土地征收過程中農(nóng)民參與權(quán)保障研究

董洪晨

摘 要：土地征收過程中農(nóng)民參與權(quán)保障是行政正當程序在土地征收領(lǐng)域的一種體現(xiàn)，在土地征收過程中保障農(nóng)民參與權(quán)可以實現(xiàn)對農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)、生存權(quán)的保護。通過分析土地征收決策中存在的農(nóng)民參與權(quán)法律保障不足的現(xiàn)狀，結(jié)合我國現(xiàn)行法律制度的發(fā)展走向，對如何保障和實現(xiàn)土地征收中農(nóng)民參與權(quán)進行研究。

關(guān)鍵詞：土地征收;農(nóng)民參與;權(quán)利保障

文章編號：1004-7026（2020）15-0004-03? ? ? ? ?中國圖書分類號：F301? ? ? ? 文獻標志碼：A

近年來，新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃受到大量關(guān)注，推進新型城鎮(zhèn)化需要大量的建設(shè)用地。我國城市新增建設(shè)用地資源非常有限，主要來源于農(nóng)村集體土地。但現(xiàn)行的城鄉(xiāng)二元土地制度導(dǎo)致農(nóng)村集體土地的權(quán)能受到限制，無法直接進入建設(shè)用地市場，必須通過國家征收程序來實現(xiàn)。而在土地征收過程中，利益雙方矛盾不斷激化，社會問題日益突出。土地資源供給渠道的單向性不僅影響城鎮(zhèn)化的推進，還嚴重影響了經(jīng)濟社會的穩(wěn)定。導(dǎo)致此情況產(chǎn)生的最根本原因是農(nóng)民無法參與到土地征收過程中去，其利益得不到保障[1]。

現(xiàn)階段我國土地征收在實踐中存在嚴重的利益相關(guān)者程序性失權(quán)問題，這是造成行政主體濫用征地權(quán)和農(nóng)民土地征收補償不足的原因所在。國家土地征收權(quán)具有公權(quán)性、優(yōu)越性，農(nóng)民集體土地產(chǎn)權(quán)變得被動，檢驗征地補償?shù)墓叫詷藴示筒辉龠m用一般市場原則。以傳統(tǒng)行政法模式轉(zhuǎn)變?yōu)楸尘?，從土地征收過程的角度分析，正當法律程序的引入為保障土地征收過程中農(nóng)民的參與權(quán)提供了渠道。通過組織協(xié)調(diào)農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)利益與政府的征地權(quán)置換，實現(xiàn)征地過程中有限的討價還價過程，為土地客觀價格的形成提供了程序保障，進而保障土地權(quán)利人的根本權(quán)益[2]。

1? 土地征收過程中農(nóng)民參與的意義

從土地征收過程的角度分析，農(nóng)民參與土地征收表面上提高了政府的征用成本，拉長了征地周期，但實質(zhì)上是為征地權(quán)的實現(xiàn)提供了制度保障。特別是程序的設(shè)置具有規(guī)制的雙向性，在限制政府權(quán)力的同時，也對農(nóng)民土地權(quán)利人提出了限制性的要求。從程序法的角度分析，程序的設(shè)置會產(chǎn)生過濾效應(yīng)，排除阻礙價格形成的不合理因素，促成交易財產(chǎn)的客觀價格。政府采用正當程序行使征地權(quán)，既要求政府行為具有合理性，又對政府行為的形式合理性提出了制度要求[3]。

1.1? 保護農(nóng)民實體權(quán)益，促進與保障土地征收權(quán)的實現(xiàn)

對于農(nóng)民而言，農(nóng)村集體土地解決了其吃飯、住房、就業(yè)等基本需求，農(nóng)民享有的集體土地使用權(quán)是其生存的基本保障。對農(nóng)民參與土地征收的制度保障，是解決個人利益與公共利益沖突的必要手段[4]。

