劉昕杰 陳佳文

全國性的司法會議，民國時期共召開了四次。民國元年(1912年)、民國五年(1916年)北京政府司法部召集全國司法會議兩次；民國二十四年(1935年)，國民政府司法部召集全國司法會議一次；民國三十六年(1947年)，國民政府司法行政部召集全國司法行政檢討會議一次。①(1)①汪楫寶：《民國司法志》，商務印書館2013年版，第108頁。這四次司法會議的召開都引起了當時國內(nèi)各界人士的關注。會議的召開或議案的討論不僅宣示了政府力行司法改革的決心，而且每次會議都梳理了該階段司法改革過程中亟待解決的問題，規(guī)劃了司法改革的措施。因此，四次全國性的司法會議充分展現(xiàn)了民國時期司法現(xiàn)代化的全過程。

目前學界對民國司法會議的專門性研究成果較少，既有研究也多集中于國民政府時期的司法會議。②(2)②姚尚賢：《司法改革的競爭與利益博弈——國家轉(zhuǎn)型中的1947年司法行政檢討會議》，載《上海交通大學學報(哲學社會科學版)》2018年第4期；江照信：《中國法律“看不見中國”與三十年代變法——以全國司法會議為例》，2008年“社會轉(zhuǎn)型與法律變革國際學術研討會”會議論文。涉及北京政府司法會議的研究，均僅作了簡要介紹，并未對北京政府時期司法會議的內(nèi)容本身進行深入的史料挖掘與研究。③(3)③江照信：《由“司法革命”到“法官罷工”——民國司法進程問題(1912—1921)》，載《北京大學法律評論》2014年第1期；李朋志：《民國司法改革過程的探索——以民國司法會議記錄為切入點》，華東政法大學2018年碩士畢業(yè)論文。事實上，圍繞著收回法權這一歷史使命，司法制度的現(xiàn)代化一直是北京政府時期的重要議題。不僅如此，對民初的政治和法律精英而言，尋求司法改良更是從實質(zhì)意義上實現(xiàn)中國政治文明的應有之義。

司法會議由司法行政部門召集，會議集中了全國主要的法政人物，其對國家司法改革的總體計劃部署具有強烈的表征意義和實踐意義。1912年的第一次全國司法會議，是新國體對司法改革問題整理與改革規(guī)劃的第一次全面展示，意味著民國時期司法制度步入了全面規(guī)劃、分步推行的改革時期。本文從第一次全國司法會議的議事錄、議案錄及其相關的史料出發(fā)，力圖重現(xiàn)民國元年的司法和法律問題，以及法律精英對司法現(xiàn)代化的意見與建議。

一、會議的籌備：許世英的準備工作

(一)“擎中外而納大同”①(4) ①許世英：《許總長司法計劃書》，載《司法公報》1912年第3期。

許世英生于同治十二年(1872年)，戊戌年考取功名后被分發(fā)至刑部初作京官。1910年暮春，已被提拔為奉天高等審判廳廳丞的許世英和時任京師高等檢察廳檢察長徐謙組成代表團，前往華盛頓參加萬國監(jiān)獄暨司法制度會議?；貒螅似鸩荨斗ú看鄷T考察各國司法制度報告書》，從法部制度、審判制度、監(jiān)獄制度、感化院制度、司法警察制度等方面詳細考察了美、意、法、英、德等十國司法體制之優(yōu)與劣，“悉心參酌，比較異同，要必取其足，資我國采用者為之準”②(5)②《法部代奏會員徐謙等考察各國司法制度報吿書折》，載《湖北官報》1911年第143期。。

正因此事，許世英被滿清大員認定為法律改革的“專家”。但其對滿清的官位“薄而不為”，但又喪失“辭而不就”的借口，懷著“與其在野談革命，不如在朝求改革”③(6)③許世英：《許世英回憶錄》，臺灣人間世月刊社1966年版，第128頁。的想法，許世英出任了山西提法使的工作，希冀在山西實施其改革計劃。但因時局所限，只能在一些新政改革攸關的地方“做做樣子”，且山西并非新政計劃的“樣品地區(qū)”，所以許世英在東北籌設審判廳的經(jīng)驗及其考察各國所得無法施展，更遑論“樣樣求新、求變、求好”④(7)④許世英：《許世英回憶錄》，臺灣人間世月刊社1966年版，第129頁。。

1912年7月，懷揣著扭轉(zhuǎn)清末新政窠臼之信念，司法改革態(tài)度積極的許世英從王寵惠手中接任北京政府司法總長職務，大刀闊斧開始了改革工作。上任僅四個月，許世英“苦心擘畫，粗已得其綱領”⑤(8)⑤許世英：《許總長司法計劃書》，載《司法公報》1912年第3期。，發(fā)布司法計劃書，洋洋灑灑十余頁，詳盡描繪了許世英心目中司法改革的步驟及內(nèi)容。計劃書開篇即述：“前清籌備憲政亦既有年，司法一端區(qū)畫甚詳。而言之或不能遂行，行之未必遂效者。匪惟制度之闕略，障礙之叢生，人民信仰之未堅。京省情形之互異也。人才之消乏，財力之困難，實為一重大原因。而督撫之牽掣，州縣之破壞，士夫之疑議，牧胥之阻撓，猶不與焉?！雹?9)⑥許世英：《許總長司法計劃書》，載《司法公報》1912年第3期。因“事關于約法、關于國體、關于外交、關于全國之生命財產(chǎn)”，許世英要求“對于舊日積習，貴有螫手斷腕之謀；對于改良前途，貴有破釜沉舟之慨”⑦(10)⑦許世英：《許總長司法計劃書》，載《司法公報》1912年第3期。?？梢钥闯觯S世英對于司法改良工作有極大的期望和抱負。

