改革開(kāi)放以來(lái)群眾監(jiān)督制度建設(shè)的歷史演進(jìn)研究

摘 要：群眾監(jiān)督即人民群眾依法對(duì)黨政機(jī)關(guān)及其工作人員的履職行為進(jìn)行的監(jiān)督。改革開(kāi)放以來(lái)，群眾監(jiān)督制度建設(shè)的演進(jìn)歷程主要包括調(diào)試開(kāi)拓階段、接續(xù)完善階段及創(chuàng)新發(fā)展階段。三個(gè)階段緊密銜接，體現(xiàn)了從賡續(xù)傳統(tǒng)到制度先行、從科學(xué)落實(shí)到系統(tǒng)優(yōu)化、從重點(diǎn)布局到全面深化的發(fā)展全過(guò)程。

關(guān)鍵詞：改革開(kāi)放;群眾監(jiān)督;制度建設(shè)

中圖分類號(hào)：D6309 ? 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A ?文章編號(hào)：1002-7408（2020）11-0050-07

基金項(xiàng)目：國(guó)家社科基金重大委托項(xiàng)目“新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義歷史方位研究”（2018XZD10）階段性成果。

作者簡(jiǎn)介：於天祿（1995-），男，遼寧本溪人，清華大學(xué)馬克思主義學(xué)院博士研究生，研究方向：馬克思主義中國(guó)化與黨史黨建。

群眾監(jiān)督即人民群眾依法對(duì)黨政機(jī)關(guān)及其工作人員的履職行為進(jìn)行的監(jiān)督。黨的十九大報(bào)告指出：“增強(qiáng)黨自我凈化能力，根本靠強(qiáng)化黨的自我監(jiān)督和群眾監(jiān)督?！盵1]67黨的十九屆四中全會(huì)提出，要“健全人大監(jiān)督、民主監(jiān)督、行政監(jiān)督、司法監(jiān)督、群眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督制度”[2]。改革開(kāi)放以來(lái)，群眾監(jiān)督制度建設(shè)進(jìn)入快速發(fā)展的軌道，經(jīng)過(guò)40多年的不懈探索，形成了較為成熟完善的群眾監(jiān)督制度體系。任何制度建設(shè)都不是一蹴而就的，背后有著深刻的發(fā)展演進(jìn)邏輯。因此，本文嘗試對(duì)改革開(kāi)放以來(lái)群眾監(jiān)督制度建設(shè)的歷程進(jìn)行系統(tǒng)梳理，整體研究其發(fā)展演進(jìn)脈絡(luò)。

一、從賡續(xù)傳統(tǒng)到制度先行：群眾監(jiān)督制度建設(shè)的調(diào)試開(kāi)拓（1978-1992年）

鄧小平曾深刻指出：“要有群眾監(jiān)督制度”[3]332，“群眾路線和群眾觀點(diǎn)是我們的傳家寶”[3]368。十一屆三中全會(huì)后，以鄧小平同志為核心的黨的第二代中央領(lǐng)導(dǎo)集體繼承毛澤東的群眾監(jiān)督思想，既肯定了群眾監(jiān)督的重要價(jià)值，修正了“文化大革命”期間的錯(cuò)誤，又提出制度建設(shè)才是關(guān)鍵，需要用一套更加成熟更加定型的制度來(lái)規(guī)范權(quán)力的行使，通過(guò)借助法制手段保障群眾監(jiān)督的執(zhí)行效力，推動(dòng)了改革開(kāi)放后群眾監(jiān)督制度建設(shè)的調(diào)試發(fā)展?？梢哉f(shuō)，鄧小平站在歷史高度，深度謀劃了新時(shí)期群眾監(jiān)督制度建設(shè)的總體布局，從根本上奠定了改革開(kāi)放以來(lái)群眾監(jiān)督制度建設(shè)的基礎(chǔ)框架。

（一）健全民主法制：為群眾監(jiān)督提供先決條件和制度基礎(chǔ)