對于征地機關(guān)而言，農(nóng)民參與權(quán)表面上提高了政府的征用成本，但實質(zhì)上也為行政機關(guān)順利推進征地過程，為征地權(quán)的實現(xiàn)提供了保障。

1.2? 行政程序與公共決策的合法性要求

農(nóng)民參與制度是公眾參與制度理論在土地征收過程中的具體體現(xiàn)。隨著新公共運動的興起，政府行為不再被認為天然具有公共性。在新的理論指導(dǎo)下，行政決策如何回歸公共政策的公共性成為學(xué)者的研究課題。從根本上講，公共行政的公共性必須符合以下兩項要求。①在決策主體數(shù)量上要求多元化。公共行政的公共決策主體不僅包括行政主體，同時也包含了作為被管理者的公眾。②在決策模式上應(yīng)采取開放式?jīng)Q策。開放的模式能夠保證決策的公平性。行政主體不但是相關(guān)決策信息的提供者，而且是公眾參與意見得以在決策過程中被公正考量的保護者，單方面反映行政主體意志的公共決策不符合公共性的基本要求。

2? 土地征收中農(nóng)民參與權(quán)保障的現(xiàn)狀

2.1? 土地征收中農(nóng)民參與權(quán)保障的法律依據(jù)

現(xiàn)階段我國土地征收過程中保障農(nóng)民參與權(quán)的最主要法律依據(jù)是2019年新頒布的《中華人民共和國土地管理法》。新土地管理法中第47條規(guī)定為征地審批設(shè)置了前置程序，增加了土地現(xiàn)狀調(diào)查和社會穩(wěn)定風險評估的程序;同時明確了土地征收公告的范圍，使聽取意見的范圍被擴大。新頒布的《中華人民共和國土地管理法》關(guān)于征地程序的規(guī)定是在總結(jié)過去實踐經(jīng)驗的基礎(chǔ)上提出的，對土地管理工作和土地征收問題都具有一定的意義，也使得土地征收工作高效推進。

保障土地征收過程中農(nóng)民參與權(quán)還可以依據(jù)國土資源部出臺的其他相關(guān)法規(guī)。主要歸納為：強調(diào)對被征收土地農(nóng)民知情權(quán)的保障;明確政府的征地相關(guān)信息依法公示，保證被征地利益相關(guān)者對征地相關(guān)事宜知悉，特別是保障被征收主體關(guān)于補償標準的知情權(quán);規(guī)定相關(guān)部門在制定征地方案過程中，要與被征地利益相關(guān)者充分協(xié)商交流，保障被征地利益相關(guān)者的征地參與權(quán);各地方在進行擬定或者修改征地補償標準和征地后的安置方案時，要依據(jù)有關(guān)法律規(guī)定和利益相關(guān)者的申請，組織進行公開聽證，行政機關(guān)要認真聽取和研究被征地利益相關(guān)者的意見，確保征地補償標準和安置方案落到實處，符合被征地農(nóng)民的基本要求，保障其基本權(quán)益。

2.2? 土地征收中農(nóng)民參與權(quán)保障不足

在實際土地征收的過程中，農(nóng)民的參與基本處于形式參與或者無參與階段，并沒有實質(zhì)性的參與權(quán)。主要原因在于土地征收信息公開程度較低，農(nóng)民參與土地征收的過程具有事后性，沒有征地主體告知責任的規(guī)定以及相應(yīng)的補償途徑。

2.2.1? 土地征收信息公開程度低

土地征收信息公開程度低會直接導(dǎo)致農(nóng)民的知情權(quán)受到損害，知情權(quán)是農(nóng)民實現(xiàn)參與權(quán)的前提。通過調(diào)查走訪發(fā)現(xiàn)，絕大部分土地征收公告時間和地點的公示都具有任意性，例如公告一般由村干部在村委會公告欄張貼，但經(jīng)常出現(xiàn)張貼不及時或干脆不貼的情況。有些政府部門網(wǎng)站發(fā)布公告欄也形同虛設(shè)，甚至出現(xiàn)“征地補償安置方案公告”“征用土地方案公告”標題，但無具體內(nèi)容的情況，有些甚至沒有設(shè)置征地公告欄，僅存的征地公告還存在信息模糊的情況。此外，還存在不按照法定時間公告，導(dǎo)致村民了解信息不及時。對征地告知義務(wù)主體的法律責任也沒有具體規(guī)定，使得責任主體不能及時行使告知職責。