在計劃書中，許世英以司法改良的八大問題為例，從組織法庭、培養(yǎng)人才、厲行律師制度、試辦登記、改造監(jiān)獄、改良看守所、幼年犯罪之法庭并感化院以及監(jiān)獄協(xié)會、出獄人保護法等方面，詳細敘述了自己的分年司法改革計劃。這些問題涵蓋了司法現(xiàn)代化改革的主要方面，并提出“人材”和“財力”為解決以上問題的最大障礙，許世英的這些主張均成為了第一次司法會議的核心內(nèi)容。

(二)“征集全國之法彥，建樹前途措置之方針”⑧(11) ⑧《對于司法會議議案之評論》，載《法曹雜志》1913年第13期。

為解決司法計劃書所提出的“司法統(tǒng)一”和“司法改良”兩大問題，許世英通電各省行政官員及司法官員，召開司法會議，希望得到各地的積極回應。他認為司法統(tǒng)一和司法改革這兩大問題“關系重大，倘非廣征意見，合全國賢哲融會而貫通之，則仍恐有所掛漏，有所輕重，司法上仍不得美滿之結(jié)果?！雹?12)①許世英：《許總長中央司法會議開會演說詞》，載司法部編：《中央司法會議報告錄》，司法部1913年版，第291頁。而對于尚未和北京政府行政上實質(zhì)統(tǒng)一的省份，許世英也以司法部名義誠懇邀請這些省份的官員參加此次會議：

本部成立方始，凡所以蘄審判與監(jiān)獄之改良者，非合全國之有學識經(jīng)驗者薈萃一堂，討論而公決之，決不能斠通各省之分殊而謀司法之統(tǒng)一?！瓕τ趯砘I備擴張方法均賴地方長官體察各該省情形統(tǒng)籌兼顧，以圖行政之便利，而促司法之進行?！榛浭∷痉ǜ牧家潦及俜泊硭袘d應革事宜，均應先為籌備，以便將來開中央司法會議時得以分別提議，見諸實行。②(13)②《都督令司法司籌備中央司法會議文》，載《廣東公報》1912年8月21日第18號。

最終，廣東、四川、甘肅、浙江、云南、貴州、湖南等當時不受北京政府管轄的地區(qū)亦派員參加此次會議，除新疆、青海、西藏等特別行政區(qū)劃外，二十二省均派代表參與司法會議。

對于要在會議上具體討論的問題，許世英也頗費心思。結(jié)合司法計劃書中亟待解決的諸多問題，許世英向各省發(fā)函，希望全面統(tǒng)計各省司法現(xiàn)狀，以便在會期與議案結(jié)合討論：

查司法進行，端緒繁賾，民國初基，亟宜確切調(diào)查，藉圖統(tǒng)一。本部現(xiàn)定于十二月一日開中央司法會議。除簡章另文發(fā)送外，所有各該省檢廳現(xiàn)有之數(shù)目、名稱及管轄區(qū)域，模范監(jiān)獄已否成立，改良監(jiān)獄及習藝所現(xiàn)有基礎，廳監(jiān)員額現(xiàn)有若干，一切經(jīng)費從何籌撥，與夫收入支出之預算決算，其他關于司法統(tǒng)計及特別情形，并對于以后籌備進行之方法，應逐項查明，限于本年十月底詳列表冊，呈部查核，并須遴派二員。于十一月底到京，以便屆期會議。再各司科員書記官，各廳法官書記官所官等之學位出身，年歲籍貫供職年限及是否兼習外國文，本部亦應知悉。由三長官趕速認真詳細造報。其有文憑者，由三長官認真查驗，事關整理全國司法事務。③(14)③《司法部令各省司法高等審檢丞長調(diào)查司法事宜電》，載《政府公報》1912年8月2日第94號。

表1 中央司法會議調(diào)查表④(15) ④《中央司法會議調(diào)查表式》，載《大同報》1912年第8期。

從司法部所附調(diào)查表式中可以看出，許世英嘗試從審判廳的設置及員額、監(jiān)獄建設及改良、司法經(jīng)費支出及分配、司法教育及司法人員配備上全面整理掌握司法事務現(xiàn)狀。當各省未及時回報調(diào)查表時，許世英再次催促各省盡快將調(diào)查表從速造報。⑤(16)⑤《司法部部令(中華民國元年九月二十一日)》，載《山西司法匯報》1912年第4期。