改革開(kāi)放以來(lái)，鄧小平十分看重制度具有的根本性、全局性、穩(wěn)定性和長(zhǎng)期性作用，強(qiáng)調(diào)要全面恢復(fù)制度建設(shè)，堅(jiān)持用制度管人管事。他提出有效實(shí)現(xiàn)群眾監(jiān)督反腐，一要實(shí)行民主，二要健全法制，堅(jiān)持民主和法制雙管齊下。在民主政治建設(shè)方面，鄧小平基于歷史經(jīng)驗(yàn)提出堅(jiān)決不搞“大民主”，但是要積極發(fā)揚(yáng)黨的民主傳統(tǒng)，發(fā)揚(yáng)“小民主”，因?yàn)椤斑@樣就能聽(tīng)到更多人的意見(jiàn)，特別是人民群眾的意見(jiàn)”[4]259。在他的領(lǐng)導(dǎo)和推動(dòng)下，自1977年始，人民代表大會(huì)制度和政治協(xié)商制度逐步恢復(fù)和健全，工會(huì)、共青團(tuán)和婦聯(lián)等人民群眾組織也開(kāi)始恢復(fù)正?；顒?dòng)，民主黨派也恢復(fù)履行原有職責(zé)，社會(huì)主義民主政治得到了長(zhǎng)足發(fā)展。在法制建設(shè)方面，鄧小平認(rèn)為，發(fā)揚(yáng)以群眾監(jiān)督為重要內(nèi)容的人民民主，更需要法制的密切配合，“為了保障人民民主，必須加強(qiáng)法制”[5]，二者是有機(jī)統(tǒng)一的。鄧小平還提出解決貪污腐化和濫用職權(quán)問(wèn)題的方法有兩點(diǎn)：“一個(gè)是教育，一個(gè)是法律?！盵4]148自1978年始，黨和政府相繼頒布《關(guān)于黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》（1980年）、《中華人民共和國(guó)憲法》（1982年）、《中共中央關(guān)于加強(qiáng)黨同人民群眾聯(lián)系的決定》（1990年）、《中華人民共和國(guó)行政監(jiān)察條例》（1990年）等法律法規(guī)，為群眾監(jiān)督的開(kāi)展提供了重要的法制保障。

（二）完善制度依據(jù)：依法充分保障人民群眾的監(jiān)督權(quán)利

為了有效推動(dòng)群眾監(jiān)督制度建設(shè)，鄧小平提出，要“讓群眾有充分的權(quán)利和機(jī)會(huì)，表達(dá)他們對(duì)領(lǐng)導(dǎo)的負(fù)責(zé)的批評(píng)和積極的建議”[3]257，必須充分保障監(jiān)督權(quán)。同時(shí)，鄧小平還認(rèn)為，監(jiān)督權(quán)不能只是一種制度擺設(shè)，“凡是搞特權(quán)、特殊化，經(jīng)過(guò)批評(píng)教育而又不改的，人民就有權(quán)依法進(jìn)行檢舉、控告、彈劾、撤換、罷免”[3]332。監(jiān)督權(quán)的行使必須遵守相關(guān)法律，并通過(guò)制度性的法律強(qiáng)制力，真正實(shí)現(xiàn)群眾監(jiān)督的目的。此外，鄧小平還提出，對(duì)于人民群眾的監(jiān)督權(quán)，“必須堅(jiān)決保障，任何人不得侵犯”[3]144。通過(guò)制定和出臺(tái)有關(guān)制度，嚴(yán)厲杜絕和禁止任何形式的打擊報(bào)復(fù)行為，形成了全過(guò)程的監(jiān)督權(quán)保障體系。1982年五屆全國(guó)人大五次會(huì)議通過(guò)并頒布了《中華人民共和國(guó)憲法》，其中第二章第41條明確規(guī)定：“公民對(duì)于任何國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家工作人員，有提出批評(píng)和建議的權(quán)利;對(duì)于任何國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家工作人員的違法失職行為，有向有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)提出申訴、控告或者檢舉的權(quán)利。”[6]這就從法律上保障了監(jiān)督權(quán)，從制度上落實(shí)了監(jiān)督權(quán)。1989年監(jiān)察部印發(fā)了《關(guān)于聘請(qǐng)?zhí)匮O(jiān)察員的幾點(diǎn)意見(jiàn)》，1991年監(jiān)察部發(fā)布施行《監(jiān)察機(jī)關(guān)舉報(bào)工作辦法》和《監(jiān)察部聘請(qǐng)?zhí)匮O(jiān)察員辦法》，這些都成為充分保障人民群眾監(jiān)督權(quán)、強(qiáng)化群眾監(jiān)督制度建設(shè)的重要嘗試。此外，基層自治中群眾的民主監(jiān)督權(quán)利也得到了逐步恢復(fù)和保障，如1987年全國(guó)人大常委會(huì)審議通過(guò)了《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法（試行）》、1989年全國(guó)人大常委會(huì)審議通過(guò)了《中華人民共和國(guó)城市居民委員會(huì)組織法》，充分保障了農(nóng)村村民與城市居民在參與自治過(guò)程中的包括民主監(jiān)督權(quán)在內(nèi)的各項(xiàng)民主權(quán)利。值得說(shuō)明的是，制度建設(shè)既需要充分的設(shè)計(jì)和論證，還要在實(shí)踐中不斷修改完善。1998年九屆全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)了《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》，進(jìn)一步規(guī)范和保障了農(nóng)村基層組織的民主監(jiān)督權(quán)利，在廣大農(nóng)村地區(qū)開(kāi)展了廣泛的基層民主實(shí)踐，基層民主監(jiān)督收獲了實(shí)效。

