張 璐

一、問題的提出

當(dāng)前，新時代生態(tài)文明建設(shè)已經(jīng)進(jìn)入全面部署階段。生態(tài)文明建設(shè)需要法治提供可靠保障，而環(huán)境法作為加強(qiáng)生態(tài)文明法治建設(shè)的基礎(chǔ)，近年來在多個方面都有長足進(jìn)展，并出現(xiàn)了一些新的發(fā)展趨勢，其中，對傳統(tǒng)環(huán)境行政監(jiān)管的重新審視尤為引人關(guān)注?；诃h(huán)境問題外部性的本質(zhì)特征，行政監(jiān)管從來都是環(huán)境法的傳統(tǒng)主旋律，中國的環(huán)境立法也主要采取了 “管理法”的模式[1]，以行政監(jiān)管作為環(huán)境法制度構(gòu)建的基礎(chǔ)。但從環(huán)境法實(shí)踐的角度考察，行政監(jiān)管似乎并未形成穩(wěn)定的制度理性。從2005年開始，“環(huán)保風(fēng)暴”成為環(huán)境法實(shí)施的關(guān)鍵詞，凸顯了行政監(jiān)管的突擊性、階段性等運(yùn)動式特征。近年來，行政監(jiān)管在中央環(huán)保督察的高壓驅(qū)動下，在取得顯著成效同時也隨之出現(xiàn)廣受詬病的 “一刀切”問題[2]。顯然，被打上 “運(yùn)動式”及 “一刀切”烙印的行政監(jiān)管并不能傳達(dá)環(huán)境法應(yīng)有的制度理性，需要對其重新審視和再定位。而從另外一個角度來說，環(huán)境行政監(jiān)管并非一個孤立的問題，作為環(huán)境法實(shí)施的基本方式，其執(zhí)行過程必然受制于環(huán)境法自身的發(fā)展階段以及與環(huán)境法相關(guān)的體制因素。在中國環(huán)境法40年的發(fā)展歷程中，外在的體制因素發(fā)生了巨大的改變，環(huán)境法自身也隨之不斷進(jìn)化發(fā)展，與環(huán)境法相關(guān)情勢的變遷對環(huán)境行政監(jiān)管的定位、功能和目標(biāo)等都產(chǎn)生了根本性影響。本文嘗試以中國環(huán)境法40年來變遷發(fā)展過程中自身定位的轉(zhuǎn)換與發(fā)展路徑選擇為觀察視角，對環(huán)境法中行政監(jiān)管轉(zhuǎn)型的前提條件、面臨的主要問題以及轉(zhuǎn)型發(fā)展趨勢等方面進(jìn)行梳理分析，以為新時代中國環(huán)境法的有效實(shí)施提供必要的理論支持。

二、中國經(jīng)濟(jì)體制變遷中的環(huán)境法定位轉(zhuǎn)換

（一）中國環(huán)境法形成初期體制外掛的 “旁觀者”定位

本文此部分所言體制，主要是指經(jīng)濟(jì)體制。經(jīng)濟(jì)發(fā)展是社會發(fā)展的核心主題，即便是在以政治活動作為社會主流活動的建國初期，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的超越式發(fā)展仍然是黨和國家關(guān)注的重要問題?！靶轮袊闪⒅?，經(jīng)濟(jì)建設(shè)雖然有馬克思主義政治經(jīng)濟(jì)學(xué)的理論基礎(chǔ)，但趕超西方仍然是舉國上下最為強(qiáng)烈的主觀動因構(gòu)成?！盵3]在這一主題之下，雖然建國初期整個國家陷入到持續(xù)的政治運(yùn)動的沖擊之中，但是隨著20世紀(jì)七八十年代改革開放的啟動，經(jīng)濟(jì)體制改革的重要性很快就得到了凸顯。經(jīng)濟(jì)體制改革經(jīng)歷了從計劃經(jīng)濟(jì)到有計劃的商品經(jīng)濟(jì)再到市場經(jīng)濟(jì)的過程，這一過程構(gòu)成了中國改革開放發(fā)展變遷的主旋律，同時也是啟動并推動中國法制建設(shè)持續(xù)進(jìn)展最為直接的緣起因素。對此，有學(xué)者一語中的，“20世紀(jì)七八十年代之交的中國，迎來了社會主義建設(shè)道路的調(diào)整，改革開放開始成為主旋律，經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的改革開放，既為法學(xué)研究直接提供了論題，也打開了政治逐步接納法治的空間”[4]。整體而言，中國法律制度的變遷都是由經(jīng)濟(jì)體制牽引的，“每一階段經(jīng)濟(jì)體制背景下的經(jīng)濟(jì)法制建設(shè)都呈現(xiàn)出獨(dú)有的要點(diǎn)和特征。這些階段性要點(diǎn)與特征既是經(jīng)濟(jì)體制本質(zhì)的反映，也是經(jīng)濟(jì)法制建設(shè)規(guī)律性的反映”[5]。在第一階段，經(jīng)濟(jì)體制改革在中國的展開直接催生了法制建設(shè)，“1977年之后，隨著改革開放的深入發(fā)展，法律的作用日益重要，法學(xué)因此有了重起和振興的契機(jī)”[6]，法律體系構(gòu)建也隨之起步， “新時期法治建設(shè)開端最明顯的標(biāo)志是1979年的大規(guī)模立法”[7]（P8）。在第二階段，1984年10月，中共中央發(fā)布 《中共中央關(guān)于經(jīng)濟(jì)體制改革的決定》，明確指出要改革計劃經(jīng)濟(jì)體制，建立公有制基礎(chǔ)上有計劃的商品經(jīng)濟(jì)，“從商品經(jīng)濟(jì)是法治的決定性因素這一思路出發(fā)，我們發(fā)現(xiàn)：以商品經(jīng)濟(jì)關(guān)系為內(nèi)容的民法是法治真正的法律基礎(chǔ)”[8]，民法至此迎來在中國前所未有的發(fā)展機(jī)遇，1986年 《民法通則》出臺，成為民法體系化發(fā)展的開端。在第三階段，1992年，建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制被確立為中國經(jīng)濟(jì)體制改革的目標(biāo)，“市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展亟需商事立法的規(guī)范，自九十年代以來，商事立法駛?cè)敫咚傩旭偟目燔嚨馈盵9]，1993年起以 《公司法》為代表的商事立法蓬勃發(fā)展即為其典型寫照。除了以私權(quán)和意思自治為基礎(chǔ)的私法在經(jīng)濟(jì)體制改革之下得以煥發(fā)新顏，以宏觀調(diào)控和市場監(jiān)管為基礎(chǔ)的經(jīng)濟(jì)法也得以蓬勃發(fā)展。對此，有學(xué)者指出，“從推進(jìn)改革與法治的歷程看，中國的改革開放與經(jīng)濟(jì)法的產(chǎn)生和發(fā)展始終同步。其中，體制改革作為整體改革開放的突破口或核心路徑，不僅帶來了諸多領(lǐng)域的制度變革，還直接推動了經(jīng)濟(jì)法的制度生成；而不斷生成的經(jīng)濟(jì)法制度，又為相關(guān)領(lǐng)域的進(jìn)一步改革開放提供了重要保障”[10]。民法、商法和經(jīng)濟(jì)法都是中國社會主義法律體系的重要組成部分，民法、商法和經(jīng)濟(jì)法在中國形成并不斷發(fā)展壯大的過程，同時也是經(jīng)濟(jì)體制對法律制度牽引并推進(jìn)的過程，換而言之，與經(jīng)濟(jì)體制改革的需求相契合是特定法律領(lǐng)域形成并不斷進(jìn)化發(fā)展的重要前提。

而以同樣視角對中國環(huán)境法的形成與發(fā)展進(jìn)行觀察則會發(fā)現(xiàn)，環(huán)境法與經(jīng)濟(jì)體制的關(guān)系不同于民法之于商品經(jīng)濟(jì)，也不同于商法之于市場經(jīng)濟(jì)，更不同于經(jīng)濟(jì)法之于經(jīng)濟(jì)體制改革。環(huán)境法最初在中國的出現(xiàn)并非經(jīng)濟(jì)體制牽引的結(jié)果，從后續(xù)發(fā)展的過程來看，環(huán)境法的變遷在相當(dāng)長的一個時期內(nèi)也疏離于中國經(jīng)濟(jì)體制改革的進(jìn)程，環(huán)境法形成伊始就是一個典型的外掛于經(jīng)濟(jì)體制的法律領(lǐng)域。

