)量限制，或者是試點區(qū)域范圍的基層人民法院，或者是劃定片區(qū)內(nèi)的基層人民法院；第三，決定性。原告選擇異地法院起訴后，符合法定條件的，異地管轄法院即可受理審判，不需通過中級人民法院指定。由此可以看出，這一改革階段的選擇管轄具有了較為獨立的管轄制度的特色。

二、選擇管轄在集中管轄改革試點中的比較優(yōu)勢

從局部地方試點到全國范圍試點，我國的行政案件跨行政區(qū)劃管轄制度改革已經(jīng)歷了18年的歷史。選擇管轄模式在眾多管轄改革模式中雖不占主導(dǎo)地位，卻具有顯著優(yōu)勢。

揭示選擇管轄模式的優(yōu)勢，必須與改革試點中的其他管轄模式相比較。前文已經(jīng)述及，最高人民法院副院長江必新將各地開展的管轄制度改革試點大致分為六種模式。不過，這種劃分主要是從管轄法院形態(tài)的角度進(jìn)行的，與之一一比較并不能顯示選擇管轄的優(yōu)勢所在，也無必要?？v觀近二十年行政案件管轄制度改革試點情況看，所有改革模式的目標(biāo)都是為了實現(xiàn)異地管轄，即將“被告所在地法院管轄”改為“非被告所在地法院管轄”，以盡可能地排除地方黨政機(jī)關(guān)及其工作部門的干擾，最大限度地實現(xiàn)行政審判的公正，維護(hù)司法公信力，保護(hù)原告和第三人的合法權(quán)益。這里的關(guān)鍵問題是，行政案件改由異地法院管轄時，異地管轄法院該如何確定；確定異地管轄法院時，是否給予當(dāng)事人一定的選擇權(quán)。2013年1月4日，最高人民法院印發(fā)《集中管轄試點通知》之后，行政案件跨行政區(qū)劃集中管轄成為管轄制度改革的主導(dǎo)模式。選擇管轄在很大程度上屬于集中管轄的一種特殊類型，與固定化的集中管轄相對應(yīng)。換言之，在試行集中管轄改革試點過程中，有些地方允許當(dāng)事人在原管轄法院以及指定的集中管轄法院之間進(jìn)行選擇，集中管轄不具有強制性，集中管轄法院不具有固定性。因此，選擇管轄的優(yōu)勢應(yīng)當(dāng)在與固定化集中管轄的比較中加以展示。

總體上，集中管轄改革主要是為克服一審案件由被告所在地基層人民法院管轄(即“原告就被告”)所帶來的問題而開展的。對于一審案件由被告所在地基層人民法院管轄所帶來的問題，最高人民法院郭修江在談及相對集中管轄改革試點的背景時總結(jié)了兩點，比較中肯：第一，有的地方司法環(huán)境欠佳，行政案件受理和審理受到不當(dāng)干預(yù)。從現(xiàn)行國家管理體制看，基層人民法院的人、財、物往往受制于地方人民政府及其職能部門?？h級法院要審理縣級政府及其職能部門的行政案件，依法糾正違法行政行為，一些地方政府和職能部門就會通過對人民法院人、財、物的管理權(quán)進(jìn)行不當(dāng)干預(yù)。第二，有的地區(qū)行政案件分布不均衡，行政審判力量過于分散。在全國范圍內(nèi)，中東部地區(qū)省份受理一審行政案件的數(shù)量和人口比較高，西部地區(qū)受理一審行政案件的數(shù)量和人口比較低。在同一省份范圍內(nèi)，省會城市和經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)城市的行政案件較多，而農(nóng)村和經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的行政案件數(shù)量較少。例如，一些經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)的基層人民法院平均一年受理的行政案件僅有3-5件，甚至更低，但同樣要設(shè)立行政審判庭，要有行政審判法官；而一些發(fā)達(dá)地區(qū)的基層人民法院年均要受理數(shù)百件行政案件，行政審判法官人數(shù)嚴(yán)重不足。其結(jié)果是，行政審判法官分布不均衡，忙閑不均衡。(9)參見郭修江：《行政訴訟集中管轄問題研究——〈關(guān)于開展行政案件相對集中管轄試點工作的通知〉的理解與實踐》，載《法律適用》2014年第5期。