（三）推進(jìn)制度落實(shí)：恢復(fù)設(shè)置群眾監(jiān)督輔助性機(jī)構(gòu)

鄧小平明確強(qiáng)調(diào)“群眾有氣就要出”[7]273，要設(shè)置專門監(jiān)督機(jī)構(gòu)，“使群眾有出氣的地方，有說(shuō)話的地方，有申訴的地方”[7]273。鄧小平關(guān)于群眾監(jiān)督制度化的另一重要思考就是推動(dòng)恢復(fù)群眾信訪制度和黨的紀(jì)檢監(jiān)察制度，并重建有關(guān)機(jī)構(gòu)，穩(wěn)步有序地開(kāi)展群眾監(jiān)督工作。作為群眾監(jiān)督的主要渠道，信訪工作自然引起了鄧小平的極大重視，他曾深刻指出：“有許多群眾上訪，往往是由于我們工作跟不上，沒(méi)有做好工作引起的?！盵3]229十一屆三中全會(huì)后，全國(guó)各地的黨政機(jī)關(guān)相繼恢復(fù)和設(shè)立信訪機(jī)構(gòu)，專職處理人民群眾的監(jiān)督舉報(bào)問(wèn)題，并取得良好效果。面對(duì)廣大群眾關(guān)于進(jìn)一步平反冤假錯(cuò)案和落實(shí)政策的要求，1979年，鄧小平作出指示，在近兩年時(shí)間內(nèi)抽調(diào)和組織專門人員，集中全面地處理群眾來(lái)信來(lái)訪有關(guān)事項(xiàng)。1980年發(fā)布的《最高人民法院信訪處接待來(lái)訪工作細(xì)則》，正式拉開(kāi)了“文革”后恢復(fù)推進(jìn)信訪工作制度建設(shè)的序幕;1981年，中辦下發(fā)《關(guān)于防止和糾正對(duì)待人民群眾來(lái)信來(lái)訪進(jìn)行打擊報(bào)復(fù)問(wèn)題的通知》，從制度上保障信訪群眾的監(jiān)督權(quán)益，維護(hù)和發(fā)展了安定團(tuán)結(jié)的大好形勢(shì);1982年，第三次全國(guó)信訪工作會(huì)議通過(guò)了《黨政機(jī)關(guān)信訪工作暫行條例（草案）》，第一次將信訪工作制度化、規(guī)范化和法制化。此外，鄧小平還推動(dòng)疏通群眾監(jiān)督的輔助性渠道，恢復(fù)有關(guān)制度。1978年，被撤銷的黨的中央紀(jì)律檢查委員會(huì)恢復(fù)重建，各級(jí)各地紀(jì)委也在隨后的幾年中相繼恢復(fù)。1987年，中華人民共和國(guó)監(jiān)察部成立，地方行政監(jiān)察機(jī)關(guān)于1988年相繼建立。上述機(jī)構(gòu)成為群眾監(jiān)督工作的有效補(bǔ)充，共同構(gòu)成了群眾監(jiān)督制度化的重要機(jī)制保障。