除籌備會前司法調(diào)查各事項外，以許世英為主要人物的會務組織者以“謀司法統(tǒng)一，征集全國意見為宗旨”⑥(17)⑥《中央司法會議簡章》，載司法部編：《中央司法會議報告錄》，司法部1913年版，第1頁。，制定了《中央司法會議簡章》，議程十分規(guī)范。在會議簡章中，明確此次會議應議事綱包括：

一、關于改良審判檢察監(jiān)獄事項；二、關于籌辦審判檢察監(jiān)獄事項；三、關于司法并監(jiān)獄經(jīng)費事項；四、關于司法教育并監(jiān)獄教育事項；五、關于司法并監(jiān)獄統(tǒng)計事項；六、其他關于司法之必要事項。①(18)①《中央司法會議簡章》，載司法部編：《中央司法會議報告錄》，司法部1913年版，第4頁。

對于議案的審查則分五股，包括法令股、總務股、民事股、刑事股、監(jiān)獄股，審查后形成報告，交于議員手中，在開會過程中討論。由上可見，此次會議的內(nèi)容基本與許世英在會前發(fā)布的《司法計劃書》精神相契合。

二、會議的內(nèi)容：司法統(tǒng)一與司法改良

為解決司法不統(tǒng)一和法權未收回的問題，1912年12月1日第一次中央司法會議在北京召開。會議以“司法統(tǒng)一”及“司法改良”兩大問題為主線進行討論。許世英在會議開幕演說中感嘆：“世界愈文明，競爭愈劇烈，優(yōu)勝劣敗，司法為其最大之爭點。昔之朝鮮、暹羅、埃及、土耳其多因司法不良而處于劣敗地位。因此而兼弱攻昧、取亂侮亡之種種慘禍皆從以發(fā)生?！雹?19)②許世英：《許總長中央司法會議開會演說詞》，載司法部編：《中央司法會議報告錄》，司法部1913年版，第2頁。對當時的法政精英來說，優(yōu)勝之國如英美，劣敗之國如朝鮮暹羅，主要區(qū)別即為司法優(yōu)良、先進與否。而與中國同出屬于東陸儒家文化圈的日本，開化晚于中國，但在司法改革后儼然已攜著制度先進的入場券邁入文明國家俱樂部，這一近鄰國的跨越式發(fā)展刺激著本國法政精英加快了司法改革和法治現(xiàn)代化進程。

此次司法會議除許世英外，共有78人參加，人員涵蓋了司法部、大理院、總檢察廳、司法司、各省檢察廳及審判廳等部門。除會前調(diào)研所得資料外，許世英提出“司法計劃一書，區(qū)區(qū)政策，用資參證，尤望諸君詳為推敲，有以見教”③(20)③許世英：《許總長中央司法會議開會演說詞》，載司法部編：《中央司法會議報告錄》，司法部1913年版，第2頁。，各部門、省份也在會上結(jié)合二者，提出直擊當下司法改革問題核心的議案共70件，內(nèi)容包括了司法制度、民刑訴訟、人員隊伍、獄制改革等方面。

(一)司法制度問題

此部分議案內(nèi)容集中于現(xiàn)代化法院及檢察系統(tǒng)的建設，具體包括審檢廳的建設、職權劃分、經(jīng)費來源與分配、司法部門與行政部門權力界限等問題。對此部分，許世英的司法計劃書已有全面的規(guī)劃。許世英認為，受限于民國初年的財政狀況，一年之內(nèi)在全國推開法院監(jiān)獄建設工作無可行之條件。計劃書以五年為期限規(guī)劃在各行省建設法院、檢事局和監(jiān)獄。為方便初級上訴，仍以行政區(qū)域為司法區(qū)域，每一縣設一地方法院，采四級三審制。自計劃書發(fā)布之日至民國三年六月以前，先就已設之審檢廳次第改組。全國總計應設二千余院局，每年至少成立五分之一，五年之內(nèi)完成。因缺乏足夠數(shù)量的合格官吏，計劃書規(guī)劃在未設院局之縣挑選合格者三人擔任專審員，一旦院局設立，專審員即轉(zhuǎn)為法官，避免上任時工作生澀之困擾，也可使行政官員真正意義上脫離司法事務。④(21)④參見許世英：《許總長司法計劃書》，載《司法公報》1912年第3期。

大多數(shù)參會議員贊同此種司法體系構(gòu)建，但計劃如完全付諸實踐則將耗費大量經(jīng)費。因此會議一開始，議員王淮琛就提出“地方審檢廳附設初級審檢廳案”。此案以許世英在計劃書中所提“地方法院附郭之初級法院，即合設于其內(nèi)”的原則，主張在保證法律層面不違背四級三審制的情況下將初級審判廳納入地方審判廳，且在實質(zhì)審理過程中“初級判決案件上訴時雖仍屬該推事所屬，該推事例應回避，并無發(fā)生嫌疑之余地”。⑤(22)⑤《議事錄》，載司法部編：《中央司法會議報告錄》，司法部1913年版，第1頁。與此案情況類似的議案還包括“審檢廳采地方初級合廳制案”，主張“惟分初級審與地方審，初級審用單獨制，地方審用合議制，不服單獨審推事所審之案而上訴者，則由本廳其他之推事行第二審，廳中各推事亦不指定事務”。⑥(23)⑥《議事錄》，載司法部編：《中央司法會議報告錄》，司法部1913年版，第2頁。