后來，在推行跨行政區(qū)劃人民法院改革試點過程中，最高人民法院副院長李少平在論及推行跨行政區(qū)劃人民法院改革試點的原因時談了三點，其中的“是保障跨地區(qū)案件審判公正、避免訴訟‘主客場’的需要”和“是進(jìn)一步優(yōu)化司法資源配置的需要”基本與郭修江法官論及的兩點理由相同。變化有二：一是在論及“是保障跨地區(qū)案件審判公正、避免訴訟‘主客場’的需要”時，除了基層人民法院的人財物受制于地方政府之外，他還指出，近年來，因城市拆遷、農(nóng)村征地、環(huán)境污染、企業(yè)破產(chǎn)等引發(fā)的大量行政案件牽涉地方利益，案件處理結(jié)果與地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和社會穩(wěn)定的聯(lián)系越來越密切，導(dǎo)致法院所在地有關(guān)部門和領(lǐng)導(dǎo)越來越關(guān)注案件處理，甚至利用職權(quán)和關(guān)系插手、干預(yù)案件處理，造成相關(guān)訴訟出現(xiàn)“主客場”現(xiàn)象，嚴(yán)重?fù)p害外地當(dāng)事人的合法權(quán)益。二是針對異地管轄所帶來的問題，他認(rèn)為，跨行政區(qū)劃法院集中管轄行政案件有助于明確司法管轄、便于當(dāng)事人參加訴訟。他指出，一些地方跨地區(qū)審理遇到重重阻力，除了地方保護(hù)之外，有的則是因為相關(guān)案件管轄不明，管轄爭議和管轄權(quán)異議增加了當(dāng)事人訟累，影響了司法效率。行政案件實行跨地區(qū)集中管轄避免了立案環(huán)節(jié)的推諉扯皮，防止老百姓求告無門、有案不立的情況，有利于保障當(dāng)事人訴權(quán)。(10)參見李少平：《為什么要設(shè)立跨行政區(qū)劃人民法院？》，載《求是》2015年第14期。

就行政案件管轄制度改革而言，不論是相對集中管轄改革還是跨行政區(qū)劃人民法院改革，本質(zhì)都是一樣的，即都是在異地管轄基礎(chǔ)上實行相對集中管轄。從相對集中管轄改革試點和跨行政區(qū)劃人民法院改革試點的成效來看，這些改革都在不同程度上達(dá)到了預(yù)期目的，主要體現(xiàn)有：保證了國家法律得到統(tǒng)一實施，保證了“中央政策的落地生根，有效克服了‘上有政策下有對策’的現(xiàn)象發(fā)生”“制度保障公正效果凸顯，行政案件‘審理難’問題明顯改善”“行政訴訟外部環(huán)境得到極大改善，行政機(jī)關(guān)依法行政和應(yīng)訴意識進(jìn)一步增強”“行政訴訟審判隊伍持續(xù)良性整合，行政審判專業(yè)化水平進(jìn)一步提升”“審判資源正向?qū)α?，行政審判質(zhì)效進(jìn)一步提升”“司法公信力進(jìn)一步增強”等，(11)參見江必新：《從跨區(qū)劃管轄到跨區(qū)劃法院——兼論新型訴訟格局之構(gòu)建》，載《人民司法》2017年第31期。在很大程度上克服了一審行政案件由被告所在地法院管轄所帶來的問題。但與此同時，相關(guān)研究表明，跨行政區(qū)劃集中管轄也帶來一系列新的問題。其中，值得本文關(guān)注的有以下幾點：