二、從科學(xué)落實(shí)到系統(tǒng)優(yōu)化：群眾監(jiān)督制度建設(shè)的接續(xù)完善（1992-2012年）

從黨的十四大到十八大，是改革開(kāi)放后群眾監(jiān)督制度建設(shè)的接續(xù)完善階段。以江澤民同志為核心的黨中央和以胡錦濤同志為總書記的黨中央在以鄧小平同志為核心的黨的第二代中央領(lǐng)導(dǎo)集體制定的制度框架下，繼續(xù)扎實(shí)推進(jìn)群眾監(jiān)督制度化實(shí)踐。如果說(shuō)以鄧小平同志為核心的黨的第二代中央領(lǐng)導(dǎo)集體奠定了改革開(kāi)放后群眾監(jiān)督的頂層設(shè)計(jì)基礎(chǔ)，以江澤民同志為核心的黨中央和以胡錦濤同志為總書記的黨中央則在此基礎(chǔ)上穩(wěn)步推動(dòng)了基層落實(shí)，特別是強(qiáng)化和細(xì)化了群眾監(jiān)督的輔助保障機(jī)制等，實(shí)現(xiàn)了群眾監(jiān)督制度建設(shè)由科學(xué)落實(shí)向系統(tǒng)優(yōu)化的發(fā)展轉(zhuǎn)變。同時(shí)，伴隨著民主法制的進(jìn)一步健全，從黨的十四大到十八大的20年間，是群眾監(jiān)督制度建設(shè)的深入發(fā)展階段，要整體看待，不能割裂開(kāi)來(lái)。

（一）提升信訪工作制度化水平

信訪制度不僅是群眾監(jiān)督的專門性依托制度，也是黨和政府了解和回應(yīng)民意訴求的重要渠道。黨的十四大后，中央積極完善信訪制度，拓寬信訪渠道，有效提升了信訪工作制度化水平。胡錦濤曾指出：“要加強(qiáng)信訪工作，疏通和拓寬民意上達(dá)渠道，及時(shí)解決群眾反映的實(shí)際問(wèn)題?！盵8]黨的十四大后，江澤民和胡錦濤在原有基礎(chǔ)上，先后多次作出重要批示，落實(shí)信訪工作的有關(guān)政策，推進(jìn)信訪制度發(fā)展完善，著力提升信訪工作的制度化、規(guī)范化、法制化和程序化水平。在兩屆中央領(lǐng)導(dǎo)集體的正確領(lǐng)導(dǎo)和推動(dòng)下，信訪工作獲得進(jìn)一步發(fā)展。1995年《信訪條例》頒布，標(biāo)志著信訪工作真正走上法制化的軌道。進(jìn)入新世紀(jì)，為更好地改進(jìn)信訪工作，為人民群眾監(jiān)督提供更廣闊的渠道和平臺(tái)，國(guó)家信訪局改組成立，同年下發(fā)《國(guó)家信訪局職能配置、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定》（2000），標(biāo)志著群眾監(jiān)督的獨(dú)立實(shí)體性依托機(jī)構(gòu)成立。2005年《信訪條例》的修訂完成，使得信訪工作行政法規(guī)更加規(guī)范，程序更加合理，具體措施更加具有可行性，為群眾監(jiān)督工作提供了極大支持。2007年出臺(tái)的《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)新時(shí)期信訪工作的意見(jiàn)》更加關(guān)注了群眾監(jiān)督的信息反饋和權(quán)益保障等問(wèn)題，為其時(shí)的信訪工作指明了方向。綜上，信訪工作制度化水平的逐步提高體現(xiàn)了以江澤民同志為核心的黨中央和以胡錦濤同志為總書記的黨中央對(duì)信訪工作的高度重視，也體現(xiàn)了群眾監(jiān)督在權(quán)力監(jiān)督體系中的重要地位。

