仇興垚 黃美樺

摘 要：本文結(jié)合《中小學(xué)教師實(shí)施教育懲戒規(guī)則（征求意見(jiàn)稿）》中的核心問(wèn)題對(duì)教師教育懲戒權(quán)的立法問(wèn)題進(jìn)行研究，明確制定《規(guī)則》的必要性，厘清教育懲戒權(quán)的立法重點(diǎn)和被懲戒學(xué)生的救濟(jì)途徑。

關(guān)鍵詞：教育懲戒;立法規(guī)范;救濟(jì)

我國(guó)教育懲戒權(quán)的官方概念于2019年6月國(guó)務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于深化教育教學(xué)改革全面提高義務(wù)教育質(zhì)量的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》）中首次提出，《意見(jiàn)》同時(shí)規(guī)定要制定教育懲戒權(quán)的實(shí)施細(xì)則以及明確懲戒權(quán)的范圍界限。同年末，《中小學(xué)教師實(shí)施教育懲戒規(guī)則（征求意見(jiàn)稿）》（以下簡(jiǎn)稱《規(guī)則》）公布，《規(guī)則》的出臺(tái)使得大眾參與到立法中來(lái)，具有重要意義。本文即圍繞《規(guī)則》的具體制定，對(duì)我國(guó)教育懲戒權(quán)的立法事宜進(jìn)行探討，研究制定該規(guī)則背后的法律價(jià)值。

一、教育懲戒權(quán)立法的必要性

我國(guó)教育體系關(guān)于教育懲戒權(quán)的規(guī)定幾近空白，學(xué)校教師不能規(guī)范地對(duì)學(xué)生進(jìn)行懲戒，同時(shí)法律也不能進(jìn)行相應(yīng)的管控。在建設(shè)新時(shí)代教育體系的背景下，對(duì)教育懲戒權(quán)進(jìn)行立法規(guī)定勢(shì)在必行。

（一）對(duì)應(yīng)法律規(guī)定過(guò)于寬泛

我國(guó)對(duì)于教育懲戒權(quán)的法律規(guī)定主要在《教師法》第7條、《小學(xué)管理規(guī)程》第15條、《教育法》第29條、《關(guān)于防治中小學(xué)生欺凌和暴力的指導(dǎo)意見(jiàn)》第6條中呈現(xiàn)。然而以上法律條文并未將教育懲戒權(quán)的行使提供明確的準(zhǔn)則。例如未指出“教育懲戒”和“教師教育懲戒”的概念，導(dǎo)致“懲戒”一詞都未能成為現(xiàn)有法律條款中的法律概念。并且教育懲戒權(quán)的定性、類別、原則等也未能在現(xiàn)有法律規(guī)定。

（二）教育懲戒權(quán)不能規(guī)范行使

由于立法缺陷以及現(xiàn)有法律規(guī)定的模糊，針對(duì)校園中存在的不良學(xué)生行為，教師無(wú)從下手，不管教學(xué)紀(jì)律得不到保障，管了又容易被扣上體罰的帽子。同時(shí)，法律中對(duì)于教育懲戒權(quán)規(guī)定的空白，存在教師對(duì)學(xué)生進(jìn)行懲戒時(shí)的任意、極端的情況，輕者攻擊學(xué)生自尊人格，重者侵犯學(xué)生身體權(quán)。2018年，江蘇揚(yáng)州某小學(xué)教師就因課堂記錄問(wèn)題責(zé)令學(xué)生自己體罰自己[1]。

（三）司法救濟(jì)難以開(kāi)展

一件事情之所以具有可訴性，是因?yàn)樵诜缮暇哂锌蔂?zhēng)訟性，意味著法律必須為該事情設(shè)立了明確的主體和權(quán)利義務(wù)內(nèi)容，二是法律可裁判性，即該法律可以作為法官進(jìn)行訴訟裁判的直接依據(jù)[2]。而我國(guó)對(duì)于教育懲戒權(quán)立法的缺失導(dǎo)致了對(duì)應(yīng)的法律主體、法律責(zé)任、訴訟程序都無(wú)法可依。因此，司法救濟(jì)很難在教育懲戒行為中開(kāi)展。行使教育懲戒權(quán)產(chǎn)生的糾紛也只能依據(jù)《侵權(quán)法》做出裁判。