第一，集中管轄后，行政訴訟成本明顯增加。行政訴訟成本增加包括兩個方面：一是當(dāng)事人(原告、被告和第三人)的訴訟成本?！坝捎诩泄茌犑菍⒉糠只鶎尤嗣穹ㄔ汗茌牭囊粚徯姓讣挥善渌鶎尤嗣穹ㄔ杭泄茌牐羌泄茌牱ㄔ狠爡^(qū)的當(dāng)事人必須到異地集中管轄法院所在地進(jìn)行訴訟，其在住所地和集中管轄法院所在地之間需多次往返，導(dǎo)致時間和經(jīng)濟(jì)成本明顯上升”。(12)江必新：《從跨區(qū)劃管轄到跨區(qū)劃法院——兼論新型訴訟格局之構(gòu)建》，載《人民司法》2017年第31期。這一問題在人口稠密、交通便捷的東部發(fā)達(dá)省市可能還不是很明顯，但在地廣人稀的西部山區(qū)就顯得非常突出。當(dāng)事人因跨行政區(qū)劃訴訟支出的交通費、食宿費等費用明顯增加，對于年老、疾病、貧困、行動不便或居住在偏遠(yuǎn)地區(qū)的特殊群體而言，這一問題就更為嚴(yán)重。(13)以貴州省都勻市法院集中管轄改革試點為例，跨行政區(qū)劃集中管轄一審行政訴訟案件的5個縣(市)，最遠(yuǎn)的甕安縣城有100余公里，最近的福泉市也有60多公里，偏遠(yuǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村的距離就更遠(yuǎn)。以前起訴只需到所在縣(市)法院，現(xiàn)在要跑到都勻，以前開庭當(dāng)天可以返回，現(xiàn)在需要提前一天抵達(dá)。參見袁程東、張連昌、胡長兵：《新〈行政訴訟法〉實施中的訴訟管轄問題——以貴州黔南法院相對集中管轄制度改革為例》，載《黑龍江省政法管理干部學(xué)院學(xué)報》2017年第4期。在試點過程中，集中管轄法院雖然采取遠(yuǎn)程視頻接訪、預(yù)約立案、網(wǎng)上立案、巡回審判、電子送達(dá)等多種措施來減輕當(dāng)事人訴累，并取得了一定效果，但總體上不能改變當(dāng)事人訴訟成本增加的大趨勢。在一些利益不大的案件中，或者經(jīng)濟(jì)特別困難的，當(dāng)事人有因此放棄訴訟的現(xiàn)象。其結(jié)果，有的集中管轄法院的受案數(shù)量呈現(xiàn)下降趨勢。(14)同①。二是集中管轄法院的審理成本。審理成本包括訴訟文書送達(dá)、與當(dāng)事人溝通、了解轄區(qū)情況、與非集中管轄法院協(xié)調(diào)等。實行集中管轄之后，集中管轄法院與行政訴訟參加人居住地比較遠(yuǎn)，給他們送達(dá)訴訟文書的經(jīng)費與時間成本有了明顯提高；法官與當(dāng)事人不能直接接觸或者直接接觸機(jī)會明顯減少，釋明答疑和協(xié)調(diào)化解糾紛的難度提高；法官對轄區(qū)內(nèi)情況比較陌生，如果沒有當(dāng)?shù)胤ㄔ簠f(xié)調(diào)配合往往舉步維艱，但要當(dāng)?shù)胤ㄔ杭捌湎嚓P(guān)部門(如行政審判庭、法警、人民法庭等)配合，與他們進(jìn)行協(xié)調(diào)的難度較大。(15)參見袁程東、張連昌、胡長兵：《新〈行政訴訟法〉實施中的訴訟管轄問題——以貴州黔南法院相對集中管轄制度改革為例》，載《黑龍江省政法管理干部學(xué)院學(xué)報》2017年第4期；江必新：《從跨區(qū)劃管轄到跨區(qū)劃法院——兼論新型訴訟格局之構(gòu)建》，載《人民司法》2017年第31期；郭修江：《行政訴訟集中管轄問題研究——〈關(guān)于開展行政案件相對集中管轄試點工作的通知〉的理解與實踐》，載《法律適用》2014年第5期。據(jù)湖北黃岡基層法院測算，試點工作開展以前，審理常規(guī)行政訴訟案件的個案成本約為1500元；試點工作開展以后，集中管轄法院個案成本上升到3000元左右。(16)同①。

第二，集中管轄法院行政審判力量不足，案多人少矛盾逐漸凸顯。由于人民法院沒有人員編制和人事調(diào)動權(quán)，大多數(shù)跨行政區(qū)劃集中管轄改革試點法院只集中了行政訴訟案件，沒有或者不能集中行政審判人員。其結(jié)果，有些集中管轄法院受理的行政案件數(shù)量急劇增加，案多人少矛盾突出；非集中管轄法院不再受理或者受理的行政案件數(shù)量急劇減少，案少人多矛盾突出，形成了集中與非集中法院“有案無人辦、有人無案辦”的被動局面。例如，貴州省都勻市法院集中管轄后第一年收案151件，是同期案件數(shù)量的2倍。改革前，該院行政審判庭有3名審判員和1名輔助人員；改革后，行政案件翻了一番，但審判人員沒有增加。有調(diào)查報告顯示，貴州三家改革法院2013年至2015年的結(jié)案率都呈逐年下降趨勢，都勻市分別為100%、98.7%、74.8%；龍里縣分別為100%、96.97%、63.82%；獨山縣分別為100%、95.83%、89.66%。與此相對應(yīng)，非集中管轄法院行政審判庭則陷于閑置狀態(tài)。這是因為，行政案件集中管轄后，非集中管轄法院仍保留行政庭，負(fù)責(zé)非訴行政執(zhí)行案件的審查及適用簡易程序案件的審理，并負(fù)責(zé)配合集中管轄法院做好本地的行政案件協(xié)調(diào)處理工作和其他屬于行政審判職能的工作。但實踐中，此類案件數(shù)量極少。(17)同④。