（二）建立健全政務(wù)信息公開(kāi)制度

關(guān)于信息公開(kāi)工作，江澤民、胡錦濤提出要逐步擴(kuò)大信息公開(kāi)范圍，將信息公開(kāi)與民主決策、民主監(jiān)督有機(jī)結(jié)合，注重開(kāi)展多層次信息公開(kāi)，增進(jìn)協(xié)調(diào)配合，使之成為擴(kuò)大公民政治參與的合理方式。江澤民在中央紀(jì)委第五次全體會(huì)議上就黨風(fēng)廉政建設(shè)與反腐敗斗爭(zhēng)問(wèn)題發(fā)表講話時(shí)，主張開(kāi)展多層次的信息公開(kāi)工作，提出要“繼續(xù)完善政務(wù)公開(kāi)、廠務(wù)公開(kāi)、村務(wù)公開(kāi)、民主評(píng)議、質(zhì)詢聽(tīng)證等民主形式”[9]。胡錦濤也十分關(guān)注擴(kuò)大信息公開(kāi)范圍這一問(wèn)題。在十七屆中央紀(jì)委第五次全體會(huì)議上，他強(qiáng)調(diào)“要推進(jìn)決策科學(xué)化、民主化”[10]47，關(guān)鍵在制度執(zhí)行力，必須“大力推進(jìn)黨務(wù)公開(kāi)、政務(wù)公開(kāi)、廠務(wù)公開(kāi)、村務(wù)公開(kāi)和公共企事業(yè)單位辦事公開(kāi)，整合監(jiān)督資源”[10]307，加大黨務(wù)政務(wù)信息的開(kāi)放力度，以適應(yīng)人民群眾的信息需求，創(chuàng)造群眾監(jiān)督有利條件，營(yíng)造更加開(kāi)放的行政氛圍。在以胡錦濤為總書記的黨中央的領(lǐng)導(dǎo)下，各層次各機(jī)構(gòu)的信息公開(kāi)工作得到了有效落實(shí)，與之相關(guān)的條例細(xì)則也隨之出臺(tái)。2005年《關(guān)于進(jìn)一步推行政務(wù)公開(kāi)的意見(jiàn)》的出臺(tái)，體現(xiàn)了黨中央對(duì)加大信息公開(kāi)工作力度的決心，為群眾監(jiān)督工作提供了可參照藍(lán)本。2008年《中華人民共和國(guó)政府信息公開(kāi)條例》頒布實(shí)施，各省、自治區(qū)、直轄市也積極貫徹執(zhí)行，紛紛制定本區(qū)域內(nèi)的政府信息公開(kāi)辦法。同時(shí)，為了更好地輔助開(kāi)展信息公開(kāi)工作、加強(qiáng)對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部的管理和監(jiān)督，中組部于2000年印發(fā)《關(guān)于推行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部任前公示制的意見(jiàn)》、中共中央于2002年印發(fā)《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》，將領(lǐng)導(dǎo)干部任職前的公示作為一種必備程序和監(jiān)督制度規(guī)定下來(lái)。這些都標(biāo)志著信息公開(kāi)工作已經(jīng)有章可循，群眾監(jiān)督工作更加有規(guī)可依。