具體而言，從趨勢上看，中國從1978年啟動的經(jīng)濟(jì)體制改革是以市場為導(dǎo)向的，計劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)變是一個漸進(jìn)的過程，市場經(jīng)濟(jì)在中國的早期形成與后續(xù)發(fā)展，對法律制度的內(nèi)生需求不盡相同。發(fā)展商品經(jīng)濟(jì)是中國由計劃經(jīng)濟(jì)邁向市場經(jīng)濟(jì)的第一步，作為建立市場經(jīng)濟(jì)的前期準(zhǔn)備階段，商品經(jīng)濟(jì)建立的基礎(chǔ)是人格平等獨(dú)立以及以此為前提的財產(chǎn)讓渡自由，這使得民法成為與20世紀(jì)80年代中國經(jīng)濟(jì)體制改革方向最為一致的法律領(lǐng)域。民法成長與商品經(jīng)濟(jì)發(fā)展互為需求、彼此支撐，最終促成了 《民法通則》的制定。對與民法與商品經(jīng)濟(jì)之間的關(guān)系，有學(xué)者的總結(jié)十分全面，“商品經(jīng)濟(jì)社會里的商品生產(chǎn)和商品交換都需要完善的主體、物權(quán)、債權(quán)等民事制度。只有如此，才能提供符合商品經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求的行為規(guī)則和裁判規(guī)則，解決商品生產(chǎn)和交易中不同主體之間的經(jīng)濟(jì)糾紛，維護(hù)商品生產(chǎn)和交易的秩序；同時，又通過糾紛的解決和秩序的維護(hù)，甚至是商品經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求的貫徹，促進(jìn)商品經(jīng)濟(jì)的發(fā)展”[11]。在20世紀(jì)90年代初期，市場經(jīng)濟(jì)在中國初步確立，作為商品經(jīng)濟(jì)發(fā)展的高級階段，市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展建立在發(fā)達(dá)的商事規(guī)則基礎(chǔ)之上，這對于該時期中國商事立法的興起和快速發(fā)展起到了決定性作用。在20世紀(jì)90年代，大量的商事部門法頒布，商法在與民法、經(jīng)濟(jì)法的爭論中獲得了獨(dú)立，商事立法進(jìn)入了全面發(fā)展的快車道[12]。在這個過程中，無論是發(fā)展商品經(jīng)濟(jì)，還是后來市場經(jīng)濟(jì)初步確立，環(huán)境法始終未曾被納入經(jīng)濟(jì)體制改革對法律制度的內(nèi)生需求。

事實(shí)上，如果僅從形式意義上來說，環(huán)境立法反而是中國20世紀(jì)70年代末最早出現(xiàn)的法律領(lǐng)域之一。1979年全國人大恢復(fù)立法工作，當(dāng)年共通過7部法律，其中就有2部環(huán)境立法 （分別是《環(huán)境保護(hù)法 （試行）》和 《森林法 （試行）》），環(huán)境立法在中國的起步不可謂不早，甚至在形式上表現(xiàn)出一定的領(lǐng)先趨勢。出現(xiàn)這種局面最直接的原因是20世紀(jì)70年代環(huán)境問題在中國有所顯現(xiàn)，并對決策層形成一定觸動。1972年發(fā)生了震驚全國的官廳水庫污染事件，同年中國派代表團(tuán)參加了聯(lián)合國人類環(huán)境會議，在內(nèi)因和外因的雙重推動下，1973年中國召開第一次全國環(huán)境保護(hù)工作會議，指出社會主義國家也存在環(huán)境污染問題。這些因素成為20世紀(jì)70年代末環(huán)境立法出臺的認(rèn)識基礎(chǔ)。但是，這種形式意義上的領(lǐng)先并不表明環(huán)境法與經(jīng)濟(jì)體制改革之間存在著深層次的關(guān)聯(lián)。相反，環(huán)境立法之所以能在1979年中國立法工作恢復(fù)伊始就嶄露頭角，更深層次的原因其實(shí)在于環(huán)境法立法超脫于該階段經(jīng)濟(jì)體制改革進(jìn)程而形成的 “旁觀者”定位。

經(jīng)濟(jì)體制改革的本質(zhì)在于國家對資源配置方式的重新調(diào)整，因此，在任何一個階段的經(jīng)濟(jì)體制改革進(jìn)程中，對于受經(jīng)濟(jì)體制改革牽引的法律變革而言，只要是涉及資源配置方式的立法，其形成的過程一定充滿激烈爭議，最終也必然是由多方力量充分博弈而成，回顧1986年 《民法通則》和1992年 《公司法》的出臺過程，都充分體現(xiàn)了這一點(diǎn)①例如 《民法通則》在制定過程中，一直伴隨著民法與經(jīng)濟(jì)法關(guān)系的理論之爭，致使起草工作一波三折。這場爭論開始于1979年，持續(xù)到1986年 《民法通則》頒布，長達(dá)七年。參見 《爭論7年，彭真力推民法通則出臺》，資料來源：http：//www.njrd.gov.cn/rdsl/201607/t20160715_4029563.html，訪問時間2020年3月20日。。而盡管從1972年開始，在北京官廳水庫污染以及聯(lián)合國人類環(huán)境會議等國內(nèi)、國際因素的共同作用下，環(huán)境問題開始對中國決策層有所觸動，也引發(fā)了前文所提及的體制上及政策上一定的反饋，但總體而言，環(huán)境問題并未成為20世紀(jì)70年代末啟動的以市場為導(dǎo)向的經(jīng)濟(jì)體制改革的內(nèi)生問題。在從計劃經(jīng)濟(jì)向商品經(jīng)濟(jì)乃至市場經(jīng)濟(jì)的漸進(jìn)變遷進(jìn)程中，至少在體制轉(zhuǎn)換初期以及市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的早期階段，環(huán)境問題即便已經(jīng)在一定范圍和程度上在中國出現(xiàn)，但其也不可能被真正提上議事日程。與此相反，20世紀(jì)70年代末，國家所面臨的最為緊迫的問題是經(jīng)濟(jì)發(fā)展問題，整個國家的政治主題是如何消除十年動蕩對經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展所造成的負(fù)面影響，并緩和社會主義初級階段基本矛盾，即人民日益增長的物質(zhì)文化需要同落后的社會生產(chǎn)之間的矛盾，因此，國家不可能在這一特殊的歷史時期對環(huán)境保護(hù)給予特別的關(guān)注。在這樣的背景中，1979年 《環(huán)境保護(hù)法 （試行）》以及 《森林法 （試行）》等環(huán)境保護(hù)立法在全國人大恢復(fù)立法工作之后公布的第一批立法中率先出臺，并非意味著環(huán)境立法的形成是基于經(jīng)濟(jì)體制改革對法律制度的內(nèi)生需要，而是因?yàn)榄h(huán)境立法在宏觀層面上政治正確，在技術(shù)層面上根本無涉經(jīng)濟(jì)體制改革最核心的 “人、財、物”配置問題，對于這樣一個 “看起來很美”而實(shí)際上對各方都不會產(chǎn)生實(shí)際利益觸動的法律領(lǐng)域，在立法推進(jìn)的過程中不會面臨來自體制上的爭議及阻力，各方也都會樂見其成。由于缺乏 “人、財、物”的支撐，20世紀(jì)80年代環(huán)境法 “有法不依”成為普遍的社會現(xiàn)象，環(huán)保機(jī)關(guān)也缺乏足夠的執(zhí)法權(quán)力。當(dāng)時的學(xué)者撰文批評這一現(xiàn)象時曾戲謔道：“環(huán)境保護(hù)部門雖然 ‘上管天、下管地、中間夾著管空氣’，但其權(quán)力是 ‘地對空’，即使要追究什么責(zé)任，多數(shù)情況也還是要借助于其他部門的力量，一句話，它本身缺乏獨(dú)立 ‘執(zhí)法’的權(quán)威?！盵13]因此，環(huán)境法20世紀(jì)70年代末在中國的出現(xiàn)，并非經(jīng)濟(jì)體制改革內(nèi)生的法律制度需求，而是作為體制外掛的一個 “旁觀者”的姿態(tài)存在，這就在很大程度上決定了環(huán)境法在中國很長的一段時期內(nèi)存在的形式意義大于實(shí)質(zhì)意義。

（二）中國環(huán)境法從體制外掛到體制融入的定位轉(zhuǎn)換

如果把20世紀(jì)70年代末作為中國法律體系構(gòu)建及發(fā)展的起點(diǎn)，環(huán)境立法的出現(xiàn)與其他法律領(lǐng)域相比并不落后。但基于前文所述原因，中國環(huán)境法從產(chǎn)生之初即游離于經(jīng)濟(jì)體制之外，缺乏來自經(jīng)濟(jì)體制改革的內(nèi)生制度需求，這使得環(huán)境法在中國的發(fā)展后繼乏力。盡管在后續(xù)的發(fā)展中，環(huán)境立法在立法數(shù)量上也有較大增長，但終究因其在根本上與經(jīng)濟(jì)體制內(nèi)生需求無法契合而難以在實(shí)際上有所作為，中國從20世紀(jì)70年代末之后近40年的環(huán)境問題演變趨勢至少可以在一定程度上說明這個問題。事實(shí)上，環(huán)境法在中國是否真正能夠發(fā)揮實(shí)際作用，并不在于其立法出現(xiàn)是否領(lǐng)先，也無關(guān)立法數(shù)量多少，其根本上還是取決于是否能夠與經(jīng)濟(jì)體制發(fā)展的內(nèi)生訴求相契合，實(shí)現(xiàn)從體制外掛向體制融入的發(fā)展轉(zhuǎn)換。環(huán)境法在中國何時具備體制融入的可能，取決于中國在以市場為取向的經(jīng)濟(jì)體制改革進(jìn)程中，環(huán)境問題何時成為內(nèi)生問題，這不僅與市場經(jīng)濟(jì)在中國的發(fā)展階段有關(guān)，在很大程度上也決定于中國最高決策層以及廣大民眾對環(huán)境問題的認(rèn)知程度與水平。