2.2.2? 農(nóng)民參與土地征收的過程具有事后性

農(nóng)民參與土地征收大多具有事后性特點，導(dǎo)致農(nóng)民參與土地征收缺乏實質(zhì)性。在實踐中，農(nóng)民參與土地征收往往被置于征地行為確定之后，導(dǎo)致農(nóng)民能夠參與的事項較少，僅能對征地補償和安置方案提出意見或要求行政機關(guān)組織聽證。而聽證程序仍是一種選擇性程序，結(jié)果只作為最終決策的參考，不具有強制適用的法律效力。因此，整個土地征收參與過程缺乏具體的保證措施和程序，聽證作為農(nóng)民行使參與權(quán)最主要的方式，卻形同虛設(shè)，失去了其制度保護的意義。

2.2.3? 程序性權(quán)利救濟的缺失

程序性權(quán)利救濟缺失是造成實踐中征地矛盾激化、無法通過法定途徑化解、形成極端社會實踐的重要原因。盡管新土地管理法改進了原有政府征地程序，在制度方面有一定進步，但與完善的征收程序相比還有很大距離。對于征收補償決定的司法救濟途徑，仍然沒有相關(guān)的規(guī)定，導(dǎo)致農(nóng)民在土地征收過程中的權(quán)利救濟缺失，使農(nóng)民在土地征收過程中參與權(quán)和基本權(quán)益無法得到有效保障。

3? 對土地征收中農(nóng)民參與權(quán)保障的建議

現(xiàn)階段各地完善相關(guān)法律制度，都需要以《中華人民共和國土地管理法》為依據(jù)。一方面，應(yīng)從法律方面總體完善，例如修訂相關(guān)的司法解釋;另一方面，各地有關(guān)部門可以從地方性法規(guī)、規(guī)章方面進行完善。結(jié)合前文對現(xiàn)階段土地征收過程中農(nóng)民參與權(quán)法律制度保障方面的不足，提出以下建議。

3.1? 完善政府信息的公開途徑

政府信息公開、透明有利于保障農(nóng)民的知情權(quán)，對土地征收信息的知情權(quán)是土地征收過程中實現(xiàn)農(nóng)民參與權(quán)的前提，可以通過完善政府土地征收的告知程序達到這一目的。

與農(nóng)民自身利益相關(guān)的事項應(yīng)該盡早告知。參考德國城市規(guī)劃居民參與制度中關(guān)于公示規(guī)定：在有相關(guān)的動向之前，告知公眾事前參與，即“早期居民參與”。將征地過程中的相關(guān)信息直接告知利益關(guān)系當事人，只有在用盡所有直接送達方式后，仍不能將土地征收相關(guān)信息公告?zhèn)鬟_給直接利害關(guān)系人的情況下，例如被送達的直接利害關(guān)系人下落不明、無法接收，才可以考慮公告送達的方式。

應(yīng)當將征收土地的信息公告、征收土地補償、征收土地后續(xù)安置公告詳細并清晰地在公告內(nèi)容中表達出來。公告的內(nèi)容也應(yīng)當明確利益相關(guān)人的具體權(quán)利、利益相關(guān)主體的具體情況，而非抽象概括、以地域為范圍指定某一區(qū)域作為利益相關(guān)者的享有范圍。當權(quán)利人不能確定其是否屬于相關(guān)權(quán)利人時，應(yīng)用公告明示。