二、教育懲戒權(quán)立法的重點(diǎn)

對(duì)教育懲戒權(quán)進(jìn)行立法活動(dòng)，厘清重點(diǎn)是關(guān)鍵。規(guī)范對(duì)象的法律性質(zhì)的明確是立法活動(dòng)的必須過(guò)程?！兑?guī)則》圍繞教師進(jìn)行懲戒開(kāi)展，因此教師懲行為的法律性質(zhì)必須進(jìn)行定位。

白雅娟、李峰認(rèn)為教育懲戒權(quán)是教師的權(quán)力，教師具有管教學(xué)生的裁量能力，可以通過(guò)懲戒行為對(duì)學(xué)生進(jìn)行管理[3]。葉桂倉(cāng)認(rèn)為教育懲戒權(quán)在本質(zhì)上是權(quán)力。本權(quán)力源于國(guó)家對(duì)教師的許可授權(quán)。教育懲戒權(quán)是國(guó)家教育權(quán)力的拓展[4]。劉曉巍認(rèn)為教育懲戒行為具有強(qiáng)制性，進(jìn)行懲戒時(shí)教師和學(xué)生處于不平等地位，因此懲戒行為是教師的一種權(quán)力[5]。

筆者認(rèn)為教師懲戒行為有著權(quán)利的特征，然而懲戒行為無(wú)法脫離教學(xué)，因此該權(quán)利并不獨(dú)立，即教師在對(duì)學(xué)生行使教學(xué)權(quán)利的同時(shí)就蘊(yùn)含了進(jìn)行懲戒的權(quán)利。同時(shí)，教師進(jìn)行懲戒行為，既是權(quán)利，也是責(zé)任。教師具有教育學(xué)生的責(zé)任，在校園中遇到學(xué)生不符合校紀(jì)校規(guī)的行為，需要進(jìn)行針對(duì)性的管理、糾正、疏導(dǎo)。對(duì)學(xué)生不合規(guī)行為的無(wú)視是不作為的。例如《教師法》第8條對(duì)教師義務(wù)進(jìn)行規(guī)定的同時(shí)，第2項(xiàng)和第5項(xiàng)的內(nèi)容都涉及到教師進(jìn)行懲戒行為的規(guī)定。因此教師進(jìn)行懲戒是教師的一種責(zé)任義務(wù)。其次，教師進(jìn)行懲戒行為屬于其職務(wù)行為，有相應(yīng)的權(quán)力性質(zhì)，當(dāng)然，本權(quán)力不屬于行政權(quán)力。理論界對(duì)于職務(wù)行為的認(rèn)定有客觀說(shuō)、主觀說(shuō)等學(xué)術(shù)觀點(diǎn)。職務(wù)行為的根本性質(zhì)是職權(quán)性質(zhì)[6]。謝邦宇認(rèn)為職權(quán)的本質(zhì)是權(quán)利和義務(wù)[7]。因此筆者認(rèn)為教師進(jìn)行懲戒是教學(xué)權(quán)利和教學(xué)責(zé)任的統(tǒng)一。教師對(duì)學(xué)術(shù)進(jìn)行懲戒是其盡職的具體化，懲戒后果由教師用人單位承擔(dān)。

社會(huì)師生關(guān)系的研究發(fā)現(xiàn)，教師懲戒行為對(duì)學(xué)生有著深刻的影響，教師的意志可以通過(guò)懲戒行為強(qiáng)加于被懲戒的學(xué)生。因此教師進(jìn)行懲戒具有權(quán)力色彩，教育懲戒必須通過(guò)法律進(jìn)行規(guī)范。即便如此，筆者仍然認(rèn)為，教育懲戒權(quán)因教師專業(yè)自主權(quán)產(chǎn)生，而不是國(guó)家權(quán)力的具體化。教育懲戒權(quán)既不是行政權(quán)力也不是國(guó)家權(quán)力。