2012年以來，前文所述各方面因素逐步形成，中國環(huán)境法迎來了體制融入的契機(jī)。國家統(tǒng)計局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，2012年中國經(jīng)濟(jì)增長速度回落到7.9%①數(shù)據(jù)來源：國家統(tǒng)計局官網(wǎng)http：//data.stats.gov.cn/ks.htm?cn＝C01&zb＝A0501，訪問時間2020年4月15日。，這具有重要的轉(zhuǎn)折意義，“中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展步入新常態(tài)，經(jīng)濟(jì)增速正從10%左右的高速增長轉(zhuǎn)向7%左右的中高速增長”[14]。中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)是一個宏大的命題，簡單地說，就是中國市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的目標(biāo)開始由總量增加轉(zhuǎn)變?yōu)榻Y(jié)構(gòu)改善。中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展結(jié)構(gòu)的改善面臨來自多方面的機(jī)遇與挑戰(zhàn)，其中環(huán)境保護(hù)無疑是中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展結(jié)構(gòu)改善最首要的內(nèi)生需求之一，這是中國環(huán)境法體制融入決定性的前提條件。除此之外，中國最高決策層的頂層設(shè)計也為中國環(huán)境法的體制融入提供了有力的支持。從政治部署上看，2012年11月中國共產(chǎn)黨第十八次全國代表大會做出 “大力推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)”的戰(zhàn)略決策[15]（P45），生態(tài)文明建設(shè)成為中國執(zhí)政黨頂層設(shè)計的重要組成部分。在中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會報告中，習(xí)近平總書記再次強(qiáng)調(diào)指出，“要加快生態(tài)文明體制改革，建設(shè)美麗中國”[16]（P50），進(jìn)一步深入推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)。為在法律層面對生態(tài)文明建設(shè)政治部署進(jìn)行回應(yīng)。2018年3月11日，第十三屆全國人民代表大會第一次會議通過的憲法修正案，將憲法第八十九條 “國務(wù)院行使下列職權(quán)”中第六項(xiàng) “（六）領(lǐng)導(dǎo)和管理經(jīng)濟(jì)工作和城鄉(xiāng)建設(shè)”修改為 “（六）領(lǐng)導(dǎo)和管理經(jīng)濟(jì)工作和城鄉(xiāng)建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)”。生態(tài)文明建設(shè)具有豐富內(nèi)涵，但其核心是環(huán)境保護(hù)，把生態(tài)文明建設(shè)的政治部署寫入憲法，對于推進(jìn)中國環(huán)境法從形式意義向?qū)嵸|(zhì)意義轉(zhuǎn)變的重大影響不言而喻，同時也為環(huán)境法從體制外掛向體制融入的變遷發(fā)展提供了強(qiáng)大的動力。對此，有學(xué)者評價道，“需要強(qiáng)調(diào)的是，圍繞生態(tài)文明建設(shè)進(jìn)行的憲法修改雖然是由政治決斷所啟動的，但政策理念一旦成為憲法條文，就成為指引國家憲法生活的最高規(guī)范，構(gòu)成對國家公權(quán)力的憲法約束”[17]。除了經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展與政治法律環(huán)境，公眾對于環(huán)境問題的認(rèn)知以及對環(huán)境法的需求，也是推進(jìn)環(huán)境法體制融入的重要因素。2013年底也許是中國公眾對環(huán)境問題認(rèn)知的重要轉(zhuǎn)折點(diǎn)，當(dāng)年大面積持續(xù)出現(xiàn)的霧霾為中國公眾上了最生動和最深入人心的一節(jié)環(huán)保教育課，在中國形成了對環(huán)境問題前所未有的社會共識，中國的環(huán)境法也開始真正進(jìn)入公眾視野并面臨前所未有的期望和壓力，環(huán)境法發(fā)揮實(shí)際作用的公眾認(rèn)知基礎(chǔ)基本形成。上述諸多因素的逐步成熟，促使中國環(huán)境法必須改變外掛于體制的 “旁觀者”姿態(tài)，并積極參與到社會治理進(jìn)程中，成為與現(xiàn)階段經(jīng)濟(jì)體制內(nèi)生需求相契合的法律領(lǐng)域。

（三）中國環(huán)境法定位轉(zhuǎn)換中的行政監(jiān)管轉(zhuǎn)型契機(jī)

選擇何種行之有效的法律實(shí)施路徑，是中國環(huán)境法體制融入進(jìn)程中面臨的首要問題。從20世紀(jì)70年代末開始，中國環(huán)境法在至今40年左右的發(fā)展歷程中，法律實(shí)施的路徑單一，行政監(jiān)管幾乎占據(jù)了環(huán)境法實(shí)施的全部空間。從環(huán)境法實(shí)施的實(shí)際效果來看，雖然近40年來，中國環(huán)境立法的數(shù)量不斷增加，但環(huán)境問題的形勢卻日益嚴(yán)峻，環(huán)境行政監(jiān)管不力與環(huán)境法實(shí)施效果差強(qiáng)人意之間似乎形成了某種對應(yīng)關(guān)系，在環(huán)境法體制融入的進(jìn)程中，亟待尋找更為有效的法律實(shí)施途徑。與此同時，2012年以來，隨著 《民事訴訟法》 《環(huán)境保護(hù)法》 《行政訴訟法》的先后修改，中國于2015年正式確立了環(huán)境公益訴訟制度并在近些年形成迅猛的發(fā)展勢頭。在環(huán)境公益訴訟的帶動下，司法因素在環(huán)境法實(shí)施的過程中的比重和影響迅速提升，專門化的環(huán)境司法正在成為一個新興獨(dú)立的司法領(lǐng)域，在某種程度上似乎有替代環(huán)境行政監(jiān)管而成為環(huán)境法實(shí)施的優(yōu)先選項(xiàng)的發(fā)展趨勢。那么，究竟應(yīng)該如何評價環(huán)境行政監(jiān)管的功能與環(huán)境司法專門化的發(fā)展并為二者進(jìn)行理性定位，成為環(huán)境法體制融入進(jìn)程中法律實(shí)施路徑選擇無法回避的問題。

中國環(huán)境法在近40年的發(fā)展歷程中，主要依賴行政監(jiān)管進(jìn)行法律實(shí)施，而且實(shí)際效果并不理想，雖不能否認(rèn)行政監(jiān)管自身存在一定的問題，但從根本上來說，導(dǎo)致環(huán)境法實(shí)施效果欠佳的決定性因素還是環(huán)境法長期以來外掛于體制的旁觀者定位。因?yàn)榄h(huán)境法游離于經(jīng)濟(jì)體制之外，決定了基于環(huán)境法而展開的行政監(jiān)管與經(jīng)濟(jì)體制內(nèi)生的制度需求并不契合，甚至相悖離，環(huán)境行政監(jiān)管相對于其他直接基于經(jīng)濟(jì)體制而形成的內(nèi)生需求只能處于從屬地位，一旦環(huán)境行政監(jiān)管觸及這種內(nèi)生需求，影響到經(jīng)濟(jì)發(fā)展的進(jìn)程，環(huán)境行政監(jiān)管必然會受到體制性的排斥，監(jiān)管要求難以落實(shí)，法律實(shí)施的效果可想而知。針對該問題，不妨以排污許可法律制度在中國的形成為例進(jìn)行簡單地回顧與考察。排污許可制度是國際通行的環(huán)境法基礎(chǔ)性制度之一，也是最主要的環(huán)境行政監(jiān)管方式，但該制度在中國卻經(jīng)歷了非常艱難的發(fā)展歷程。1989年12月，全國人大法律委員會對 《環(huán)境保護(hù)法 （修改草案）》進(jìn)行審議，對于草案第31條有關(guān)設(shè)立排污許可證的規(guī)定，各方意見存在很大分歧，反對的聲音尤為明顯，因此，中國1989年在對 《環(huán)境保護(hù)法》的修改中對排污許可證并未做出規(guī)定。1996年，全國人大討論修改 《水污染防治法》，原國家環(huán)境保護(hù)局提出在該法中明確排污許可證的法律地位，這一建議遭到了一些工業(yè)部門的反對，最終結(jié)果是回避使用排污許可的用語[18]（P198）?！?003年3月，國務(wù)院發(fā)布新的 《水污染防治法實(shí)施細(xì)則》，對于如何審核頒發(fā)排污許可證做出新的規(guī)定。由于種種原因，環(huán)保部門執(zhí)行起來不那么理直氣壯，尤其到了地方層面，執(zhí)行阻力很大?！盵19]事實(shí)上，“執(zhí)行起來不那么理直氣壯”、“執(zhí)行阻力很大”并非只是排污許可制度實(shí)施曾經(jīng)的寫照，類似情形在中國環(huán)境行政監(jiān)管過程中相當(dāng)長時期內(nèi)都是非常普遍的存在。換而言之，在近40年的發(fā)展過程中，中國環(huán)境法的實(shí)施效果一直欠佳，其根本原因并不在于行政監(jiān)管自身，而是基于環(huán)境法形成的行政監(jiān)管根本沒有發(fā)揮實(shí)際作用的機(jī)會。環(huán)境法體制外掛的境遇決定了環(huán)境行政監(jiān)管職能是從屬性的，其究竟能在什么程度上發(fā)揮作用，則取決于形勢的需要尤其是經(jīng)濟(jì)體制的兼容程度，這是中國環(huán)境行政監(jiān)管之所以一度表現(xiàn)出突擊性、階段性等運(yùn)動式特征的真正原因。而從環(huán)境法制較為發(fā)達(dá)國家的實(shí)踐來看，通過建立完善的環(huán)境行政管理體制為組織依托，以行政監(jiān)管作為推進(jìn)環(huán)境法實(shí)施的主要方式，是各國較為通行的做法。因此，在中國環(huán)境法體制融入的進(jìn)程中，在法律實(shí)施路徑選擇上，對行政監(jiān)管而言，其實(shí)并不面臨需要用司法或者其他方式取而代之的問題，而是如何借環(huán)境法體制融入的契機(jī)，從根本上改變環(huán)境行政監(jiān)管歷來的從屬性定位，通過推進(jìn)環(huán)境行政監(jiān)管的轉(zhuǎn)型，契合現(xiàn)階段經(jīng)濟(jì)體制發(fā)展的內(nèi)生需求，讓環(huán)境行政監(jiān)管有實(shí)際發(fā)揮作用的機(jī)會與可能，從而優(yōu)化環(huán)境法的實(shí)施效果。