第三，固定的集中管轄會形成新的利益鏈條，不能長期、徹底排除地方政府的干預(yù)。有學(xué)者提出，跨行政區(qū)劃集中管轄改革沒有真正突破現(xiàn)行司法體制，難以有效維系行政審判權(quán)的獨立行使。他們認(rèn)為，相對集中管轄從本質(zhì)上講，仍屬于現(xiàn)行司法體制內(nèi)的微調(diào)，沒有觸及根本制度，潛力有限。理由是，在現(xiàn)實政治與行政實踐中，行政機(jī)關(guān)條塊隸屬、官員定期交流，案件發(fā)生地和管轄地的黨委、政府、行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人之間的聯(lián)系千絲萬縷，干預(yù)成本較低，僅僅通過相對集中管轄制度無法斬斷這些聯(lián)系。此外，固定的跨行政區(qū)劃集中管轄會隨著時間的推進(jìn)，在集中管轄法院和案件發(fā)生地區(qū)政府之間結(jié)成新的共同利益鏈。這樣一來，通過增加干預(yù)環(huán)節(jié)、提高干預(yù)成本的方法并不能從根本上解決地方黨政機(jī)關(guān)不當(dāng)干預(yù)的問題。他們還指出，對這一問題，最高人民法院早已有過警示。早在2008年，最高人民法院針對指定管轄和管轄權(quán)移轉(zhuǎn)可能出現(xiàn)的問題，在《關(guān)于認(rèn)真貫徹執(zhí)行〈關(guān)于行政案件管轄若干問題的規(guī)定〉的通知》就指出，應(yīng)當(dāng)“防止法院之間固定對應(yīng)管轄。中級人民法院在指定管轄法院時，應(yīng)當(dāng)盡量避免兩個人民法院之間形成規(guī)律性的固定對應(yīng)管轄，防止因此而產(chǎn)生負(fù)面效應(yīng)，影響指定管轄作用的發(fā)揮”。但當(dāng)前的相對集中管轄改革其實就是固定對應(yīng)的指定管轄，自然難以逃脫新的行政干預(yù)的宿命。(18)參見章志遠(yuǎn)：《行政案件相對集中管轄制度之省思》，載《法治研究》2013年第10期；袁程東、張連昌、胡長兵：《新〈行政訴訟法〉實施中的訴訟管轄問題——以貴州黔南法院相對集中管轄制度改革為例》，載《黑龍江省政法管理干部學(xué)院學(xué)報》2017年第4期。

第四，擺脫了地方黨政機(jī)關(guān)的干預(yù)，也失去了地方黨政機(jī)關(guān)的支持，“案結(jié)事了”的審判目的更難實現(xiàn)。有些集中管轄法院的法官認(rèn)為，“在化解矛盾糾紛方面，屬地管轄有其先天優(yōu)勢。屬地管轄時，基層法院與地方政府有密切聯(lián)系，接受地方黨委領(lǐng)導(dǎo)，普遍建立了由政法委牽頭協(xié)調(diào)、公檢法各司其職、政府部門積極配合的矛盾多元化解格局。在這一格局中，地方政府與行政機(jī)關(guān)對行政案件的背景更為熟悉，化解矛盾也更積極，能夠聯(lián)動基層自治組織、信訪部門、行政機(jī)關(guān)、當(dāng)事人的熟悉群體乃至親人等一切有效力量，以多種手段和方式來共同解決當(dāng)事人起訴的基本問題。但在集中管轄后，舊的格局被打破，新的格局尚未建立，給行政爭議的實質(zhì)性化解帶來困難?！?19)李彬、潘偉、夏文浩等：《跨區(qū)劃集中管轄背景下行政爭議實質(zhì)性化解研究》，載《法律適用》2019年第12期。此外，由于得不到地方黨政機(jī)關(guān)和相關(guān)部門的支持，集中管轄法院對于跨地域調(diào)解也產(chǎn)生了畏難情緒。有意見認(rèn)為，集中管轄改革后，集中管轄法院法官由于對案件原管轄地的行政執(zhí)法環(huán)境、當(dāng)?shù)仫L(fēng)土人情缺乏深入了解，再加路途遙遠(yuǎn)，對協(xié)調(diào)化解工作的畏難情緒迅速抬頭，進(jìn)一步加劇了從根本上化解糾紛的難度。(20)參見江必新：《從跨區(qū)劃管轄到跨區(qū)劃法院——兼論新型訴訟格局之構(gòu)建》，載《人民司法》2017年第31期。以南京鐵路運輸法院為例，實施集中管轄后，協(xié)同外部資源解決糾紛困難重重，地方黨委、政府參與協(xié)調(diào)化解糾紛的熱情下降，甚至出現(xiàn)區(qū)縣部門、街道直接退回南京鐵路運輸法院工作聯(lián)系函的不正?，F(xiàn)象。行政機(jī)關(guān)參與協(xié)調(diào)的積極性也不高，表示“法院怎么判我們就怎么辦”“法院判多少我們給多少”，行政爭議難以得到最終化解。