保障居民擁有參與和陳述意見的機會，而不是在征地審批之后告知。將征收過程的流程呈現(xiàn)在被征收者和公眾面前，增加征收信息的透明度，有利于減少征收中的阻礙與糾紛。

3.2? 實現(xiàn)聽證程序的法定化設(shè)置

一直以來，聽證程序在土地征收征用過程中都作為選擇性程序，其結(jié)果只能作為最終決策的參考，不具有強制適用的法律效力。根據(jù)《行政許可法》，為了保護相關(guān)人的財產(chǎn)免受不正當處置的規(guī)定：“凡是涉及第三人利益的許可應(yīng)當設(shè)置聽證程序”。在政府機構(gòu)計劃處理相對人的財產(chǎn)或利益時，應(yīng)給予被處置人進行申辯的權(quán)利。土地征收中包含大量行政許可程序，應(yīng)該強制性保障農(nóng)民參與聽證。

3.3? 加強司法審查在參與中的作用

程序性權(quán)利救濟不足是造成實踐中征地矛盾激化、無法通過法定途徑化解、產(chǎn)生極端社會效應(yīng)的重要原因。在我國，居民參與權(quán)缺乏充分的法律保障，法院嚴格限定原告資格且廣泛認可行政裁判的法律效力，使得司法審查手段受到限制。在我國，政府機構(gòu)的行政裁決一旦作出即具有法律效力和執(zhí)行力。因此，必須要有更為嚴格的程序性規(guī)定來限制土地征收權(quán)，保障土地權(quán)利人的參與權(quán)。建議以司法解釋的形式，確立司法救濟在土地征收中對農(nóng)民參與程序性權(quán)利的保障作用，強化土地征收程序的法律效力。將啟動司法程序作為參與手段，加強對農(nóng)民參與權(quán)的保障，可以完善土地征收中農(nóng)民參與其中的法律制度。同時可以借鑒德國法院對于“公眾參與在城市規(guī)劃領(lǐng)域的法律效力”的態(tài)度，即法院會通過法定程序?qū)Τ鞘幸?guī)劃的合法性進行嚴格審查，保證公眾的參與權(quán)。對公眾失權(quán)的城市規(guī)劃，法院將積極否定其規(guī)劃效力。在城鎮(zhèn)化進程中，居民對城市規(guī)劃制定過程的參與并不充分，因此當居民對城市規(guī)劃決定沒有實質(zhì)參與權(quán)時，就希望通過司法手段來保證相應(yīng)的權(quán)利。因此，只有城市規(guī)劃的決定程序向居民廣泛開放，居民能夠充分表達意見并參與其中時，司法審查的啟動才能受到限制。

4? 結(jié)束語

對于大部分農(nóng)民而言，土地是其安身立命的根本。由于我國現(xiàn)行的土地管理制度不完善，導(dǎo)致農(nóng)民合法權(quán)益在土地征收過程中受到損害的現(xiàn)象屢見不鮮，這不符合立法者和執(zhí)法者的本意。因此要通過完善政府信息公開程序和聽證程序，加強司法審查，完善土地征收過程中的司法救濟途徑，使農(nóng)民在土地征收過程中擁有參與權(quán)，保障其根本利益。這不僅是為了保障廣大農(nóng)民的根本權(quán)益，更是促進社會穩(wěn)定和諧發(fā)展的基礎(chǔ)。

參考文獻：

[1]趙菊敏.土地征收程序中的農(nóng)民參與問題初探[J].農(nóng)村經(jīng)濟，2012（5）：45-48.

[2]陳利根.論征地過程中集體和農(nóng)民的參與[J].中國土地，2006（4）：25-27.

[3]劉向南，袁虞欣.程序性權(quán)利與被征地農(nóng)民公平感知問題研究綜述[J].農(nóng)村經(jīng)濟與科技，2019（7）：201-205.

[4]田開友，張世敏.土地征收中失地農(nóng)民權(quán)益保障的制度設(shè)計[J].法治研究，2011（9）：72-77.