三、中國環(huán)境行政監(jiān)管的轉(zhuǎn)型發(fā)展

（一）中國環(huán)境行政監(jiān)管轉(zhuǎn)型發(fā)展的目標(biāo)與面臨的主要問題

中國環(huán)境法中的行政監(jiān)管轉(zhuǎn)型，是一個在指向上有一定不確定性的問題，從不同的角度和層次可以進(jìn)行不同的解讀，但其核心命題無非涉及以下兩個主要方面：其一，轉(zhuǎn)型的目標(biāo)是什么；其二，轉(zhuǎn)型面臨的主要問題有哪些。前者決定向哪里轉(zhuǎn)的問題，后者決定了怎么轉(zhuǎn)的問題，下文分述之。

轉(zhuǎn)型目標(biāo)的確定涉及兩個基本問題，即對環(huán)境行政監(jiān)管既有狀態(tài)的基本判斷以及基于體制需要而對環(huán)境行政監(jiān)管未來功能定位的預(yù)期。從根本上來說，環(huán)境行政監(jiān)管究竟能不能發(fā)揮作用以及發(fā)揮多大作用，最終取決于特定階段環(huán)境法被體制兼容的程度。前文提及，中國環(huán)境法在從20世紀(jì)70年代末開始之后的三十幾年的發(fā)展過程中，一直游離于體制之外，環(huán)境問題在該階段也并未基于體制需要而形成內(nèi)生問題，這決定了通過行政監(jiān)管對環(huán)境法的實(shí)施在整個法律實(shí)施的過程中不能成為獨(dú)立的部分。環(huán)境行政監(jiān)管作為體制外的存在只能迎合或者服從經(jīng)濟(jì)發(fā)展的目標(biāo)，其自身無法形成獨(dú)立的監(jiān)管邏輯并實(shí)際發(fā)揮作用，完全處于從屬的地位。環(huán)境行政監(jiān)管以此為基礎(chǔ)進(jìn)行轉(zhuǎn)型，未來的功能定位同樣取決于近年來中國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展對環(huán)境法的內(nèi)生需要。2012年以來，中國經(jīng)濟(jì)進(jìn)入中高速增長的新常態(tài)，從總量增加階段進(jìn)入結(jié)構(gòu)調(diào)整時期，為解決資源約束趨緊、環(huán)境污染嚴(yán)重、生態(tài)系統(tǒng)退化等問題，進(jìn)一步落實(shí)國家生態(tài)文明建設(shè)的整體部署，環(huán)境法作為解決環(huán)境問題最基本的法律對策體系必須有所作為，這是來自現(xiàn)階段經(jīng)濟(jì)體制的內(nèi)生需求。對于環(huán)境行政監(jiān)管而言，擺脫既往從屬性地位的影響，不再受制于其他制度因素，形成獨(dú)立發(fā)揮作用的環(huán)境法實(shí)施過程不僅可能而且必須。簡而言之，中國環(huán)境行政監(jiān)管的轉(zhuǎn)型目標(biāo)應(yīng)確定為從從屬到獨(dú)立的定位轉(zhuǎn)變。

中國環(huán)境行政監(jiān)管從從屬到獨(dú)立轉(zhuǎn)型面臨的主要問題有兩個：行政監(jiān)管職權(quán)配置的碎片化和行政監(jiān)管的非常態(tài)化，環(huán)境行政監(jiān)管長期的從屬性定位是這兩方面問題形成的決定性因素。

職權(quán)配置的碎片化是各國環(huán)境監(jiān)管中所面臨的普遍問題。環(huán)境要素之間往往相互關(guān)聯(lián)，且一個活動可能導(dǎo)致不同的環(huán)境要素的損害，但是在實(shí)踐中，出于專業(yè)區(qū)分和資源配置的考慮，整體環(huán)境往往會被分割為不同要素，由不同部門分別監(jiān)管，這導(dǎo)致了職權(quán)配置的碎片化。例如，有美國學(xué)者指出，“盡管存在著上述呼聲，但是我們的環(huán)境監(jiān)管體系總體上被劃分為不同部分，很多 （盡管不是全部）主要的聯(lián)邦環(huán)境立法關(guān)注單一的污染或者保護(hù)單一的環(huán)境要素。《清潔空氣法》、《清潔水法》以及 《瀕危物種保護(hù)法》就是典型的例子。土地利用監(jiān)管則不僅僅涉及不同的立法，還涉及不同層級的政府。因此，環(huán)境監(jiān)管高度碎片化，不同的機(jī)構(gòu)只能運(yùn)用不同的法律去應(yīng)對由同樣的行為導(dǎo)致的不同的環(huán)境后果”[20]。在我國，職權(quán)配置的碎片化在環(huán)境行政監(jiān)管領(lǐng)域的表現(xiàn)也非常明顯。上海市環(huán)境保護(hù)局曾于2018年委托有關(guān)機(jī)構(gòu)成立課題組，就 《執(zhí)法監(jiān)督——相關(guān)部門執(zhí)法職責(zé)梳理》問題進(jìn)行了專項(xiàng)研究，根據(jù)該課題研究報告顯示，環(huán)境行政監(jiān)管的執(zhí)法職責(zé)約有近200項(xiàng)由環(huán)境保護(hù)行政主管部門之外的相關(guān)政府職能部門負(fù)責(zé)，涉及海洋、規(guī)劃與國土、住建、交通運(yùn)輸、水務(wù)、海事、農(nóng)業(yè)、綠化市容、城管執(zhí)法、公安、質(zhì)量技監(jiān)、工商、出入境檢疫等14個部門。環(huán)境行政監(jiān)管職能的分散有其一定的客觀原因：既有政府職能部門的劃分，要么著眼于特定社會領(lǐng)域的管理需要，要么基于行業(yè)管理的需求，而環(huán)境問題的形成與表現(xiàn)并不局限于特定領(lǐng)域和行業(yè)，因此環(huán)境行政監(jiān)管的職能配置難以與既有政府職能部門形成平行關(guān)系。但從上述研究報告結(jié)果來看，環(huán)境行政監(jiān)管職能配置用分散已經(jīng)不足以準(zhǔn)確形容，其呈現(xiàn)出的是明顯的碎片化分布，這種局面的形成實(shí)際上是中國的環(huán)境行政監(jiān)管長期從屬性定位的必然結(jié)果。從屬意味著無法形成獨(dú)立的話語權(quán)和影響力，那么在體制上如何維持這種局面而且并不否認(rèn)環(huán)境行政監(jiān)管在形式上的存在，可能最有效的做法就是使環(huán)境行政監(jiān)管的職責(zé)盡可能的分散，甚至碎片化，如此可以在兩個方面對環(huán)境行政監(jiān)管進(jìn)行有效的限制：其一，使環(huán)境行政監(jiān)管成為其他社會領(lǐng)域管理或者行業(yè)管理的附帶部分，使其缺乏形成獨(dú)立判斷的基礎(chǔ)；其二，職能越分散，碎片化趨勢越明顯，越難以形成一致的監(jiān)管主張，實(shí)際效果也無從談起。總而言之，職權(quán)配置的碎片化，最終導(dǎo)致執(zhí)法理念的碎片化，使得行政執(zhí)法價值理念浮在空中，無法落實(shí)[21]。因此，對于中國環(huán)境行政監(jiān)管的轉(zhuǎn)型發(fā)展而言，監(jiān)管職能的碎片化是必須首先著力解決的問題。

