馮濤　夏海濤　唐慶杰

摘 要：《中華人民共和國石油天然氣管道保護法》的實施對保障管道安全運行發(fā)揮了積極效應(yīng)，但因目前管道保護法部分條款的內(nèi)容解釋不充分，造成在管道保護過程中發(fā)生用地與管道保護之間的矛盾。本文論述了該矛盾，并對矛盾的解決提出了個人看法。

關(guān)鍵詞：管道保護;法律;用地矛盾;對策建議

1 管道保護工作現(xiàn)狀

隨著我國城鎮(zhèn)化規(guī)模的不斷擴大，管道建設(shè)保護與城鎮(zhèn)規(guī)劃和道路、電力、水利等建設(shè)項目之間的矛盾日益突出。管道穿越城鎮(zhèn)規(guī)劃，與道路、電力、水利等設(shè)施線路平行或重合問題時有發(fā)生，管道敷設(shè)無法滿足安全防護距離，管道路由選擇愈發(fā)困難。比如，山西省某縣，縣城土地資源有限，城市分布在河道兩側(cè)，管道也沿河溝道無人、無建筑區(qū)域敷設(shè)，隨著該縣城市經(jīng)濟建設(shè)的不斷發(fā)展，城市規(guī)模也在不斷的壯大，城市公共設(shè)施和居民建筑逐漸包圍、吞噬管道周邊地帶，對管道的安全平穩(wěn)運行帶來了極大的安全隱患，城市發(fā)展和管道安全運行的矛盾日益突出。

目前，居民小區(qū)、移民新村在規(guī)劃時，直接將管道劃入規(guī)劃紅線以內(nèi)的情況屢有發(fā)生。在協(xié)商處理時，土地使用權(quán)人表示將嚴(yán)格按照法律規(guī)定將建、構(gòu)筑物規(guī)劃在管道的安全距離以外，表面上看，所有距離都可滿足規(guī)范要求，但實際上管道始終處于地方建設(shè)用地范圍內(nèi)，致使管道安全監(jiān)控工作處于被動。

村莊、小區(qū)住宅、工廠、學(xué)校、醫(yī)院、旅游區(qū)等逐漸將管道包圍和吞噬，形成管道高后果區(qū)，管道高后果區(qū)是管道泄漏后可能對公眾和環(huán)境造成較大不良影響的區(qū)域。區(qū)域內(nèi)人口、易燃易爆場所、其他公共場所眾多，一旦管道泄漏發(fā)生爆炸事故，將造成嚴(yán)重的人員傷亡、財產(chǎn)損失和環(huán)境影響，同時帶來重大的政治影響。

2 適用法律的條文存在沖突

《石油天然氣管道保護法》第三十條一款規(guī)定：在管道線路中心線兩側(cè)各5m地域范圍內(nèi)，禁止種植喬木、灌木、藤類、蘆葦、竹子或者其他根系深達管道埋設(shè)部位可能損壞管道防腐層的深根植物。

《石油天然管道保護法》第三十條三款規(guī)定：在管道線路中心線兩側(cè)各5m地域范圍內(nèi)，禁止挖塘、修渠、修曬場、修建水產(chǎn)養(yǎng)殖場、建溫室、建家畜棚圈、建房以及修建其他建筑物、構(gòu)筑物。

《物權(quán)法》第一百二十五條規(guī)定：土地承包經(jīng)營權(quán)人依法對其承包經(jīng)營的耕地、林地、草地等享有占有、使用和收益的權(quán)利，有權(quán)從事種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。

《物權(quán)法》第一百六十條規(guī)定：地役權(quán)人應(yīng)當(dāng)按照合同約定的利用目的和方法利用供役地，盡量減少對供役地權(quán)利人的物權(quán)的限制。

在上述法律條文中，《石油天然氣管道保護法》第三十條將管道上方中心線兩側(cè)5m作為核心保護區(qū)域，對土地使用做了諸多限制。在土地沒有永久性征用的前提下，這種對土地使用的禁止和限制，顯然《物權(quán)法》的兩條規(guī)定相悖，容易引發(fā)爭議。如果完全按照《物權(quán)法》相關(guān)規(guī)定執(zhí)行，管道安全運行將面臨巨大挑戰(zhàn)。