（三）探索構(gòu)建群眾監(jiān)督協(xié)同配合與權(quán)益保障機(jī)制

群眾監(jiān)督缺少實(shí)質(zhì)性的法律約束效力，需要其他監(jiān)督模式的密切配合，需要構(gòu)建互補(bǔ)性的多元監(jiān)督機(jī)制才能最大限度發(fā)揮監(jiān)督優(yōu)勢(shì)。以江澤民同志為核心的黨中央和以胡錦濤同志為總書記的黨中央在科學(xué)落實(shí)制度建設(shè)工作的基礎(chǔ)上，著力解決這一重要問(wèn)題，提出要充分發(fā)揮多項(xiàng)監(jiān)督合力，探索構(gòu)建群眾監(jiān)督的協(xié)同配合機(jī)制，注重各項(xiàng)監(jiān)督系統(tǒng)內(nèi)部的優(yōu)化重組，協(xié)同發(fā)力，形成全方位的監(jiān)督體系。黨的十五大上，江澤民提出完善民主監(jiān)督制度，要“把黨內(nèi)監(jiān)督、法律監(jiān)督、群眾監(jiān)督結(jié)合起來(lái)，發(fā)揮輿論監(jiān)督的作用”[11]，這一論斷進(jìn)一步細(xì)化了具體監(jiān)督模式，豐富了監(jiān)督協(xié)作體系，為群眾監(jiān)督提供了更多的協(xié)作保障。胡錦濤更進(jìn)一步提出要“把黨內(nèi)監(jiān)督與人大監(jiān)督、政府專門機(jī)關(guān)監(jiān)督、政協(xié)民主監(jiān)督、民主黨派監(jiān)督、司法監(jiān)督、群眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督等很好地結(jié)合起來(lái)”[12]，這一創(chuàng)新性論述不僅致力于推動(dòng)多種監(jiān)督模式的協(xié)同發(fā)展，還推動(dòng)群眾監(jiān)督日益借助甚至融合進(jìn)入其他監(jiān)督模式中，實(shí)現(xiàn)了監(jiān)督互補(bǔ)，彰顯出多元監(jiān)督融合的巨大優(yōu)勢(shì)。

黨的十六大后，針對(duì)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展進(jìn)程中出現(xiàn)的社會(huì)矛盾與人民群眾的利益訴求和糾紛，結(jié)合黨的反腐敗工作的新要求，胡錦濤提出要強(qiáng)化和細(xì)化監(jiān)督體制機(jī)制建設(shè)，進(jìn)一步完善人民群眾的意見(jiàn)反映機(jī)制與訴求表達(dá)機(jī)制，建立健全維護(hù)群眾權(quán)益的新機(jī)制和保護(hù)人民群眾監(jiān)督積極性的新規(guī)劃。一是加強(qiáng)群眾監(jiān)督保障機(jī)制與激勵(lì)機(jī)制建設(shè)。在黨的十七屆中央紀(jì)委第五次全體會(huì)議上，胡錦濤提出懲治腐敗必須依靠人民群眾，“要完善舉報(bào)人和證人保護(hù)制度，探索建立舉報(bào)人獎(jiǎng)勵(lì)制度”[10]303，這為群眾監(jiān)督提供了重要的后期保障，打通了群眾監(jiān)督后續(xù)工作的“最后一公里”。二是借助新媒體拓寬群眾意見(jiàn)反映渠道。胡錦濤提出要“健全反腐倡廉網(wǎng)絡(luò)舉報(bào)和受理機(jī)制、網(wǎng)絡(luò)信息收集和處置機(jī)制”[10]304，通過(guò)開(kāi)通網(wǎng)絡(luò)反腐，全面實(shí)現(xiàn)群眾監(jiān)督。在具體實(shí)踐中，2008年，胡錦濤首次借助互聯(lián)網(wǎng)與網(wǎng)友在線交流，傾聽(tīng)民意民聲，回應(yīng)網(wǎng)民關(guān)切，開(kāi)啟了“網(wǎng)絡(luò)問(wèn)政”的新風(fēng)向。2010年后，博客議政、微博問(wèn)政等又成為重要的民意反饋渠道和群眾監(jiān)督方式。三是對(duì)民意反映機(jī)制建設(shè)提出新要求。主張“建立暢通無(wú)阻、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、規(guī)范有效的民意反映機(jī)制”[10]479，在政策源頭、政策落實(shí)過(guò)程和政策后續(xù)影響等多環(huán)節(jié)實(shí)現(xiàn)群眾全程監(jiān)督，保護(hù)人民群眾的監(jiān)督積極性，更好地獲取人民群眾的反饋意見(jiàn)和有關(guān)訴求。四是將群眾監(jiān)督與民生發(fā)展結(jié)合起來(lái)，建立健全權(quán)益維護(hù)機(jī)制。隨著社會(huì)轉(zhuǎn)型和經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，不可避免地出現(xiàn)了群眾之間、群眾與政府之間的矛盾和糾紛，為了充分維護(hù)群眾權(quán)益、發(fā)揮群眾監(jiān)督的重要作用，必須重視群眾權(quán)益保障機(jī)制建設(shè)。胡錦濤在黨的十七屆中央紀(jì)委第六次全體會(huì)議上指出，要“健全群眾利益協(xié)調(diào)機(jī)制、訴求表達(dá)機(jī)制、矛盾調(diào)處機(jī)制、權(quán)益保障機(jī)制”[10]481。其中涉及的訴求表達(dá)機(jī)制等，成為群眾監(jiān)督的另一可能依托形式。人民群眾對(duì)與切身利益相關(guān)事項(xiàng)的反饋既是對(duì)政府行政能力的重要檢驗(yàn)，而以規(guī)范權(quán)力行使為目的的群眾監(jiān)督，也是考驗(yàn)基層政策落實(shí)的重要指標(biāo)，從某種意義上看，二者具有一致性，目的都在于維護(hù)人民群眾的根本利益。