教師對(duì)學(xué)生進(jìn)行懲戒行為可以分成兩類。第一類是教師通在教學(xué)活動(dòng)中自主進(jìn)行懲戒，第二類是教師以校方工作人員身份代理校方對(duì)學(xué)生進(jìn)行懲戒。第一類屬于《規(guī)則》調(diào)整的對(duì)象，同時(shí)是筆者研究的主體。第二類根本上是學(xué)校懲戒。教師懲戒行為的權(quán)利來(lái)源、性質(zhì)等于校園懲戒的區(qū)別很大，首先，教師懲戒不是獨(dú)立權(quán)利，依托于教師的教學(xué)自主權(quán)利?！督逃ā返?9條的規(guī)定，學(xué)校懲戒是學(xué)校的獨(dú)立權(quán)利。在權(quán)利來(lái)源上，前者依托于教師專業(yè)自主權(quán)，后者根據(jù)法律授權(quán)。在行為主體上，校方非教師工作人員也可成為校園懲戒的主體。

三、教育懲戒下學(xué)生的救濟(jì)

學(xué)生作為一類弱勢(shì)群體，受到懲戒時(shí)必須具有相應(yīng)的自身救濟(jì)突進(jìn)。孫笑俠認(rèn)為法治各階段的核心問(wèn)題都聚焦于國(guó)家權(quán)力配置的基礎(chǔ)構(gòu)造上[8]。因此若教育懲戒權(quán)的實(shí)施沒(méi)有規(guī)制，則會(huì)導(dǎo)致體罰等惡性事件發(fā)生?！督處煼ā返?3條粗略規(guī)定了當(dāng)學(xué)生合法權(quán)益受到侵犯時(shí)可以申訴或起訴的救濟(jì)權(quán)利。但在實(shí)務(wù)中，訴訟途徑于三大訴訟法內(nèi)進(jìn)行規(guī)定，而教育法律法規(guī)未做詳細(xì)規(guī)定?？梢?jiàn)《教師法》的修訂需要對(duì)教師實(shí)施懲戒行為后學(xué)生的救濟(jì)途徑進(jìn)行規(guī)定，以切實(shí)保障學(xué)生的合法權(quán)益。對(duì)于學(xué)生權(quán)益因懲戒受到侵害時(shí)申訴的途徑，筆者有以下兩點(diǎn)建議。

（一）建立校內(nèi)申訴機(jī)制

當(dāng)學(xué)生認(rèn)為教師的懲戒行為存在瑕疵時(shí)，可以通過(guò)校內(nèi)申訴部門(mén)對(duì)教師懲戒行為進(jìn)行確定定性。校內(nèi)申訴機(jī)制的重點(diǎn)規(guī)定對(duì)象是申訴程序該如何作安排?？梢酝ㄟ^(guò)《教師法》設(shè)立申訴委員會(huì)作為學(xué)校處理教師懲戒申訴事件的專門(mén)部門(mén)。校申訴委承擔(dān)制定學(xué)校懲戒規(guī)則的責(zé)任。具有接收學(xué)生家長(zhǎng)針對(duì)教師懲戒行為申訴的職能。同時(shí)校申訴委對(duì)申訴進(jìn)行定性并制定解決方案。對(duì)于校申訴委處理申訴的具體程序，可以以下四個(gè)步驟進(jìn)行。