與職權(quán)配置的碎片化相比，環(huán)境行政監(jiān)管的非常態(tài)化則更加具有中國特色。在革命戰(zhàn)爭年代，政治動員與運(yùn)動式治理相結(jié)合，獲得了良好的實(shí)踐效果。在建國之后，這種傳統(tǒng)的影響力仍然十分強(qiáng)大，并延續(xù)至今。“在行政執(zhí)法中，以 ‘集中整治’、‘專項(xiàng)治理’、‘突擊執(zhí)法’、‘特別行動’、‘專項(xiàng)行動’等為代表的運(yùn)動式執(zhí)法方式非但沒有隨著法治建設(shè)的推進(jìn)而銷聲匿跡，反而已經(jīng)成為一種執(zhí)法常態(tài)?！盵22]在環(huán)境行政監(jiān)管領(lǐng)域，以運(yùn)動式執(zhí)法為表征的非常態(tài)化問題一直以來也是制約環(huán)境行政監(jiān)管從從屬到獨(dú)立的關(guān)鍵性問題。環(huán)境行政監(jiān)管的非常態(tài)化在中國環(huán)境法的不同發(fā)展階段有著不同的表現(xiàn)方式。中國的環(huán)境立法在20世紀(jì)70年代末起步，環(huán)境行政管理體制也從1982年初步確立，環(huán)境行政監(jiān)管的立法及體制基礎(chǔ)基本已經(jīng)具備，也大致確立了以環(huán)境影響評價制度為主要抓手的環(huán)境行政監(jiān)管機(jī)制。但在之后的相當(dāng)長一段時期之內(nèi)，環(huán)境影響評價制度并未在環(huán)境法的實(shí)施中真正得以落實(shí)①原國家環(huán)保總局局長解振華曾經(jīng)透露，過去環(huán)?？偩职l(fā)布消息說，我國的環(huán)評執(zhí)行率達(dá)到90%以上，但實(shí)際上如果以必須做環(huán)評的建設(shè)項(xiàng)目為基數(shù)來計算，環(huán)評的執(zhí)行率只有40%到50%。參見 《“環(huán)評風(fēng)暴”后環(huán)保總局何去何從》，資料來源：中國網(wǎng)http：//www.china.com.cn/chinese/huanjing/879866.htm，訪問時間2020年5月10日。，環(huán)境行政監(jiān)管基本形同虛設(shè)，中國的環(huán)境問題平穩(wěn)地渡過了緩發(fā)期和積累期。2005年開始，中國的環(huán)境問題開始表現(xiàn)出突發(fā)性特征，在不同領(lǐng)域持續(xù)顯現(xiàn)，環(huán)境法不得不倉促回應(yīng)，被外界稱為 “環(huán)評風(fēng)暴”的運(yùn)動式環(huán)境行政監(jiān)管拉開序幕：2005年第一次 “環(huán)評風(fēng)暴”啟動，主要針對違規(guī)水電項(xiàng)目；2006年2月第二次，主要針對沿江沿河化工企業(yè)；2007年1月第三次，主要針對固定資產(chǎn)投資；2007年第四次，主要指向流域水污染問題。在這一階段，其實(shí)國家并未出臺新的環(huán)境影響評價立法或者相關(guān)制度，前后幾輪運(yùn)動式的集中監(jiān)管行動只不過是對過往某領(lǐng)域普遍存在的環(huán)評違法行為的糾正，只是因?yàn)橹碍h(huán)境行政監(jiān)管的不作為，一旦環(huán)境行政監(jiān)管開始有所作為，就會產(chǎn)生 “風(fēng)暴”的錯覺。要么放任自流，要么暴風(fēng)驟雨，環(huán)境行政監(jiān)管歷來沒有形成穩(wěn)定的長效機(jī)制，這種局面一直到最近幾年也沒有得到有效的扭轉(zhuǎn)。2015年年底開始，在中央環(huán)保督察組的高壓態(tài)勢下，一些地方以落實(shí)環(huán)境行政監(jiān)管要求的名義，出現(xiàn)了簡單粗暴的 “一律關(guān)停”等 “一刀切”現(xiàn)象，對社會正常生活和生產(chǎn)秩序造成極大影響，一段時間內(nèi)引發(fā)對環(huán)境行政監(jiān)管極大的爭議和詬病。對此，2018年5月，生態(tài)環(huán)境部專門研究制定 《禁止環(huán)保 “一刀切”工作意見》，要求堅(jiān)決反對 “一刀切”，并進(jìn)行嚴(yán)厲追責(zé)問責(zé)。無論是曾經(jīng)的 “環(huán)評風(fēng)暴”，還是近年來圍繞 “一刀切”的爭議和糾錯，其實(shí)都說明了一個問題，中國的環(huán)境監(jiān)管是非常態(tài)化的，總在無所作為與矯枉過正的怪圈之中循環(huán)往復(fù)，如果是在環(huán)境行政監(jiān)管處于從屬性定位的階段，這種局面還有其存在的體制性基礎(chǔ)和一定的必然性，但隨著環(huán)境法的體制融入以及隨之而來環(huán)境行政監(jiān)管從從屬到獨(dú)立的轉(zhuǎn)型，形成環(huán)境行政監(jiān)管的長效機(jī)制勢在必行，環(huán)境行政監(jiān)管的非常態(tài)化需要在根本上進(jìn)行轉(zhuǎn)變。

（二）中國環(huán)境行政監(jiān)管職能的整合發(fā)展

1.對于中國環(huán)境行政監(jiān)管職能整合發(fā)展的理性認(rèn)知。針對職能配置的碎片化問題，中國環(huán)境行政監(jiān)管轉(zhuǎn)型的大方向是明確的，即對監(jiān)管職能進(jìn)行有效整合。從趨勢上來看，中國環(huán)境法的體制融入是一個環(huán)境法實(shí)施與體制內(nèi)生需求逐步緊密結(jié)合的漸進(jìn)過程，環(huán)境行政監(jiān)管職能從碎片化到整合發(fā)展也必然是一個逐步推進(jìn)的過程，這個過程的有效推進(jìn)應(yīng)該建立在對中國環(huán)境行政監(jiān)管職能整合發(fā)展理性認(rèn)知的基礎(chǔ)上。

首先，要對 “職能整合”的概念進(jìn)行理性認(rèn)知。職能整合是建立在對 “碎片化”職能進(jìn)行梳理和分類的基礎(chǔ)上，對于環(huán)境監(jiān)管職能的重新組合和優(yōu)化配置，職能整合并不等于 “大一統(tǒng)”，片面求 “大”、求 “統(tǒng)一”的矯枉過正思路只能走向問題的另一個極端，不符合環(huán)境行政職能整合的發(fā)展規(guī)律。環(huán)境行政監(jiān)管職能的整合必須以對環(huán)境問題的有效回應(yīng)為導(dǎo)向，從環(huán)境問題的形成原因和發(fā)展的一般過程來看，其作為特定階段社會發(fā)展與進(jìn)步的 “副產(chǎn)品”，廣泛存在于社會生產(chǎn)與生活的各個領(lǐng)域，環(huán)境行政監(jiān)管職能 “碎片化”的形成在一定程度上和這種情況有關(guān)，但實(shí)踐證明 “碎片化”的監(jiān)管并不能有效解決分布分散的環(huán)境問題，需要對監(jiān)管職能進(jìn)行整合。因此，對環(huán)境行政監(jiān)管職能的整合應(yīng)以環(huán)境問題的形成機(jī)理以及分布規(guī)律為基礎(chǔ)，并歸納和總結(jié)類型化的環(huán)境問題監(jiān)管需求，以此為參照對環(huán)境行政監(jiān)管職能進(jìn)行組合并優(yōu)化，不能將類似 “大”或者 “統(tǒng)一”這種形式上的描述作為環(huán)境行政監(jiān)管職能整合發(fā)展的目標(biāo)。

其次，要充分考慮職能整合發(fā)展的階段性。發(fā)達(dá)工業(yè)化國家環(huán)境行政監(jiān)管大致在20世紀(jì)60年代末起步，從其半個世紀(jì)的發(fā)展歷程來看，經(jīng)歷了職能逐步從分散到集中以及在此基礎(chǔ)上從薄弱到強(qiáng)化的轉(zhuǎn)型升級過程，發(fā)展的階段性是這個過程的重要特征。例如，日本政府在1970年在內(nèi)閣府首次設(shè)立了公害對策本部，翌年在內(nèi)閣府又組建了環(huán)境廳，從而改變了由各省廳分散治理公害的行政管理狀況，實(shí)現(xiàn)了全面統(tǒng)管環(huán)境保護(hù)問題的一體化行政管理體制，2001年在中央省廳機(jī)構(gòu)改革過程中又成立了作為最高環(huán)境管理行政機(jī)構(gòu)的環(huán)境省[23]。因此，對于中國環(huán)境行政監(jiān)管的職能整合發(fā)展而言，同樣也要考慮階段性問題。管理職能的 “碎片化”在相當(dāng)長一段時期內(nèi)常態(tài)存在，其背后是不同政府職能部門之間的職權(quán)劃分以及由此決定的利益格局，從 “碎片化”到整合的發(fā)展，實(shí)際上意味著對原有政府職能部門既有權(quán)限劃分以及利益格局的沖擊，這種調(diào)整不可能一蹴而就，而必須充分考慮原有體制機(jī)制的緩沖限度，先在重點(diǎn)問題上著手，逐步帶動整體上的轉(zhuǎn)變。在2018年3月的國務(wù)院政府機(jī)構(gòu)改革中，有關(guān)環(huán)境行政監(jiān)管職能的整合是本輪改革的重點(diǎn)之一，在很大程度上就體現(xiàn)了階段性的要求，本文將在下文中對該問題進(jìn)行詳述。

2.中國環(huán)境行政監(jiān)管職能整合發(fā)展已經(jīng)具備的支持性因素。近年來，中國的生態(tài)文明建設(shè)持續(xù)深入推進(jìn)，在很多方面都取得了實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。在這些已經(jīng)取得的進(jìn)展中，生態(tài)環(huán)境行政管理體制的改革以及生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合行政執(zhí)法機(jī)制的改革，是當(dāng)前環(huán)境行政監(jiān)管職能整合發(fā)展在體制上和機(jī)制上重要的支持性因素。