第五，跨區(qū)劃集中管轄加劇了“行民”銜接不暢，削弱了法院自身化解糾紛的能力。不少行政案件源于民事案件，也有不少民事案件源于行政案件，因此，行政訴訟與民事訴訟之間的銜接即“行民”銜接問題一直是行政審判和民事審判需要認(rèn)真對待和解決的問題，以便徹底化解行政和民事糾紛，減少當(dāng)事人在民事訴訟與行政訴訟之間來回奔波。有關(guān)調(diào)查顯示，行政案件跨行政區(qū)劃集中管轄后，這一問題更加突出，主要體現(xiàn)在兩個方面：一是對“行民”案件哪個先審在認(rèn)識上有分歧時，集中管轄制度加劇了原屬地管轄法院與集中管轄法院之間相互推諉的現(xiàn)象。例如，在不動產(chǎn)登記案件中，當(dāng)事人向基層法院提起民事訴訟請求確認(rèn)不動產(chǎn)權(quán)利歸屬，法院告知其不動產(chǎn)權(quán)屬以登記為準(zhǔn)，需先提起行政訴訟撤銷現(xiàn)有產(chǎn)權(quán)登記。當(dāng)事人向跨區(qū)劃法院提起行政訴訟時，法院又要求先提起民事訴訟確認(rèn)產(chǎn)權(quán)，當(dāng)事人進(jìn)退兩難。在集中管轄改革之前，因行政案件與民事案件多在一個法院受理，行政庭與民事庭可以整合力量協(xié)調(diào)化解，但在集中管轄改革后，跨區(qū)劃法院與各屬地法院往往不在同一區(qū)域，很難整合協(xié)調(diào)，相互推諉現(xiàn)象就更為嚴(yán)重。二是跨區(qū)劃集中管轄法院審理一并提起的民事訴訟存在法律障礙。這是因為，按照民事訴訟管轄制度，當(dāng)事人居住地、合同履行地、事故發(fā)生地等連接點都不能指向跨區(qū)劃集中管轄的法院，跨行政區(qū)劃集中管轄法院是否自然獲得相關(guān)民事糾紛的管轄權(quán)，法律并未明確規(guī)定。在行政案件中，需要一并解決民事爭議的主要是不動產(chǎn)登記，但在這一方面，民事訴訟法的專屬管轄制度成為難以逾越的法律障礙。(21)同②。

上述問題中的一些是因為改革不徹底、改革不配套造成的，如集中管轄法院行政審判力量不足的問題，但更多的則是固定化的集中管轄發(fā)展的必然結(jié)果，如訴訟成本增加、新利益鏈條的形成、“案結(jié)事了”目的難以實現(xiàn)、“行民”銜接不暢等，這些問題不解決或者解決不好，跨行政區(qū)劃集中管轄改革之路勢必難以長久。應(yīng)該說，建立在跨行政區(qū)劃集中管轄基礎(chǔ)上的選擇管轄正好可以在一定程度上克服或者彌補上述不足。

首先，選擇管轄賦予當(dāng)事人個案的價值判斷與選擇權(quán)，有助于解決集中管轄帶來的訴訟成本問題。法院審判公正不公正，要根據(jù)特定法院的公信力、法院的司法環(huán)境、案件的具體案情來考量。訴訟成本高不高，要根據(jù)當(dāng)事人的經(jīng)濟(jì)能力、當(dāng)?shù)氐慕煌l件以及案件的訴訟利益來衡量。同樣的案件在不同條件下，當(dāng)事人會作出不同的價值選擇和判斷。給予當(dāng)事人在原管轄法院和集中管轄法院之間的選擇權(quán)，就等于給予其根據(jù)個案情況自主衡量和判斷的機(jī)會，當(dāng)他們選擇了原管轄法院管轄時，客觀上就不存在提高訴訟成本的問題；當(dāng)他們選擇了集中管轄法院管轄時，主觀上就等于可以接受較高的訴訟成本。其次，選擇管轄提高了集中管轄法院所管轄的案件的靈活性和不確定性，使地方黨政機(jī)關(guān)與集中管轄法院之間難以形成和維持新的利益鏈條，從而可以使集中管轄制度成為長期、徹底排除地方政府干預(yù)的訴訟制度安排。從各地試點看，選擇管轄不僅允許當(dāng)事人在原管轄法院與集中管轄法院之間進(jìn)行選擇，還允許當(dāng)事人在眾多集中管轄法院之間進(jìn)行選擇。不難想見，當(dāng)事人可選擇的集中管轄法院數(shù)量越多，地方政府與眾多集中管轄法院之間形成新的利益鏈條的成本越高，難度越大，可能性越小。再次，選擇管轄也有助于解決集中管轄法院人力不足、“案結(jié)事了”審判目的更難實現(xiàn)以及“行民”銜接不暢等問題。選擇管轄的存在，勢必意味著有相當(dāng)一部分當(dāng)事人會選擇原管轄法院管轄，尤其當(dāng)案件需要地方黨政機(jī)關(guān)配合、涉及“行民”銜接問題時，為徹底解決問題，化解糾紛，當(dāng)事人更有可能選擇原管轄法院審理其案件，這樣一來，不僅行政案件在原管轄法院與集中管轄法院之間得到分流，化解了集中管轄法院的案多人少的工作壓力，也使“案結(jié)事不了”和“行民不銜接”問題在一定程度上得到解決。