另外，管道建設(shè)時是以臨時用地按照土地、青苗和附著物等損失給予一次性補償費用，由于建設(shè)時的補償費用偏低、土地復(fù)墾不到位及部分管道熱力影響導(dǎo)致土地利用率下降等原因，容易造成占壓等隱患持續(xù)產(chǎn)生，且難以協(xié)調(diào)解決。比如，在山西省呂梁地區(qū)，大部分為山區(qū)、黃土塬地貌，修建管道可選的路由十分有限，天然氣管道一般是沿黃土塬或河灘溝道敷設(shè)，而這條敷設(shè)路由恰好是經(jīng)過當(dāng)?shù)赜邢薜目煞N植農(nóng)作物的地域。為了將有限的土地得到合理有效的使用開發(fā)，當(dāng)?shù)卣y(tǒng)一規(guī)劃退耕還林、光伏發(fā)電等項目，每年給村民相應(yīng)的經(jīng)濟補償，或是土地承包人種植經(jīng)濟效益更高的經(jīng)濟作物（比如松柏、沙棘等苗木），又或是修建溫室大棚，在反季節(jié)中獲得經(jīng)濟價值更大的蔬菜瓜果。而石油天然氣管道保護法規(guī)定，禁止在管道兩側(cè)5m范圍內(nèi)從事上述作業(yè)。這使得當(dāng)?shù)卣腿罕姸茧y以接受，在管道的日常安全維護中經(jīng)常性的與當(dāng)?shù)卮迕癜l(fā)生沖突，同時也惡化了企地關(guān)系。

3 帶來的影響及后果

從天然氣的潛在影響半徑和致死半徑表中可以看出，天然氣潛在影響和致死范圍比較大，危害巨大。

如何控制石油天然氣管道高后果區(qū)級別不斷上升迫在眉睫。《石油天然氣管道保護法》中沒有明確石油天然氣管道高后果區(qū)范圍內(nèi)的相關(guān)要求或規(guī)定。顯然已經(jīng)不能滿足當(dāng)前管道安全發(fā)展的需求。

4 原因分析及對策

4.1 綜上所述，上述問題產(chǎn)生的主要原因是

管道保護法對管道核心保護區(qū)域的使用權(quán)和地役權(quán)缺少準(zhǔn)確定義，補償問題未提及，用地補償機制和相關(guān)法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)不適應(yīng)。管道高后果區(qū)的概念未提及，管道高后果區(qū)劃分、管控措施、處理辦法和費用組成、各方的法律職責(zé)沒有明確，應(yīng)該作以說明。

4.2 對策

由于管道建成后上方的農(nóng)林生產(chǎn)活動會受到長期性限制，因此，在無法進行征地的情況下，國家應(yīng)制定相對應(yīng)的補償方式和標(biāo)準(zhǔn)，或是研究制定與用地補償機制配套的可操作性的法律法規(guī)，做到有法可依，有法能依，建議有關(guān)部門對此進行專門研究。

建議政府部門明確政府規(guī)劃部門在日后的規(guī)劃建設(shè)中，應(yīng)與政府管道保護主管部門進行交接，避免將居民住宅、人員密集場所、易燃易爆場所、特殊場所規(guī)劃在管道潛在影響范圍內(nèi)。在以后新建管道的規(guī)劃和建設(shè)之前要對管道路由進行合理規(guī)劃，要避開人口密集區(qū)、環(huán)境敏感區(qū)、易燃易爆場所及其他特殊場所。

對已經(jīng)建成的石油天然氣管道，對于管道高后果區(qū)級別較高的區(qū)段，首先要進行安全評價，對安全評價結(jié)果不符合安全規(guī)定的管道，或者設(shè)計不合理的管道，要盡快實施改遷。

對于管道高后果級別較低的區(qū)段，政府主管管道保護的部門要監(jiān)督和配合管道企業(yè)采取必要的人防、物防和技防等手段進行干預(yù)，或者對違法和違章建筑進行清除，嚴(yán)格管理和審批修建建筑物和構(gòu)筑物，嚴(yán)格控制人口流入聚集該區(qū)域。又或者按照當(dāng)?shù)卣徇w標(biāo)準(zhǔn)對其居民進行有償搬遷，確保管道安全平穩(wěn)運行。

5 結(jié)論

油氣管道是國民經(jīng)濟和社會發(fā)展的重要“生命線”，管道保護和安全管理事關(guān)國家能源安全和群眾生命財產(chǎn)安全。遵守、完善、履職《石油天然氣管道保護法》，建立健全管道安全生產(chǎn)責(zé)任體系，構(gòu)建管道保護和安全管理長效機制，加強和提高政府部門的管理監(jiān)督機制，對維護國家能源安全和公共安全具有重大現(xiàn)實意義。

作者簡介：

馮濤（1979- ），男，工程師。