由于形式上為“附設”“合廳”，有違背“四級三審”之嫌，且若將初級廳納入地方廳后，地方廳將無法同時容納如此之多的訴訟案件，因此有議員反對以上二案，并以江蘇省為例：“此二案恐不能推行于全國，……蓋因省城之內(nèi)五方雜處詞訟最多，而蘇之閭門、寧之下關尤為商務輻輳之地，故初級審檢廳之設實為必要而不可缺，又如上元江寧兩縣轄地甚廣，若但留一初級廳則事務過緊。”①(24)①《議事錄》，載司法部編：《中央司法會議報告錄》，司法部1913年版，第2頁。

在法院建筑問題上議員間也發(fā)生較大分歧。有議員考量到國庫空虛、經(jīng)費緊張，同時又有部分衙署閑廢的現(xiàn)象，提議將州縣衙署直接改作法院，并舉例德國法院“形式雖如此簡陋，而精神乃極嚴肅。吾國此時亦于宜內(nèi)容上切實講求，且勿盡求外表”。②(25)②《議事錄》，載司法部編：《中央司法會議報告錄》，司法部1913年版，第18頁。反對者則認為，若將行政舊衙署改司法廳，不但不能節(jié)省經(jīng)費，反而會花費更多。將州縣衙署改為法院后，行政機關無處辦公，也會重新修建辦公場所，“行政官反樂得新筑也”③(26)③《議事錄》，載司法部編：《中央司法會議報告錄》，司法部1913年版，第18頁。，更無從談節(jié)省經(jīng)費之事。最后經(jīng)表決，僅四人贊成將衙署直接改為法院，議案被否決。

(二)民刑訴訟問題

會議中，與民刑訴訟相關的議案主要包括民刑法規(guī)問題(如“地役權證明之方法”“試辦登記之籌備”“限制利息”“實行個人異同識別法案”)、訴訟程序問題(如“有罪判決猶豫之問題”“普通裁判與軍事裁判宜劃清界限”“審判上應采宣誓制度”)、訴訟費用問題(如“訴訟費用及律師各等公費應以法令規(guī)定”)及司法協(xié)助問題(如“調(diào)度司法警察章程宜嚴飭各省切實遵行”)。在《司法計劃書》中，許世英對此類問題也早有詳細規(guī)劃。他提出應當在全國確立登記制度，可提高訴訟效率，方便訴訟中舉證，并且有助于概見全國不動產(chǎn)的數(shù)量，便于確定稅率；他還建議在奉天廳承內(nèi)開辦登記講習所，由各州縣各選送一人入所學習登記方法?；谑澜绺鲊槍τ啄攴缸飭栴}，許世英十分前沿地提出了少年犯罪者與成年人同時為公判者時，審判均不公開的制度，地方法院在審理幼少年犯罪時在法院內(nèi)臨時組織幼年法庭以保障幼少年犯罪者權益。在法庭之外，還應當設立感化院以輔助審判。而對于律師制度，許世英首先明確了檢察之職主于攻擊，律師之職主于防御的工作定位。對于律師的培訓與管理，許世英在計劃書發(fā)布前就已訂定律師暫行章程及登錄章程，此外，其還提請總統(tǒng)提交律師法及施行法、考試法、懲戒法各議案至參議院。

對于民刑實體法中微觀的立法規(guī)劃與立法技術的問題，會議討論時的主要爭議來源于突顯審檢現(xiàn)有矛盾關系的“預審不能屬檢事案”。該案自十二月十號下午議至十二月十二號上午，仍未得出結(jié)果，表決開票后贊成該案者與反對者均為二十九票，后經(jīng)議長王黼煒投反對票，以二十九票贊成、三十票反對，最終未通過此案。此案集中反映了當時審檢機關的利益競爭與博弈，亦可窺見民國初年法學精英對西方法律經(jīng)驗的辯證態(tài)度。一部分議員將預審權與偵查權進行對比分析，認為預審權應屬審判廳享有：“預審官與檢察官之地位及其權限之不同。預審官俱完全推事之性質(zhì)，為終身官，無論其判斷之如何，上級官不得侵犯之；檢察官則亦行政官也，上級官廳可以層層節(jié)制之，故其對于長官有服從之義務?！雹?27)④《議事錄》，載司法部編：《中央司法會議報告錄》，司法部1913年版，第54頁。反對者則主要從檢察官性質(zhì)入手，認為區(qū)別于外國檢察官為行政官，中國之檢察官除擔任部分司法行政事務外，性質(zhì)仍是司法官：“他國檢察官本是行政官之一種，故充推事官者不得充行政官，而充檢察官者可改充行政官也。中國司法之組織向來不同，檢察官與推事官皆純粹之司法官，皆終身司法官，不過檢察官職務上有司法行政之事務而已。”⑤(28)⑤《議事錄》，載司法部編：《中央司法會議報告錄》，司法部1913年版，第58頁。