三是深度布局群眾監(jiān)督制度建設(shè)，進(jìn)一步完善和深化群眾監(jiān)督各項(xiàng)體制機(jī)制。實(shí)現(xiàn)群眾監(jiān)督的周密全覆蓋，根本靠全方位制度建設(shè)，堅(jiān)持用制度監(jiān)督權(quán)力。黨的十九大報(bào)告提出，新時(shí)代要進(jìn)一步堅(jiān)持用制度管權(quán)，強(qiáng)調(diào)要堅(jiān)持用制度規(guī)制權(quán)力這一根本方法。黨的十九屆四中全會(huì)進(jìn)行了極具前瞻性的深度布局，提出要健全和完善群眾監(jiān)督制度。這說(shuō)明要構(gòu)建更加成熟定型的群眾監(jiān)督制度，還有更大的發(fā)展完善空間。習(xí)近平在十九屆中央紀(jì)委四次會(huì)議上再次提出“要完善全覆蓋的制度執(zhí)行監(jiān)督機(jī)制”[20]，對(duì)新時(shí)代的監(jiān)督制度化問(wèn)題進(jìn)行了頂層論證和戰(zhàn)略規(guī)劃。此外，黨的十八大以來(lái)，為有效配合群眾監(jiān)督和全面從嚴(yán)治黨制度建設(shè)，中央還修改出臺(tái)了一系列涉及具體監(jiān)督體制機(jī)制建設(shè)的法規(guī)文件，如2018年中紀(jì)委印發(fā)了《關(guān)于做好新形勢(shì)下紀(jì)檢監(jiān)察信訪舉報(bào)工作的若干意見(jiàn)（試行）》、2020年中辦印發(fā)了《紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)處理檢舉控告工作規(guī)則》等，對(duì)群眾監(jiān)督和檢舉控告的機(jī)制保障等問(wèn)題進(jìn)行了諸多有益探索，都為構(gòu)建更加科學(xué)周密的群眾監(jiān)督體系奠定了制度基礎(chǔ)。

四、結(jié)語(yǔ)與思考

群眾監(jiān)督既是人民民主的真實(shí)體現(xiàn)，也是規(guī)避黨的執(zhí)政風(fēng)險(xiǎn)、防范公共權(quán)力濫用的有效方式。改革開(kāi)放以來(lái)，群眾監(jiān)督制度建設(shè)的步伐逐步加快，鄧小平提出了群眾監(jiān)督必須制度化的思想，始終堅(jiān)持正確發(fā)動(dòng)人民群眾，從根本上奠定了改革開(kāi)放以來(lái)群眾監(jiān)督制度建設(shè)的基本框架;江澤民、胡錦濤在已有基礎(chǔ)上重視群眾監(jiān)督的制度落實(shí)和時(shí)代創(chuàng)新，積極倡導(dǎo)政務(wù)公開(kāi)，完善有關(guān)體制機(jī)制保障;習(xí)近平則創(chuàng)新性地將黨內(nèi)監(jiān)督與群眾監(jiān)督相結(jié)合，將群眾監(jiān)督標(biāo)定為實(shí)現(xiàn)黨的自我凈化的根本抓手，進(jìn)一步深化了群眾監(jiān)督在國(guó)家監(jiān)督體系中的作用。歷史實(shí)踐證明，逐漸走上制度化、規(guī)范化正軌的群眾監(jiān)督是一把反腐利器，已經(jīng)與其他監(jiān)督方式共同織就了一張無(wú)所不在的監(jiān)督“天網(wǎng)”，為廉政建設(shè)提供了充分保障。