在2018年3月新一輪的國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革中，有關(guān)生態(tài)環(huán)境的行政管理體制改革取得了重大進(jìn)展，新組建的生態(tài)環(huán)境部和國家林業(yè)和草原局為環(huán)境行政監(jiān)管職能的整合發(fā)展提供了不可或缺的體制支持。生態(tài)環(huán)境部在原環(huán)境保護(hù)部的基礎(chǔ)上組建，最大限度地整合了污染防治的職責(zé)，實(shí)現(xiàn)了環(huán)境行政監(jiān)管的 “五個打通”，即打通了地上和地下、打通了岸上和水里、打通了陸地和海洋、打通了城市和農(nóng)村、打通了一氧化碳和二氧化碳[24]，將之前分散在六個部委的和污染排放監(jiān)管相關(guān)的職責(zé)進(jìn)行了有效整合，由生態(tài)環(huán)境部統(tǒng)一行使各類污染排放的行政監(jiān)管職責(zé)。在現(xiàn)代意義上環(huán)境法形成發(fā)展的過程中，以污染防治為中心的認(rèn)知模式占據(jù)了主導(dǎo)性影響，中國的環(huán)境法也不例外[25]。因此，對污染排放的監(jiān)管，歷來是環(huán)境行政監(jiān)管的核心組成部分，對污染排放監(jiān)管職責(zé)的整合，是從整體上推進(jìn)環(huán)境行政監(jiān)管職能整合具有決定性意義的一步。除污染排放之外，生態(tài)保護(hù)也是環(huán)境行政監(jiān)管的主要組成部分，在本次的國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革中，生態(tài)保護(hù)的職責(zé)也受到充分重視，為此新組建了國家林業(yè)和草原局。國家林業(yè)和草原局把之前分散在各部委的自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、自然遺產(chǎn)、地質(zhì)公園等管理職責(zé)進(jìn)行整合，統(tǒng)一對森林、草原、濕地、荒漠和陸生野生動植物資源開發(fā)利用和保護(hù)進(jìn)行監(jiān)管，并負(fù)責(zé)組織生態(tài)保護(hù)和修復(fù)。從以往的做法來看，生態(tài)保護(hù)主要從屬于資源管理，缺乏獨(dú)立性而且職能分散，歷來是中國環(huán)境行政監(jiān)管的薄弱環(huán)節(jié)，以國家林業(yè)和草原局的組建為契機(jī)，中國的生態(tài)保護(hù)職能得到了很大程度上的整合，為整體上環(huán)境行政監(jiān)管職能的整合發(fā)展提供了不可或缺的結(jié)構(gòu)性支持。

除了上述體制層面的因素之外，在生態(tài)環(huán)境執(zhí)法機(jī)制層面的改革也為環(huán)境行政監(jiān)管職能的整合發(fā)展提供了有力的支持。2018年12月中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了 《關(guān)于深化生態(tài)環(huán)境綜合行政執(zhí)法改革的指導(dǎo)意見》（下文簡稱 《指導(dǎo)意見》），對中國生態(tài)環(huán)境行政執(zhí)法工作改革進(jìn)行了專門部署。生態(tài)環(huán)境部對此進(jìn)行了積極回應(yīng)，“深化生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合行政執(zhí)法改革，就是要整合污染防治和生態(tài)保護(hù)執(zhí)法職責(zé)和隊(duì)伍，統(tǒng)一實(shí)行生態(tài)環(huán)境保護(hù)執(zhí)法，合理配置執(zhí)法力量，消除體制機(jī)制弊端”[26]。從中不難看出，此次生態(tài)環(huán)境行政執(zhí)法改革的關(guān)鍵詞是 “職責(zé)整合”，《指導(dǎo)意見》明確指出，要根據(jù)中央改革精神和現(xiàn)行法律法規(guī)，整合環(huán)境保護(hù)和國土、農(nóng)業(yè)、水利、海洋等部門相關(guān)污染防治和生態(tài)保護(hù)執(zhí)法職責(zé)。此次改革的最重要制度創(chuàng)新在于，《指導(dǎo)意見》將生態(tài)環(huán)境綜合行政執(zhí)法改革的重點(diǎn)置于對污染防治和生態(tài)保護(hù)執(zhí)法兩方面的執(zhí)法職責(zé)整合，使長期以來污染防治執(zhí)法和生態(tài)保護(hù)執(zhí)法結(jié)構(gòu)性隔離問題的有效解決成為可能，為環(huán)境行政監(jiān)管職能實(shí)質(zhì)意義上的整合發(fā)展提供了重要的機(jī)制保障。

3.環(huán)境行政監(jiān)管職能整合的進(jìn)一步發(fā)展。除了上文提及的已經(jīng)取得的進(jìn)展，環(huán)境行政監(jiān)管職能的整合發(fā)展依然還存在一些制約因素，其中最主要的問題在于當(dāng)下中國生態(tài)環(huán)境的行政管理體制與生態(tài)環(huán)境的行政執(zhí)法機(jī)制的改革趨勢并不匹配。雖然在理論研究中一般認(rèn)為，“生態(tài)環(huán)保體制的主要職能就是污染防治和生態(tài)保護(hù)，兩者形成有機(jī)整體”[27]，但在一個國家特定階段的生態(tài)環(huán)境行政管理體制的構(gòu)架上，污染防治職能和生態(tài)保護(hù)職能的結(jié)合程度取決于很多現(xiàn)實(shí)因素，往往與理論設(shè)想并不完全重合。2018年3月的國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革，確定了目前中國生態(tài)環(huán)境行政管理體制的基本格局。生態(tài)環(huán)境部的組建，整合了之前分散在相關(guān)部委的污染監(jiān)管職能，實(shí)現(xiàn)污染的統(tǒng)一監(jiān)管。對此，多位環(huán)境學(xué)者曾表示，“生態(tài)環(huán)境部”雖有 “生態(tài)”二字，但基本上以環(huán)境污染治理職能為主，尚未見其涵蓋生態(tài)保護(hù)職能[28]。生態(tài)保護(hù)的職能是由新組建的國家林業(yè)和草原局承擔(dān)，該局為新組建的自然資源部管理的國家局，就職能定位上來說，根據(jù)機(jī)構(gòu)改革方案說明，“實(shí)現(xiàn)山水林田湖草整體保護(hù)、系統(tǒng)修復(fù)、綜合治理”是自然資源部職能的重要組成部分[29]。因此，此次國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革在生態(tài)環(huán)境的行政管理體制上取得的重大進(jìn)展主要在于對污染防治監(jiān)管職能的有效整合，著力解決之前污染防治監(jiān)管主體林立、權(quán)責(zé)分散、部門協(xié)調(diào)難、執(zhí)法成本高、效能低下的突出問題，而對于污染防治監(jiān)管職能和生態(tài)保護(hù)監(jiān)管職能的整合問題，在此次機(jī)構(gòu)改革中并未過多涉及，就現(xiàn)階段的實(shí)際情況來看，這兩方面的職能在體制上相對是分離的。而在前文提及的 《指導(dǎo)意見》中，對現(xiàn)階段生態(tài)環(huán)境行政執(zhí)法工作改革的主要目標(biāo)則定位于整合相關(guān)部門污染防治和生態(tài)保護(hù)執(zhí)法職責(zé)。隨之而來的問題是，污染防治和生態(tài)保護(hù)這兩方面職能在體制上是相對分離的，而在執(zhí)法機(jī)制上要整合，體制和機(jī)制該如何匹配，是環(huán)境行政監(jiān)管職能進(jìn)一步整合發(fā)展必須解決的問題。

對于該問題的解決，首先需要對污染防治和生態(tài)保護(hù)各自的本質(zhì)表現(xiàn)以及二者之間的關(guān)系進(jìn)行探討。污染從本質(zhì)上來說是負(fù)外部性的典型表現(xiàn)，因此，解決負(fù)外部性問題，是生態(tài)環(huán)境部職能定位的基本內(nèi)在邏輯。而生態(tài)保護(hù)的表現(xiàn)形式則較為復(fù)雜，一方面涉及負(fù)外部性問題，比如對濫墾導(dǎo)致水土流失、濫牧導(dǎo)致荒漠化等行為的查處，另一方面也涉及正外部性問題，比如對以國家公園為主的自然保護(hù)地體系的保護(hù)，雖然這兩個方面存在一定的內(nèi)在關(guān)聯(lián)，但顯然各自有不同側(cè)重。如果從上述理解出發(fā)，也許可以探索在一定程度上解決前文所提出的管理體制和執(zhí)法機(jī)制的匹配問題。解決方案的整體設(shè)想是，以外部性的不同類型為基礎(chǔ)，確定污染防治和生態(tài)保護(hù)執(zhí)法職責(zé)的整合限度。具體而言，目前污染防治和生態(tài)保護(hù)執(zhí)法職責(zé)的整合職能首先在一定限度上實(shí)現(xiàn)，即先實(shí)現(xiàn)污染防治執(zhí)法職責(zé)與生態(tài)保護(hù)中涉及負(fù)外部性的那部分執(zhí)法職責(zé)的整合。按照 《指導(dǎo)意見》的整體設(shè)計，生態(tài)環(huán)境部門是現(xiàn)階段整合行政執(zhí)法職責(zé)的主體部門，上述思路可以保證生態(tài)環(huán)境部門既有的污染防治執(zhí)法職責(zé)與整合進(jìn)來的執(zhí)法職責(zé)在內(nèi)在邏輯上保持一致，同時也不至于因?yàn)檎线^度超過體制接納限度而導(dǎo)致僵局，從目前管理體制與執(zhí)法機(jī)制的格局來看，這種解決問題的方案也許有一定的可行性。當(dāng)然，這種解決問題的思路也只能是階段性的，隨著中國生態(tài)環(huán)境的行政管理體制的優(yōu)化發(fā)展，污染防治和生態(tài)保護(hù)職能在體制上的結(jié)合程度也會進(jìn)一步提高。在這一過程中，管理體制和執(zhí)法機(jī)制不匹配的問題會逐步得到解決，實(shí)現(xiàn)環(huán)境行政監(jiān)管職能整合的最終目標(biāo)。