此種爭論不斷反復，逐漸發(fā)展至司法官與檢察官職權的爭論，司法部參事馬德潤感嘆：“中國人出洋學習法律者甚多，乃歸國之后即以一檢察官與司法官之性質(zhì)且全不明曉，則所學為何事乎？”⑥(29)⑥《議事錄》，載司法部編：《中央司法會議報告錄》，司法部1913年版，第58頁。爭論至最后，雙方亦不肯讓步：“此案天天討論，終不能完，一方面從法理上著想，一方面從事實上著想，永不能合而為一。就法理上言之，預審推事是純?nèi)华毩ⅲ瑱z察官是另一種機關，恐證據(jù)不完全故設此救濟之方法。至謂預審歸諸檢察，各省皆行之無弊，此事實上問題大約須五六年后方可決定，現(xiàn)在不敢斷言?！?/p>

(三)人員隊伍問題

許世英在司法計劃書中詳細規(guī)劃了如何培養(yǎng)司法人員，人才培養(yǎng)計劃分為三方面：振興學校、注重經(jīng)驗、先行試辦。同時，許世英強調(diào)“學識為體，經(jīng)驗為用”的原則，提出了五年完成培養(yǎng)法官五萬人、獄官兩千人的計劃。由中央設司法專門學校，分普通和特殊兩科，普通中等學校以上畢業(yè)者入普通科，注重學習民刑法與訴訟法及各國監(jiān)獄法等基礎知識，并同時學習德語。三年法律之卒業(yè)者入特別科，重點培養(yǎng)學生民刑監(jiān)獄實務之學。民國二年就學習合格之人分發(fā)已設各院局監(jiān)獄實地練習，作為民國三年各院局監(jiān)獄成立的預備。考慮到人才缺乏的問題，司法部提出舊法官特別考試法，經(jīng)由國務院會議議決，送請參議院公議在案，如果該法通過，則舊法官通過考試者即可任用。對于法官上任后的培養(yǎng)，許世英提出，自民國三年起，每年派遣通曉外語的法官四十四名根據(jù)其專業(yè)前往各國實地學習法律實務，學習時間為兩年，以達到“練習員既灌輸文明之知識，而列邦亦真知我國改良之趨向”的目的。

在會議中，圍繞司法人員問題議案數(shù)量多，范圍廣泛，其中，對專審員的設置存在較大爭議。該案與籌設初級廳關系緊密，由于在全國每縣遍設初級廳對于人力及財力都是極大的挑戰(zhàn)，許世英提出在未設初級廳的地方設專審員職位，待初級廳建成，經(jīng)驗豐富的專審員可直接轉(zhuǎn)為審判官，更節(jié)省了培養(yǎng)合格法官的過程。對于專審員的設備，有議員認為應從經(jīng)費、用人、管轄、名稱、監(jiān)督五個方面仔細考慮專審員之設置是否妥當。經(jīng)費浩繁、法政人員缺乏是亟待解決的問題，而專審員的設置是否會突破級別管轄、專審員實質(zhì)資格是否和法官混同、專審員的權力監(jiān)督更需要仔細考慮。

但此提議的矛盾之處在于，專審員之設備為過渡時期手段，非永久性、全國性設置，原意在解決經(jīng)費不足、人才短缺的問題。但其本身也面臨了無法獲取足夠經(jīng)費、合格人才的困難，有議員提到：“例如河南州縣官除公費外有所謂司法經(jīng)費，今日令其交出殊有礙難……經(jīng)費既無著落，其何能期統(tǒng)？一是經(jīng)費問題不能統(tǒng)一也。用人問題亦然。夫用人固應用完全人才，如三年以上法政學校畢業(yè)者，然某地方三年以上畢業(yè)者少，而速成畢業(yè)者多，或并無三年以上畢業(yè)者，勢不得不用速成畢業(yè)人員，是用人問題亦不能統(tǒng)一也?！雹?30)①《議事錄》，載司法部編：《中央司法會議報告錄》，司法部1913年版，第7頁。

(四)獄制改革問題

許世英在計劃書中花了較大篇幅討論現(xiàn)代監(jiān)獄設置和改良看守所的問題，他在就職后就即刻開展了監(jiān)獄改革工作。根據(jù)參加萬國監(jiān)獄暨司法制度會議時考察到的經(jīng)驗，許世英通電各省調(diào)查各縣監(jiān)獄實況及劃分區(qū)域建筑地點，二十二行省應分為五年次第完成籌設現(xiàn)代監(jiān)獄工作，民國元年先開辦北京監(jiān)獄以“樹全國之先聲”，次年再推開至全國范圍，建設省會及商埠監(jiān)獄。在建設監(jiān)獄的細節(jié)問題上許世英也仔細考證，提出監(jiān)獄設計采用雙十字形比單十字形更節(jié)省經(jīng)費，管理也更加便利。對于在監(jiān)獄中服刑的犯罪者的管理，采監(jiān)獄作業(yè)制度亦填補國庫支出。而在拘禁制度的改良上，厲行階級制度，根據(jù)犯罪者服刑時間長短，分為分房、雜居、假出獄三級以靈活管理犯罪者，并以此輔助裁判工作之進行。