綜上可見，選擇管轄，這種介于“被告所在地法院”管轄制度與跨行政區(qū)劃集中管轄制度之間的當(dāng)事人自主性管轄制度，雖不能完全徹底地解決兩種制度可能存在的諸多弊端，但卻可以在很大程度上消解它們所存在的不足，有其存在和發(fā)展的制度優(yōu)勢。

三、跨區(qū)劃集中管轄改革試點中選擇管轄的合法性

法律制度變革，不僅要考慮它的現(xiàn)實必要性，更要考慮它的合法性。跨行政區(qū)劃集中管轄改革試點中的選擇管轄制度也不例外。其實，在跨行政區(qū)劃集中管轄改革過程中，合法性問題不僅是改革設(shè)計者著力解決的問題，也是學(xué)界不斷追問的問題。由于選擇管轄屬于跨行政區(qū)劃集中管轄改革試點的一種模式，對于選擇管轄合法性的追問也就裹挾在對整個改革試點合法性問題的討論中。

早在局部地方人民法院試點探索階段，即2002年浙江臺州的異地管轄改革試點和2007年浙江麗水的集中管轄改革試點，為了使改革符合當(dāng)時行政訴訟法的規(guī)定，他們都把《行政訴訟法》(1989)第14條關(guān)于中級人民法院一審管轄、第22條關(guān)于指定管轄和第23條關(guān)于移交管轄的規(guī)定，作為其法律依據(jù)，因此，在試點方案設(shè)計上，他們均將中級人民法院的指定作為異地管轄和集中管轄的中間過渡環(huán)節(jié)。如前所述，臺州的做法是，將當(dāng)?shù)厝嗣裾疄楸桓娴陌讣?、原告和第三人?0 人以上的集團(tuán)訴訟案件作為重大、復(fù)雜案件，由原告直接向中級人民法院起訴，中級人民法院認(rèn)為符合立案條件的，作出受理決定并裁定由被告所在地之外的基層人民法院審判。麗水的做法是，將基層人民法院受理后認(rèn)為需由中級人民法院指定管轄的、當(dāng)事人起訴時提出異地管轄請求的、當(dāng)事人以有管轄權(quán)的法院不宜行使管轄權(quán)或受案法院不處理為由而向中級人民法院起訴的案件，由受案基層人民法院報請中級人民法院指定或者由中級人民法院直接指定集中管轄法院審理?？梢钥闯?，這一時期的異地管轄或集中管轄，在運作方式上是由中級人民法院“一案一指定”(裁定)的，至少在形式上看起來完全符合《行政訴訟法》第14條、第22條和第23條的規(guī)定。

不過，2013年最高人民法院主導(dǎo)的全國范圍的行政案件相對集中管轄改革試點，將部分基層人民法院管轄的一審行政案件，通過上級人民法院統(tǒng)一指定的方式，交由其他基層人民法院集中管轄，從而將異地集中管轄從“一案一指定”的方式改變?yōu)橐淮涡越y(tǒng)一指定，合法性問題因此顯得突出起來。這是因為，比之于“一案一指定”，統(tǒng)一指定有三個特點：第一，從指定形式看，統(tǒng)一指定是以規(guī)范性文件方式作出的，或者更準(zhǔn)確地說，它是以改革試點方案的形式作出的。但“一案一指定”則以裁定方式作出。第二，從指定對象看，統(tǒng)一指定是針對管轄區(qū)域內(nèi)所有的或者特定類型的行政案件。但“一案一指定”原則上僅針對一個特定的行政案件。第三，從指定效力看，統(tǒng)一指定的效力指向未來，對尚未起訴的所有行政案件有效。但“一案一指定”的效力指向過去，僅對已經(jīng)提起訴訟的行政案件有效?！缎姓V訟法》第22條所規(guī)定的指定管轄肯定包括“一案一指定”的情形，但是否包括統(tǒng)一指定管轄卻不無疑問。如此以來，人們對以統(tǒng)一指定為特征的跨行政區(qū)劃相對集中管轄改革試點的合法性便有了爭議或者疑問。