（三）中國環(huán)境行政監(jiān)管長效機(jī)制的構(gòu)建

中國環(huán)境行政監(jiān)管長效機(jī)制的構(gòu)建，有兩個方面的問題必須著力予以解決，一方面是環(huán)境行政監(jiān)管從 “政策驅(qū)動型”向 “法律驅(qū)動型”的轉(zhuǎn)變，另一方面則是 “法律驅(qū)動型”環(huán)境行政監(jiān)管的執(zhí)行定位問題。這兩方面問題存在一定的遞進(jìn)關(guān)系，下文分述之。

1.中國環(huán)境行政監(jiān)管從 “政策驅(qū)動型”向 “法律驅(qū)動型”轉(zhuǎn)變。從應(yīng)然層面來說，環(huán)境行政監(jiān)管作為各國通行最主要的環(huán)境治理方式，應(yīng)該主要靠法律驅(qū)動，但是在中國特殊的背景之下，政策一直在社會治理之中扮演著重要角色，甚至在一定程度上替代法律發(fā)揮作用。有學(xué)者曾經(jīng)指出，“政策與策略在我國享有歷史性的威望。80年代中期以前，我國行政管理基本上以人治為主，活躍于政治、經(jīng)濟(jì)、文化、教育、日常生活等各領(lǐng)域中的，一直是黨的政策和政府政策。行政機(jī)關(guān)及其工作人員主要依靠政策辦事，人民群眾也不斷期盼著一些新的 ‘政策’出臺。全社會籠罩著濃重的政策氛圍。雖然有一些法律，卻被作為政治生活的點(diǎn)綴，時而使用，時而不用，成了空中的花環(huán)，看得見，摸不著，形同虛設(shè)”[30]。這種以政策為導(dǎo)向的社會治理方式對于環(huán)境行政監(jiān)管也產(chǎn)生了顯著影響，出現(xiàn)了所謂的 “法律空洞化”的特點(diǎn)，即法律宏觀、粗獷，具體執(zhí)行時依賴于政策①“法律空洞化”是指立法風(fēng)格簡略、粗獷，法律的完整性、周延性、精確性和普適性不足，沒有實(shí)質(zhì)內(nèi)容，可操作性差，從而導(dǎo)致法律的控制力不足，法律僅剩一個空殼甚至連外殼都沒有的現(xiàn)象。參見邢會強(qiáng)：《政策增長與法律空洞化——以經(jīng)濟(jì)法為例的觀察》，載 《法制與社會發(fā)展》2012年第3期。。長久以來，中國的環(huán)境行政監(jiān)管主要靠政策驅(qū)動。諸如污染物排放總量控制、排污許可等這些重要的環(huán)境行政監(jiān)管措施，在形成以及后續(xù)的發(fā)展演變過程中，歷來都是以相關(guān)政策作為主要依據(jù)的②有關(guān)該問題可參見趙繪宇、趙晶晶：《污染物總量控制的法律演進(jìn)及趨勢》，載 《上海交通大學(xué)學(xué)報 （哲學(xué)社會科學(xué)版）》，2009年第1期；孫佑海：《實(shí)現(xiàn)排污許可全覆蓋：〈控制污染物排放許可制實(shí)施方案〉的思考》，載 《環(huán)境保護(hù)》2016年第23期。。而對于大氣污染、水污染、土壤污染這些主要的污染治理領(lǐng)域，在環(huán)境行政監(jiān)管的推進(jìn)過程中，各種政策性措施也明顯發(fā)揮出主導(dǎo)性優(yōu)勢③諸如2013年國務(wù)院出臺 《大氣污染防治行動計劃》（簡稱 “大氣十條”）、2015年國務(wù)院出臺 《水污染防治行動計劃》（簡稱 “水十條”）、2016年國務(wù)院出臺 《土壤污染防治行動計劃》（簡稱 “土十條”）等一系列 “十條”，這些 “十條”作為政策措施曾為一個時期環(huán)境行政監(jiān)管的主導(dǎo)性驅(qū)動因素。。近年來，中央環(huán)保督察的推進(jìn)令人關(guān)注，而環(huán)保督察在根本上并非法律驅(qū)動產(chǎn)物，其 “某種程度上仍然具有通過紅頭文件開展 ‘運(yùn)動型治理’的傳統(tǒng)行為特征，更多體現(xiàn)出領(lǐng)導(dǎo)個人意志而不是現(xiàn)代國家組織中 “非人格化”的任務(wù)目標(biāo)”[31]，體現(xiàn)的是對政策效應(yīng)的倚重和依賴。

這種局面的形成并非偶然，主要與長期以來中國環(huán)境法體制外掛的境遇有關(guān)。體制外掛的境遇決定中國的環(huán)境法在相當(dāng)長的一段時期內(nèi)主要以一種形式的意義存在，其制度設(shè)計也必然脫節(jié)于環(huán)境問題對立法的實(shí)際需求，換而言之，就環(huán)境立法自身而言長期面臨 “中看不中用”的尷尬境地。因此，當(dāng)形成環(huán)境行政監(jiān)管的制度需求時，各種政策措施即挾其自身固有的 “短平快”優(yōu)勢成為環(huán)境行政監(jiān)管展開的主要制度支持。“回首中國環(huán)境法的成長進(jìn)程，無論是環(huán)境法的基本原則還是基本制度，在其形成和發(fā)展的過程中，政策的影響都無處不在”[32]，而當(dāng)政策成為環(huán)境行政監(jiān)管的主要驅(qū)動因素，必然導(dǎo)致非常態(tài)化的問題。從根本上來說， “法律和政策是兩種不同性質(zhì)的工具，……法律表現(xiàn)為一種常態(tài)管理，政策表現(xiàn)為因應(yīng)管理”[33]。基于政策的因應(yīng)性，主要由政策驅(qū)動的環(huán)境行政監(jiān)管也必然以突擊、應(yīng)急的方式呈現(xiàn)出來，這是導(dǎo)致長期以來中國環(huán)境行政監(jiān)管非常態(tài)化的決定性因素。因此，逐步形成法律對環(huán)境行政監(jiān)管的主導(dǎo)性影響，在認(rèn)識上和實(shí)踐中推動環(huán)境行政監(jiān)管從 “政策驅(qū)動型”向 “法律驅(qū)動型”轉(zhuǎn)變，是構(gòu)建中國環(huán)境行政監(jiān)管長效機(jī)制的第一步。

從目前的情況來看，中國的環(huán)境行政監(jiān)管從 “政策驅(qū)動型”向 “法律驅(qū)動型”轉(zhuǎn)變所需要的條件已經(jīng)基本具備。首先，環(huán)境治理頂層設(shè)計的支持。在2018年5月召開的全國生態(tài)環(huán)境保護(hù)大會上，習(xí)近平總書記指出，要用最嚴(yán)格制度最嚴(yán)密法治保護(hù)生態(tài)環(huán)境。這無疑體現(xiàn)了中國在環(huán)境治理方面的頂層設(shè)計，在頂層設(shè)計層面對法治的強(qiáng)調(diào)，使得現(xiàn)階段推進(jìn)環(huán)境行政監(jiān)管從 “政策驅(qū)動型”向 “法律驅(qū)動型”的轉(zhuǎn)變不僅可能而且必須。其次，就近年來中國環(huán)境立法自身的發(fā)展而言，也為構(gòu)建 “法律驅(qū)動型”的環(huán)境行政監(jiān)管提供了必要的法律資源支持。顧名思義，所謂 “法律驅(qū)動型”環(huán)境行政監(jiān)管，必須以完善的立法為依托，立法的不完善是政策趁虛而入并成為環(huán)境行政監(jiān)管主要驅(qū)動因素的重要原因。這種局面近年來正在發(fā)生明顯的扭轉(zhuǎn)，2014年以來中國環(huán)境立法的完善發(fā)展明顯進(jìn)入了快車道。一方面，一些重要的環(huán)境綜合性立法和單行立法進(jìn)行了重大修改，比如 《環(huán)境保護(hù)法》《大氣污染防治法》《水污染防治法》《海洋環(huán)境保護(hù)法》《環(huán)境影響評價法》等；另一方面，新的環(huán)境立法相繼出臺，比如 《環(huán)境保護(hù)稅法》《土壤污染防治法》。隨著相關(guān)立法的修改和新立法的出臺，中國的環(huán)境立法在填補(bǔ)立法空白、細(xì)化法律責(zé)任、增強(qiáng)可操作性以及提高環(huán)境管理手段的法定性要求等方面，都取得了明顯的進(jìn)展。立法不斷的完善，是環(huán)境行政監(jiān)管從 “政策驅(qū)動型”向 “法律驅(qū)動型”轉(zhuǎn)變在技術(shù)層面的重要保障。