由于中國傳統(tǒng)獄政制度與西方相異，是西方國家建立領事裁判權的重要原因之一，因此司法會議中關于改革獄制的議案數(shù)量眾多且內(nèi)容詳盡。會議議案從監(jiān)獄的籌辦設置，到不同刑事強制措施所對應的實施場所，再到犯罪者出獄或解除強制措施后的保護問題均有所涉及。對于獄制改革，多數(shù)議員都抱以謹慎但積極的態(tài)度，大部分議案都順利多數(shù)通過。唯“各省拘禁未決場所之管轄應妥為規(guī)定并設法疏通積押案”，許多議員發(fā)表了自己的看法。該案可分為兩個層面：一方面為短期未決犯之疏通法，該部分無大的分歧，多數(shù)議員都認為，雖軍興以來擅行拘留的情形愈發(fā)增多，但未決犯之管理仍應按照已頒布的刑事訴訟規(guī)定，與已決犯的管理相同。另一方面是未決犯之管理權，這一層內(nèi)容爭議較大。對于未決犯管理之主體，“總長已研究再三，迄無善法，后來想出不得已之辦法，仍以歸檢察長監(jiān)督，乃從事實之便利，不能學理以相繩也?！雹?31)②《議事錄》，載司法部編：《中央司法會議報告錄》，司法部1913年版，110頁。，但仍有意見認為未決犯應由審判廳管理，由檢察廳管則有“原告管理被告之嫌”③(32)③《議事錄》，載司法部編：《中央司法會議報告錄》，司法部1913年版，110頁。，還有意見認為對于未決犯之管理，并不能僅因典獄長之職務有“典獄”二字，則不能由其承擔管理未決犯之職務。

三、會議的實效：“人走政息”的改革措施

1912年12月1日至12月25日，北京政府召集全國法律職業(yè)精英于一堂，用時25日，議員共提出議案70件，表決通過41件。許世英在會議閉幕時贊揚：“按諸事實類接卓然可行，以至短促之會期，乃收此至良好之結(jié)果”①(33)①許世英：《總長演說(閉會詞)》，載司法部編：《中央司法會議報告錄》，司法部1913年版，第1頁。，會議議長王黼煒、副議長劉藩在會后編輯議事錄及議案錄時，也感嘆許世英為此次會議所做之努力：“召集會議，如觀縮版地圖，能使山川夷險道里遠近瞭然……總長以法學名家，膺司法重任，本好問察邇之意，為集思廣益之圖，進全國之有事于司法界者與共，籌改進之方，實為吾國古來未有之盛舉?！雹?34)②王黼煒、劉藩等：《會員呈報文》，載司法部編：《中央司法會議報告錄》，司法部1913年版，第1頁。雖史料有限，但仍能從當時的報刊中窺見社會各界對此次中央司法會議的討論：“司法總長有鑒于此，于是有中央司法會議之設……其意誠盛，然則為之議員者，任重致遠，責豈輕微？其應如何悉心靜氣，為國謀猷，舍視高踏虛之學說，攄切近易圖之良謀，庶不愧為斯會之初旨。”③(35)③《對于司法會議議案之評論》，載《法曹雜志》1913年第13期。

會后，許世英召集各省代表一一會面，商談司法計劃的進行和議案的落實，希望各省代表可以將會議精神和司法計劃書的內(nèi)容帶至各地施行，“私意夙所計劃尚不戾于時地之宜，得藉手以為展布”。④(36)④許世英：《總長演說(閉會詞)》，載司法部編：《中央司法會議報告錄》，司法部1913年版，第1頁。對于行政上尚未統(tǒng)一的省份，許世英語重心長，發(fā)文讓這些省份切實履行會議議決的議案：

滇省近接鄰邦，尤為外人視線所集，該司總持該省法權，責無旁貸，當此百度維新之日允宜力任其難勉圖精進。本總長此次召集中央司法會議，意在廣益集思，力謀統(tǒng)一，凡經(jīng)公同議決之件事事須切實履行，故于會議之余，復分期延見各省代表，從容坐論，所有司法前途計劃以及進行手續(xù)均已剴切諄告，仰該司詳詢楊代表思源，妥慎籌辦亟謀整頓，庶幾會議結(jié)果不致徒托空言，而南紀士民亦得早受法律完全之保障，此則該司考成所系，亦即本總長任職所關，策勵進行于該司有厚望焉。⑤(37)⑤《令云南司法司此次中央司法會議議決之件均須切實履行文》，載《司法公報》1913年第5期。