跨行政區(qū)劃相對集中管轄改革的推行者自然認(rèn)為這一改革是合法的。雖然沒有檢索到他們對集中管轄改革合法性的論證意見，但可以想見，他們既然力推這一改革，自然就默認(rèn)這一改革是合法的。也就是說，在他們看來，由上級法院一次性將一定地域或者一定類型的行政案件打包指定給有關(guān)集中管轄法院管轄，符合指定管轄的基本條件，有充分的法律依據(jù)。不同意見則認(rèn)為，跨行政區(qū)劃集中管轄改革試點的合法性值得懷疑，理由有三：第一種理由著眼于前述指定管轄的基本特征，尤其是方式與范圍。他們認(rèn)為，通常意義上的指定管轄是基于個案的特殊原因，而且是以“一案一指定”的方式；以行政命令方式一次性地將某一區(qū)域內(nèi)的全部或者特定類型行政案件打包指定給某一集中管轄法院管轄，不符合《行政訴訟法》第22條第1款規(guī)定的指定管轄的立法本意。第二種理由從指定管轄的地位及其適用要件中的“特殊原因”入手。例如，王春業(yè)教授認(rèn)為，指定管轄和移交管轄處于輔助地位，只有在不能適用地域管轄和級別管轄時才適用指定管轄。指定管轄的要件——“特殊原因”——主要包括特定的事實原因和法定原因。事實原因應(yīng)指地震、水災(zāi)、火災(zāi)等自然災(zāi)害或事故使有管轄權(quán)的人民法院在客觀上無法行使管轄權(quán)的情形；法定原因應(yīng)指因當(dāng)事人申請審判人員全體回避而無法組成合議庭、不能行使管轄權(quán)的情形。相對集中管轄改革試點將作為補充的指定管轄和管轄移轉(zhuǎn)擴(kuò)大化，使本來處于次要地位的指定管轄和管轄移轉(zhuǎn)常態(tài)化，違背法律目的，有濫用管轄裁定權(quán)之嫌。(22)參見王春業(yè)：《論行政訴訟案件的相對集中管轄》，載《山東科技大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版)》2013年第6期。第三種理由則從人民代表大會監(jiān)督制度的角度加以審視。例如，侯宇博士認(rèn)為，跨行政區(qū)劃異地管轄制度需要面對地方人民代表大會審查法院工作報告的困境。根據(jù)《憲法》第128條和《人民法組織法》第16條第1款的規(guī)定，地方各級人民法院對本級權(quán)力機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)，即對本級人民代表大會及其常務(wù)委員會負(fù)責(zé)并報告工作。但實行跨行政區(qū)劃集中管轄之后，本地法院審理的是其他地方的行政案件，而本地的行政案件又由其他地方的人民法院審理，發(fā)生了錯位，這就背離了我國人民代表大會制度的要求。(23)參見侯宇、陳悅：《行政訴訟跨行政區(qū)域管轄制度的憲法學(xué)分析——以河南“推磨”模式為例》，載《上海政法學(xué)院學(xué)報(法治論叢)》2017年第5期。除了上述贊成和反對意見之外，還有一種意見則介于上述兩種意見之間。這種意見對改革試點的合法性秉持相對比較靈活和包容的態(tài)度，認(rèn)定集中管轄為準(zhǔn)合法。他們認(rèn)為，“從立法本意上，集中管轄顯然不符合《行政訴訟法》第22條規(guī)定的指定管轄的立法原意。但是，為了解決行政審判的體制障礙，作為一種試點，對《行政訴訟法》第22條指定管轄規(guī)定作適度擴(kuò)大解釋，將其作為集中管轄的法律根據(jù)也是可以的。當(dāng)然，在試點的基礎(chǔ)上，最終還是應(yīng)當(dāng)通過修改行政訴訟法，進(jìn)一步明確集中管轄的法律根據(jù)”。(24)郭修江：《行政訴訟集中管轄問題研究——〈關(guān)于開展行政案件相對集中管轄試點工作的通知〉的理解與實踐》，載《法律適用》2014年第5期。