第一步，被懲戒主體提出申訴。不服懲戒行為的學(xué)生或者其代理人可以自懲戒行為做出之日起7日內(nèi)向校申訴委提出口頭或書(shū)面申請(qǐng)，超過(guò)7日的，申訴主體應(yīng)提供正當(dāng)理由進(jìn)行說(shuō)明。第二步，校申訴委決定是否受理。申訴委在接到申訴后，應(yīng)在當(dāng)天做出是否受理的決定并書(shū)面告知申訴人，拒絕受理的需說(shuō)明理由以及復(fù)議的期間。該審查為形式審查，主要針對(duì)申訴主體適格，申訴時(shí)間是否符合進(jìn)行審查。第三步，進(jìn)行調(diào)查。接受申訴申請(qǐng)后，委員會(huì)應(yīng)對(duì)教師懲戒行為進(jìn)行調(diào)查，對(duì)懲戒行為是否符合法律法規(guī)和學(xué)校懲戒規(guī)定進(jìn)行判斷。同時(shí)在程序上給予被調(diào)查教師申辯陳述的權(quán)利。同時(shí)應(yīng)參照我國(guó)訴訟法回避規(guī)則進(jìn)行相應(yīng)的回避規(guī)則制定。第四步，做出調(diào)查結(jié)論。通過(guò)調(diào)查行為，在事實(shí)證據(jù)清楚的情況下對(duì)教師懲戒行為進(jìn)行定性。結(jié)論的制定由校申訴委員會(huì)多數(shù)決通過(guò)。并將該調(diào)查結(jié)果申報(bào)學(xué)校行政部門(mén)和校長(zhǎng)辦公室。第五步，問(wèn)責(zé)和處罰。根據(jù)調(diào)查結(jié)果，被認(rèn)定懲戒不合法的教師將被進(jìn)行問(wèn)責(zé)和處罰。處罰將針對(duì)教師的職級(jí)、績(jī)效、工資進(jìn)行相應(yīng)的處理。

（二）建立行政申訴制度

建立行政申訴制度，即申訴人通過(guò)政府部門(mén)進(jìn)行申訴。校內(nèi)申訴制度可以在一定程度上解決教師不合規(guī)懲戒行為產(chǎn)生的責(zé)任問(wèn)題，但由于校內(nèi)申訴委員會(huì)成員終究是校方工作人員，在人員上難以做到絕對(duì)獨(dú)立公正。因此，《教師法》需要通過(guò)建立行政申訴制度對(duì)校內(nèi)申訴制度進(jìn)行補(bǔ)充。通過(guò)政府部門(mén)進(jìn)行申訴主要有以下幾個(gè)步驟。

第一，提出申訴。對(duì)懲戒不服的主體向政府教育部門(mén)提出申訴請(qǐng)求。第二，決定是否受理。政府教育部門(mén)在收到申訴后的7日內(nèi)決定是否受理。同校內(nèi)申訴一樣，該決定的做出僅進(jìn)行程序?qū)彶?。第三，進(jìn)行調(diào)查。政府教育部門(mén)展開(kāi)調(diào)查會(huì)議，邀請(qǐng)雙方當(dāng)事人到場(chǎng)，雙方當(dāng)事人進(jìn)行舉證辯論。第四，處理。根據(jù)調(diào)查結(jié)果，教育部門(mén)做出處理結(jié)果。對(duì)于不符合法律法規(guī)的教師懲戒行為進(jìn)行定性并對(duì)相關(guān)教師做出相應(yīng)的處理。如果教師懲戒行為符合法律法規(guī)的規(guī)定，則裁定駁回當(dāng)事人的申訴。維持教師懲戒行為的合法性。第五，要求涉事學(xué)校對(duì)相關(guān)人員進(jìn)行處分。針對(duì)不合法實(shí)施懲戒行為的教師，政府教育部門(mén)根據(jù)違法情節(jié)要求校方做出相應(yīng)的處理。第六，對(duì)申訴人進(jìn)行協(xié)助起訴。申訴結(jié)果做出后，申訴人仍不服申訴結(jié)果的，并且懲戒行為涉及到侵權(quán)乃至犯罪的，政府教育部門(mén)應(yīng)協(xié)助申訴人搜集證據(jù)，為當(dāng)事人訴訟提供應(yīng)盡的協(xié)助。

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