盡管群眾監(jiān)督事業(yè)已經(jīng)取得了輝煌成就，但仍有必要進(jìn)一步加強(qiáng)實(shí)踐反思和理論創(chuàng)新，著力破解人民群眾“不敢監(jiān)督”的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，優(yōu)化提升群眾監(jiān)督的處理效率和執(zhí)行效力，為群眾監(jiān)督提供更加完備的全過(guò)程保障等?？v觀歷史演進(jìn)可發(fā)現(xiàn)，群眾監(jiān)督的成效與中央的反腐意志和決心有重要關(guān)聯(lián)，往往中央決定下大力氣反腐的時(shí)候，群眾監(jiān)督的效果就更明顯，人民群眾的積極性也更高漲。為此，一方面必須進(jìn)一步強(qiáng)化的黨的科學(xué)領(lǐng)導(dǎo)和正確引導(dǎo)，另一方面還要充分發(fā)揮體制機(jī)制的規(guī)范和調(diào)節(jié)作用，做到群眾監(jiān)督工作的常態(tài)化、長(zhǎng)期化和穩(wěn)定化，“一窩蜂”式的運(yùn)動(dòng)反腐和斷續(xù)監(jiān)督，效果往往只是暫時(shí)的、間斷的和不穩(wěn)定的，難以起到連續(xù)性和持久性的效果。

對(duì)當(dāng)代中國(guó)而言，群眾監(jiān)督有著更加特殊的意義，黨的性質(zhì)和國(guó)家性質(zhì)從根本上標(biāo)定了其政治地位。更多時(shí)候，群眾監(jiān)督只是作為一種輔助性監(jiān)督手段，本身缺乏強(qiáng)制力、約束力和執(zhí)行力，往往表現(xiàn)為發(fā)酵性監(jiān)督、事后性監(jiān)督和結(jié)果性監(jiān)督等，引發(fā)其他監(jiān)督的主動(dòng)或被動(dòng)介入，最終完成監(jiān)督的閉合環(huán)節(jié)。但群眾監(jiān)督的終極目的不應(yīng)是懲戒，而是預(yù)防。因此，要讓人民群眾監(jiān)督真正發(fā)揮震懾作用，領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)主動(dòng)做到心中有民，不但敬重人民群眾，更要敬畏人民群眾，把握好身份定位，將工作成果交給人民群眾評(píng)判，從而建立起更具操作性和可行性的主動(dòng)接受監(jiān)督機(jī)制，讓群眾監(jiān)督真正煥發(fā)活力，實(shí)現(xiàn)其本應(yīng)具備的監(jiān)督效果，否則群眾監(jiān)督的效力就會(huì)大打折扣。

總之，通過(guò)對(duì)改革開(kāi)放以來(lái)黨的群眾監(jiān)督制度建設(shè)進(jìn)行梳理，目的不僅在于厘清基本歷程，還在于探尋其背后蘊(yùn)含著的深切的現(xiàn)實(shí)指向和帶來(lái)的更加廣闊的發(fā)展空間。中國(guó)共產(chǎn)黨人對(duì)群眾監(jiān)督制度化的探索依舊步履穩(wěn)健，這為推動(dòng)群眾監(jiān)督制度建設(shè)向縱深發(fā)展提供了更多可能，也必將為國(guó)家政權(quán)建設(shè)做出更加積極的貢獻(xiàn)。

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