不過，上述爭議在2014年《行政訴訟法》修改之后得到一定程度的化解。修改后的《行政訴訟法》第18條第2款規(guī)定，“經(jīng)最高人民法院批準(zhǔn)，高級人民法院可以根據(jù)審判工作的實際情況，確定若干人民法院跨行政區(qū)域管轄行政案件”。這一規(guī)定類似于《行政處罰法》第16條對相對集中行政處罰權(quán)改革試點的概括性授權(quán)(25)《行政處罰法》第16條規(guī)定：“國務(wù)院或者經(jīng)國務(wù)院授權(quán)的省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以決定一個行政機(jī)關(guān)行使有關(guān)行政機(jī)關(guān)的行政處罰權(quán)，但限制人身自由的行政處罰權(quán)只能由公安機(jī)關(guān)行使”。和《行政許可法》第26條對相對集中行政許可權(quán)改革試點的概括性授權(quán)，為行政案件跨行政區(qū)劃集中管轄改革試點打開了藩籬，提供了法律依據(jù)。按照這一規(guī)定，只要經(jīng)最高人民法院批準(zhǔn)，高級人民法院確定的異地集中管轄改革試點就是合法的。但這里依然有兩個問題需要討論：第一，如何看待前述學(xué)者提出的人民代表大會監(jiān)督問題，即跨行政區(qū)劃集中管轄是否背離了人民代表大會監(jiān)督制度。這是因為，《行政訴訟法》第18條第2款僅解決了統(tǒng)一指定管轄問題，單沒有解決人民代表大會監(jiān)督問題。第二，在行政案件跨行政區(qū)劃集中管轄制度中，賦予當(dāng)事人選擇管轄權(quán)是否符合《行政訴訟法》第18條第2款的規(guī)定。這是因為，《行政訴訟法》第18條第2款僅規(guī)定高級人民法院可以確定跨行政區(qū)劃集中管轄，但沒有明確規(guī)定當(dāng)事人可以選擇管轄。

對于第一個問題，筆者以為，認(rèn)為跨行政區(qū)劃集中管轄改革試點背離了人民代表大會監(jiān)督制度的觀點其實誤解了人民代表大會的監(jiān)督對象和監(jiān)督內(nèi)容?！稇椃ā返?28條和《人民法組織法》第16條第1款規(guī)定，地方各級人民法院對本級權(quán)力機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)，即對本級人民代表大會及其常務(wù)委員會負(fù)責(zé)并報告工作。這就表明，地方人民代表大會及其常委會監(jiān)督的對象是同級地方人民法院，是同級人民法院依法行使審判權(quán)的情況，至于同級地方人民法院管轄的案件，只要符合法律的規(guī)定，不管是其他行政區(qū)劃的還是本地行政區(qū)劃的，則無關(guān)緊要。如果認(rèn)為本地人民法院審理了其他地方的或者跨行政區(qū)劃的行政案件，本地人民代表大會及其常委會就不能對它監(jiān)督從而背離人民代表大會監(jiān)督制度，那豈不是意味著，本地人民法院不能審理任何跨行政區(qū)劃的案件(包括跨行政區(qū)劃的民事案件)，其結(jié)果，即便不進(jìn)行跨行政區(qū)劃集中管轄改革，地方人民代表大會及其常委會對地方人民法院審判活動也存在監(jiān)督障礙。所以，這種觀點是不能成立的。

對于第二個問題，筆者以為，在行政案件跨行政區(qū)劃集中管轄改革過程中試行選擇管轄符合《行政訴訟法》第18條第2款的規(guī)定。如前所述，該條款與《行政處罰法》第16條和《行政許可法》第26條一樣，都是對改革試點的授權(quán)性條款，它們既是改革的時代產(chǎn)物，又必須適應(yīng)改革的需要，必須給予地方改革主體足夠的靈活的積極探索的空間。因此，這是一條具有較大裁量空間的條款。裁量內(nèi)容可以解讀為三個層面：第一，實施還是不實施跨行政區(qū)域集中管轄行政案件，由各地高級人民法院根據(jù)實際情況決定。第二，確定多少家人民法院跨行政區(qū)域集中管轄行政案件，由各地高級人民法院根據(jù)實際情況決定。第三，如何確定人民法院跨行政區(qū)劃集中管轄行政案件，由各地高級人民法院根據(jù)實際情況決定。由此來看，只要改革試驗方案符合改革目的，沒有超越這一授權(quán)范圍，就具有合法性、合理性。行政案件跨行政區(qū)劃集中管轄改革的目的在于促進(jìn)司法公正，維護(hù)當(dāng)事人合法權(quán)益。從前文所述的選擇管轄及其比較優(yōu)勢來看，選擇管轄在各種跨行政區(qū)劃集中管轄改革方案中，既能實現(xiàn)最高人民法院實施集中管轄改革的目的，又能夠兼顧各方的利益，符合《行政訴訟法》第18條第2款的規(guī)定。

總而言之，即便跨行政區(qū)劃集中管轄改革試點當(dāng)初面臨合法性問題，在《行政訴訟法》修改之后，這一問題已經(jīng)不存在了。對于選擇管轄而言，也是如此。