1913年受宋教仁被刺一案影響，許世英辭職。自此，民國初年承擔司法改革任務的重要人物卸任，其所規(guī)劃的各項改革事業(yè)面臨是否繼續(xù)進行的問題。9月11日，梁啟超繼任司法總長一職，相較于許世英大刀闊斧的積極改革，梁啟超因受制于政治實際，提出的諸多改革意見都較為保守。即便如此，距其上任僅五月，梁啟超還未開始在司法界施展拳腳，也黯然辭職。提交辭職書時，梁啟超附“條陳司法計劃十端文”，從十個方面談論了自己對司法改革工作的看法。⑥(38)⑥梁啟超的司法計劃為：“一曰法院審級宜圖改正；二曰審理輕微案件宜省略形式；三曰宜明立審限；四曰上訴宜分別限制變通；五曰宜速編刑律施行法；六曰宜酌復刺配笞杖等刑；七曰宜設立法官養(yǎng)成所；八曰宜嚴限律師資格；九曰宜將一部分之罪犯劃歸廳外審判而法外之干涉則嚴行禁絕；十曰宜保存現(xiàn)有機關而由國稅直應經(jīng)費?！绷簡⒊骸端痉傞L梁啟超呈大總統(tǒng)敬條陳司法計劃十端留備采擇文》，載《政府公報》1914年第720期。為“懲前事之失為后事之師”⑦(39)⑦《政治會議呈大總統(tǒng)議決梁前司法總長條陳司法計劃十端文》，載《司法公報》1914年第2卷第8期。，該文件被袁世凱要求提交至政治會議進行討論。許世英、沈銘昌、江紹杰、余紹宋等人組成審查團對該文件進行審查，“討論逾月、稿經(jīng)數(shù)易”⑧(40)⑧《政治會議呈大總統(tǒng)議決梁前司法總長條陳司法計劃十端文》，載《司法公報》1914年第2卷第8期。，形成審查報告，逐條對梁啟超所提意見進行回應。對于梁啟超的十條建議，審查團“平心商榷，以為十端所列，八九可以贊成”⑨(41)⑨《政治會議呈大總統(tǒng)議決梁前司法總長條陳司法計劃十端文》，載《司法公報》1914年第2卷第8期。，部分有更好的變通之道，如梁啟超認為可“酌復刺配笞杖等刑以疏通監(jiān)獄”，基于對犯罪者“積極之感化，不僅持消極之懲罰”的態(tài)度，審查團認為應“酌將輕微案件應處短期刑改為換刑，自可收疏通之效”；又如梁啟超所提“審理輕微案件宜省略形式”，審查團認為“非力求簡易不足以救弊補偏”，⑩(42)⑩《政治會議呈大總統(tǒng)議決梁前司法總長條陳司法計劃十端文》，載《司法公報》1914年第2卷第8期。同時提出建議“與其擴充違警律使法庭警署互有法權，莫如從民律、刑律中劃出一部分，凡刑事自某種刑以下，民事自若干元以下，別訂簡式手續(xù)，無論審判廳、縣知事皆適用之?！雹?43)①《政治會議呈大總統(tǒng)議決梁前司法總長條陳司法計劃十端文》，載《司法公報》1914年第2卷第8期。從審查報告書的內(nèi)容來看，不得不對1912年會議成果“退而求其次”，即便審查團里包含了許世英，亦不得不贊成“將初級名目廢去，歸并于地方，庶于法理事情兩無所礙”②(44)②《政治會議呈大總統(tǒng)議決梁前司法總長條陳司法計劃十端文》，載《司法公報》1914年第2卷第8期。的建議，四級三審制改革最終因“管轄設廳太繁，經(jīng)費人才均多困難”無法成功。

1915年，袁世凱連發(fā)兩道大總統(tǒng)申令，批評法官“自甘暴棄”，工作“流于形式”，司法改良工作“南轅北轍”。③(45)③《申令誥誡司法官吏》，載《東方雜志》第十二卷第十二號。司法改良工作尚未達到預期目標，隨著時局白熱化，軍方的過多干預使法界人士更覺力不從心：“……司法制度亦式微矣。匪曰式微，蓋自始即未嘗一日鞏其基也。攘于外人者百之幾，委之行政官者百之幾十，剝奪于軍人豪右盜賊者又百之幾十，所謂真正之司法機關者，其所管轄曾有幾何？”④(46)④林長民：《題辭》，載《法律評論》1923年創(chuàng)刊號。即便是當時的法學精英，也不免心懷疑慮：“吾國今日法政之學，遂足以語獨立乎。即有淹通之士，不敢侈言也。學校未備，法令未明，國家諸種之作用未分劃，有研究之資，而乏統(tǒng)馭之道。”⑤(47)⑤林長民：《法政雜志序》，載《法政雜志(上海)》1911年第1期。此外，從1916年民國第二次司法會議議決案來看，第一次會議比較重要、爭議較大的問題在第二次會議仍然被提出，如“縣知事兼理司法應否廢止咨詢案”“劃一全國法官俸給案”“整理全國司法經(jīng)費建議案”等，說明即便已過數(shù)年，司法改革的難題仍未得到解決。