2. “法律驅(qū)動型”環(huán)境行政監(jiān)管的執(zhí)行定位。構(gòu)建 “法律驅(qū)動型”環(huán)境行政監(jiān)管的條件已經(jīng)具備，接下來面臨的就是落實(shí)和執(zhí)行的問題。從整體趨勢來看，中國的環(huán)境行政監(jiān)管日趨嚴(yán)格，這種發(fā)展趨勢符合國家對生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域監(jiān)管的整體部署要求。從頂層設(shè)計來看，2018年習(xí)近平總書記在全國生態(tài)環(huán)境保護(hù)大會上指出，“要用最嚴(yán)格制度最嚴(yán)密法治保護(hù)生態(tài)環(huán)境”；從監(jiān)管機(jī)構(gòu)的回應(yīng)來看，2019年生態(tài)環(huán)境部部長李干杰在全國生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作會議的講話中要求 “嚴(yán)格生態(tài)環(huán)境保護(hù)執(zhí)法”；從法律基礎(chǔ)來看，《環(huán)境保護(hù)法》作為中國現(xiàn)行的綜合性環(huán)境立法，被稱為 “史上最嚴(yán)格的環(huán)保法”。因此，如何貫徹和體現(xiàn) “嚴(yán)格”，成為決定 “法律驅(qū)動型”環(huán)境行政監(jiān)管執(zhí)行定位的核心要求，有必要對該問題展開進(jìn)一步探討。

首先，嚴(yán)格的環(huán)境行政監(jiān)管是在中國現(xiàn)行制度環(huán)境下的常態(tài)存在，而并非矯枉過正的權(quán)宜之計。從整體上提高對環(huán)境行政監(jiān)管嚴(yán)格程度的要求，是中國現(xiàn)階段推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的重要組成部分，也是中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展升級轉(zhuǎn)型對環(huán)境法治的內(nèi)在需求，從整體的制度環(huán)境來看，嚴(yán)格的環(huán)境行政監(jiān)管在今后將成為常態(tài)的存在。此外，從中國環(huán)境行政監(jiān)管主要驅(qū)動因素的轉(zhuǎn)變來看，環(huán)境行政監(jiān)管主要以法律驅(qū)動為主，相較于政策而言，法律更具穩(wěn)定，與 “最嚴(yán)格的環(huán)保法”相匹配，嚴(yán)格的環(huán)境行政監(jiān)管將形成穩(wěn)定的長效機(jī)制。因此，對環(huán)境行政監(jiān)管的嚴(yán)格要求不是針對以往放松監(jiān)管要求甚至不作為矯枉過正的權(quán)宜之計。從這個角度來說，“一刀切”情況的出現(xiàn)絕非落實(shí)環(huán)境行政監(jiān)管嚴(yán)格要求的正常情況，在某種意義上，“一刀切”體現(xiàn)的是以往環(huán)境行政監(jiān)管非常態(tài)化的慣性產(chǎn)物，“是典型的環(huán)境保護(hù)亂作為，也是生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域形式主義、官僚主義的重要表現(xiàn)形式”[34]，會對環(huán)境行政監(jiān)管的權(quán)威乃至社會整體上對環(huán)境法治的信心產(chǎn)生嚴(yán)重?fù)p害，常態(tài)化的嚴(yán)格的環(huán)境行政監(jiān)管必須擯棄類似 “一刀切”這種運(yùn)動式、非理性的做法。

其次，“法律驅(qū)動型”環(huán)境行政監(jiān)管的嚴(yán)格執(zhí)行應(yīng)調(diào)動監(jiān)管機(jī)構(gòu)的能動性?！胺沈?qū)動型”的環(huán)境行政監(jiān)管無疑應(yīng)該以環(huán)境立法的授權(quán)為基礎(chǔ)，滿足法的規(guī)范性和正當(dāng)性標(biāo)準(zhǔn)。以往 “政策驅(qū)動型”環(huán)境行政監(jiān)管的最大問題，就在于過于關(guān)注環(huán)境治理效果和社會反響，因此沒有辦法形成穩(wěn)定的監(jiān)管框架，從而也無法形成穩(wěn)定的監(jiān)管秩序。因此，要推動環(huán)境行政監(jiān)管從 “政策驅(qū)動型”向“法律驅(qū)動型”轉(zhuǎn)變，必須建立起符合 “法律的美德”要求的環(huán)境法體系，即一個滿足法的一般性、法的清晰性、法的穩(wěn)定性和連續(xù)性、法的一致性和協(xié)調(diào)性的體系[35]。但是需要注意的是，不論環(huán)境法體系如何完備，具體規(guī)范都不可避免地會出現(xiàn)空白、漏洞或者在迅速變化發(fā)展之中變得不合時宜，此外，從環(huán)境問題的特點(diǎn)來看，其往往表現(xiàn)出多重差異性，包括地區(qū)差異性、發(fā)展階段差異性以及社會關(guān)注程度的差異性等，這兩方面導(dǎo)致從紙面上的法律規(guī)范到實(shí)際的監(jiān)管活動之間存在較大的不確定空間，“換而言之，在監(jiān)管活動中，行政機(jī)關(guān)實(shí)際上是在一種復(fù)雜的、變化的、規(guī)范與事實(shí)相互影響的情景中行動”[36]，因此，在實(shí)際的環(huán)境行政監(jiān)管過程中，環(huán)境行政監(jiān)管機(jī)構(gòu)往往會進(jìn)行回應(yīng)性的監(jiān)管，通過綜合檢視產(chǎn)業(yè)機(jī)構(gòu)、被監(jiān)管者動機(jī)、自我監(jiān)管能力等方面的差異性來決定監(jiān)管的時機(jī)和手段，而不是僵化的執(zhí)行法律[37]。因此，在現(xiàn)實(shí)中，“環(huán)境規(guī)制者在執(zhí)行和實(shí)施環(huán)境法時常常偏離法律強(qiáng)制規(guī)定的立法目的和具體條文，這一點(diǎn)的表現(xiàn)方式極其多樣”[38]（P27）。上述情形中的 “偏離”在各國的環(huán)境行政監(jiān)管中實(shí)際上是一種普遍的現(xiàn)象，與法律自身的規(guī)范性和穩(wěn)定性并不矛盾。環(huán)境行政監(jiān)管執(zhí)行與法律規(guī)范之間的偏離空間，客觀上需要監(jiān)管機(jī)構(gòu)發(fā)揮自身的能動性，針對對象的多樣性和復(fù)雜性對法律規(guī)范的執(zhí)行進(jìn)行系統(tǒng)調(diào)整，使之更符合環(huán)境立法實(shí)質(zhì)上的目標(biāo)和宗旨?；诃h(huán)境行政監(jiān)管的專業(yè)性、靈活性和效率要求，這種建立在監(jiān)管機(jī)構(gòu)自身能動性基礎(chǔ)上的法律規(guī)范執(zhí)行偏離，應(yīng)承認(rèn)其必然性和正當(dāng)性，在 “法律驅(qū)動型”的環(huán)境行政監(jiān)管中也必然是一種常態(tài)的存在。當(dāng)然，基于監(jiān)管機(jī)構(gòu)能動性發(fā)揮而導(dǎo)致的法律規(guī)范執(zhí)行偏離也存在相當(dāng)?shù)娘L(fēng)險，容易形成與環(huán)境立法實(shí)質(zhì)要求和目標(biāo)相悖的環(huán)境行政監(jiān)管過程和結(jié)果，必須有相應(yīng)的監(jiān)督機(jī)制和糾錯機(jī)制。在這個問題上，一方面可以從環(huán)境行政監(jiān)管體系內(nèi)著手，通過內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制避免規(guī)范執(zhí)行偏離過度；另一方面，也可以考慮從司法的角度著手，通過司法機(jī)關(guān)的糾錯機(jī)制避免實(shí)體和程序違法。其中后一方面可能在結(jié)構(gòu)上更具合理性，而且也是現(xiàn)階段中國環(huán)境司法專門化功能展開的重要領(lǐng)域之一。

四、結(jié) 語

對中國環(huán)境行政監(jiān)管的考察應(yīng)將其置于更開闊的視角，長期以來環(huán)境行政監(jiān)管的效果差強(qiáng)人意，最主要的原因并不在于其自身，而在于中國環(huán)境法長期體制外掛的境遇。近年來，中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展步入新常態(tài)，生態(tài)文明建設(shè)持續(xù)深入推進(jìn)，社會公眾對環(huán)境問題的認(rèn)知水平不斷提升，中國的環(huán)境法迎來了從體制外掛向體制融合發(fā)展的歷史契機(jī)。在中國環(huán)境法體制融入的發(fā)展進(jìn)程中，雖然環(huán)境司法專門化發(fā)展勢頭迅猛，但環(huán)境行政監(jiān)管依然是環(huán)境法最基本和常態(tài)的實(shí)施方式。環(huán)境法的體制融合發(fā)展意味著環(huán)境法已經(jīng)成為體制內(nèi)生的法律制度需求，環(huán)境行政監(jiān)管也需要隨之從從屬向獨(dú)立進(jìn)行轉(zhuǎn)型，不僅要著力解決環(huán)境行政監(jiān)管職能 “碎片化”的問題，還要逐步形成長效的環(huán)境行政監(jiān)管機(jī)制。