四、會議的反思：民國初年司法改革的現(xiàn)實困境

許世英的司法計劃書與第一次中央司法會議的召集實際上共同為民國司法進程確立了基本精神，奠定了基本格局。⑥(48)⑥江照信：《從“司法革命”到“法官罷工”——民國司法進程問題》，載《北大法律評論》2014年第1輯。民國元年的中央司法會議是民國時期中央政府第一次全面規(guī)劃司法改革的全國性會議。此次司法會議由中央司法行政部門召集，全國各地法檢部門共同參與，所代表的區(qū)域廣泛，影響力大。許世英司法計劃書的發(fā)布與中央司法會議的召開都對近代中國司法改革的進程起到承上啟下的重要功能。同司法計劃書相比，司法會議的議決成果基本達到了許世英所預期的目標。但由于當時的北京政府缺乏權威，并無足夠政治力量來推動這一龐大的改革計劃，加之民國初年，國家財政困難，司法官員更替頻繁，司法改革計劃中的許多措施都無法實施，因此在這次司法會議中提到要解決的許多司法問題，一直持續(xù)存在，直至南京國民政府時期仍未得到徹底的解決。

從會議記錄看，財政困難為北京政府時期司法改良工作的最大牽掣。在大部分議案中都因經(jīng)費問題而不得不采取折衷辦法。如在“地方審檢廳內(nèi)附設初級審檢廳案”中，議員劉瑞琛談道：“地方與初級究應分設與否頗有疑問，不分設則有破壞審級之嫌，分設則非今日財力所能舉辦，均為不易解決之問題”。⑦(49)⑦《議事錄》，載司法部編：《中央司法會議報告錄》，司法部1913年版，第1頁。又如“民國二年之監(jiān)獄籌備案”，議員吳承仕稱此議案為“過渡時代之一種辦法……民國二年之法院設置為全國五分之一，其余則以人才缺乏、財政困難，尚有五分之四未能遍設，故暫設專審員?！雹?50)⑧《議事錄》，載司法部編：《中央司法會議報告錄》，司法部1913年版，第10頁。盡管財政困難不能用來解釋所有改良工作中遇到的所有問題，但在與司法行政問題相涉的新式法院建設、人員隊伍訓練、監(jiān)獄制度改革等問題上，司法經(jīng)費不足引發(fā)了司法改革的種種障礙，一直延續(xù)至國民政府時期。

即便許世英在計劃書中認清“吾國司法方在萌芽，基址未臻鞏固，……況法律知識未盡灌輸，驟語以憲法之條文，共和之真理，鮮不色然駭者”并提出司法改革方案應“分年設備為進行之次第”⑨(51)⑨許世英：《許總長司法計劃書》，載《司法公報》1912年第3期。，但相對于當時的政治與社會情勢，這份計劃書對司法改革的推進仍過于樂觀，1912年的中國社會顯然無法應對這種急劇的轉(zhuǎn)變與背離。一方面是中央政府管治力不強，各地司法改革工作缺乏統(tǒng)一的協(xié)調(diào)，“司法統(tǒng)一困難殊甚，如法官之任免、法院之區(qū)劃、審級之編制、職員之分配、俸給之等差、獄制之設備二十二行省自為風氣，司法事務報告于大理院者十僅二三，司法行政事務報告于司法部者十僅四五，此十之四五中不合法令者又十之二三”①(52)①王黼煒：《中央司法會議議長王黼煒君答詞》，載司法部編：《中央司法會議報告錄》，司法部1913年版，第1頁。。另一方面是基層社會尚未形成新式司法文化的土壤，“當國家的改革愿望與地方社會的固有邏輯遭遇時，雙方的行為——國家要努力實現(xiàn)司法的現(xiàn)代化，并為此滲透、規(guī)范和改革社會，而地方社會則對國家的努力加以抗拒和尋求變通”。②(53)②[美]徐小群：《現(xiàn)代性的磨難》，楊明、馮中譯，中國大百科全書出版社2018年版，第4頁。由此導致中央司法會議的議案在各地的實施情況不如預期。

民國時期司法官員的頻繁更迭也是導致司法計劃不能按期進行的一項重要原因。北京政府時期，從第一任司法總長王寵惠至最后一任王蔭泰僅十七年間，共有二十八任司法總長(不含代職)，其中，章宗祥任期最長，共兩年四個月；江庸第一次出任時間最短，僅十九天。許世英曾于1912年7月、1922年11月兩次任職司法總長，但第一次任職時長僅一年零兩個月，第二次任職更是只有短短三十八天。③(54)③劉壽林等編：《民國職官年表》，中華書局1995年版，第42-44頁?！叭俗哒ⅰ睅淼牟涣己蠊⑽匆蛟S世英前期的努力鋪墊發(fā)生多少改變，改革步伐在許世英辭職后迅速進入保守階段，一部分計劃甚至被完全擱置。

縱觀整個民國時期，無論是第一次中央司法會議還是后來的數(shù)次全國性司法會議，都出現(xiàn)開會積極、討論熱烈、議案豐富，但實效欠佳的情況。會議的議決成果往往因“軍閥的摧殘、官僚的嫉視、以及司法當局的因循敷衍、司法經(jīng)費的籌措不易”無法徹底推進，以致民國時期的司法改革被指摘為“徒具革新之名，而無革新之實”④(55)④張知本：《中國司法制度的幾個問題》，載《中華法學雜志》1937年第5、6號合刊。。但即便如此，在中央司法會議的召開和討論中展現(xiàn)出來的，眾多法政菁英對民國司法改革的熱情與理想，仍是值得被記住與肯定的。